|
|
ОглавлениеДля бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 2. Полномочия федеральной инспекции труда в осуществлении защиты трудовых прав работников, ее роль в предупреждении трудовых споров2.1. Надзорные полномочия федеральной инспекции трудаКомпетенция любого органа исполнительной власти является юридическим содержанием его функции. Орган государства не должен ни уклоняться от реализации своей компетенции, ни выходить за ее пределы. Наделение органа исполнительной власти определенной компетенцией означает распределение полномочий между входящими в его структуру подразделениями и должностными лицами. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Органы исполнительной власти создаются не для бездействия, а для того, чтобы решались задачи, поставленные перед государством в целом или в определенной сфере общественной жизни, в которой те или иные органы исполнительной власти представляют государство. Так, федеральная инспекция труда действует от имени государства, реализует его защитную функцию, и ее деятельность в конечном итоге должна быть направлена на предупреждение нарушений трудовых прав и их восстановление в случае нарушения. Компетенция — это совокупность прав и обязанностей. В работе не преследуется цель расширенного изучения всех элементов компетенции. В настоящей монографии автор придерживается традиционной точки зрения о содержании компетенции как совокупности прав и обязанностей и ограничивается только детальным освещением проблем реализации прав и обязанностей федеральной инспекцией труда по защите трудовых прав работников. Здесь необходимо отметить, что все полномочия федеральной инспекции труда можно разграничить на две группы: надзорные полномочия и полномочия по предоставлению государственных услуг. При реализации в деятельности федеральной инспекции труда «модели санкции» надзорные полномочия обладали приоритетом и играли первостепенную роль в правоотношениях, возникающих между государственными инспекторами труда и работодателями при защите трудовых прав работников. В современных условиях, т.е. в условиях перехода к «модели соответствия», при смещении акцента на предупреждение нарушений трудовых прав работников, главными полномочиями стали полномочия по предоставлению федеральной инспекцией труда государственных услуг в процессе защиты трудовых прав работников, основными из которых являются информирование и консультирование работников и работодателей. Заметим, что при проведении социологического опроса на сайте Роструда на вопрос: «Что Вы знаете об инспекции труда?» из 167 респондентов 11% ответили, что она штрафует работодателей, а 4% — занимается консультированием. Стало быть, о предупреждающей роли федеральной инспекции труда осведомлены далее не все респонденты, зато о санкциях инспекции знают многие. Итак, надзорные полномочия федеральной инспекции — это те полномочия, суть которых состоит в надзоре за соблюдением работодателями законодательства. К таковым относятся: • непосредственный надзор за соблюдением работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового прав, выраженный в проведении плановых и внеплановых проверок ; • надзор за соблюдением порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве ; • надзор за соблюдением прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также порядка назначения, исчисления и выплаты пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей. Реализация надзорных полномочий направлена на выявление нарушений трудовых прав работников, их восстановление, привлечение к административной ответственности виновных лиц, а также расследование и учет несчастных случаев на производстве. В соответствии со ст. 356 ТК РФ государственный инспектор труда осуществляет федеральный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, путем проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений, составления протоколов об административных правонарушениях в пределах полномочий, подготовки других материалов (документов) о привлечении виновных к ответственности. Это значит, что государственный инспектор труда реализует свои надзорные полномочия, проводя проверки (комплексные, тематические, целевые) работодателя. Напомним, что проведение плановых проверок регламентируется Федеральным законом № 294-ФЗ, а внеплановых — ТК РФ и указанным законом, расследование и учет несчастных случаев на производстве — на основании норм ТК РФ. Плановая (комплексная) проверка проводится в соответствии с ежегодным планом, утверждаемым и размещаемым на официальных сайтах органов прокуратуры и Роструда. О проведении проверки работодатель заблаговременно оповещается. По результатам проведенной проверки в случае выявления нарушений трудовых прав работников работодателю выдается предписание, обязательное к исполнению, и должностные лица работодателя и (или) работодатель как юридическое лицо привлекаются к административной ответственности. Внеплановая (целевая) проверка осуществляется, как правило, по жалобам работников. Об этой проверке государственному инспектору труда запрещено уведомлять работодателя. Если работник требует сохранить конфиденциальность источника жалобы, то инспектор труда не имеет права разглашать эти сведения (ст. 358 ТК РФ). Это одна из его обязанностей. В настоящее время количество рассматриваемых жалоб работников более чем в 4 раза больше проводимых плановых проверок. Если наступает несчастный случай на производстве, он подлежит расследованию и учету федеральной инспекцией труда в соответствии с требованиями ТК РФ и административным регламентом. При этом приоритетным направлением развития охраны труда должно быть стимулирование работодателя к улучшению условий труда. Государственный инспектор труда, защищая трудовые права работников, обязан соблюдать интересы работодателей при осуществлении надзора (ст. 358 ТК РФ). Во всех случаях проведения проверки государственным инспектором труда соблюдается действующее законодательство, тем самым соблюдаются и интересы работодателей. Думается, что эта обязанность сохраняется за инспектором труда и при предоставлении государственной услуги по информированию и консультированию работодателей, суть которой нами будет раскрыта в следующей параграфе. С учетом ранее обозначенных коллизий норм международного и национального законодательства рассмотрим надзорные полномочия федеральной инспекции труда в контексте их соответствия Конвенции МОТ № 81. 1. В ст. 16 Конвенции МОТ № 81 устанавливается, что предприятия инспектируются так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений. Между тем согласно ст. 9 Федерального закона № 294 плановые проверки осуществляются не чаще чем один раз в три года, а в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в социальных сферах (здравоохранения, образования, теплоснабжения, электроэнергетики, энергосбережения и т.д.), плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Особенные сроки проведения внеплановых мероприятий по защите трудовых прав работников ТК РФ не устанавливает, в связи с чем руководствуемся ст. 13 Федерального закона № 294, закрепляющей общий срок проведения проверок — не свыше 20 рабочих дней, а в отношении субъекта малого предпринимательства — не более пятидесяти часов для малого предприятия и пятнадцати часов для микропредприятия в год. Несложный анализ ст. 16 Конвенции МОТ № 81 и положений Федерального закона № 294 показывает их несоответствие. При коллизиях между национальным законодательством и международно-правовой нормой приоритет имеет международное законодательство (ст. 10 ТК РФ). В этом случае, очевидно, в отношении мероприятий по защите трудовых прав работников, проводимых федеральной инспекцией труда, необходимо применять положения ст. 16 Конвенции МОТ № 81 о проведении проверок «так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений». 2. На основании ст. 12 Конвенции МОТ № 81 инспектора труда вправе «наедине или в присутствии свидетелей задавать вопросы предпринимателю или персоналу предприятия по всем областям, относящимся к применению законодательных положений». Кроме того, инспектор может и не уведомлять о своем присутствии работодателя. Это значит, что государственный инспектор труда может выяснить условия трудовой деятельности работника не только путем проверки документов и опроса работодателя, но и непосредственно у работника, независимо от желания и присутствия работодателя. Между тем в ст. 15 Федерального закона № 294 об осуществлении надзора установлено, что должностное лицо не праве осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в отсутствие руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случаев причинения вреда жизни, здоровью граждан. Попутно отметим, что никаких особенностей в отношении проведения внеплановой проверки в ТК РФ не установлено. Думается, что ст. 15 Федерального закона № 294 об осуществлении надзора не может распространяться на действия государственного инспектора труда, поскольку противоречит ст. 12 Конвенции МОТ № 81, в которой четко закреплено, что инспектор труда может провести проверку и без работодателя, задав работникам вопросы, ответы на которые необходимы для выявления или отсутствия нарушений трудовых прав. В противном случае цель осуществления надзора, а также цель защиты трудовых прав работников — восстановление нарушенных трудовых прав — не будет достигнута. 3. В соответствии со ст. 12, 13 Конвенции МОТ № 81 «инспектора труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право: а) беспрепятственного прохода… в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции…». В ст. 14 Федерального закона № 294 закреплено, что проверки проводятся на основании распоряжений или приказов органов государственного надзора. В этих актах указываются необходимые данные о проведении мероприятия по надзору. При этом заверенная печатью копия распоряжения (приказа) вручается государственным инспектором труда руководителю или его представителю либо индивидуальному предпринимателю наряду с предъявлением служебного удостоверения. Можно предположить, что для пропуска государственного инспектора на территорию проверяемого объекта достаточно предъявления служебного удостоверения, поскольку требование о наличии такого распоряжения (приказа) нарушает право беспрепятственного прохода инспектора, предусмотренное ст. 12 Конвенции МОТ № 81. Думается, это спорно. Во-первых, в ст. 12 Конвенции МОТ № 81 четко определено, что инспектора труда должны быть снабжены документами, удостоверяющими их полномочия. К таким документам относится в том числе и распоряжение (приказ) на проведение проверки. Поэтому можно предполагать отсутствие несоответствия между вышеприведенными нормами. Основанием проверки (юридическим фактом) является распоряжение на проверку. Во-вторых, правовые начала для проведения мероприятий по надзору закреплены в ст. 356, 357, 360 ТК РФ. Как следствие, отсутствие приказа на проведение проверки повлечет за собой недействительность результатов ее проведения (ст. 20 Федерального закона № 294). В-третьих, отсутствие распоряжения на проверку — это одно из оснований для привлечения государственного инспектора труда к административной ответственности (ст. 19.6.1 КоАП РФ). 4. На основании ст. 12 Конвенции МО № 81 государственный инспектор труда осуществляет проверку по защите трудовых прав без предварительного уведомления работодателя или его представителя, во всяком случае, он может уведомлять о своем присутствии работодателя или его представителя, «если только не считает, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля». Законодатель, видимо, ориентируясь на эту международно-правовую норму, ввел прямой запрет предупреждения работодателя о проведении внеплановой проверки при рассмотрении обращения или заявления работника о нарушении работодателем его трудовых прав или поступлении запроса работника о проведении проверки условий и охраны труда на его рабочем месте (ст. 360 ТК РФ). Одновременно законодатель предусмотрел в случае рассмотрения обращения работника проведение незамедлительной проверки с извещением органа прокуратуры, но без согласования с этим органом. Заметим, что положения Федерального закона № 294, в том числе и об уведомлении прокуратуры о проведении внеплановых проверок, не применяются к мероприятиям по надзору при проведении расследования несчастных случаев на производстве. Вместе с тем непонятной остается необходимость соблюдения требования об уведомлении поднадзорного объекта о проведении в отношении него плановой проверки. Так, согласно ст. 9 Федерального закона № 294 об осуществлении плановой проверки поднадзорный субъект уведомляется не позднее чем в течение 3 рабочих дней до начала ее проведения путем направления копии распоряжения или приказа руководителя государственной инспекции труда о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом. Очевидно, что общее требование об уведомлении, закрепленное в ст. 9 Федерального закона № 294, не должно распространяться на государственного инспектора труда, который уведомляет о любой проверке по своему усмотрению и, прежде всего, в интересах работника. Анализ Конвенции МОТ № 81 и российского трудового законодательства показывает, что во многих случаях нормы национального законодательства не соответствуют положениям Конвенции МОТ № 81. Это значит, что требования международного законодательства должны учитываться национальным законодателем во избежание коллизий при практическом применении ТК РФ. Так, ст. 360 ТК РФ четко не обозначает поднадзорные федеральной инспекции труда объекты. Предметы ведения государственной инспекции труда ограничиваются сферой действия трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Соответственно компетенция федеральной инспекции труда ограничивается теми объектами надзора, на которые распространяется трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В этой связи необходимо подробно исследовать вопрос выявления всех объектов, поднадзорных федеральной инспекции труда, в целях наиболее полной реализации данным органом своей компетенции для защиты трудовых прав работников. Итак, согласно Конвенции МОТ № 81 об инспекции труда в промышленности и торговле объектами надзора и контроля являются все промышленные предприятия и предприятия торговли, а также некоммерческие службы. В то же время в соответствии со ст. 2 Протокола МОТ от 22 июня 1995 г. к Конвенции 1947 года об инспекции труда (далее по тексту — Протокол) «государство-член… может посредством декларации, прилагаемой к ратификационной грамоте, полностью или частично исключить из сферы его действия: а) важнейшие национальные (федеральные) органы государственной администрации; б) вооруженные силы, включая как военнослужащих, так и гражданский персонал; с) полицию и другие органы общественной безопасности; д) исправительные учреждения, включая как персонал тюрем, так и заключенных, занятых выполнением работ; если применение Конвенции к любой из этих категорий может вызвать особые проблемы существенного характера». При ратификации данного Протокола Российская Федерация не исключила из сферы его действия ни один из перечисленных объектов. Соответственно деятельность российской инспекции труда должна охватывать труд не только работников, но и государственных служащих (гражданских, правоохранительных, военных), муниципальных служащих, а также труд осужденных лиц. Между тем в силу ст. 11 ТК РФ федеральная инспекция труда не осуществляет надзор за деятельностью отдельных субъектов. Так, трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются на следующих лиц (если они одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей): на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы; на членов советов директоров (наблюдательных советов) организаций (за исключением лиц, заключивших с данной организацией трудовой договор); на лиц, работающих на основании договоров гражданско-правового характера. Если учесть, что при ратификации Протокола Российская Федерация не исключила полностью или частично из сферы действия вооруженные силы, включая военнослужащих, и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ст. 5 ТК РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ имеют приоритет над нормами российского права, то следует признать, что в настоящее время сужены объекты, требующие осуществления в отношении них надзора со стороны инспекции труда. С этих позиций нам представляется важным устранить подобные противоречия и распространить деятельность инспекции труда на вооруженные силы, включая военнослужащих. Г. С. Скачкова верно утверждает, что нет никаких принципиальных препятствий для распространения на них основных положений трудового законодательства с учетом дифференциации норм по трудовой связи. Увеличение объектов надзора повлияет лишь на увеличение объема работы должностных лиц инспекции и никак не скажется на изменении объема ее прав и обязанностей. Такая же ситуация возникнет и в случае, если федеральная инспекция труда будет осуществлять надзор в отношении тех объектов, которые ранее в ее ведение вообще не включались. Так, экономическая ситуация в России складывается таким образом, что объективно было бы важно ратифицировать Конвенцию № 129 «Об инспекции труда в сельском хозяйстве», содержание которой практически идентично Конвенции № 81. На этом ученые акцентируют внимание в специальной литературе. |
||||||||||||||||||||||
