|
|
ОглавлениеГлава 1. Теоретические основы защиты жилищных прав несовершеннолетних Глава 2. Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних Глава 3. Судебная защита прокурором жилищных прав несовершеннолетних в гражданском процессе Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 2. Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних§ 2.1. Правовые основы деятельности прокурора по надзору за соблюдением жилищных прав несовершеннолетнихОсновные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ст. 17 Конституции Российской Федерации). К таким правам относится право на жилище. В силу ст. 40 Конституции Российской Федерации никто не может быть произвольно лишен жилища. Органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для реализации жилищных прав. Так в ст. 40, провозгласив право каждого на жилище, Конституция Российской Федерации вместе с тем гарантирует его предоставление бесплатно или за доступную плату лишь малоимущим и иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище. Реализация конституционного права на жилище имеет специфику в зависимости от правового положения гражданина. Правомочия несовершеннолетних в отношении жилища характеризуются рядом особенностей, обусловленных их возрастом, физической и умственной незрелостью. Принимая во внимание, что дети нуждаются в специальной охране и заботе, государством создан действенный механизм защиты их жилищных прав, значительную роль в котором играют органы прокуратуры, осуществляющие надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних. Особое внимание прокурорами уделяется вопросам соблюдения и защиты жилищных прав детей-сирот и детей-инвалидов как наиболее уязвимых социальных групп. Осуществление прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних невозможно без должного правового регулирования в рассматриваемой сфере. Правовые основы прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних составляют Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, Закон о прокуратуре, Жилищный кодекс Российской Федерации, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регламентирующие соответствующие вопросы организации и осуществления прокурорского надзора, а также закрепляющие механизм реализации таких прав. Закон о прокуратуре определяет принципы организации и деятельности органов прокуратуры, полномочия прокурора. В ст. 26–28 названного Закона определены предмет, пределы и объекты надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 3 Закона о прокуратуре организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров, в том числе по защите прав несовершеннолетних, определяются также и другими федеральными законами. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях содержат нормы, регламентирующие полномочия прокурора по защите прав несовершеннолетних в уголовном, гражданском, административном судопроизводстве, в производстве по делам об административных правонарушениях. В силу п. 2 ст. 27 Закона о прокуратуре при наличии оснований полагать, что нарушение жилищных прав несовершеннолетних имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом. Аналогичные положения содержатся в п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, согласно которому прокурор вправе вынести мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства. Из содержания п. 3 ст. 27 Закона о прокуратуре следует, что в случаях, когда нарушение жилищных прав несовершеннолетних имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях. Процессуальные полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях (право возбуждать производство, участвовать в рассмотрении дела, приносить протест на постановление по делу) определены в ст. 25.11, 28.4, 30.10, 30.12, 30.14 КоАП РФ. В ч. 1 ст. 45 ГПК РФ нашли отражение полномочия прокурора по защите прав несовершеннолетних в гражданском процессе. Пунктом 4 ст. 27 Закона о прокуратуре прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших, в случае если пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы. Несомненно, данная норма предоставляет прокурору полномочия по обращению в суд в защиту жилищных прав несовершеннолетних, особенно детей-сирот. В соответствии с п. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор Российской Федерации издает обязательные для исполнения всеми работниками органов прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации, в том числе вопросы организации надзора за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних. К числу основных организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации в рассматриваемой сфере следует отнести приказы от 26.11.2007 №188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи», от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина». Надлежащая реализация предоставленных прокурору надзорных полномочий по выявлению, пресечению, предупреждению нарушений жилищных прав несовершеннолетних невозможна без знания и правильного применения законодательства, регламентирующего жилищные отношения с участием несовершеннолетних, в том числе международных правовых актов. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права. Один из наиболее значимых международных правовых актов в сфере соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних – Конвенция о правах ребенка, принятая 20 ноября 1989 г. Генеральной Ассамблеей ООН. В ст. 27 Конвенции подчеркивается, что дети имеют право на уровень жизни, необходимый для их физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития, а государство в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей должно оказывать материальную помощь и поддерживать программы, особенно в отношении обеспечения детей жильем. Указанное положение находится в системной взаимосвязи с нормами других международных правовых актов, обязывающих государство осуществлять защиту жилищных прав несовершеннолетних (п. 1 ст. 25 Всеобщей декларации прав человека (ООН, 1948), п. 1 ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (г. Рим, 1950), п. 1 ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (1964 г.), п. 1 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах (1966 г.), ст. 38–41 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (г. Минск, 1993 г.), ст. 17, 26 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека (г. Минск, 1995). Названные нормы международного права и предусмотренный ими механизм соблюдения и защиты жилищных прав несовершеннолетних нашли свое закрепление в законодательстве Российской Федерации. Комплексным нормативным правовым актом, регулирующим отношения с участием несовершеннолетних, является Федеральный закон от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 124-ФЗ), который устанавливает основные гарантии прав и законных интересов ребенка, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, в том числе гарантии права на жилище, в целях создания правовых, социально-экономических условий для их реализации. Названным законом регламентирован механизм защиты прав несовершеннолетних, определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, закреплен судебный порядок защиты прав несовершеннолетних. Предусмотрев различные формы защиты прав несовершеннолетних, Законом вместе с тем не закреплены полномочия прокурора в этой сфере. Представляется, что в таком случае нельзя в полной мере говорить о системности и полноте правового регулирования государственного механизма защиты прав детей, предусмотренного Федеральным законом № 124-ФЗ, в связи с чем полагаем целесообразным дополнить Федеральный закон № 124-ФЗ ст. 17 следующего содержания: «Статья 17. Прокурорский надзор Прокурорский надзор за соблюдением прав несовершеннолетних осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации.». В ст. 23 Федерального закона № 124-ФЗ также следует закрепить право прокурора обращаться в суд с иском в интересах детей, изложив п. 1 этой статьи в следующей редакции: «1. Родители (лица, их заменяющие), прокурор, а также педагогические, медицинские, социальные работники, психологи и другие специалисты, которые осуществляют функции по воспитанию, обучению, охране здоровья, социальной защите и социальному обслуживанию ребенка, содействуют его социальной адаптации, социальной реабилитации, вправе обратиться в установленном законодательством Российской Федерации порядке в суд с иском о возмещении ребенку вреда, причиненного его здоровью, имуществу, а также морального вреда.». Семейный кодекс Российской Федерации, являясь основным нормативным правовым актом, регламентирующим отношения с участием несовершеннолетних, регулирует в том числе имущественные отношения между детьми и родителями (усыновленными и усыновителями) (ст. 2). Защита семейных прав согласно п. 1 ст. 8 СК РФ осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотренных Семейным кодексом РФ, государственными органами, в том числе органами опеки и попечительства. К таким государственным органам, несомненно, относятся и органы прокуратуры. Такой вывод можно сделать из содержания п. 1 ст. 56 СК РФ, в соответствии с которым прокурор указан в числе лиц, осуществляющих защиту прав и законных интересов ребенка. Помимо прямо указанных в Семейный кодекс Российской Федерации случаев, прокурор в соответствии с Законом о прокуратуре вправе осуществлять защиту прав несовершеннолетних при выявлении любых нарушений их прав и законных интересов. В связи с этим полагаем целесообразным внести в Семейный кодекс Российской Федерации изменения: п. 1 ст. 8 изложить в следующей редакции: «1. Защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, прокурором, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, иными государственными органами, в том числе органами опеки и попечительства.»; абзац 2 п. 1 ст. 56 СК РФ изложить в следующей редакции: «Защита прав и законных интересов ребенка осуществляется родителями (лицами, их заменяющими), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органом опеки и попечительства и судом. Прокурор осуществляет защиту прав и законных интересов ребенка в соответствии с полномочиями, предоставленными Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», иными федеральными законами.». Имущественным правам несовершеннолетних посвящена ст. 60 СК РФ. В силу п. 3 ст. 60 СК РФ ребенок имеет право собственности на недвижимое и иное имущество, полученное им в дар или в порядке наследования, а также на любое другое имущество, приобретенное на средства ребенка. Право ребенка на распоряжение принадлежащим ему на праве собственности имуществом определяется ст. 26 и 28 Гражданского кодекса Российской Федерации. При осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного (ст. 37 ГК РФ). Одним из основных законодательных инструментов, обеспечивающих защиту жилищных прав несовершеннолетних, является Жилищный кодекс Российской Федерации. В нем нашли отражение полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в области жилищных отношений (ст. 12–14), правомочия собственника жилого помещения и членов его семьи, наймодателя жилого помещения по договору социального найма (разделы II, III), порядок предоставления жилых помещений детям-сиротам (раздел IV). Особого внимания заслуживает ст. 11 ЖК РФ, регламентирующая вопросы защиты жилищных прав. В соответствии с ч. 1 ст. 11 ЖК РФ установлен приоритет судебной защиты нарушенных жилищных прав. Согласно ч. 2 ст. 11 ЖК РФ защита жилищных прав в административном порядке осуществляется только в случаях, предусмотренных ЖК РФ, другим федеральным законом. Административный порядок защиты жилищных прав несовершеннолетних предполагает обращение с заявлением или жалобой в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу, являющемуся вышестоящим по отношению к лицу, нарушившему право. Из содержания ст. 11 ЖК РФ следует, что защита жилищных прав может осуществляться только в двух формах: судебной и административной. Вместе с тем высокая загруженность судов, сложность судебных процедур, а также многочисленные факты бездействия органов исполнительной власти и местного самоуправления, уполномоченных защищать жилищные права, не способствуют надлежащей реализации таких прав. Опыт показывает, что одними из наиболее эффективных правовых средств защиты жилищных прав являются меры прокурорского реагирования. Органы прокуратуры, не подменяя иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, используют предоставленные Законом о прокуратуре полномочия в целях своевременного и оперативного выявления, устранения и предупреждения нарушений жилищных прав. Представляется, что закрепление в ЖК РФ полномочий прокурора по осуществлению надзора за соблюдением жилищных прав подчеркнет значимость данного направления правозащитной деятельности органов прокуратуры и будет способствовать повышению роли прокурора в механизме защиты жилищных прав. В этих целях предлагаем ст. 11 дополнить ч. 4 следующего содержания: «4. Прокурорский надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».». К числу кодифицированных нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы обеспечения жилищных прав несовершеннолетних, также относится Гражданский кодекс Российской Федерации. По смыслу ст. 26 ГК РФ несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет совершают сделки с жилыми помещениями с письменного согласия своих законных представителей. Такие сделки также действительны при их последующем письменном одобрении их родителями, усыновителями или попечителями. Согласно ст. 28 ГК РФ несовершеннолетние, не достигшие четырнадцати лет (малолетние), по общему правилу не могут распоряжаться принадлежащим им недвижимым имуществом. Сделки за таких несовершеннолетних от их имени могут совершать родители, усыновители или опекуны. Если прокурором в ходе осуществления надзора будет установлен факт совершения несовершеннолетним, не достигшим возраста 14 лет, сделки с жилым помещением, он вправе в соответствии со ст. 172 ГК РФ обратиться в суд с иском о признании такой сделки недействительной и применении последствий недействительности ничтожной сделки. Согласно ст. 175 ГК РФ такая сделка, совершенная несовершеннолетним в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет без согласия его родителей, усыновителей или попечителя, также может быть признана судом недействительной. Статья 37 ГК РФ регламентирует процедуру совершения сделок законными представителями в отношении имущества несовершеннолетних. Опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель – давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению, имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, на раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других действий, влекущих уменьшение имущества подопечного. Вопросам защиты прав несовершеннолетних членов семьи собственника при совершении сделок с жилыми помещениями посвящен п. 4 ст. 292 ГК РФ. В соответствии этой нормой на отчуждение жилого помещения, в котором проживает несовершеннолетний, согласие органов опеки и попечительства требуется в случаях, когда он находится под опекой или попечительством либо когда он остался без родительского попечения, о чем известно органу опеки и попечительства. Государственные гарантии защиты жилищных прав несовершеннолетних предусмотрены законами Российской Федерации от 04.07.1991 № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» и от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее – Закон № 5242-1), федеральными законами от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 184-ФЗ), от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), от 29.12.2006 № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей», от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» (далее – Федеральный закон № 48-ФЗ). В связи с тем, что в наибольшей защите со стороны государства нуждаются дети-сироты, представляется целесообразным более подробно остановиться на анализе Закона № 159-ФЗ. Со вступлением с 1 января 2013 г. в силу поправок к названному Закону изменился порядок обеспечения жилыми помещениями детей-сирот. В настоящее время жилые помещения предоставляются таким детям органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, по договорам найма специализированного жилого помещения сроком на 5 лет с дальнейшей его передачей на условиях договора социального найма, что позволило прекратить практику совершения незаконных сделок, а также иных противоправных действий, влекущих утрату права детей-сирот на жилые помещения в период их социальной адаптации во взрослой жизни. Полагаем необходимым отметить, что прокуроры в субъектах Российской Федерации сталкиваются со сложностями при применении новых положений Федерального закона № 159-ФЗ. Так, широкое распространение получили факты невключения сведений о нуждающихся детях-сиротах в списки лиц, подлежащих обеспечению жилыми помещениями, что в том числе обусловлено отсутствием в Федеральном законе № 159-ФЗ перечня лиц, на которых возложена обязанность по обращению с заявлением о включении детей-сирот в такой список. В целях устранения пробела и обеспечения полноты правового регулирования полагаем целесообразным п. 3 ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ дополнить абзацем 3 следующего содержания: «Заявление о включении в список подается законными представителями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, приобретшие полную дееспособность до достижения ими возраста 18 лет, а также лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, если они в установленном порядке не были включены в список и не реализовали принадлежащее им право на обеспечение жилыми помещениями, вправе самостоятельно обратиться с заявлением о включении их в список». Итоги проведенных прокурорами проверок свидетельствуют о многочисленных фактах незаконного отказа в предоставлении жилого помещения детям-сиротам. Такие нарушения зачастую обусловлены неверным толкованием положений Федерального закона № 159-ФЗ. Следует отметить, что в правоприменительной практике до настоящего времени не сформировался единый подход к пониманию места предоставления жилых помещений таким детям. Отсутствие единообразия в правоприменении препятствует реализации их права на жилое помещение. Нередко суды, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления исходят из того, что жилое помещение должно быть предоставлено исключительно по месту выявления и первичного устройства ребенка-сироты, поскольку именно такой порядок закреплен законодательством ряда субъектов Российской Федерации, регулирующим обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилым помещением. Вместе с тем данная точка зрения ошибочна, поскольку противоречит федеральному законодательству. В соответствии с федеральным законодательством единственным критерием, по которому следует определять место предоставления жилого помещения детям-сиротам, является место жительства этих лиц. В соответствии сп. 1, 2 ст. 20 ГК РФ местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает; местом жительства несовершеннолетних, не достигших четырнадцати лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их законных представителей – родителей, усыновителей или опекунов. Так, если дети-сироты устроены по месту жительства их законных представителей (опекунов, приемных родителей и т.д.) или по месту нахождения организации для детей-сирот, такое место и следует признавать их местом жительства со всеми вытекающими правовыми последствиями. Аналогичной позиции придерживаются в своих работах Ю.Ф. Беспалов, П.Ю. Герасимов, Д.В. Гордеюк, А.Е. Тарасова. Распространены случаи, когда лица из числа детей-сирот, не получив своевременно, несмотря на наличие законных оснований, жилое помещение, переезжают в другие регионы России на постоянное место жительства (в связи с устройством на работу, переездом к супругу и иным родственникам и т.п.). При этом уполномоченные органы нередко отказывают им в предоставлении жилых помещений по новому месту жительства, обосновывая это тем, что они были включены в список детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, в другом субъекте Российской Федерации. Системный анализ законодательства позволяет сделать вывод, что право на жилище должно реализовываться при условии свободы выбора человеком места жительства. Гарантируя свободу передвижения и выбор места жительства, ст. 2 Закона № 5242-1 предусматривает, что жилое помещение следует считать местом жительства в случае, если оно является жилым и проживание в нем осуществляется на законных основаниях (по договору найма (поднайма) либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации). При отсутствии регистрации место жительства ребенка-сироты может быть установлено органами исполнительной власти (органами местного самоуправления) или судом на основании различных юридических фактов, в числе которых предоставление ребенку-сироте работодателем или иными лицами жилого помещения по договорам найма, в том числе найма служебного жилого помещения, безвозмездного пользования, получение по месту фактического проживания пособий, пенсий и иных социальных выплат и т.п. Полагаем, что дети-сироты должны реализовать свое право на жилище на законных основаниях по месту жительства, которым стало место их фактического проживания (постоянного или преимущественного). Следует также отметить, что исключение с 1 января 2013 г. из Закона № 159-ФЗ положения о внеочередном предоставлении жилых помещений детям-сиротам повлекло за собой закрепление в законодательстве ряда субъектов Российской Федерации норм, предусматривающих предоставление жилья таким несовершеннолетним в порядке очередности. По смыслу ст. 8 Закона № 159-ФЗ жилые помещения специализированного жилищного фонда предоставляются детям-сиротам по общему правилу незамедлительно по достижении ими 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. Федеральный закон не устанавливает очередность внутри списка подлежащих обеспечению жилыми помещениями детей-сирот в качестве условия предоставления им жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения. Формирование субъектом Российской Федерации такого списка означает лишь констатацию наличия предусмотренных законом оснований для реализации указанной категорией лиц права на предоставление жилого помещения. Цель составления такого списка – определение потребности в соответствующих объемах ежегодного финансирования, необходимого для обеспечения жильем детей-сирот. Установление в региональном законодательстве очередности предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда противоречит Федеральному закону № 159-ФЗ и снижает уровень правовых гарантий, закрепленных Российской Федерацией. Обоснованность нашей позиции подтверждается результатами анализа судебной практики. Так, прокурор города обратился в суд в интересах Я., являющейся лицом из числа детей-сирот, с иском к администрации района об обеспечении Я. жилым помещением по договору найма специализированного жилого помещения. Решением городского суда в удовлетворении заявленного прокурором требования отказано. Апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Владимирского областного суда решение суда первой инстанции оставлено без изменения. Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суды первой и второй инстанций исходили из того, что права Я. на получение жилого помещения в порядке, установленном как законодательством Российской Федерации, так и законодательством Владимирской области, не нарушены, реализация права истца на обеспечение благоустроенным жилым помещением по договору найма специализированного жилого помещения будет осуществлена в порядке очередности предоставления жилья по сформированному сводному списку детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. По результатам рассмотрения представления заместителя Генерального прокурора Российской Федерации С.Г. Кехлеро-ва Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации отменила решение городского суда и приняла по делу новое решение, которым иск городского прокурора в интересах Я. о возложении обязанности по обеспечению ее жилым помещением удовлетворен. Согласно позиции Верховного Суда Российской Федерации, содержащееся вп. 3 ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ указание на то, что формирование списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями, осуществляется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, само по себе не означает, что предоставление жилых помещений специализированного жилищного фонда по договорам найма специализированных жилых помещений должно осуществляться в соответствии с какой-либо очередностью. В данном случае установление законом субъекта Российской Федерации порядка предоставления жилых помещений предполагает установление процедурных правил по формированию списка – определение перечня документов, которые должны быть представлены, органа, в который должны быть представлены соответствующие документы, и т.п. Как установлено судом, формируемый на основании Закона Владимирской области от 03.12.2004 № 226-03 «О государственном обеспечении и социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» список предполагает установление очередности при обеспечении указанной категории лиц специализированными жилыми помещениями. При таких обстоятельствах судам следовало, руководствуясь ч. 5 ст. 76 и ч. 2 ст. 120 Конституции Российской Федерации, принять решение в соответствии с действующим федеральным законодательством. Представляется, что прокуроры должны незамедлительно принимать меры прокурорского реагирования в случае выявления несоответствующих Федеральному закону № 159-ФЗ норм законодательства субъектов Российской Федерации, предусматривающих предоставление детям-сиротам жилья в порядке очередности. Соблюдение жилищных прав детей-сирот находится на постоянном контроле прокуроров. Актуальность данного направления прокурорской деятельности обусловлена, как уже было отмечено, многочисленными нарушениями законов в этой сфере. Полагаем, что в целях усиления правозащитного потенциала и роли органов прокуратуры в защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, целесообразно дополнить Федеральный закон № 159-ФЗ ст. 9.1 следующего содержания: «Статья 9.1. Прокурорский надзор Прокурорский надзор за соблюдением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами в соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации».». Изучение практики прокурорского надзора свидетельствует также о несовершенстве законодательного регулирования жилищных правоотношений с участием детей-инвалидов, что не позволяет прокурорам в полной мере реализовывать свои правозащитные функции. Так, в соответствии со ст. 17 Федерального закона № 181-ФЗ дети-инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, являющиеся сиротами, по достижении возраста 18 лет могут быть обеспечены жилыми помещениями только в случае, если индивидуальная программа реабилитации инвалида (далее – ИПР) предусматривает возможность таким лицам осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни. По смыслу названной правовой нормы лицам из числа детей-сирот, являющихся инвалидами, которые в соответствии с ИПР не могут осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни, в случае их отказа от услуг стационарного учреждения социального обслуживания и при предоставлении им ухода и поддержки со стороны родственников может быть отказано в предоставлении жилого помещения. Однако в соответствии со ст. 8 Федерального закона № 159-ФЗ жилые помещения предоставляются детям-сиротам по достижении ими возраста 18 лет, в том числе по окончании срока пребывания в учреждениях социального обслуживания населения. Каких-либо запретов на предоставление жилья детям-сиротам в зависимости от степени ограничения их жизнедеятельности Федеральный закон № 159-ФЗ не устанавливает. Представляется, что наличие подобных ограничений в жилищном законодательстве свидетельствовало бы о дискриминации детей по состоянию здоровья. Полагаем, что для устранения имеющихся противоречий в законодательстве необходимо внести изменения в ст. 17 Федерального закона № 181-ФЗ посредством исключения из указанной нормы слов «если индивидуальная программа реабилитации предусматривает возможность осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни», что позволит лицам из числа детей-сирот, не имеющим возможности осуществлять самообслуживание и вести самостоятельный образ жизни, проживающим в семье, улучшить свои жилищные условия. Анализ материалов прокурорских проверок позволяет также сделать вывод о существенных недостатках действующего Федерального закона № 256-ФЗ, которым закреплены дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в том числе по улучшению жилищных условий. В ходе осуществления надзора прокурорами выявляются многочисленные нарушения жилищных прав несовершеннолетних при направлении средств материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий вследствие отсутствия в законе механизма проверки сведений, содержащихся в документах, на основании которых выдается государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, должного контроля за целевым расходованием средств материнского (семейного) капитала. Так, ч. 4 ст. 5 Федерального закона № 256-ФЗ не предусматривает обязанность территориального органа Пенсионного фонда Российской Федерации (далее – ПФР) при рассмотрении заявления о выдаче государственного сертификата на материнский (семейный) капитал проверять достоверность сведений, содержащихся в представленных документах (в том числе о лишении родительских прав, об отмене усыновления, о совершении в отношении ребенка (детей) умышленного преступления, относящегося к преступлениям против личности). Кроме того, в названном Законе не предусмотрен механизм контроля за целевым расходованием средств материнского (семейного) капитала, за выполнением обязанности лица, получившего государственный сертификат на материнский (семейный) капитал, оформить жилое помещение в общую собственность данного лица, его супруга, детей после перечисления ПФР средств материнского (семейного) капитала, а именно не определен контролирующий орган с соответствующими полномочиями, не установлены форма отчетности об использовании денежных средств и ответственность за неисполнение требований закона. Следует обратить внимание на несовершенство законодательства, регламентирующего права несовершеннолетних при участии в сделках с жилыми помещениями, что препятствует должной реализации прокурорских полномочий по защите таких прав. Так, в установленных ГК РФ случаях (п. 2 ст. 37, п. 4 ст. 292) при совершении сделок с жилыми помещениями необходимо получение предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Вместе с тем при наличии установленной государством обязанности получения такого разрешения в жилищном законодательстве отсутствует норма, предусматривающая форму выражения разрешения органов опеки и попечительства на совершение сделок (приказ, распоряжение, постановление и т.д.). Не предусмотрены, в частности: перечень документов, предоставляемых законными представителями в орган опеки и попечительства; критерии оценки соблюдения прав несовершеннолетних при совершении сделок (например, учет таких факторов, как уменьшение площади жилого помещения, принадлежащего на праве собственности несовершеннолетнему, продажа квартиры в центре города и переезд семьи в отдаленные районы); порядок осуществления последующего контроля за выполнением условий, установленных в акте органа опеки и попечительства, и ответственность за их нарушение. Необходимость законодательной регламентации вопроса получения согласия органов опеки и попечительства отмечают 91% опрошенных прокуроров. Отсутствие должного правового регулирования порядка получения предварительного разрешения органа опеки и попечительства создает предпосылки для нарушения жилищных прав несовершеннолетних. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о том, что органы опеки и попечительства зачастую не контролируют должным образом выполнение условий, определенных в акте органа опеки и попечительства, а это в случае недобросовестности законных представителей несовершеннолетнего может привести к значительному ухудшению жилищных условий несовершеннолетнего или утрате им жилья. Внимание! Авторские права на книгу "Деятельность прокурора по защите жилищных прав несовершеннолетних. Монография" (Воеводина Т.Г., Кремнева Е.В., Огурцова М.Л.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
