|
|
ОглавлениеРаздел 2. Анализ организационного регулирования государственных услуг Раздел 3. Социальные ожидания граждан в сфере государственных услуг Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуРаздел 2. Анализ организационного регулирования государственных услуг2.1. Управленческие структуры и административные механизмы регулирования сферы государственных услугАдминистративная реформа в Российской Федерации призвана прекратить порочную практику системы отношений государства и общества, в которой гражданин постоянно выступает в роли просителя; наладить эффективные взаимодействия между государством и институтами гражданского общества, базируясь на принципах информационной открытости и высокой профессиональной этики, — одна из основных задач проводимой реформы. В этой связи проблема государственного регулирования сферы государственных услуг актуальна и своевременна. Существенно, что государственное управление в сфере государственных услуг — способ реализации функций государства как института власти, решения наиболее общих и жизненно важных проблем взаимодействия государства и гражданского общества, государства и гражданина; одна из форм социальной деятельности, обеспечивающая реализацию государственной власти через соответствующие управленческие органы. Государственное управление включает политическое и административное управление. Исследование подтверждает, что и в контексте государственного управления всегда есть внешнее воздействие (структур государства), сознательное начало (целеполагание государственных руководителей, государственных служащих); оно всегда существует в рамках взаимодействия (с муниципальным управлением, институтами социальной самоорганизации). Основные направление в деятельности системы государственного управления вытекают из Конституции РФ. Государственное регулирование в сфере государственных услуг в этом смысле — установление такими субъектами, как органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, общих правил, принципов деятельности в российском социуме. Иначе говоря, государственное регулирование в сфере государственных услуг — непосредственное предоставление государственных услуг гражданам, другим организациям и одновременно создание благоприятных условий деятельности бизнеса, коммерческих и некоммерческих организаций, предоставляющих социальные услуги, в том числе реализующих государственные услуги для граждан по поручению (договоренности) с государственными структурами, оказывающими государственные услуги (см. схему 1). Представленная схема преодолевает сложившиеся стереотипные представления о том, что государственные структуры предоставляют государственные услуги гражданам и никому больше. На самом же деле, к примеру, Министерство образования и науки РФ предоставляет государственные услуги (государственно-образовательные стандарты, системы требований к образовательному процессу и др.) государственным образовательным учреждениям, которые, в свою очередь, оказывают непосредственно государственные образовательные услуги гражданам. Обращает на себя внимание и тот факт, что в зарубежной практике государственные структуры делегируют оказание государственных услуг негосударственным структурам и организациям. Схема 1. Типы государственных услуг Системообразующий компонент государственного управления в сфере государственных услуг — государственный орган; «несущий стержень» организационной структуры в этой области государственного управления, — органы исполнительной власти. Организационная структура государственного управления включает также организационные связи и отношения. Поиски предоставления государственных услуг осуществляется с учетом особенностей, традиций, места России в сообществе народов мира, с учетом использования опыта других стран, прежде всего США, Германии, Великобритании, Франции. С позиции социокультурного подхода сферу государственных услуг можно рассматривать как структурированную часть социокультурного пространства субъектов государственного управления. Агенты различных взаимовлияющих подпространств составляют социокультурные сети, которые перераспределяют ресурсы. Контактируя, агенты формируют контуры сетевых взаимодействий. Активное развитие сферы государственных услуг предполагает максимальную ориентацию на потребителя государственных услуг. Административная реформа в России предполагает повышение эффективности государственного и муниципального управления в сфере государственных услуг на современном рынке социальных услуг России. Поэтому административная реформа есть процесс структурных и функциональных изменений в работе органа, предоставляющего государственные услуги, направленных на обеспечение надлежащего качества государственных услуг. Сфера государственных услуг как объект регулирования рассматривается как институциализирующаяся структура, состоящая из взаимообусловленной и взаимозависимой системы специфических элементов. Реформа функций и структуры исполнительной власти, по мнению А. В. Шарова, в рамках реформы состоит из двух частей: оперативной и институциональной. Полагаем, что реформирование управления в сфере государственных услуг — это не только трансформация структуры и штатов в институте предоставления госуслуг гражданам, но и пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование административных механизмов регулирования сферы госуслуг. С позиции институциального подхода сфера государственных услуг рассматривается как совокупность институциальных параметров структур, однородных с позиции функций по обеспечению потребностей в некоммерческом продукте — государственной услуги, а также непосредственных источников их государственного финансирования (см. схему 2.1.) Определенные основания выявления управленческих структур и административных механизмов дает опыт реализации административной реформы: — исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; — организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора, контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; — завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов власти. Схема 2. Институциальные параметры структуры сферы госуслуг В процессе проведения административной реформы Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 впервые введено понятие государственная услуга, что существенно в контексте государственных услуг, определена трехуровневая структура федеральных органов исполнительной власти. Федеральные министерства. Основные задачи — выработка государственной политики, разработка и принятие нормативно-правовых актов, осуществление международного сотрудничества. Федеральные службы. Выполняют контрольно-надзорные или правоохранительные функции, занимаются продвижением политики, которая разработана федеральными министерствами. Федеральные агентства. Исполнение функций управления государственным имуществом, реализация государственных программ и оказание государственных услуг. Существенные аспекты развития структур и функций определены в Указе Президента от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти», в котором государственные услуги раскрываются как выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; функции по контролю и надзору (наряду с действиями по контролю и надзору, связанными с осуществлением проверок). Закономерным развитием и продвижением административной реформы, позволяющим проводить изменения в сфере госуслуг по единым принципам на всех уровнях власти, стала «Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2008 гг.» (которая была поддержана распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р), основанная на следующих приоритетах: — повышение качества и доступности государственных услуг. Показателем достижения поставленной цели стало повышение степени удовлетворенности граждан качеством и доступностью госуслуг к 2010 г. — не менее чем до 70%; — ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе избыточного государственного регулирования. Показателем достижения поставленной цели стало снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров, к 2010 г. до 3%; — повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Показателем достижения поставленной цели стало повышение показателей эффективности государственного управления на федеральном и региональном уровне. Применительно к проблеме исследования необходимо обратить внимание на тот факт, что термин «государственная услуга» достаточно новый, его возникновение связывается с зарождением в конце 80-х годов ХХ века парадигмы нового государственного управления. В контексте данной парадигмы государство рассматривается как специфическая бизнес-структура, которая предоставляет услуги гражданам и юридическим лицам. Мода на «новое государственное управление» в западных странах пришла на рубеже 2000-х годов. Именно необходимость экономической эффективности в сфере государственного управления повлекло применение подходов, прежде в нем не применявшихся, а именно стандартов государственной деятельности и ее измеряемых целевых показателей, элементов аутсорсинга и конкуренции. И.Н. Барциц также связывает введение в науку управления понятия «публичная (государственная и муниципальная) услуга» с утверждением концепции эффективного государственного менеджмента, вместе с которой в государственный сектор вошли стандарты и приемы рыночной экономики, представление услуг, оказываемых населению (налогоплательщикам). С учетом этого применительно к органам государственного и муниципального управления стала использоваться формула соответственно государственных и муниципальных услуг. Наконец, уточненное и расширенное понятие «государственная услуга» законодательно было закреплено в Федеральном законе Российской Федерации от 27 июля 2010 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Управленческие структуры, которые представляют государственные и муниципальные услуги, законодательно закреплены в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», к ним относятся: • федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ), • органы государственных внебюджетных фондов, • исполнительные органы государственной власти субъектов РФ; • местные администрации и иные органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительные полномочия. Исследование показало, что механизм регулирования сферы государственных услуг, реализуемый вышеобозначенными структурами, содержит следующие элементы: • нормативное регулирование путем установления общих правил, его оперативную корректировку в соответствии с реальными задачами, которые надлежит решать управлению в сфере госуслуг; • контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения в сфере госуслуг; • регламентирование и стандартизация в сфере госуслуг; • государственную защиту прав и интересов участников общественных отношений, урегулированных соответствующими правилами, координацию и общее направление их деятельности, содействие ее успешному осуществлению в сфере госуслуг; • определение приоритетов в структурной политике, на основе стратегического планирования и прогнозирования в сфере госуслуг; • мониторинг внешней и внутренней среды в сфере госуслуг; • государственные контракты (договоры) в сфере госуслуг; • регистрация, лицензирование в сфере госуслуг. Иначе говоря, функция регулирования в сфере государственных услуг в системе государственного и муниципального управления является приоритетной. В настоящее время в России для регулирования сферы государственных услуг применяются нормативно-правовые акты различного уровня. Результаты экспертного опроса, проведенного в рамках данного исследования, свидетельствуют, что нормативно-правовая база, существующая на данный момент, является лишь отчасти достаточной для обеспечения оказания государственных услуг, по мнению половины опрошенных экспертов (48,4%), а каждый третий опрошенный и вовсе считает правовую базу недостаточной (31,5%), и лишь каждый десятый респондент считает достаточной данную правовую базу (9,4%). Основной доработки требует нормативно-правовая база направлений обеспечения населения государственными услугами, отражающих: • права заявителей при получении государственных и муниципальных услуг (33,3%); • обязанности органов, предоставляющих государственные и муниципальные услуги (32,9%); • требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг (31,5%); • организацию деятельности по предоставлению государственных и муниципальных услуг в многофункциональных центрах (29,1%); • использование информационно-телекоммуникационных технологий при предоставлении государственных и муниципальных услуг (25,8%); • правила (правовые нормы) оценки гражданами качества государственных услуг (23,5%); • требования к стандарту предоставления государственной или муниципальной услуги (21,6%); • нормативную базу порталов государственных и муниципальных услуг (16,9%); • административные регламенты (11,7%); • организацию деятельности по выпуску, выдаче и обслуживанию универсальных электронных карт, по мнению каждого десятого (10,8%). Регулирование сферы услуг относится к стержневым административным механизмам, а инструментом повышения качества государственного управления являются административные регламенты и стандарты. Административный регламент — нормативный правовой акт, устанавливающий порядок предоставления государственной и муниципальной услуги и стандарт предоставления государственной и муниципальной услуги. Административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг содержат подробные описания последовательности действий и сроки их осуществления, необходимые для достижения установленных результатов. Административный регламент федерального органа исполнительной власти состоит из регламента органа власти, административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг, должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой. Внимание! Авторские права на книгу "Администрирование государственных услуг: лицом к гражданам" (Литвинцева Е.А., Карпичев В.С., Романов В.Л., Рыбакова И.Н., Переверзина О.Ю., Мельникова Н.С.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
