Деятельность органов исполнительной власти по оказанию бесплатной юридической помощи. Монография

Чумакова О.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 14.11.2018 ISBN: 9785392284023 Язык: Объем текста: 235 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Правовые и организационные вопросы оказания бесплатной юридической помощи

Глава 2. Реализация органами исполнительной власти форм управленческих действий по оказанию бесплатной юридической помощи

Глава 3. Полномочия и деятельность органов юстиции по организации бесплатной юридической помощи

Глава 4. Направления совершенствования правового и организационного обеспечения оказания бесплатной юридической помощи

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 3.
Полномочия и деятельность органов юстиции по организации бесплатной юридической помощи

3.1. Полномочия Минюста России и его территориальных органов по организации бесплатной юридической помощи и контролю за ее оказанием

Реализация Закона о бесплатной юридической помощи осуществляется:

1) Министерством юстиции Российской Федерации, к функциям которого относятся:

– выработка мер и подготовка нормативных правовых актов по формированию государственной политики в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью;

– координация деятельности участников государственной системы бесплатной юридической помощи и осуществление мониторинга их деятельности;

– методическое обеспечение деятельности в данной сфере и установление единых требований к качеству бесплатной юридической помощи.

2) Органами государственной власти субъектов Российской Федерации, к функциям которых относятся:

– определение основных участников государственной системы бесплатной юридической помощи путем создания государственного юридического бюро и (или) привлечения к этой работе адвокатов;

– принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации по реализации Федерального закона;

– определение органа исполнительной власти, уполномоченного в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью;

– установление дополнительных категорий граждан, имеющих право на получение бесплатной юридической помощи, кроме указанных в Федеральном законе;

– установление дополнительных случаев оказания бесплатной юридической помощи, кроме указанных в Федеральном законе;

– оказание содействия развитию негосударственной системы бесплатной юридической помощи.

Президент РФ, дополнив своим указом Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации полномочием «по координации деятельности органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь и осуществляющих правовое просвещение населения, определил содержание компетенции уполномоченного федерального органа исполнительной власти».

По нашему мнению, компетенция уполномоченного федерального органа исполнительной власти, определяемая подзаконным актом Президента Российской Федерации шире, чем набор его же полномочий установленных законом о бесплатной юридической помощи. Это нарушает иерархию нормативно-правовых актов, установленную в нашей стране. Нам не понятно, почему законодатель решил определить компетенцию уполномоченного органа в самом Законе о бесплатной юридической помощи. Для успешного функционирования, а в перспективе и развития государственных и негосударственных систем бесплатной юридической помощи уполномоченный орган, должен предпринять ряд мер, направленных на достижение наилучшего результата. И начинать нужно конечно с нормативно-правового регулирования. Законодательство, регулирующее порядок оказания бесплатной юридической помощи населению должно включать в себя сам Закон о бесплатной юридической помощи, Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ по данной теме и, конечно, исполнительно-распорядительные акты самого Уполномоченного органа исполнительной власти, направленные на эффективное функционирование государственной и негосударственной систем бесплатной юридической помощи.

Кроме нормативно-правовых мер, должны предприниматься меры организационного характера, включающие в себя: регистрацию и учет требуемого числа участников государственной системы; уведомительный учет участников негосударственной системы бесплатной юридической помощи; обеспечение участников государственной системы помещениями для работы, как собственными, так и находящимися в оперативном управлении или арендуемыми; решение кадровых вопросов; заключение соглашений о взаимодействии территориального органа Минюста России с негосударственными центрами БЮП.

Также уполномоченный орган исполнительной власти должен предпринимать методические меры, которые заключаются в разработке методов работы субъектов государственной системы бесплатной юридической помощи и типовых форм. Уполномоченный орган должен принимать участие в разработке стандартов качества оказания бесплатной юридической помощи, как для государственной, так и негосударственной систем бесплатной юридической помощи. Что касается методического обеспечения, как полномочия Минюста России, то под ним следует понимать выработку единых подходов, форм и принципов оказания гражданам бесплатной юридической помощи. На уполномоченный орган возложено методическое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов управления государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления, а также государственных юридических бюро и негосударственных центров бесплатной юридической помощи по оказанию гражданам бесплатной юридической помощи и правовому просвещению населения. При этом в перечне субъектов оказания бесплатной юридической помощи и нуждающихся в методическом обеспечении деятельности по ее оказанию, отсутствуют нотариальное и адвокатское сообщества, а также юридические клиники Вузов. По нашему мнению, законодатель намеренно не добавил эти субъекты в перечень тех, кому нужно методическое обеспечение исходя из того факта, что адвокаты, нотариусы и юридические клиники профессионально владеют такими методиками. Законодатель посчитал, что целью разработки методического обеспечения является повышение качества оказания бесплатной юридической помощи для обеспечения соблюдения принципа равного доступа к ней граждан у всех провайдеров бесплатной юридической помощи. Соответственно методическое обеспечение требуется в первую очередь тем субъектам, для которых оказание юридической помощи является новым или не основным видом деятельности.

Экономические меры, которые уполномоченный орган исполнительной власти должен предпринять, заключается в выработке рекомендаций для субъектов Российской Федерации в определении минимального уровня оплаты затраченного субъектом, оказывающим помощь, труда, соответствующую средней оплате в регионе за подобные услуги.

Кроме того, уполномоченный орган исполнительный власти должен предпринимать и социальные меры, которые бы обеспечивали нематериальную заинтересованность субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь, в ее оказании.

Далее хотелось бы подробнее остановиться на полномочиях уполномоченного федерального органа исполнительной власти. На сегодняшний день, компетенция такого органа определена. Таким органом в сфере обеспечения граждан бесплатной юридической помощью, как уже было сказано ранее, стало Министерство юстиции Российской Федерации. Первоначально, в первой редакции Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313, на Министерство были возложены «функции по подзаконному нормативно-правовому регулированию деятельности в стране адвокатуры и нотариата», а «функции по контролю и надзору за адвокатским и нотариальным сообществами — на подчиненную ему Федеральную регистрационную службу».

Вскоре эксперимент по созданию федеральных служб был признан неудачным, Росрегистрация была ликвидирована, а функции по контролю и надзору за адвокатурой и нотариатом были переданы созданному в этих целях Департаменту самого Министерства юстиции Российской Федерации. После начала эксперимента по созданию государственных юридических бюро Положение о Министерстве было дополнено пунктами 30–32, прямо регулирующими рассматриваемые отношения.

В соответствии с Указом Президента РФ от 25.05.2012 № 742 «О внесении изменений в Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 № 1313» в Положение о Министерстве юстиции РФ были внесены изменения, предусматривающие наделение последнего функциями уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Президент России подписал Указ от 25.05.2012 № 742, которым были внесены изменения в Положение о Министерстве юстиции РФ (утв. Указом Президента РФ от 13.10.2004 № 1313). «Изменения коснулись п. 30.32 Положения, в котором ранее говорилось, что Минюст координирует деятельность органов и организаций, оказывающих бесплатную юридическую помощь и осуществляющих правовое просвещение населения. В соответствии с новой редакцией этого пункта полномочия Министерства стали значительно шире». Теперь Минюст и сам консультирует граждан и организации по вопросам, относящимся к его компетенции и следит за правильностью оказания иных видов помощи, ввиду того что Минюст России стал уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения граждан бесплатной юридической помощью.

Опыт зарубежных стран показал, что применяются разнообразные модели организации управления системой юридической помощи.

Так, например, «в соответствии с законодательством Молдовы управление осуществляется по смешанной системе и включает в себя: Национальный совет (орган, имеющий статус юридического лица публичного права, управляющий процессом предоставления юридической помощи), Министерство юстиции (разрабатывает курс политики и принятия решений относительно системы юридической помощи), Коллегию адвокатов (контролирует установление критериев отбора адвокатов и критериев оценки качества услуг юридической помощи)». По аналогии с молдавской моделью организована система юридической помощи в Грузии и Болгарии.

«Германская же модель организации управления системой юридической помощи разительно отличается. В Германии бесплатная юридическая помощь не администрируется государственным органом или негосударственной специализированной структурой. Управление системой юридической помощи осуществляется судами, ввиду того что вопросы оказания юридической помощи преимущественно связаны с рассмотрением дел в суде».

Но следует отметить, что бездумное слепое перенимание методов доказавших свою эффективность в работе в сфере оказания правовой помощи населению в одной стране, может стать не подходящим для организации такого рода помощи в России.

В разных странах организация оказания бесплатной юридической помощи осуществляется по-своему. К примеру, «в тех странах, где существует система страхования юридических рисков, программы субсидируемой помощи не распространяются на тех, у кого есть страховка. А там где активно развивают информационные программы, призванные облегчить гражданам самостоятельное представление своих интересов в судах, субсидируемая юридическая помощь рассчитана на наиболее сложные случаи или на наиболее неблагополучные группы населения».

Несомненно, прежде чем развивать в стране систему бесплатной юридической помощи, необходимо принять во внимание устройство национальной правовой системы, отношение населения к государственным и правовым институтам и многие другие факторы.

Однако, не смотря на различия в правовых системах государств, для каждой из них, для полноценной организации оказания бесплатной правовой помощи населению придется решить следующие задачи:

1) определить круг лиц имеющих право на бесплатную правовую помощь;

2) определить необходимость проверки по каждому лицу, желающему получить бесплатную юридическую помощь, действительно ли он может на такую помощь претендовать. Если в такой проверке необходимость все-таки есть, определить ее порядок;

3) определить круг субъектов, которые такую помощь могут оказывать, и наладить их стабильную работу;

4) определить категории дел, по которым бесплатная юридическая помощь может оказываться;

5) Определить порядок финансирования программ оказания бесплатной правовой помощи;

6) Определить порядок взаимодействия между субъектами, оказывающими правовую помощь и ее получателями;

7) Выработать единые стандарты оказания правовой помощи порядок контроля за качеством такой помощи;

8) Определить каким образом будет осуществляться контроль и координация субъектов, оказывающих бесплатную юридическую помощь.

В международных правовых актах и в законодательстве Российской Федерации установлены основные ориентиры стандартов качества юридической помощи. Эти акты указывают, что правительства должны обеспечивать высокую квалификацию и надлежащую подготовку юристов. Юристы должны придерживаться профессиональных идеалов и моральных ценностей. О квалифицированном характере юридической помощи говорится также в Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 09.12.1998 № 53/144).

Помимо прочего необходимость предоставления при определенных обстоятельствах бесплатной юридической помощи по гражданским делам подчеркивается и международными правовыми актами. Среди них наиболее значимым является Конвенция о защите прав человека и основных свобод. И хотя «данная Конвенция прямо не содержит указания на получение бесплатной юридической помощи, Европейский суд по правам человека, пользуясь своими полномочиями по толкованию, выводит право на подобный вид помощи из содержания ч. 1 ст. 6 Конвенции».

В Российской Федерации, до того как был принят Федеральный закон о бесплатной юридической помощи, государственные юридические бюро действовали уже шесть лет в качестве ежегодно продлеваемого государственного эксперимента. Постановлением Правительства РФ № 534 «О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам» от 22.08.2005 с 01.01. по 31.12.2006 в десяти субъектах Российской Федерации (Республика Карелия, Чеченская Республика, Волгоградская, Иркутская, Магаданская, Московская, Самарская, Свердловская, Томская и Ульяновская области) были созданы государственные юридические бюро (по одному в каждом из десяти регионов, участвующих в эксперименте). Данное постановление было принято «в целях выработки оптимального механизма по реализации государственной политики в области оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам», и штатное расписание юридического бюро была утверждена приказом Федеральной регистрационной службы от 13.12.2005 № 1664-к.

Федеральная регистрационная служба утвердила акты, необходимые для работы государственных бюро: форму заявления об оказании бесплатной юридической помощи, форму соглашения об оказании бесплатной юридической помощи, форму договора об оказании адвокатом юридической помощи гражданину, обратившемуся в госюрбюро; форму договора о привлечении адвоката к работе государственного юридического бюро на постоянной основе. «После согласования с ФПА РФ в проект были внесены существенные изменения, так как изначально взаимодействия с адвокатурой не предполагалось, а оказывать правовую помощь должны были только штатные сотрудники».

С 01.01.2006 в регионах, участвующих в вышеназванном эксперименте началась работа созданных госюрбюро. Подобная система уже несколько лет функционирует не только в Финляндии, но и в других странах (в Израиле, Литве, Нидерландах и др. Элементы такой системы существуют в США, Франции и Германии) и пользуется большой популярностью у населения. Функционирует данная система одновременно с адвокатурой, не вызывая у адвокатского сообщества негативной реакции. Данная система позволяет малоимущим гражданам, не имеющим материальной возможности оплатить услуги адвоката, получают минимальную бесплатную юридическую помощь от работников юридических бюро, действующих в системе министерств юстиции. Эта помощь может быть оказана как путем устного консультирования, так и составления жалоб, ходатайств, запросов, заявлений и т. п.

К примеру, «во Франции действует признанная в Европе и достаточно разветвленная система оказания правовой помощи малоимущим французам». «Юристы Парижа в выходные дни на трех автобусах совершенно бесплатно выезжают в районы, где обычно собираются те, кого французы называют “клошарами”, и прочие социально неустроенные парижане, и дают там консультации». По мнению А. С. Самойлова, «этот опыт можно и нужно использовать в России, где потребности в оказании правовой помощи малоимущим несоизмеримо выше, чем в указанных странах».

Существуют разные модели предоставления юридической помощи. Чаще всего встречаются три категории: модель государственных защитников, judicare и смешанную модель.

Модель judicare получила название от действующей в США системы такого рода, подразумевает привлечение частнопрактикующих юристов, с которыми каждый раз специально заключается соглашение на ведение каждого отдельного дела.

Эта модель применяется в некоторых штатах США, в Англии, Уэльсе, Австралии, Шотландии, Норвегии, Швеции и на большей части Канады, она подразумевает оказание помощи частнопрактикующими юристами, с которыми заключается соглашение по каждому делу.

Данную модель в зависимости от методов выплаты гонораров частнопрактикующим адвокатам разделяют на judicare в чистом виде (pure judicare) и «дежурный адвокат» (duty counsel)». Они различаются порядком выплаты денежных средств юристам.

«В целом система judicare недостаточно эффективна при разрешении дел, характерных для малоимущих слоев населения, чему в немалой степени способствует и тот факт, что оказывающие юридические услуги фирмы, как правило, не размещают свои офисы в бедных районах или в сельской местности, жители которых особенно нуждаются в такой помощи».

Модель государственных защитников (или штатных юристов) отличается от системы judicare по типу источника юридической помощи: государство организует сеть специализированных учреждений для оказания юридической помощи малоимущим. Такие учреждения действуют по территориальному признаку, в них работают штатные сотрудники с фиксированной зарплатой. В нашей стране данная модель была реализована в рамках упомянутого ранее, проводимого государством эксперимента по созданию государственных юридических бюро.

Если такое учреждение ориентировано на оказание первичной правовой помощи (устных или письменных консультаций и разъяснений законодательства), требования к квалификации сотрудников могут быть снижены. Допустим, в Нидерландах к работе в «окнах юридической помощи» могут быть допущены лица, чье юридическое образование недостаточно для получения статуса адвоката, то есть окончившие бакалавриат.

Смысл создания таких бюро в бедных районах состоит в возможности для малоимущих слоев населения получить правовую помощь довольно быстро, без проволочек связанных с подтверждением статуса малоимущего.

«Система штатных юристов по затратам обходится государству дешевле judicare, обеспечивает услуги, не ограничивающиеся работой по делам в судах. Например, согласно исследованию, проводившемуся в Англии в рамках пилотного проекта Комиссии по юридическим услугам, качество работы штатных юристов зачастую оказывалось выше, чем у адвокатов».

Хотя данная модель не считается престижной в юридическом сообществе. Ряд авторов справедливо указывают на ее недостатки, в частности, «Немаловажна и проблема фактического доступа граждан к юридической помощи штатных юристов: занятость телефонных линий, использование автоответчиков, длительное ожидание приема и т. д.». Исторически первыми возникли и развивались модель judicare и модель staff lawyers («штатных юристов»). В рамках модели judicare бесплатную юридическую помощь оказывают адвокаты и частнопрактикующие юристы, которым государство в дальнейшем компенсирует затраты, связанные с оказанием юридической помощи. «Встречаются две основные формы участия частнопрактикующих юристов в оказании помощи: judicare в чистом виде (“pure judicare”) и “дежурный адвокат” (“duty counsel”)».

Отличие двух моделей друг от друга происходит в основном по субъекту, оказывающему юридическую помощь. Ее оказывают нанятые исключительно для этих целей сотрудники, которые объединяются в какое-либо образование (офис, бюро и т. д.).

В качестве достоинств модели judicare ученый-правовед Михаэль Зандер выделял следующие:

«1) частнопрактикующие юристы имеют навыки, которые могут быть использованы на пользу малоимущим слоям населения: предоставляя юридическую помощь бесплатно, они выполняют ту же деятельность, что и при оплате клиентом их услуг;

2) частнопрактикующего юриста можно найти практически в любом уголке страны;

3) при обеспечении адекватного уровня оплаты работы модель judicare может сделать доступными для малоимущих услуги опытных юристов».

Однако М. Зандер также отмечал, что данная модель не лишена недостатков, в качестве которых он указывал следующие:

«1) существуют такие местности, где нуждаются в помощи юриста, но нет установленных офисов юристов;

2) опытность предполагает, что малоимущие могут разрешить с юристом все правовые проблемы, но проблемы, с которыми обращаются малоимущие, иного толка, зачастую частнопрактикующим юристам по той или иной причине не приходилось с ними работать;

Чумакова О.В. Деятельность органов исполнительной власти по оказанию бесплатной юридической помощи. Монография

Чумакова О.В. Деятельность органов исполнительной власти по оказанию бесплатной юридической помощи. Монография

В монографии проанализированы положения Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» и законов субъектов Российской Федерации об оказании бесплатной юридической помощи. Рассмотрены полномочия органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию бесплатной юридической помощи. Автор уделяет особое внимание деятельности Министерства юстиции Российской Федерации, являющегося уполномоченным органом в сфере оказания бесплатной юридической помощи. Рассматриваются особенности оказания бесплатной юридической помощи гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, и при оказании психиатрической помощи. Автор исследует особенности оказания бесплатной юридической помощи участниками государственной и негосударственной систем оказания бесплатной юридической помощи.<br /> В монографии автор исследовал опыт зарубежных стран по оказанию бесплатной юридической помощи.<br /> Законодательство приведено по состоянию на июнь 2018 г.<br /> Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, научных работников, государственных и муниципальных служащих, а также всех интересующихся данной проблематикой.

Внимание! Авторские права на книгу "Деятельность органов исполнительной власти по оказанию бесплатной юридической помощи. Монография" ( Чумакова О.В. ) охраняются законодательством!