|
|
ОглавлениеДля бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 3. Правовые основы взаимодействия федеральной инспекции труда с органами государства, работниками, работодателями, институтами гражданского общества в целях защиты трудовых прав работниковФедеральная инспекция труда осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по федеральному государственному надзору в установленной сфере деятельности, иными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами прокуратуры, профессиональными союзами (их объединениями), объединениями работодателей, другими организациями (ст. 365 ТК РФ, постановление Правительства РФ). Для обеспечения взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с общественными объединениями, движениями и экспертными организациями Президент РФ принял указ о создании рабочей группы по подготовке предложений по формированию в Российской Федерации системы «Открытое правительство». В качестве одной из рабочих подгрупп выделена подгруппа, занимающаяся проблемами защиты прав граждан. При указанном выше взаимодействии, возникают отношения, урегулированные нормами права и состоящие во взаимной связи субъективных прав и юридических обязанностей участников правоотношений (далее по тексту — правоотношения по взаимодействию). Наличие данных правоотношений в ст. 365 ТК РФ только обозначено, но их правовое регулирование осуществляется в зависимости от их субъектов. Вместе с тем общей чертой, признаком всех правоотношений по взаимодействию федеральной инспекции труда с иными органами государства, работниками, работодателями, институтами гражданского общества, является возникновение их в связи с защитой трудовых прав работников. И именно с этой целью в ст. 365 ТК РФ обозначена необходимость осуществления федеральной инспекцией труда своей деятельности. Основы такого взаимодействия закреплены в Конвенции МОТ № 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле», в ст. 5 которой четко установлено, что инспекцией труда должны быть приняты все меры для содействия «а) эффективному сотрудничеству между службами инспекции, с одной стороны, и другими правительственными службами, а также государственными и частными учреждениями, осуществляющими аналогичную деятельность, — с другой; б) сотрудничеству между служащими инспекции труда и предпринимателями и трудящимися или их организациями». Приведенные выше положения Конвенции МОТ № 81 развиваются в национальных нормативных правовых актах. Рассмотрим основные проблемы, возникающие при таком сотрудничестве. 3.1. Правовые основы взаимодействия федеральной инспекции труда с работниками и работодателямиПраво на обращение в федеральную инспекцию труда как орган исполнительной власти регулируется такими нормативными правовыми актами, как Конвенция Международной Организации Труда № 81, Трудовой кодекс РФ, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее по тексту — ФЗ об обращениях граждан) и Федеральный закон № 294. Все эти акты отражают особенности взаимодействия федеральной инспекции труда с работниками и работодателями. К сожалению, формы взаимодействия федеральной инспекции труда с работниками в целях эффективности защиты их трудовых прав ТК РФ четко не установлены. В то же время, исходя из анализа норм ТК РФ, нами выделяются такие формы, как взаимодействие федеральной инспекции труда с лидерами профсоюзов; информирование общественности о возможных нарушениях трудового законодательства; ведение разъяснительной работы о трудовых правах граждан; рассмотрение обращений работников; опросы работников; обеспечение доступа работников к информации о деятельности федеральной инспекции труда. Рассмотрим каждую из приведенных выше форм более подробно. Взаимодействие федеральной инспекции труда с лидерами профсоюзов может быть выражено во встречах председателя ФНПР с руководством Федеральной службы по труду и занятости, включая и ее подразделение — федеральную инспекцию труда. Эти встречи, как правило, предшествуют заключению между Федеральной службой по труду и занятости и профсоюзами соглашений, которые будут рассматриваться нами позднее. Данная форма тесно переплетается с такими формами, как информирование общественности о возможных нарушениях трудового законодательства, а также ведение разъяснительной работы о трудовых правах граждан. Эти формы вытекают из анализа ст. 356 ТК РФ. Отчасти реализацию этой формы можно представить в виде сотрудничества федеральной инспекции труда со средствами массовой информации: публикации интервью в газетах, а также телевизионные интервью, пресс-конференции с руководителями, специалистами федеральной инспекции труда, в том числе и государственных инспекций труда в субъектах РФ. Например, в силу ст. 356 ТК РФ федеральная инспекция труда готовит и публикует ежегодные доклады о соблюдении трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и в установленном порядке представляет их Президенту РФ и в Правительство РФ. В настоящее время эти доклады федеральная инспекция труда размещает на своем официальном сайте. Одной из форм взаимодействия федеральной инспекции труда с работниками в целях эффективности защиты их трудовых прав — это обеспечение доступа работников к информации о деятельности федеральной инспекции труда. Данная форма отражена не только в ТК РФ, но и в Федеральном законе «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В частности, доступ работников к информации о деятельности федеральной инспекции труда может быть обеспечен несколькими способами, включая обнародование (опубликование) информации, размещение ее на сайте федеральной инспекции труда, в помещениях, занимаемых государственными инспекциями труда в субъектах РФ, предоставление информации гражданам по их запросу. Все эти способы в полной мере реализуются федеральной инспекцией труда. Одной из основных форм взаимодействия федеральной инспекции труда с работниками в целях эффективности защиты их трудовых прав является рассмотрение обращений работников. В рамках данной формы заслуживает поддержки идея внедрения «горячих линий», куда обращаются работники (потенциальные работники) по вопросам нарушений их трудовых прав и интересов. Данные линии организованы Федеральной службой по труду и занятости и активно внедряются государственными инспекциями труда в субъектах РФ. Об этом свидетельствуют данные опросов работников на сайте Роструда. Так, на вопрос о том, какой способ получения консультации по трудовому законодательству предпочтительнее, из более чем 8 тысяч опрошенных работников 43% выбрали звонок на телефон «Горячей линии», 17% — личный прием в государственную инспекцию труда, 16% — письменный запрос в государственную инспекцию труда, 24% — форум Роструда. Еще одной формой взаимодействия федеральной инспекции труда с работниками является рассмотрение их обращений. Письменные обращения работников (предложение, заявление, жалоба) подлежат обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в федеральную инспекцию труда. Письменное обращение, поступившее в федеральную инспекцию труда, рассматривается инспектором в течение 30 дней со дня регистрации данного обращения (ст. 12 Закона об обращениях граждан). Так, в 2010 г. поступило 11 053 обращения работников, в 2011 г. — 10 764 обращения; 2012 г. — 10 736 обращений; в 2013 г. — 1467 обращений; в 2014 г. — 49 030 обращений (более 30 тысяч из них по Интернету); в 2015 г. — 35 605 обращений граждан (7326 — на бумажном носителе, 28 279 — в электронном виде). Отметим, что в 2015 году в 2 раза больше обращений поступило не непосредственно от работников, а из Администрации Президента РФ. При этом обращениями граждан в Роструд считаются не только собственно обращения работников, но и обращения о предоставлении информации и консультации по вопросам трудового законодательства, о деятельности Роструда. Письменное обращение рассматривается в рамках внеплановой проверки. При этом согласно ст. 360 ТК РФ предварительного уведомления работодателя о проверке обращения работника не допускается. Это значит, что инспектор труда, имея распоряжение руководителя, при предъявлении служебного удостоверения вправе провести проверку обращения работника. Отдельные работодатели препятствуют инспектору в осуществлении им полномочий, другие, наоборот, оказывают содействие. В первом случае государственный инспектор труда вправе составить протокол об административном правонарушении в связи с непредоставлением информации (ст. 19.7 КоАП РФ). При выявлении нарушений трудового законодательства государственный инспектор труда восстанавливает нарушенные трудовые права работников, предъявляя предписания работодателю об устранении нарушений, и при наличии признаков административного правонарушения привлекает его к административной ответственности, как правило, по ч. 1 ст. 5.27 КоАП РФ. На основании ч. 2 ст. 357 ТК РФ государственным инспектором труда при выявлении очевидного нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в случае обращения профсоюзного органа, работника или иного лица в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся одновременно на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального или коллективного трудового спора (за исключением исков, принятых к рассмотрению судом, или вопросов, по которым имеется решение суда), может быть предъявлено предписание, подлежащее обязательному исполнению. Выданное предписание может быть обжаловано в суд в течение десяти дней со дня его получения работодателем или его представителем. Если же обжалуемый вопрос находится на рассмотрении суда, то государственный инспектор труда составляет акт проверки, который может быть использован в качестве доказательства при рассмотрении и разрешении этого вопроса. Следовательно, при обращении профсоюзного органа, работника или иного лица в государственную инспекцию труда по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального или коллективного трудового спора (за исключением исков, принятых к рассмотрению судом, или вопросов, по которым имеется решение суда), выдача предписания зависит от усмотрения инспектора. Он либо «усмотрит» очевидность нарушения трудового законодательства или иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, либо увидит отсутствие такой очевидности. Законодатель подчеркивает, что государственный инспектор труда, реализуя свои полномочия, применяет административное усмотрение. На практике возникают вопросы относительно определения должностным лицом явного нарушения законодательства. Между тем еще в 70-х гг. прошлого века ученые определяли явное нарушение как нарушение, которое «ни у кого не вызывает сомнения и нет необходимости глубоко анализировать сложившуюся ситуацию». Так, явным можно признать нарушение порядка применения дисциплинарных взысканий (например, дисциплинарное наказание применено позднее 6 месяцев со дня его совершения). Правда, А. В. Яковлева предлагает конкретизировать явное нарушение указанием на нарушение, которое «повлекло или может повлечь причинение вреда жизни и здоровью работников и иных лиц». Однако согласиться с данным предложением не представляется возможным, поскольку в этом случае круг явных нарушений необоснованно сужается, что не всегда практически оправданно. И, если выдачу предписания законодатель ограничил выше обозначенным образом, то о возможности привлечения в этих случаях к административной ответственности умолчал. Возникает вопрос, может ли государственный инспектор труда при одновременном рассмотрении дела им и судом при выявлении правонарушения, являющегося основанием для административной ответственности, предусмотренной ст. 5.27 КоАП РФ, привлечь к административной ответственности в виде административного штрафа? Так как такие действия не запрещены, то государственный инспектор труда вполне правомочен при выявлении правонарушения, причем независимо от его очевидности, даже в случае рассмотрения дела в суде, составить протокол и вынести постановление об административном наказании. Получается, что суд еще не определился с виновностью должностного лица, а государственный инспектор труда уже пришел к выводу о его виновности. Полагаем, необходимо в ч. 2 ст. 357 ТК РФ установить запрет государственному инспектору труда на привлечение к административной ответственности работодателя в приведенном выше случае, подчеркнув приоритет решения суда. Рассматривая обращения работников, государственный инспектор труда должен воздерживаться от совершения противоправных действий в отношении работодателей. Однако государственный инспектор труда должен также воздерживаться, например, от сообщения работодателю сведений о заявителе, если проверка проводится в связи с его обращением, а заявитель возражает против сообщения работодателю данных об источнике жалобы (ч. 2 ст. 358 ТК РФ). 3.2. Правовые основы взаимодействия федеральной инспекции труда с профсоюзами, объединениями работодателейПостановлением VII съезда Федерации Независимых Профсоюзов России от 14 января 2011 г. утверждена программа ФНПР «Достойный труд — основа благосостояния человека и развития страны». На базе программы достойного труда и Конвенций МОТ ФНПР разработала и утвердила постановлением Исполкома профобъединения № 28-1 от 29 августа 2012 г. проект «Стандарты достойного труда», в котором указано в качестве одного из направлений деятельности ФНПР — расширение и укрепление взаимодействия профессиональных союзов с государственными органами надзора в целях предупреждения и оперативного устранения нарушений трудового законодательства, условий соглашений и коллективных договоров. Это значит, что в целях обеспечения достойного труда в России одним из приоритетных направлений деятельности ФНПР является взаимодействие с федеральной инспекцией труда, органами прокуратуры и иными органами государственного надзора, компетенция которых содержит полномочия по предупреждению и устранению нарушений трудового законодательства. Для достижения этой цели необходим целый комплекс мероприятий по взаимодействию ФНПР с указанными органами государства, обеспечивающий результативность защиты трудовых прав работников. Данный комплекс мероприятий должен быть направлен, прежде всего, на формирование и поддержание социального диалога между представителями профсоюзов, работодателей и органами власти. Социальный диалог способствует предупреждению и устранению нарушений трудовых прав. Прежде всего отметим, что правоотношения по взаимодействию федеральной инспекции труда с профсоюзами регулируются международными актами, главой 58 ТК РФ, а также отдельными нормами закона о профсоюзах. Данное взаимодействие осуществляется во исполнение п. б ст. 5 Конвенции МОТ № 81 о необходимости сотрудничества федеральной инспекции труда с предпринимателями и трудящимися или их организациями. В современной России деятельность федеральной инспекции труда и профсоюзов взаимосвязана; функции и задачи этих основных субъектов защиты трудовых прав работников настолько переплетаются между собой, будто их деятельность «освещает» разные стороны одной медали. Казалось бы, в связи с осуществлением защитной функции прав работников тесно связанные между собой федеральная инспекция труда (орган федерального государственного надзора) и профсоюзы (общественная организация) должны взаимодействовать между собой на взаимоблагоприятных условиях. Вместе с тем анализ статистических данных о совместной деятельности федеральной инспекции труда и профсоюзов за 2011 год (2681 проверок), 2012 год (1744 проверки) и 2013 год (1220 проверок) показывает, что процент совместных проверок ежегодно снижается. Думается, эффекта от совместной деятельности федеральной инспекции труда и профсоюзов можно ожидать не столько от совместных проверок, направленных на выявление и восстановление нарушенных трудовых прав работников (хотя эти проверки имеют немаловажное значение), сколько от совместного предупреждения этих нарушений, т.е. от профилактики нарушений трудовых прав работников. В конечном счете совместная деятельность федеральной инспекции труда и профсоюзов влияет на развитие механизмов социального партнерства, что является одним из приоритетных направлений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года. Представляется правильным выражать совместную деятельность между федеральной инспекцией труда и профсоюзами в форме договоров, соглашений. Здесь надо сказать, что до конца прошлого века никаких соглашений о совместной деятельности между этими субъектами не заключалось. И только в 1999 году было заключено соглашение, в 2006 году пересмотренное Федеральной службой по труду и занятости и Федерацией Независимых Профсоюзов (далее по тексту — ФНПР), об осуществлении контроля за соблюдением законодательства о труде и охране труда в организациях, входящих в обслуживание профорганизаций ФНПР. К формам взаимного сотрудничества Федеральной службы по труду и занятости и ФНПР ст. 2 указанного выше соглашения относит обмен информацией о нарушениях трудовых прав работников; совместное осуществление мероприятий по защите трудовых прав работников, выявлению, устранению и предупреждению их нарушений; совместное участие в разрешении коллективных трудовых споров; обмен опытом защиты трудовых прав работников; сотрудничество в совершенствовании законодательства о защите трудовых прав работников и приведении его в соответствие с Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права; сотрудничество в рамках Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений; взаимодействие в организации подготовки трудовых арбитров, специализирующихся в разрешении коллективных трудовых споров. |
||||||||||||||||||||||
