|
|
ОглавлениеДля бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 1. Правовые положения о деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников1.1. Правовое регулирование деятельности федеральной инспекции трудаФедеральная инспекция труда — это орган исполнительной власти в системе Федеральной службы по труду и занятости, находящейся в ведении Министерства труда и социальной защиты РФ. Казалось бы, если имеет место изучение деятельности органа исполнительной власти, то должны быть проанализированы нормы административного права, поскольку «административное право регулирует отношения с участием субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими возложенных на них функций государственно-управленческого характера». Кроме того, если деятельность осуществляется органом федерального государственного надзора, обладающего полномочиями привлечения к административной ответственности, то, очевидно, эти полномочия предусматриваются и Кодексом РФ об административных правонарушениях (далее по тексту — КоАП РФ). Это значит, что при выявлении нарушения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, государственные инспекторы труда вправе привлечь к административной ответственности виновных должностных лиц или юридических лиц согласно, например, ч. 1–3 ст. 5.27, ч. 1–4 ст. 5.27-1, ст. 5.28 и т.д. КоАП РФ. Порядок привлечения к административной ответственности строго регламентирован КоАП РФ как производство по делам об административных правонарушениях, и соответственно отношения, возникающие между государственным инспектором труда и работодателем (или лицом, его представляющим) по поводу привлечения последних к административной ответственности, регулируются нормами административного права. Между тем, если бы деятельность любого органа исполнительной власти можно было бы представить как «белое» и «черное», то, наверное, административная реформа была бы проведена в рекордно короткие сроки. Однако этого пока не случилось, и административная реформа до сих пор находится на стадии реализации. Стало быть, если бы деятельность федеральной инспекции труда регулировалась бы нормами только одной отрасли права — административным правом, принимая во внимание аксиому административного права (если в правоотношении одним из субъектов выступает орган исполнительной власти, оно является административным правоотношением), то это означало бы не видеть очевидного: взаимного «проникновения» отраслей права в едином правовом пространстве. Совершенно очевидно, что деятельность федеральной инспекции труда может быть предметом многих отраслей права и регламентируется отнюдь не только нормами административного права. Заметим, что органы государства как субъекты правоотношений могут выступать в разных ипостасях. Еще А. В. Венедиктов и С. Н. Братусь четко разграничили административную и гражданскую правосубъектность органов государства. Благодаря этому и в современной научной литературе различают государственные органы как субъекты, наделенные властными полномочиями, и органы государства как субъекты правоотношений, регулируемых иными отраслями права. В качестве критерия используется характер правоотношений, в которых участвует орган государства. Стало быть, если орган государства заключает гражданско-правовой договор, например, аренды здания, он вступает в гражданско-правовые отношения и соответственно является субъектом этих правоотношений. Таким образом, орган государства может являться субъектом разных отраслей права в зависимости от реализации им тех или иных функций. Соответственно органы государственного контроля (надзора) также могут быть как субъектами, например, гражданских, экологических отношений, так и властным субъектом в отношениях власти и подчинения. Государство наделяет властными полномочиями каждый вновь образованный орган, который представляет государство в соответствующих правоотношениях. При этом подчеркнем, что в правоотношениях, возникающих в связи с реализацией федеральной инспекцией труда полномочий по защите трудовых прав работников, федеральная инспекция труда представляет государство как субъект с государственно-властными полномочиями, в то время как работодатели выступают в виде подчиненных субъектов, для которых требования инспекции являются обязательными. Безусловно, что в качестве субъектов этих отношений выступают не только органы контроля (надзора), но и должностные лица этих органов, непосредственно реализующие компетенцию органов государства, выступающие от имени государства и в связи с этим наделенные государственно-властными полномочиями. К таким должностным лицам относятся, например, государственные инспекторы труда (по охране труда и по правовым вопросам) государственных инспекций труда в субъектах РФ. Особо отметим, что правоотношения, возникающие между федеральной инспекцией труда и работодателями, возникают в связи с защитой федеральной инспекцией труда трудовых прав работников. С этих позиций нами утверждается, что если сторонами данных правоотношений являются федеральная инспекция труда и работодатель, то эти правоотношения всегда возникают в связи с защитой трудовых прав работников. В противном случае нет необходимости в существовании федеральной инспекции труда, поскольку суть федерального государственного надзора в этой сфере области заключается в реализации норм трудового права, направленной на предупреждение правонарушений в сфере труда, а также на восстановление нарушенных трудовых прав работников. Обратим внимание на то, что отношения, возникающие в связи с осуществлением федеральной инспекцией труда государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, четко закреплены в ст. 1 ТК РФ в качестве отношений, непосредственно связанных с трудовыми отношениями, т.е. эти отношения включаются в предмет трудового права. Это значит, что ТК РФ, установив, что данные отношения урегулированы нормами трудового права, воспринял нормы административного права, регламентирующие деятельность органов государственного надзора, включив в ТК РФ главу 57 (ст. 355–365 ТК РФ), устанавливающую и виды органов государственного контроля (надзора), и принципы, и задачи деятельности федеральной инспекции труда, ее полномочия, порядок инспектирования, взаимодействия с иными субъектами защиты трудовых прав и т.д. Тем самым законодатель подчеркнул и обозначил трудоправовую сущность деятельности федеральной инспекции труда. Восприятие норм административного права не означает, что они переродились в «чисто» трудовые нормы, но это означает, что их можно рассматривать и совершенствовать с точки зрения трудового права как его публично-правовой элемент. Здесь позволим себе обратить внимание на традиционное отнесение трудового права к частно-публичным отраслям права, что означает наличие как частноправовых, так и публично-правовых элементов в правовом регулировании данной отрасли. Так, к частноправовым элементам можно отнести договорный характер трудовых отношений. В то же время публично-правовые черты трудового права обнаруживаются в признаке власти и подчинения в процессе труда, т.е. в организационном аспекте трудового правоотношения, основанном на власти-подчинении : работник подчиняется работодателю, который организовывает его труд и привлекает к ответственности в случае нарушения трудовой дисциплины. Отношения, возникающие между федеральной инспекцией труда и работодателем, — это отношения власти и подчинения, возникающие в связи с защитой трудовых прав работников. Присутствие элемента власти и подчинения, выражающего публично-правовой характер трудового права, позволяет отнести к публично-правовым элементам трудового права организационно-правовой аспект деятельности федеральной инспекции труда (принципы, задачи, функции, полномочия, особенности их реализации, ответственность федеральной инспекции труда, закрепленные в главе 57 ТК РФ), отражающий процедуру защиты этим органом трудовых прав работников. При этом заметим, что федеральная инспекция труда реализует в связи с защитой трудовых прав работников свои субъективные публичные права перед работодателями и исполняет соответствующие обязанности перед государством. В свою очередь работодатели несут субъективные публичные обязанности перед федеральной инспекцией труда. Например, работодатели обязаны подчиняться требованиям государственных инспекторов труда, а последние имеют право предъявлять обязательные для исполнения предписания. Наличие взаимных субъективных публичных прав и обязанностей федеральной инспекции труда и работодателей также отражает публично-правовой элемент трудового права. Возвращаясь к сложному характеру правовой регламентации деятельности федеральной инспекции труда, подведем итог. Нормы трудового и административного права «одноступенчато» регулируют разные грани деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников. Одни грани деятельности федеральной инспекции труда действительно находят свое выражение в трудовом законодательстве, другие — в нормах административного права. Происходит взаимопроникновение норм разных отраслей права при регулировании одних правоотношений, что значительно обогащает содержание этих правоотношений. Организационно-правовой аспект осуществления федеральной инспекцией труда защиты трудовых прав работников отражает публично-правовой элемент трудового права и соответственно отражается в нормах трудового права. В части осуществления надзора и последующего восстановления нарушенных трудовых прав работников федеральная инспекция труда выступает субъектом трудового права и ее деятельность закрепляется в главе 57 ТК РФ и иных нормативных правовых актах. В то же время порядок привлечения федеральной инспекцией труда к административной ответственности виновных лиц за нарушения трудовых прав работников регламентируется исключительно нормами административного права, в частности КоАП РФ. В рамках настоящей монографии для нас представляет интерес только одна из приведенных выше граней деятельности федеральной инспекции труда — та, что регламентирована нормами трудового права. Именно эта часть деятельности федеральной инспекции труда подвергнется нами детальному исследованию. Деятельность федеральной инспекции труда регламентируется значительным количеством нормативных правовых актов. Особо подчеркнем сложный характер правовой регламентации ее деятельности. Сложность заключается в разноотраслевом регулировании различных граней функционирования федеральной инспекции труда, на которое обращалось внимание в предыдущем параграфе. С этих позиций рассмотрим международные и национальные нормативные правовые акты, отражающие деятельность федеральной инспекции труда. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правового поля России. Если международным договором РФ установлены другие правила, чем предусмотренные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, применяются правила международного договора (ст. 15 Конституции РФ, ст. 10 ТК РФ). В этой связи примечательно дело, рассмотренное с применением указанных положений. Так, работник обратился в суд с иском к Евразийскому банку развития о взыскании заработной платы, компенсации морального вреда. В суде выяснилось, что у ответчика иммунитет от судебного преследования на территории Российской Федерации. Отказываться от указанного иммунитета ответчик не желает. Суды первой и второй инстанции производство по делу прекратили. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменив эти судебные акты, направила дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, указав, что они приняты с нарушением норм материального и процессуального права. В частности, надзорной инстанцией установлено, что ответчик является международной организацией, которая создана и действует на основании Соглашения об учреждении Евразийского банка развития от 12 января 2006 г. При этом Устав банка является неотъемлемой частью Соглашения. В соответствии с п. 3 ст. 401 ГПК РФ иммунитетом не пользуются международные организации и в силу ч. 2 ст. 401 ГПК РФ международные организации подлежат юрисдикции судов в Российской Федерации по гражданским делам в пределах, определенных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами. Согласно п. 1 ст. 31 Устава ответчика банк обладает иммунитетом от любого судебного преследования, за исключением случаев, не являющихся следствием осуществления его полномочий или не связанных с осуществлением этих полномочий Основной функцией банка является становление и развитие рыночной экономики государств — участников Соглашения, их экономический рост и расширение торгово-экономических связей. Из этого следует, что трудовые отношения и соответственно выплата заработной платы работникам не является основной функцией банка. На реализацию данных полномочий иммунитет банка не распространяется. Это означает, что судебная защита трудовых прав обеспечивается в Российской Федерации, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, т.е. может быть осуществлена в российском суде. Попутно обратим внимание, что согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ, при рассмотрении судами дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ч. 1, 3 ст. 5 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», ч. 2 ст. 7 ГК РФ). Прежде всего отметим, что международно-правовой основой деятельности федеральной инспекции труда является Конвенция Международной организации труда № 81 (далее по тексту — Конвенция МОТ № 81), согласно ст. 1, 22 которой каждый член Международной организации труда, в отношении которого Конвенция № 81 вступила в силу, обязуется иметь систему инспекции труда на промышленных и торговых предприятиях. Конвенция № 81 ратифицирована Российской Федерацией, и документы о ратификации зарегистрированы Генеральным директором Международного бюро. На основании ст. 33 Конвенции МОТ № 81 она вступает в силу в отношении Российской Федерации через двенадцать месяцев после даты регистрации документа о ратификации, т.е. на территории Российской Федерации Конвенция № 81 вступила в силу 2 июля 1999 года. С учетом того, что положения Конвенции МОТ № 81 обладают высшей юридической силой в сопоставлении с нормами и положениями национального законодательства, государственные инспекторы труда должны руководствоваться нормами Конвенции МОТ № 81 в качестве правоустанавливающих в конфликтных либо спорных ситуациях при осуществлении ими контроля (надзора) в сфере труда. Конечно, наличие коллизий международных и национальных норм не желательно, но в то же время при сопоставлении отдельных норм ТК РФ о деятельности федеральной инспекции труда и Конвенции МОТ № 81 можно выявить коллизии между ними. В последующих параграфах настоящей монографии мы обратим на эти коллизии детальное внимание. Здесь же подчеркнем, что российскому законодателю необходимо проявить интерес к международным нормам и их адаптации к правоотношениям в сфере труда в России. Например, уже давно назрела необходимость ратификации Конвенции МОТ № 129 об инспекции труда в сельском хозяйстве. Ее положения практически полностью воплощаются в нормах ТК РФ, поскольку соответствуют положениям Конвенции МОТ № 81. Конституционные положения о трудовых правах (ст. 30, 37 Конституции РФ), несомненно, также регламентируют содержание деятельности федеральной инспекции труда. Среди национальных нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность федеральной инспекции труда, особо выделим Трудовой кодекс РФ, который разграничивает в ст. 6 полномочия между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений. К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих, в том числе, порядок осуществления федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Соответственно субъекты Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти. Стало быть, деятельность федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников должна быть регламентирована нормативными правовыми актами, принятыми только на федеральном уровне. В самом деле, принципы, задачи, функции, полномочия, ответственность федеральной инспекции труда закреплены в главе 57 ТК РФ (ст. 355–365 ТК РФ). В соответствии со ст. 354 ТК РФ федеральная инспекция труда — единая централизованная система, состоящая из федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и его территориальных органов (государственных инспекций труда). Соответственно правовые статусы государственных инспекций труда в субъектах РФ как территориальных органов федерального органа исполнительной власти устанавливаются отдельными нормативными правовыми актами, на основе которого Федеральная служба по труду и занятости утверждает Положения о государственной инспекции труда в конкретном субъекте РФ. Возникает вполне закономерный вопрос: при наличии соответствующего положения о территориальном органе почему же отсутствует положение о «головном» органе (федеральной инспекции труда)? Или, может быть, более правильно принять единый нормативный правовой акт, в котором закрепить компетенцию федеральной инспекции труда и ее территориальных органов — государственных инспекций труда в субъектах РФ? На наш взгляд, в современных условиях принятие такого акта нецелесообразно. Так как ст. 1 ТК РФ четко устанавливает регулирование нормами трудового права отношений, возникающих по поводу защиты федеральной инспекцией труда трудовых прав работников, то и последующая детализация деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников в главе 57 ТК РФ представляется наиболее правильным «продолжением» правового регулирования деятельности инспекции. Одним из наиболее значимых нормативных правовых актов, регулирующих деятельность федеральной инспекции труда, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (далее по тексту — Федеральный закон № 294-ФЗ). Согласно данному закону все проверки могут быть плановыми и внеплановыми, которые, в свою очередь, разграничиваются на документарные и выездные. Проведение плановых проверок федеральной инспекцией труда регламентируется Федеральным законом № 294-ФЗ, которым устанавливаются сроки, порядок предоставления планов в органы прокуратуры и последующее размещение его на сайте в сети «Интернет». Внеплановые проверки проводятся в соответствии с ТК РФ и указанным законом № 294-ФЗ. При этом подчеркнем, что при коллизии норм ТК РФ и Федерального закона № 294-ФЗ приоритет принадлежит ТК РФ, содержащем специальные нормы. Правовое регулирование расследования несчастных случаев осуществляется по нормам ТК РФ и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. «Силовое» внедрение норм Федерального закона № 294-ФЗ в практику работы федеральной инспекции труда в части проведения документарных внеплановых проверок способствовала тому, что государственные инспекторы труда стали проводить проверки, не покидая инспекции, т.е. без выезда к работодателю. Это привело не только к увеличению количества документарных проверок (в 2013 году — 54%, в 2014 году — 57,3%), к формальности надзора, но и к его ослаблению. Подчеркнем, что одной из особенностей надзора за соблюдением работодателями трудового законодательств и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, является посещение инспекторами труда рабочих мест работников, просмотр документов, регулирующих их трудовых деятельность, личное ознакомление инспектора с условиями труда работников. Только при соблюдении этих условий можно осуществить качественный надзор, тем более что практическая реализация этих положений занимает один-два рабочих дня. Преимущество документарных проверок и исключительность выездных проверок снижает не только качество работы инспектора, но и, что самое главное, негативно отражается и на защите трудовых прав работников. Возможно, современная экономическая ситуация в стране и требует минимизации надзора, осуществляемого федеральной инспекцией труда, но доведение до абсурда реализации ею своих полномочий к положительным результатам не приведет. Именно поэтому по итогам проведенной в МГЮА 4–5 июня 2015 г. международной научно-практической конференции внесено предложение о полном исключении деятельности федеральной инспекции труда из-под юрисдикции Федерального закона № 294-ФЗ, поскольку проверки, проводимые государственными инспекторами труда, необходимо осуществлять преимущественно выездным способом, а не документарным, который применяется в современных условиях. Возвращаясь к вопросу о правовом регулировании деятельности федеральной инспекции труда, следует отметить ее регламентацию иными нормативными правовыми актами. Отдельные аспекты деятельности федеральной инспекции труда по защите трудовых прав работников регламентируются нормативными правовыми актами, отражающими порядок осуществления государственными инспекторами труда своих полномочий, а также административными регламентами. Анализ источников правового регулирования деятельности федеральной инспекции труда позволяет утверждать, что нормативно-правовая основа деятельности федеральной инспекции труда все же нуждается в совершенствовании для повышения эффективности защиты трудовых прав работников. Во-первых, необходимо усилить нормативно-правовую базу участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда. К сожалению, ТК РФ четко не предусматривает обязанности участия федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда. Если исследовать полномочия федеральной инспекции труда, обозначенные в ст. 356 ТК РФ, косвенно относящиеся к участию этого органа в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда, то ее участие ограничивается обобщением практики применения законодательства и представлением ежегодных докладов Президенту РФ и в Правительство РФ. Между тем нам представляется перспективным положительное разрешение вопроса об участии федеральной инспекции труда в разработке и принятии нормативных правовых актов в сфере труда. Прежде принятия нормативного правового акта в сфере труда, не являющегося федеральным законом, важно предварительно разместить проект обсуждаемого нормативного правового акта в сфере труда (например, за 1–2 месяца до его принятия) на официальных сайтах федеральной инспекции труда и Министерства труда и социальной защиты РФ, а потом провести опрос работников, работодателей и их представителей с целью выяснения их мнения о содержании проекта акта. Поступившие от заинтересованных лиц предложения по совершенствованию положений проекта акта необходимо проанализировать и принять во внимание при переработке проекта. Такой способ взаимодействия федеральной инспекции труда с профсоюзами и объединениями работодателей можно назвать общественной экспертизой проектов соответствующих актов в сфере труда. |
||||||||||||||||||||||
