Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография

Антипьева Н.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 28.06.2016 ISBN: 9785392213832 Язык: Объем текста: 247 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Единство и дифференциация правового регулирования как общетеоретические категории и их проявление в праве социального обеспечения

Глава 2. Единство и дифференциация правового регулирования как черта метода и принцип права социального обеспечения

Глава 3. Критерии дифференциации правового регулирования общественных отношений в сфере социального обеспечения

Глава 4. Проявление единства и дифференциации в правовом регулировании социального обеспечения государственных служащих

Глава 5. Внутривидовая дифференциация в правовом регулировании социального обеспечения военнослужащих и членов их семей

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 4.
Проявление единства и дифференциации в правовом регулировании социального обеспечения государственных служащих

§ 1. Виды государственной службы

Форма реализации права на труд, как было показано выше, рассматривается в качестве критерия дифференциации правового регулирования отношений по социальному обеспечению населения. Прохождение государственной службы обуславливает и значительную специфику социальных предоставлений, предусмотренных для служащих. Одной из очевидных особенностей выступает здесь также то, что социальное обеспечение государственных служащих имеет и внутреннюю дифференциацию, различаясь в зависимости от вида государственной службы. Как уже было отмечено, на гражданских государственных служащих распространяется обязательное социальное страхование, а также (в части пенсионирования) государственное социальное обеспечение. Социальные предоставления для военнослужащих, равно как и граждан, проходящих иные виды государственной службы, предусмотрены в системе государственного социального обеспечения.

Такой подход предопределен правовой природой самой государственной службы, которая отличается от иных форм реализации права на труд, а именно — работы по трудовому договору и самозанятости.

В чем именно заключаются эти различия и насколько они значительны? Применительно к деятельности самозанятых граждан ответ на этот вопрос очевиден. Проблема же отраслевой принадлежности (а следовательно, и сущностных различий соответствующих видов труда) общественных отношений по прохождению государственной службы (преимущественно гражданской) в науке трудового и административного права вызывает серьезные споры. Несмотря на то, что разрешение данной проблемы не охватывается непосредственно рамками настоящего исследования, прийти к значимым для него результатам позволит анализ правового регулирования прохождения государственной службы.

В первую очередь оно осуществляется Законом о системе государственной службы, предусматривающим, что государственная служба Российской Федерации — это профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 1). В свою очередь, федеральная государственная служба рассматривается как профессиональная служебная деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (ст. 4 Закона о системе государственной службы).

С 1 января 2016 г. Закон о системе государственной службы устанавливает, что в систему государственной службы входят государственная гражданская служба, военная служба и государственная служба других видов (п. 1 ст. 2). До 1 января 2016 г. законодательно выделялись три вида государственной службы: гражданская, правоохранительная и военная. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации, тогда как военная и иные виды государственной службы являются видами федеральной государственной службы (п. 2 и 3 ст. 2).

Это позволяет сформулировать еще один важный вопрос: каковы особенности названных видов государственной службы и насколько эти особенности влияют на социальное обеспечение соответствующих категорий служащих? Ответ на него может быт дан посредством изучения специфики государственной гражданской, военной и иных видов службы.

Государственная гражданская служба рассматривается как вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (п. 1 ст. 5 Закона о системе государственной службы). Существуют и доктринальные определения данного понятия. В частности, А. В. Гусев рассматривает государственную гражданскую службу «в качестве публичного института практической реализации задач и функций государства, осуществляемого посредством особого вида профессиональной служебной трудовой деятельности, содержанием которой является оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности».

Государственная гражданская служба по своей природе имеет определенное сходство с работой по трудовому договору. Оно заключается не в существе обязанностей государственных служащих, а — как следует из Закона о гражданской службе — в организации условий их труда, охраны труда, определении рабочего времени и времени отдыха и т. д. Неслучайно в течение длительного времени на государственных гражданских служащих распространялось действие законодательства Российской Федерации о труде с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (п. 3 ст. 4 данного закона). В настоящее время ст. 73 Закона о гражданской службе закреплено противоположное правило: федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной указанным законом.

Это порождает научные дискуссии о том, нормами какой отрасли права — трудового, или административного, или служебного — должны регулироваться отношения, связанные с ее прохождением. Например, Л. А. Чикановой сформулирован вывод о том, что категории «трудовая деятельность работника» и «профессиональная служебная деятельность гражданского служащего» тождественны по своей природе и не имеют сущностных различий, поскольку профессио­нальная служебная деятельность направлена на реа­лизацию политики государства и практическое осуществление его управленче­ских функций. Гражданский служащий, наделенный определенным кругом служебных обязанностей в соответствии с занимаемой им в государствен­ном органе должностью, фактически выполняет в этом органе соответст­вующую трудовую функцию».

Одновременно с этим обосновывается и существование государственной гражданской службы в качестве административно-правового института. Существует также мнение о том, что формируется новая комплексная отрасль — служебное право. При этом «наиболее предпочтительным вариантом представляется вариант оформления института государственной гражданской службы в отдельную отрасль служебного государственного (публичного) права с субсидиарным действием норм трудового права в сфере внутренней организации государственной гражданской службы».

Характер правовой регламентации служебных отношений позволил И. А. Дякиной сделать вывод, что становление и развитие служебного законодательства свидетельствует о постепенном замещении трудовых норм служебными в регулировании соответствующих отношений. Как она полагает, менее интенсивно этот процесс идет применительно к регулированию отношений в сфере государственной гражданской и муниципальной службы. В регулировании правоохранительной и военной службы налицо повсеместная трансформация трудовых норм в служебные, что исключает даже частичное привлечение трудовых норм к регулированию таких отношений.

Едва ли, опираясь на положения действующего законодательства, с такой категоричной позицией можно согласиться. Впрочем, еще в тот период, когда современное законодательство о государственной службе не сформировалось, Е. Б. Хохлов указал, что «правовое регулирование труда государственных служащих при любом решении вопроса об его отраслевой принадлежности является специфической областью, существенно отделенной от основного как трудо-правового, так и административно-правового массива». Анализируя правовое регулирование трудовых отношений, С. П. Маврин обращает внимание на то, что «трудовые отношения в принципе могут регулироваться на основе различных правовых моделей, в том числе имеющих формально различную отраслевую принадлежность».

Этот вывод справедлив и для регламентации государственной службы. В частности, А. В. Гусев обосновывает существование права государственной службы в качестве отрасли права, «структура которой состоит из правового института общих основ государственной службы и трех подотраслей, соответствующих видам государственной службы: права военной службы, права правоохранительной службы и права гражданской службы. В перспективе можно ставить вопрос и о формировании права публичной службы, имея в виду интеграционные тенденции в правовом регулировании государственной гражданской и муниципальной службы, а также трудовой деятельности лиц, замещающих государственные и муниципальные должности». По мнению А. В. Гусева, при обособлении права государственной гражданской службы значение трудового права как универсального регулятора труда не умаляется, так как его роль проявляется в распространении на гражданскую службу основных принципов, базовых основ метода и т. д..

Несмотря на то, что тезис о формировании права государственной службы в качестве самостоятельной отрасли права требует дальнейшего осмысления, следует признать, что нормы трудового права широко используются в регулировании служебных отношений. Так, ст. 3 Закона о службе в ОВД и ст. 34 Закона о полиции, определяя регламентирующее такие отношения законодательство, также закрепляют правила устранения возможных пробелов в нем. В силу части 2 ст. 3 Закона о службе в ОВД в случаях, которые не урегулированы перечисленными в ч. 1 указанной статьи нормативными правовыми актами Российской Федерации, к правоотношениям, связанным со службой в органах внутренних дел, применяются нормы трудового законодательства. В свою очередь, ч. 2 ст. 34 Закона о полиции закрепляет, что действие трудового законодательства Российской Федерации распространяется на сотрудников полиции в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, регламентирующим вопросы прохождения службы в органах внутренних дел, и Законом о полиции.

Именно в нормах трудового права закреплены теоретически проработанные и апробированные на практике модели регулирования отношений несамостоятельного труда. К их числу можно отнести правила изменения и прекращения трудовых отношений, предоставления гарантий и компенсаций отдельным категориям работников, привлечения к ответственности сторон трудового договора и др.

Несмотря на наличие оснований для научных споров, хотелось бы обратить внимание на те специфические особенности государственной гражданской службы, которые, как представляется, имеют большое значение с точки зрения выявления и обоснования особенностей государственно-служебной деятельности в целом. Именно правовые акты о государственной гражданской службе содержат положения, предопределяющие специ­фику регулирования некоторых важных аспектов иных видов службы.

Законом о гражданской службе предусмотрены ограничения (ст. 16) и запреты (ст. 17), связанные с гражданской службой, а также требования к служебному поведения гражданского служащего (ст. 18). В науке административного права существует позиция, в силу которой за всеми этими явлениями признается определенная общность. Неслучайно Ю. М. Кулакова рассматривает ограничения прав государственных гражданских служащих в качестве «правомерных, конституционно и административно обоснованных ограничений, запретов, требований, налагаемых на государственных гражданских служащих в связи с их профессиональной служебной деятельностью по занимаемой должности и сужающих их общегражданский статус в целях обеспечения интересов государственной гражданской службы».

Следует иметь в виду, что в силу ст. 27.1 Закона о статусе военнослужащих на военнослужащего по общему правилу распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные ст. 17, 18 и 20 Закона о гражданской службе. Аналогичный подход реализован в Законе о полиции. В силу ч. 2 ст. 29 на сотрудника полиции распространяются ограничения, запреты и обязанности, установленные названными выше статьями Закона о гражданской службе.

Таким образом, Закон о гражданской службе с точки зрения ограничений, предусмотренных для служащих, имеет основополагающее значение и выступает отправной точкой для правового регулирования отношений по прохождению иных видов службы. Это, впрочем, не означает, что законодательством не установлено иных ограничений для сотрудников полиции — они предусмотрены ч. 1 ст. 29 Закона о полиции. Одновременно — притом, что на сотрудника органов внутренних дел распространяются ограничения, обязанности и запреты, установленные ст. 29 Закона о полиции — в Законе о службе в ОВД закреплены требования к служебному поведению в органах внутренних дел. То же самое можно сказать и об установлении ограничений для лиц, проходящих военную службу.

Вопрос об ограничениях прав и свобод граждан требует дополнительного анализа. В науке конституционного права при классификации предусмотренных законодательством ограничений прав и свобод те ограничения, что определяются особенностями правового статуса некоторых категорий граждан (например, военнослужащих), выделяют в отдельную группу. Их регламентация традиционно вызывает большой интерес в юридической науке. Этой проблематике посвящено значительное число исследований, ориентированных в первую очередь на анализ соответствующих норм Конституции Российской Федерации.

Обращаясь к теме ограничений прав и свобод человека, исследователи констатируют, что положения Конституции Российской Федерации следуют международным актам, регламентирующим эти вопросы, соответствуют им. При этом «Конституционный Суд России, исходя из собственной практики и учитывая практику Европейского суда по правам человека, конституционных судов Европы, выработал ряд правовых позиций, касающихся допустимого ограничения прав и свобод человека и гражданина».

Согласно п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. В силу ст. 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах участвующие в Пакте государства признают, что в отношении пользования теми правами, которые то или иное государство обеспечивает в соответствии с пактом, оно может устанавливать только такие ограничения этих прав, которые определяются законом, и только постольку, поскольку это совместимо с природой указанных прав, и исключительно для того, чтобы способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе.

В науке предпринимались попытки сформулировать дефиницию понятия «ограничение прав и свобод граждан». В качестве примера можно привести определение, предложенное М. Ю. Федоровой, которая рассматривает правоограничения как «облеченную в форму юридической обязанности, установленной федеральным законом, меру поведения управомоченного субъекта, исключающую в целях защиты публичных интересов возможность реализации права в полном объеме либо его отдельных элементов».

В законодательстве о государственной службе существуют две формы закрепления ограничений прав и свобод. Их можно рассмотреть на примере Закона о статусе военнослужащих.

Первая форма предполагает установление прямых запретов на осуществление какой-либо деятельности. В частности, военнослужащие не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности, если она не препятствует исполнению обязанностей военной службы, а также предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении коммерческими организациями, за исключением случаев, когда непосредственное участие в управлении указанными организациями входит в должностные обязанности военнослужащего (п. 7 ст. 10 Закона о статусе военнослужащих).

Вторая форма ограничения прав предполагает установление особого порядка реализации государственными служащими тех или иных прав и свобод. Так, в силу ст. 6 Закона о статусе военнослужащих право на свободу передвижения реализуется военнослужащими с учетом необходимости поддержания ими боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту военной службы. При этом лица, проходящие службу по контракту, имеют право на изменение места военной службы, в том числе на перевод в другую местность, в соответствии с заключенными ими контрактами, с учетом условий прохождения военной службы, состояния здоровья военнослужащих и членов их семей и по иным основаниям, устанавливаемым Положением о порядке прохождения военной службы. Существуют особенности реализации военнослужащими права на отдых, свободы слова, свободы вероисповедания.

До 1 января 2016 г. Закон о системе государственной службы выделял и определял правоохранительную службу как вид федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 7 Закона о системе государственной службы).

Юридическая Антипьева Н.В. Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография

Юридическая Антипьева Н.В. Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография

В монографии рассматриваются теоретические и экономические основы единства и дифференциации правового регулирования в праве социального обеспечения. Анализируется сущность единства и дифференциации как черты метода и принципа данной отрасли. Формулируется содержание понятия «критерий дифференциации правового регулирования», приводится классификация критериев. Характеризуется дифференциация социального обеспечения граждан с учетом специфики их профессиональной деятельности, а также внутривидовая дифференциация в праве социального обеспечения.<br /> Проявление единства и дифференциации в праве социального обеспечения исследуется на примере социального обеспечения государственных служащих, в том числе лиц, проходящих (проходивших) военную службу, и членов их семей, характеризуются особенности реализации военнослужащими права на медицинскую помощь, пенсионное обеспечение и другие виды социального обеспечения.<br /> Законодательство приведено по состоянию на март 2016 г.<br /> Монография предназначена для научных и практических работников, преподавателей и лиц, обучающихся по программам подготовки юристов, а также всех, кто интересуется проблемами права социального обеспечения.

Внимание! Авторские права на книгу "Единство и дифференциация в праве социального обеспечения. Монография" (Антипьева Н.В.) охраняются законодательством!