Книги

Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

Кротов М.В.

Возрастное ограничение:

Жанр:

Юридическая

Издательство:

Проспект

Дата размещения:

22.04.2016

ISBN:

9785392202188

Язык:

Объем текста:

1137 стр.

Формат:

epub

2013 ГОД

Дело о проверке конституционности положения части пятой статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт»

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (15 ноября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Поводом к рассмотрению настоящего дела Конституционного Суда Российской Федерации является жалоба ООО «Маслянский хлебоприемный пункт». Заявитель просит признать не соответствующими части 1 статьи 19, части 1 статьи 34, частям 1–3 статьи 35 и части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации нормативные положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По мнению заявителя, указанная норма Кодекса об административных правонарушениях РФ нарушает его конституционные права, ущемляет свободу экономической деятельности, противоречит принципу равенства всех перед законом и судом, а также принципу справедливости наказания и его адекватности совершенному правонарушению.

Мы не поддерживаем доводы заявителя и полагаем, что при рассмотрении настоящего дела необходимо исходить из следующего.

1. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); право частной собственности охраняется законом (статья 35, часть 1), и никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (статья 35, часть 3).

При этом в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены законом. Однако как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, закрепляющей в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (постановление от 12 мая 1998 года № 14-П).

1.1. Конституция Российской Федерации обязывает государство создавать условия для эффективного функционирования товарных рынков, обеспечивать свободу экономической деятельности и поддерживать конкуренцию, запрещая лишь монополизацию этой деятельности и недобросовестную конкуренцию (статьи 8 и 34).

Обеспечение эффективного функционирования товарных рынков на основе свободной добросовестной конкуренции является основной целью антимонопольного законодательства Российской Федерации, его норм о средствах осуществления и защиты антимонопольной политики государства. В виду важности значения антимонопольной политики для развития экономики КоАП Российской Федерации предусматривает в очень крупном размере санкции за злоупотребление доминирующим положением, нарушение запретов картельных соглашений и согласованных действий, а также ряд других нарушений антимонопольного законодательства, штрафы за совершение которых соизмеримы или превосходят размер, установленный частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.

В целях обеспечения защиты конкуренции необходимо установление адекватных мер ответственности в зависимости от тяжести и последствий совершенного правонарушения. Достаточно жесткие меры, установленные за нарушение части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации направлены на обеспечение защиты законности и дисциплины, в том числе в сфере выполнения услуг на товарных рынках.

1.2. Согласно Положению о Федеральной антимонопольной службе, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331, уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства является Федеральная антимонопольная служба.

Федеральная антимонопольная служба России и ее территориальные органы для выявления признаков нарушения антимонопольного законодательства, проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, осуществления контроля за экономической концентрацией наделены рядом полномочий, в том числе правом направления субъектам экономической деятельности предписаний с запросами о предоставлении необходимых для осуществления деятельности антимонопольных органов документов и информации.

В целях осуществления и защиты антимонопольной политики государства антимонопольным органам важно своевременное получение необходимой информации. В соответствии положениями Федерального закона «О защите конкуренции» предусматривается обязанность коммерческих и некоммерческих организаций, их должностных лиц предоставлять информацию в антимонопольный орган по его мотивированным требованиям (статья 25); указанные субъекты обязаны исполнять решения и предписания антимонопольного органа в установленный такими решениями и предписаниями срок (статья 36). Своевременное представление информации обеспечивается административным воздействием (статья 37).

Установление в КоАП Российской Федерации жестких санкций за нарушение этой обязанности направлено на обеспечение соблюдения требований антимонопольных органов.

2. Санкции действующей редакции части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, конституционность которых оспаривается Заявителем, были введены Федеральным законом от 9 апреля 2007 г. № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», инициатором и разработчиком проекта которого была Федеральная антимонопольная служба.

Целью законопроекта, как это следует из пояснительной записки к нему, являлось обеспечение соблюдения требований антимонопольного законодательства и усиления ответственности участников рынка за его нарушение. Принципиальным для указанного законодательного акта являлось предложение об установлении повышенных размеров административных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства. Действующие на тот момент размеры административных санкций за нарушение антимонопольного законодательства (например, санкция части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации предусматривала наложение административного штрафа на юридических лиц от 500 до 1000 МРОТ, приводили к неэффективности государственного антимонопольного контроля и не являлись для хозяйствующих субъектов стимулом для добросовестного рыночного поведения и соблюдения требований антимонопольного законодательства.

Нарушение требований антимонопольного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о естественных монополиях в части 5 статьи 19.8 было обусловлено увеличением размера санкции за нарушение требований антимонопольного законодательства.

Необходимость установления высокого размера административных санкций за нарушение антимонопольного законодательства была обусловлена, с одной стороны, большим размером экономической выгоды, получаемой от монополистической деятельности, а с другой стороны — тяжелыми негативными последствиями от таких нарушений для экономических отношений в целом.

2.1. Нарушение антимонопольного законодательства Российской Федерации имеют свою специфику. Применение мер антимонопольного регулирования всегда связано с ограничением прав крупных компаний — монополистов в целях развития конкуренции. Отсюда следует, что новации этого законодательного акта предусматривали установление мер административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства в отношении монополистов или организаций, занимающих доминирующее положение на соответствующих рынках. На решение задачи борьбы с монополизацией профильных рынков и повышение правовой дисциплины для доминирующих на этих рынках предприятий крупного бизнеса были ориентированы и столь значительные (от 300 тысяч до 500 тысяч рублей) штрафные санкции за непредставление информации по требованию антимонопольного органа в новой части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.

2.2. Законодатель, относя нарушение тех или иных правил в сфере экономической деятельности к противоправным деяниям, а именно к административным правонарушениям, и предусматривая необходимость применения соответствующих мер государственного принуждения в виде административной ответственности, обязан соблюдать требования Конституции Российской Федерации. В частности, по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, исходя из общих принципов права, введение ответственности за административное правонарушение, как непредставление в федеральный антимонопольный орган сведений (информации) в срок, предусмотренный антимонопольным законодательством, и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 марта 1998 г. № 8-П, от 12 мая 1998 г. № 14-П отмечал, что принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, компенсационного характера применяемых санкций, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств.

3. Действуя в рамках своей дискреции федеральный законодатель, устанавливая административную ответственность за виновные противоправные деяния, должен соблюдать конституционные принципы, позволяющие назначить справедливое и соразмерное административного наказания за то или иное деяние. Устанавливая административный штраф в качестве вида наказания, законодатель определил его верхний и нижний пределы (пункт 2 части 1 статьи 3.2, части 1 и 2 статьи 3.5 КоАП Российской Федерации). При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность (часть 3 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации).

Санкция части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации предусматривает дифференцированный размер административного штрафа для граждан, должностных лиц и юридических лиц с определением его минимального и максимального пределов (для граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей; для должностных лиц — от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей; для юридических лиц — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей), что позволяет правоприменителю применить эту меру наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного и финансового положения, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность (статьи 4.1 и 4.2 КоАП РФ).

Следовательно, оспариваемая норма не может рассматриваться как нарушающая принцип справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности. При этом, руководствуясь положениями статьи 2.9 КоАП РФ суд либо антимонопольный орган, его должностное лицо вправе при малозначительности административного правонарушения освободить лицо от административной ответственности.

3.1. При рассмотрении Государственной Думой проекта Федерального закона № 45-ФЗ руководство Федеральная антимонопольная служба настояла на необходимости сохранения увеличенного размера санкций для всех юридических лиц (в том числе и организаций малого бизнеса), ссылаясь на возможность применения на практике к малым предприятиям по составу части 5 статьи 19.8 положений статьи 2.9 КоАП РФ об освобождении от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения.

Так, применение антимонопольными органами положения статьи 2.9 КоАП РФ демонстрирует примеры, когда антимонопольный орган прекращает производство по делу об административном правонарушении ввиду малозначительности правонарушения и ограничивается устным замечанием, несмотря на наличие в действиях юридического лица состава административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ (постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 7 декабря 2011 г. по делу № А08-3895/2011).

Как показывает судебная практика арбитражные суды при рассмотрении соответствующих дел при оценке соразмерности назначенного наказания допущенному правонарушению также используют положения статьи 2.9 КоАП РФ при квалификации совершенного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8, как малозначительного (постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 2 марта 2009 г. № А11-8774/2008-К2-23/464; постановление Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа от 19 декабря 2008 г. № Ф03-5835/2008; постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 27 сентября 2011 г. по делу № А67-7720/2010).

Практическое применение инициированных ФАС минимальных пределов штрафных санкций оцениваемой нормы свидетельствует, что в случаях, когда субъекты административной юрисдикции, рассматривающие дела по этому составу правонарушения (а именно должностные лица территориальных управлений ФАС и судьи арбитражных судов) не используют возможность применения статьи 2.9 КоАП РФ за незначительные по своим последствиям нарушения по этому составу со стороны малых предприятий, это может нанести имущественный ущерб и ограничение прав таких субъектов малого и среднего бизнеса без достаточных к тому оснований.

3.2. Как следует из материалов дела, Управлением ФАС России по Тюменской области учтены обстоятельства совершения ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» правонарушения и назначено минимальное наказание, предусмотренное санкцией части 5 статьи 19.8 КоАП РФ для юридических лиц. Поэтому довод заявителя о якобы недифференцированности штрафа, не основан на буквальном тексте закона и не вытекает из обстоятельств дела.

Фактически ООО «Маслянский ХПП» не согласно с отказом антимонопольного органа и арбитражных судов признать совершенное им правонарушение малозначительным. Между тем, квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 г. № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния.

Малозначительным нарушением является действие или бездействие, хотя формально и содержащее признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного правонарушения, размера вреда и тяжести наступивших последствий, не представляющее существенного нарушения охраняемых общественных правоотношений.

Таким образом, понятие малозначительности административного правонарушения является категорией оценочной и определяется судом в каждом конкретном случае с учетом выявленных обстоятельств.

Проверка законности и обоснованности решений, вынесенных в отношении заявителя, не входит в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации.

3.3. Заявителем высказывается мнение, что для малых предприятий — нарушителей антимонопольного законодательства штрафные санкции части 5 статьи 19.8 КоАП РФ, даже минимальный их предел, в некоторых случаях могут быть весьма значительными и представлять угрозу экономической деятельности такого предприятия.

Однако при установлении штрафных санкций законодатель исходил не из размера предприятия, его статуса (крупный, средний или малый бизнес), критерием в данном случае должна служить экономическая составляющая деятельности предприятия, в частности оборот такого предприятия.

Заявитель ООО «Маслянский ХПП», являясь малым предприятием, с численностью работников 23 человека, осуществляет хранение фуражного зерна на 21 тысячу тонн. При таком обороте и возможной выручке предприятия от осуществляемой деятельности штраф в размере 300 тысяч рублей сопоставлять с двухмесячной заработной платой трудового коллектива, а если точнее, не всего трудового коллектива, а только водителей данного малого предприятия, а не директорского корпуса, например, полагаю, не совсем корректно. Но если даже минимальный размер штрафа для заявителя является достаточно существенным, тем с большей ответственностью этот субъект предпринимательской деятельности должен был отнестись к своим обязанностям по выполнению требований антимонопольного органа и представить необходимые сведения.

Занимаясь предпринимательской деятельностью в сфере повышенного интереса со стороны государства, ООО «Маслянский ХПП» должен был осознавать размер ответственности за невыполнение возлагаемых на него законодательством обязанностей.

Необходимо принять во внимание то обстоятельство, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, может обжаловать постановление о привлечении к административной ответственности по основаниям, предусмотренным частью 2 статьи 2.1 КоАП РФ (то есть по вине юридического лица).

При обжаловании административного штрафа за непредставление по требованию антимонопольного органа информации (частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ) суды вправе признать привлечение к ответственности на таком основании незаконным, если будет доказано, что лицом были предприняты все зависящие от него меры по исполнению требования антимонопольного органа и представлены все сведения, которыми лицо располагало, за исключением тех, возможность представления которых объективно отсутствовала (постановление ФАС Московского округа от 10 июня 2009 г. № КА-А40/5194-09 по делу № А40-49228/08-130-453).

На требование антимонопольного органа лицом, которому данное требование адресовано, может быть направлен мотивированный ответ о невозможности представления соответствующих документов и сведений с указанием причин, по которым такие документы и сведения не могут быть представлены. В данном случае, оснований для привлечения лица к административной ответственности не имеется.

Другая ситуация, когда документы и сведения у лица отсутствуют и при этом им игнорируется требование антимонопольного органа о представлении документов и сведений. То есть в адрес антимонопольного органа не направлен какой-либо ответ, касающийся невозможности представления соответствующей информации. При таких обстоятельствах, как представляется, у антимонопольного органа появляются формальные основания для привлечения лица к административной ответственности.

Что касается конкретного дела заявителя, то при проверке соразмерности назначенного наказания допущенному правонарушению судом не было установлено ни одного обстоятельства, которое бы препятствовало заявителю исполнить требование антимонопольного органа представить в определенный срок информацию или обратиться в антимонопольный орган с ходатайством о предоставлении отсрочки в предоставлении запрошенных документов и сведений. Однако ни того ни другого заявителем сделано не было, что можно расценивать как явное игнорированием требований антимонопольного законодательства.

При таких обстоятельствах негативные последствия назначения достаточно высокого административного штрафа для лица, совершившего административное правонарушение, представляется оправданным с точки зрения профилактики административных правонарушений и их предупреждения.

Эффективность государственного антимонопольного контроля состоит в создании стимулов для хозяйствующих субъектов для добросовестного рыночного поведения и соблюдения требований антимонопольного законодательства. КоАП Российской Федерации, статья 1.2 и часть 1 статьи 3.1 в качестве основной цели административного наказания устанавливает предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Вместе с тем, в целях недопустимости причинения вреда имущественным интересам лица привлечением его к административной ответственности законодательством предусмотрены отсрочка и рассрочка по исполнению постановления о назначении административного наказания.

При наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного ареста, лишения специального права или в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, судья, вынесший постановление, может отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца (часть 1 статьи 31.5 КоАП РФ). Также с учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, уплата административного штрафа может быть рассрочена судьей, вынесшим постановление, на срок до трех месяцев (часть 2 статьи 31.5 КоАП РФ).

3.4. КоАП Российской Федерации не предусматривает полномочия органа, применяющего норму об ответственности, и полномочия суда устанавливать штраф ниже низшего предела с учетом соразмерности нарушений и его последствий.

Вопрос, поставленный заявителем, находится в исключительной компетенции федерального законодателя, который вправе установить иные пределы административного наказания за правонарушение, предусмотренное частью 5 статьи 19.8 КоАП РФ, в том числе посредством снижения нижнего предела размера штрафа для юридических лиц.

Для оценки перспектив совершенствования законодательства в этом направлении можно обратиться к сравнению и сопоставлению санкций части 5 статьи 19.8 с санкциями части 6 этой же статьи, где за непредставление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных законодательством о рекламе, штрафные санкции установлены в диапазоне от 20 тысяч до 200 тысяч рублей, что дает гораздо большую возможность при рассмотрении конкретного дела учитывать в соответствии со статьей 4.1 КоАП РФ характер административного правонарушения, имущественное положение нарушителя, размер и степень причиненного вреда и другие имеющие значение обстоятельства.

Еще один пример — санкции статьи 19.8.1 «Непредоставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса», где даже для гораздо более «платежеспособных» нарушителей — монополистов предусмотрена более широкая дифференциация штрафных санкций от 100 тысяч до 500 тысяч рублей (а не от 300 тысяч до 500 тысяч рублей, как в части 5 статьи 19.8).

Что же касается санкций статьи 19.7 «Непредставление сведений (информации)», то в этой общей норме действующей редакции КоАП РФ за непредставление или несвоевременное представление в любой государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом, административные штрафы для всех юридических лиц — нарушителей установлены в размере от 3000 до 5000 рублей.

Приведенные для сравнения и сопоставления примеры санкций других конкретных норм главы 19 КоАП РФ по аналогичному предмету регулирования, не дают формально-юридических оснований и подтверждений неконституционности санкций части 5 статьи 19.8 КоАП РФ.

С учетом изложенного, оспариваемые законоположения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, по нашему мнению, нельзя признать не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд Российской Федерации.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 января 2013 г. № 1-П

По делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт»

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием представителя Совета Федерации — доктора юридических наук А. С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова, руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ООО «Маслянский хлебоприемный пункт». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А. Н. Кокотова, объяснения представителей Совета Федерации и Президента Российской Федерации, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. Ю. Барщевского, а также представителей: от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации — судьи Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В. Г. Кирюшиной, от Министерства юстиции Российской Федерации — Е. А. Борисенко, от Федеральной антимонопольной службы — С. А. Пузыревского, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Согласно части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, за исключением случаев, предусмотренных частями 3 и 4 данной статьи, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц — от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей, на юридических лиц — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

Заявитель по настоящему делу — ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» постановлением Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области от 9 ноября 2010 года признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере трехсот тысяч рублей. Как следует из представленных в Конституционный Суд Российской Федерации материалов, ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» не выполнило в установленный срок (десять рабочих дней со дня получения соответствующего предписания) требование о предоставлении информации о своей деятельности на рынке услуг по хранению зерна, а также информации о закупочных ценах на зерно и отпускных ценах на муку, направленное в его адрес Управлением Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области во исполнение поручения Федеральной антимонопольной службы от 30 июля 2010 года № АЦ/24579 «Об усилении работы территориальных органов ФАС России по контролю товарных рынков продовольствия в условиях засухи» на основании статьи 25 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Арбитражный суд Тюменской области в решении от 20 декабря 2010 года, а также арбитражные суды вышестоящих инстанций, оставившие данное решение без изменения, не установили обстоятельств, которые объективно препятствовали бы ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» предоставить запрашиваемую информацию; не выявили они и оснований для освобождения заявителя от административной ответственности в связи с малозначительностью административного правонарушения (статья 2.9 КоАП Российской Федерации), в связи с чем в признании постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Тюменской области от 9 ноября 2010 года незаконным ему было отказано.

ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» просит признать часть 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации не соответствующей статьям 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1–3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, поскольку, по мнению заявителя, ее положения, вводя не дифференцированный в зависимости от имущественного положения юридического лица административный штраф, который для него как малого предприятия является значительным, не допуская возможности снижения административным органом или судом законодательно установленного размера этого штрафа и тем самым не позволяя учесть характер административного правонарушения, размер причиненного вреда и степень вины правонарушителя — юридического лица, нарушают принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности.

Таким образом, с учетом требований частей второй и третьей статьи 74, статей 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а также частей третьей и четвертой его статьи 3, в силу которых Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию судов или иных органов, часть 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в части, предусматривающей во взаимосвязи с установленными данным Кодексом правилами назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в определенных ею пределах от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

2. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1); право частной собственности охраняется законом; каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (статья 35, части 1 и 2).

Право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не являются абсолютными и могут быть ограничены, однако как сама возможность ограничений, так и их характер должны определяться на основе Конституции Российской Федерации, согласно статье 55 (часть 3) которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Корреспондирующие приведенному конституционному предписанию положения содержатся в международно-правовых актах, являющихся составной частью правовой системы Российской Федерации, в том числе в пункте 2 статьи 29 Всеобщей декларации прав человека, пункте 3 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах, статье 4 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, а также в абзаце втором статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в силу которого государство вправе обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за использованием собственности в соответствии с общими интересами и для обеспечения уплаты налогов или других сборов и штрафов.

Правовое регулирование ответственности за конкретные виды правонарушений, как следует из Конституции Российской Федерации, ее статей 71 (пункты «в», «о»), 72 (пункт «к» части 1) и 76 (части 1 и 2), возложено на законодателя, который в пределах своих правотворческих полномочий вправе вводить и изменять меры ответственности, в том числе их вид и размер, будучи вместе с тем связан предписаниями статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, которые во взаимосвязи с ее статьями 8, 17, 19, 34 и 35 применительно к праву собственности физических и юридических лиц, свободе экономической деятельности допускают возможность их ограничений федеральным законом, если такие ограничения базируются на общих принципах права, отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, соразмерными конституционно значимым целям и ценностям и необходимы для их защиты; даже имея целью воспрепятствование злоупотреблению правом, такое правовое регулирование не должно посягать на само существо того или иного права и приводить к утрате его реального содержания (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 1998 года № 14-П, от 14 мая 1999 года № 8-П, от 15 июля 1999 года № 11-П, от 27 мая 2003 года № 9-П, от 18 июля 2003 года № 14-П, от 30 октября 2003 года № 15-П, от 14 ноября 2005 года № 10-П, от 24 июня 2009 года № 11-П и от 28 января 2010 года № 2-П).

Из этого же исходит Европейский суд по правам человека, который, признавая такую меру ответственности, как штраф, оправданным вмешательством в право каждого физического и юридического лица на уважение своей собственности в соответствии с абзацем вторым статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, полагает, что финансовое обязательство, вытекающее из уплаты штрафа, если оно возлагает чрезмерное бремя на заинтересованное лицо или оказывает значительное влияние на его финансовое состояние, может поставить под сомнение данное право, гарантированное абзацем первым той же статьи (постановление от 11 января 2007 года по делу «Мамидакис (Mamidakis) против Греции»).

3. Согласно Конституции Российской Федерации в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг, финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, государственная защита прав и свобод человека и гражданина, не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (статья 8, часть 1; статья 34, часть 2; статья 45, часть 1); установление правовых основ единого рынка, включая вопросы единого экономического пространства и развития конкуренции, относится к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт «ж»).

Приведенные конституционные положения обязывают государство поддерживать конкуренцию, создавать условия для эффективного функционирования товарных рынков, предупреждать и пресекать монополистическую деятельность и недобросовестную конкуренцию, противодействовать недопущению, ограничению, устранению конкуренции со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов и организаций. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 18 июля 2008 года № 10-П, государство вправе и обязано осуществлять в сфере экономических отношений контрольную функцию, которая по своей конституционно-правовой природе производна от его организующего и регулирующего воздействия на общественные отношения и присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции.

В этих целях и исходя из необходимости защиты прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, принят ряд федеральных законов, включая Федеральный закон «О защите конкуренции», и сформирована система федеральных органов исполнительной власти по контролю за их соблюдением. В настоящее время функциями по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства наделена Федеральная антимонопольная служба (ФАС России), осуществляющая возложенные на нее полномочия непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункты 1 и 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 года № 331).

Федеральный закон «О защите конкуренции» относит к функциям ФАС России и ее территориальных органов обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов; выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения; предупреждение монополистической деятельности, недобросовестной конкуренции, других нарушений антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществление государственного контроля за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами (статья 22).

Для выявления признаков нарушений антимонопольного законодательства, проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, осуществления контроля за экономической концентрацией названный Федеральный закон наделяет ФАС России и ее территориальные органы рядом полномочий, в частности правом направления субъектам экономической деятельности предписаний с запросами о представлении необходимых документов и информации (пункт 11 части 1 статьи 23), и, соответственно, обязывает коммерческие и некоммерческие организации (их должностных лиц), федеральные органы исполнительной власти (их должностных лиц), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностных лиц), органы местного самоуправления (их должностных лиц), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностных лиц), а также государственные внебюджетные фонды (их должностных лиц), физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, представлять в антимонопольный орган (его должностным лицам) по его мотивированному требованию необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями документы, объяснения, информацию в письменной и устной форме (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы, выполненные в форме цифровой записи или в форме записи на электронных носителях, в установленный решениями и предписаниями антимонопольного органа срок (часть 1 статьи 25, статья 36).

Согласно части 1 статьи 37 Федерального закона «О защите конкуренции» за нарушение антимонопольного законодательства должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностные лица иных органов или организаций, осуществляющих функции указанных органов, а также должностные лица государственных внебюджетных фондов, коммерческие и некоммерческие организации и их должностные лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность, включая административную.

3.1. Устанавливая меры административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, федеральный законодатель преследует цели предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями, так и другими лицами (статья 1.2 и часть 1 статьи 3.1 КоАП Российской Федерации), стимулирования правомерного поведения хозяйствующих субъектов, иных лиц, а также исходит из необходимости защиты российского рынка, развития национальной экономики, обеспечения наиболее эффективного использования инструментов антимонопольного контроля и регулирования, т. е. реализации значимых задач экономической политики Российской Федерации.

Непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, а равно представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган заведомо недостоверных сведений (информации) могут повлечь неполное и (или) несвоевременное исследование антимонопольными органами соответствующих фактических обстоятельств, специфики товарных рынков и, как следствие, — искажение результатов контрольных мероприятий, нарушение прав и законных интересов субъектов, чья деятельность находится в сфере антимонопольного контроля, а также иных лиц.

Соответственно, такие действия (бездействие) отнесены к административным правонарушениям против порядка управления и, согласно части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, влекут для юридических лиц наложение в качестве безальтернативного взыскания административного штрафа в размере от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. Размер данного штрафа остается, по сути, неизменным с момента введения Федеральным законом от 9 апреля 2007 года № 45-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в статью 19.8 КоАП Российской Федерации части 5, предусматривавшей в первоначальной редакции, действовавшей до вступления в силу Федерального закона от 22 июня 2007 года № 116-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части изменения способа выражения денежного взыскания, налагаемого за административное правонарушение», исчисление размера административного штрафа исходя из минимального размера оплаты труда.

Установление для юридических лиц данного административного штрафа, как и иных административных штрафов за нарушение антимонопольного законодательства, заметно превосходящих по размеру административные штрафы за административные правонарушения в иных областях правового регулирования, наряду с увеличением до двух лет срока давности привлечения к административной ответственности за нарушения антимонопольного законодательства (статья 4.5 КоАП Российской Федерации), свидетельствует об особой защите государством отношений по поддержке конкуренции как одного из условий эффективного функционирования товарных рынков.

При этом в действующем правовом регулировании имеет место единый подход к оценке общественной опасности соответствующего правонарушения на внутригосударственном и международном уровнях: размер административного штрафа, установленного для юридических лиц частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, совпадает с размером штрафа, установленного пунктом 5 статьи 14 Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции от 9 декабря 2010 года (вступило в силу для России с 1 января 2012 года) за аналогичное правонарушение — непредставление в Комиссию таможенного союза или уполномоченный орган государства-участника сведений (информации), предусмотренных данным Соглашением, в том числе непредставление сведений (информации) по требованию указанного органа, а равно представление заведомо недостоверных сведений (информации).

3.2. Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина, и считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном данным Кодексом, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело (части 1 и 2 статьи 1.5); при отсутствии вины производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению (пункт 2 части 1 статьи 24.5); юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых данным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1).

Виновность юридического лица в совершении административного правонарушения является, как правило, следствием виновности физических лиц — должностных лиц или работников юридического лица, привлечение к административной или уголовной ответственности которых в силу прямого указания Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (часть 3 статьи 2.1) не освобождает от административной ответственности за соответствующее правонарушение юридическое лицо, притом что за отдельные виды административных правонарушений для юридических лиц предусматриваются более высокие по размеру санкции по сравнению с физическими лицами. Такое правовое регулирование, будучи обусловленным спецификой юридических лиц, на которых как на участников хозяйственного оборота возлагаются и риски, сопутствующие осуществляемой ими деятельности, а также тем обстоятельством, что в отличие от физических лиц они не признаются действующим законодательством субъектами уголовной ответственности, является конституционно допустимым (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 2001 года № 7-П и от 26 ноября 2012 года № 28-П).

Соответственно, часть 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации не противоречит Конституции Российской Федерации постольку, поскольку ее положения, обеспечивая достижение целей административного наказания, направлены на создание надлежащих условий для защиты конкуренции, свободы экономической деятельности, прав и свобод граждан и их объединений.

4. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в постановлении от 15 июля 1999 года № 11-П, конституционными требованиями справедливости и соразмерности предопределяется дифференциация публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения. В развитие данной правовой позиции Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 27 мая 2008 года № 8-П указал, что меры, устанавливаемые в уголовном законе в целях защиты конституционно значимых ценностей, должны определяться исходя из требования адекватности порождаемых ими последствий (в том числе для лица, в отношении которого они применяются) тому вреду, который причинен в результате преступного деяния, с тем чтобы обеспечивались соразмерность мер уголовного наказания совершенному преступлению, а также баланс основных прав индивида и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от преступных посягательств.

Приведенные правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации могут быть распространены и на административную ответственность юридических лиц, однако с учетом их специфики как субъектов права.

4.1. Вопрос о том, обеспечивают ли положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, определяющие административную ответственность за отдельные виды административных правонарушений, возможность назначения соразмерного наказания за совершенное правонарушение в условиях, когда наказание может быть назначено только в пределах установленной санкции, неоднократно ставился перед Конституционным Судом Российской Федерации. Отказывая в принятии к рассмотрению соответствующих обращений (определения от 3 октября 2002 года № 232-О, от 9 апреля 2003 года № 116-О, от 5 ноября 2003 года № 349-О и от 16 июля 2009 года № 919-О-О и др.), Конституционный Суд Российской Федерации исходил из наличия в этих положениях дифференцированных по размеру административных санкций, что позволяло с учетом общих правил назначения административного наказания и обстоятельств конкретных дел обеспечивать необходимую его индивидуализацию и, несмотря на отсутствие возможности назначения административного наказания ниже низшего предела санкции, предусмотренной за совершение того или иного административного правонарушения, — реализацию юрисдикционными органами своих дискреционных полномочий при определении меры административной ответственности.

Вместе с тем с момента вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (1 июля 2002 года) размер административных штрафов неоднократно корректировался в сторону увеличения их минимального и максимального пределов. Так, согласно статье 3.5 данного Кодекса в первоначальной редакции размер административного штрафа не мог быть менее одной десятой минимального размера оплаты труда (10 рублей), размер административного штрафа, налагаемого на граждан, не мог превышать двадцати пяти минимальных размеров оплаты труда (2500 рублей), на должностных лиц — пятидесяти минимальных размеров оплаты труда (5000 рублей), на юридических лиц — одной тысячи минимальных размеров оплаты труда (100 000 рублей); при этом применительно к отдельным составам административных правонарушений административный штраф для должностных лиц и юридических лиц мог превышать указанные максимальные размеры, но не мог быть выше двухсот минимальных размеров оплаты труда (20 000 рублей) для должностных лиц и пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда (500 000 рублей) для юридических лиц.

Согласно статье 3.5 КоАП Российской Федерации в ныне действующей редакции административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьей 14.1.2 данного Кодекса, — пятидесяти тысяч рублей, а в случаях, предусмотренных статьями 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18, частью 4 статьи 20.25 данного Кодекса, — трехсот тысяч рублей; для должностных лиц — пятидесяти тысяч рублей, в случаях, предусмотренных статьей 14.1.2 данного Кодекса, — ста тысяч рублей, а в случаях, предусмотренных статьями 5.38, частями 1–4 статьи 20.2, статьями 20.2.2, 20.18 данного Кодекса, — шестисот тысяч рублей; для юридических лиц — одного миллиона рублей, а в случаях, предусмотренных статьями 14.40, 14.42 данного Кодекса, — пяти миллионов рублей (часть 1); при этом размер административного штрафа не может быть менее ста рублей (часть 2). Соответственно, за многие виды административных правонарушений существенно увеличился размер административного штрафа, в том числе значительно возрос его нижний порог, что может негативно, даже в случае назначения административного штрафа в размере, определяемом низшим пределом санкции, отразиться на имущественном положении некоторых категорий юридических лиц, в частности малых предприятий.

С учетом системного изменения законодательства об административных правонарушениях в сторону повышения размера административных наказаний, а также введения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новых составов административных правонарушений, в том числе путем их переноса из других кодифицированных актов, часть 5 статьи 19.8 данного Кодекса в рамках предмета рассмотрения по настоящему делу требует оценки с точки зрения того, насколько в системе действующего правового регулирования, исключающего установление административного наказания ниже низшего предела санкции, ею обеспечивается возможность назначения юридическим лицам соразмерного административного наказания за нарушения антимонопольного законодательства.

4.2. При введении в качестве меры административной ответственности значительных по размеру безальтернативных административных штрафов законодатель в силу конституционных требований соразмерности и индивидуализации юридической ответственности обязан вводить соответствующие правила назначения и исполнения административных наказаний, в том числе критерии, позволяющие надлежащим образом учитывать имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности лица. Такой учет может осуществляться различными способами, в том числе путем установления «гибкой» дифференциации размера штрафных санкций, более мягких альтернативных санкций за конкретные виды административных правонарушений, а также правил замены конкретных санкций более мягкими, включая назначение административного наказания ниже низшего предела.

Состав административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, сконструирован как формальный. Соответственно, наказуемыми признаются все деяния, содержащие состав данного административного правонарушения, — вне зависимости от того, повлекли ли они наступление общественно опасных последствий, обусловленных невозможностью для антимонопольного органа осуществить контрольные мероприятия или существенными затруднениями в их проведении, а равно от степени созданных затруднений. Между тем на практике возможны ситуации, при которых правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств может прийти к выводу о несоразмерности административного наказания, определенного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, характеру совершенного административного правонарушения.

В качестве единственной альтернативы назначению административного наказания в пределах санкции соответствующей статьи при привлечении к ответственности за совершение административных правонарушений Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях допускает возможность освобождения от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения, когда действие или бездействие хотя формально и содержит признаки состава административного правонарушения, но с учетом характера совершенного деяния и роли правонарушителя, размера вреда и тяжести наступивших последствий не представляет существенного нарушения охраняемых общественных отношений (статья 2.9). В то же время административное правонарушение не может быть признано малозначительным исходя из личности и имущественного положения привлекаемого к административной ответственности лица, добровольного устранения последствий правонарушения, возмещения причиненного ущерба. Данные выводы разделяются Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (пункты 18 и 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», пункт 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 года № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»).

Следовательно, в системе действующего правового регулирования освобождение от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения не может использоваться для целей учета имущественного и финансового положения привлекаемого к административной ответственности юридического лица. Кроме того, освобождение от административной ответственности путем признания правонарушения малозначительным во всех случаях, когда правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств приходит к выводу о несоразмерности наказания, предусмотренного конкретной статьей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, характеру административного правонарушения, противоречило бы вытекающему из принципа справедливости принципу неотвратимости ответственности, а также целям административного наказания и не обеспечивало бы решение конституционно значимых задач законодательства об административных правонарушениях (статья 1.2 КоАП Российской Федерации).

Согласно Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях при наличии обстоятельств, вследствие которых исполнение постановления о назначении административного наказания в виде административного штрафа невозможно в установленные сроки, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление, могут отсрочить исполнение постановления на срок до одного месяца, а также с учетом материального положения лица, привлеченного к административной ответственности, рассрочить уплату административного штрафа на срок до трех месяцев (статья 31.5). Однако применительно к случаям возложения на юридические лица значительных по размеру административных штрафов, уплатить которые в установленные законом сроки они не в состоянии по объективным причинам, указанные сроки отсрочки и рассрочки уплаты административного штрафа могут быть недостаточными, притом что возможность их продления данным Кодексом не предусмотрена. В случае же неуплаты административного штрафа лицом, привлеченным к административной ответственности, в течение тридцати дней со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки данное лицо подлежит привлечению к административной ответственности в соответствии с частью 1 статьи 20.25 КоАП Российской Федерации, санкция которой предусматривает наложение административного штрафа в двукратном размере суммы неуплаченного административного штрафа. Применение такого недифференцированного по размеру штрафа в случаях, когда сумма первоначально назначенного административного штрафа уже является для привлекаемого к административной ответственности лица весьма обременительной, может приобретать характер чрезмерного административного взыскания.

Соответственно, в действующей системе правового регулирования применение в отношении юридического лица значительного по размеру нижнего предела административного штрафа, установленного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, не исключает превращения такого административного штрафа из меры воздействия, направленной на предупреждение административных правонарушений, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 30 июля 2001 года № 13-П, недопустимо в силу статей 17, 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1–3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и противоречит общеправовому принципу справедливости.

4.3. Таким образом, положение части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, предусматривающее во взаимосвязи с закрепленными данным Кодексом общими правилами назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в определенных им пределах — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей, не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 17, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1–3) и 55 (часть 3), постольку, поскольку установленный этим положением значительный минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым — обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

В связи с этим федеральному законодателю — исходя из требований Конституции Российской Федерации и основанных на них правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации — надлежит внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения, которые позволят назначать за административное правонарушение, предусмотренное частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, справедливое и соразмерное наказание с учетом имущественного и финансового положения юридического лица и иных имеющих значение для назначения административного наказания обстоятельств.

Впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическому лицу за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, может быть снижен антимонопольным органом или судом на основе требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем постановлении.

Исходя из изложенного и руководствуясь частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации

постановил:

1. Признать часть 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации соответствующей Конституции Российской Федерации постольку, поскольку ее положения, обеспечивая достижение целей административного наказания, направлены на создание надлежащих условий для защиты конкуренции, свободы экономической деятельности, прав и свобод граждан и их объединений.

2. Признать положение части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, предусматривающее во взаимосвязи с установленными данным Кодексом правилами назначения административного наказания возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в определенных им пределах — от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей, не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 17, 19 (части 1 и 2), 34 (часть 1), 35 (части 1–3) и 55 (часть 3), постольку, поскольку установленный этим положением значительный минимальный размер административного штрафа в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым — обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания.

3. Впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическому лицу за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, может быть снижен антимонопольным органом или судом на основе требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем постановлении.

4. Правоприменительные решения, вынесенные в отношении общества с ограниченной ответственностью «Маслянский хлебоприемный пункт» и основанные на части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой она признана настоящим постановлением не соответствующей Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру, если для этого нет иных препятствий.

5. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

6. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».

Конституционный Суд Российской Федерации

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Н. Кокотова

Проголосовав против принятия Конституционным Судом Российской Федерации постановления от 17 января 2013 года № 1-П по делу о проверке конституционности положения части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации в связи с жалобой ООО «Маслянский хлебоприемный пункт», считаю необходимым воспользоваться правом на письменное изложение своего особого мнения (статья 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

1. Прежде всего, выделю позицию Конституционного Суда Российской Федерации, высказанную в настоящем постановлении, которую я разделяю с определенными уточнениями. В его пункте 4.2 указано, что при введении в качестве меры административной ответственности значительных по размеру безальтернативных административных штрафов законодатель в силу конституционных требований соразмерности и индивидуализации юридической ответственности обязан вводить соответствующие правила назначения и исполнения административных наказаний, в том числе критерии, позволяющие надлежащим образом учитывать имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности лица; такой учет может осуществляться различными способами, в том числе путем установления «гибкой» дифференциации размера штрафных санкций, более мягких альтернативных санкций за конкретные виды административных правонарушений, а также правил замены конкретных санкций более мягкими, включая назначение административного наказания ниже низшего предела.

Действительно, введенные в законодательство об административных правонарушениях санкции за нарушение антимонопольного законодательства юридическими лицами во многих случаях являются значительными по размеру и способны существенным образом влиять на социально-экономическое положение хозяйствующих субъектов. Так, официальные данные Федеральной службы государственной статистики показывают, что среднегодовой сальдированный финансовый результат (прибыль минус убыток) одного малого предприятия в стране, выведенный за период с 2007 по 2011 год, составляет около 990 000 рублей. В таком случае предусмотренный частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации минимальный размер административного штрафа для юридических лиц (300 000 рублей) равен примерно 30 процентам от этой суммы. Если за тот же период соотнести данный минимальный штраф со среднегодовой выручкой одного малого предприятия от продажи продукции, выполнения работ, оказания услуг, то он составит около 4 процентов от суммы годовой выручки, что тоже немало, имея в виду законодательный порядок его выплаты, о дефектности которого говорится в постановлении (пункт 4.2).

Подобное наказание объективно направлено на осуществление не только предупредительной, но и карательной функции, по крайней мере применительно ко многим малым предприятиям, и в этом качестве вполне сопоставимо с уголовно-правовыми штрафами. Не случайно в отечественной правовой доктрине имеется позиция, согласно которой в условиях, когда в стране отсутствует уголовная ответственность юридических лиц, их административная ответственность выступает в известной мере в качестве превращенной формы ответственности уголовной. Отсюда, повышение административных санкций должно сопровождаться дополнительными законодательными и правоприменительными мерами, направленными на обеспечение надлежащего уровня гарантий прав привлекаемых к административной ответственности лиц. Это как чистка зубов по утрам: встал — почисти зубы. Вводишь повышенные санкции — в процессе их введения обязательно отследи, соотносятся ли с ними имеющиеся материальные и процессуальные гарантии для привлекаемых к ответственности лиц.

Кстати, действующее административно-охранительное регулирование содержит ряд специальных мер, призванных в качестве гарантий компенсировать повышенный размер санкций за нарушение антимонопольного законодательства. Так, статья 28.7 КоАП Российской Федерации предусматривает усложненную процедуру возбуждения соответствующего дела об административном правонарушении, сбора, оформления и исследования доказательств, что направлено на последующее всестороннее, полное, объективное и своевременное рассмотрение дела, вынесение по нему решения и его исполнение (статья 24.1 КоАП Российской Федерации). Юридическое лицо вправе обжаловать решение антимонопольного органа в вышестоящий орган или в суд (часть 3 статьи 30.1 КоАП Российской Федерации). При этом бремя доказывания законности постановления антимонопольного органа о привлечении юридического лица к административной ответственности возлагается на принявший его антимонопольный орган (часть 1 статьи 65 АПК Российской Федерации). Этот ряд можно было бы продолжить.

Необходимо обратить внимание на то, что из названных Конституционным Судом Российской Федерации неисчерпывающим образом в пункте 4.2 постановления возможных мер учета имущественного и финансового положения привлекаемых к административной ответственности юридических лиц особое значение имеет отсутствующий в законодательстве об административных правонарушениях институт назначения наказания ниже низшего предела. Почему? Потому что законодательное снижение нижнего предела штрафа для юридических лиц, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, или вообще устранение данного предела не согласуются с пунктом 5 статьи 14 обязательного для Российской Федерации Соглашения о единых принципах и правилах конкуренции от 9 декабря 2010 года, вводящего за аналогичное правонарушение штраф для юридических лиц в тех же границах. Указанный международный договор не только определяет правила применения мер административной ответственности для трансграничных рынков, но и нацеливает участников на гармонизацию собственного законодательства на основе закрепляемых в Соглашении принципов и правил (статья 30). Надо полагать, что это касается и применения мер административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства на внутренних рынках стран — участниц Соглашения. Что касается введения альтернативных штрафу более мягких санкций, то из закрепляемых в названном Кодексе санкций это только предупреждение, возможность применения которого за нарушение антимонопольного законодательства явно ограничена.

Однако институт назначения наказания ниже низшего предела, даже если он будет введен в законодательство об административных правонарушениях, в силу своей специфики может применяться только в исключительных случаях, которые должны быть четко зафиксированы в законе. При этом объективным ограничителем данного института выступает конституционный принцип равенства (статья 19 Конституции Российской Федерации). Если, скажем, к административной ответственности по части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации за одно и то же деяние привлекаются два юридических лица одного вида, с одинаковым уставным капиталом и числом занятых, но с серьезно разнящимися финансово-экономическими показателями, то снижение наказания ниже низшего предела только одному из них, исходя из его имущественного и финансового положения, явно ущемляет конституционные права другого юридического лица.

2. То, что в некоторых случаях применение штрафа по части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации даже в минимально установленном законом размере может влечь существенное ухудшение имущественного и финансового положения привлекаемых к административной ответственности лиц, само по себе еще не свидетельствует о чрезмерном ограничении их конституционных прав и свобод, о несоразмерности такого штрафа конституционным целям и ценностям.

В данном случае значение имеет также то, насколько совершение лицом административного правонарушения зависит от его собственного свободного волеизъявления; не предопределено ли решающим образом совершение правонарушения действующим ответственно и разумно субъектом внешними по отношению к нему правовыми и правоприменительными обстоятельствами, такими, например, как неопределенность состава правонарушения, неразграниченность составов разных правонарушений, отсутствие надлежащих средств предотвращения объективного вменения. Одно дело, когда совершение правонарушения зависит исключительно от лица, преступающего закон, и другое дело, когда в той или иной сфере правового регулирования крайне трудно не нарушить какое-либо предписание, даже действуя предельно разумно и ответственно.

Фактические обстоятельства дела заявителя, установленные региональным управлением ФАС России и арбитражными судами, не дают оснований полагать, что состав вмененного ему административного правонарушения, закрепленного в части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации, отличается неопределенностью. Если такая неопределенность в оспоренной норме потенциально и наличествует, то она никак не проявила себя в деле заявителя, как и возможное ненадлежащее отграничение данного состава от иных составов административных правонарушений. Кроме того, обязательным условием привлечения юридического лица к административной ответственности по части 5 статьи 19.8 КоАП Российской Федерации является его вина. В силу части 2 статьи 2.1 КоАП Российской Федерации юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых этим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Судами, рассматривавшими обращения заявителя, не установлено обстоятельств, которые бы объективно препятствовали ему представить региональному управлению ФАС России запрашиваемую информацию. Получив запрос, заявитель не направил требуемую информацию в надлежащий срок, каких-либо ходатайств о продлении срока представления информации в антимонопольный орган не направил. В конечном итоге запрашиваемая информация была представлена им только после привлечения к административной ответственности. Следовательно, если судить по материалам дела заявителя, привлечение его к ответственности в виде административного штрафа задано не неопределенной правовой средой и тому подобными внешними факторами, а вполне свободно избранной им линией поведения, уровнем внутренней управленческой дисциплины в данном юридическом лице.

Таким образом, учет имущественного и финансового положения юридических лиц при наложении на них значительных по размеру штрафов, тем более если в итоге предполагается выход за законодательно очерченный нижний предел штрафа, важно еще соотносить с тем, насколько совершение ими правонарушения предопределено их собственным свободным выбором. Вообще, снижение санкций (законодательное или правоприменительное) допустимо только до той черты, за которой начинается потворство правовому нигилизму, утрата действенности общей и частной превенции административных правонарушений, нарушение прав и свобод граждан, защищаемых антимонопольным законодательством. При этом само по себе незавидное финансово-экономическое положение юридического лица — не индульгенция от применения к нему значительных по размеру штрафных санкций.

3. Заявителем не были представлены Конституционному Суду Российской Федерации какие-либо доказательства того, что он после назначения ему наказания ставил вопрос об отсрочке или рассрочке выплаты штрафа, что он по объективным причинам не смог уплатить этот штраф в установленный срок, что на него был наложен административный штраф за неуплату в срок основного штрафа или что уплата пусть и значительного для него штрафа не просто затруднила его экономическое положение, но поставила его на грань экономической состоятельности.

Следовательно, используемые Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем постановлении в обоснование неконституционности оспоренной нормы доводы о незначительности законодательных сроков отсрочки или рассрочки уплаты административного штрафа, о чрезмерности недифференцированного штрафа за неуплату основного штрафа (пункт 4.2) заявлены в порядке абстрактного нормоконтроля. По сути, в порядке абстрактного нормоконтроля сформулирован и конечный вывод Конституционного Суда Российской Федерации о несоответствии оспоренного заявителем положения Конституции Российской Федерации (пункт 2 резолютивной части). Однако дело заявителя подлежало рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации в порядке конкретного, а не абстрактного нормоконтроля в силу предписания статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации.

4. Конституционный Суд Российской Федерации в анализируемом постановлении ввел временный порядок его исполнения, указав, что впредь до внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях надлежащих изменений размер административного штрафа, назначаемого юридическому лицу за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 5 статьи 19.8 данного Кодекса, может быть снижен антимонопольным органом или судом на основе требований Конституции Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в этом постановлении (пункт 3 резолютивной части).

С таким подходом невозможно согласиться, поскольку конституционные нормы, даже получившие детализацию в правовых позициях Конституционного Суда Российской Федерации, не способны выступать непосредственной основой применения мер административной ответственности. Прямое действие конституционных норм в сфере административно-охранительного регулирования ограничено заданием его общих рамок и проверкой конституционности положений законодательства об административных правонарушениях.

В то же время снижение правоприменителем наказания ниже низшего предела требует от него обязательной опоры на нормативные положения, отсутствующие сегодня не только в Конституции Российской Федерации, но и в текущем законодательстве (показатели имущественного и финансового положения юридических лиц, дающие основание для смягчения наказания ниже низшего предела; допустимые размеры снижения наказаний и т. п.). При таких обстоятельствах применение института назначения наказания ниже низшего предела чревато нарушением прав и свобод граждан, их объединений, таит в себе серьезные коррупциогенные риски.

5. С учетом вышеизложенного полагаю, что жалоба ООО «Маслянский хлебоприемный пункт» не отвечала критерию допустимости обращений (статьи 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации») и Конституционному Суду Российской Федерации следовало бы изначально отказать заявителю в принятии ее к рассмотрению. Поскольку, однако, жалоба была принята Конституционным Судом Российской Федерации к рассмотрению, он должен был прекратить производство по ней в соответствии со статьей 68 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации».

При этом Конституционный Суд Российской Федерации был не лишен возможности обратить внимание федерального законодателя на необходимость внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменений, позволявших бы назначать за административное правонарушение, предусмотренное частью 5 статьи 19.8 данного Кодекса, справедливое и соразмерное наказание с учетом имущественного и финансового положения юридического лица.

Дело о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко

Выступление полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова (27 ноября 2012 года)

Глубокоуважаемый Высокий Суд!

Обратившаяся в Конституционный Суд Российской Федерации группа депутатов Государственной Думы оспаривает конституционность Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в целом по порядку его принятия и ряд его отдельных положений.

По мнению заявителей, Федеральный закон № 65-ФЗ не соответствует статьям 3, 72, 76 (часть 2), 94 и 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации в связи с нарушением порядка его принятия. Кроме того, заявители считают, что отдельные положения Федерального закона № 65-ФЗ, регулирующие правила проведения публичных мероприятий и устанавливающие более строгую административную ответственность их организаторов и участников за нарушение указанных правил, не соответствуют конституционному принципу соразмерности ограничения прав и свобод граждан и общеправовому принципу определенности и непротиворечивости содержания правовой нормы, в связи с чем противоречат, по их мнению, статьям 4 (часть 2), 15 (части 1 и 4), 19 (части 1 и 2), 31 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

В жалобе Э. В. Савенко оспаривается конституционность пункта «а» части 1 статьи 2 Федерального закона № 65-ФЗ, предусматривающего, что не может быть организатором публичного мероприятия лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо два и более раза привлекавшееся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18, 20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию.

По его мнению, данное положение противоречит статьям 19 (части 1 и 2), 31, 50 (часть 1), 54 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку умаляет право указанной в нем категории граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, ставит их в неравное положение по сравнению с другими гражданами и устанавливает дополнительную ответственность несмотря на конституционный запрет повторного осуждения за одно и то же преступление, а также поскольку распространяет свое действие на лиц, которые были привлечены к уголовной и административной ответственности за указанные в нем правонарушения до вступления в силу данного Федерального закона.

Полагаем, что позиция заявителей, изложенная в запросе и жалобе, не имеет под собой достаточных правовых оснований, позволяющих признать оспариваемые положения не соответствующими Конституции Российской Федерации.

Но прежде чем перейти к изложению аргументов по существу поставленных вопросов, в связи с наметившейся тенденцией обращения депутатов Государственной Думы в Конституционный Суд Российской Федерации, хотелось бы обратить внимание заявителей, что Конституционный Суд ранее уже указывал на недопустимость обнаруживающегося стремления «с помощью решения Конституционного Суда Российской Федерации повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии, в результате которой должно быть найдено целесообразное и сбалансированное решение о принятии нового или изменении действующего закона» (Определение от 10 апреля 1997 года № 57-О), а также Конституционный Суд отмечал, что он не может выступать участником законотворческого процесса, чего от него, фактически, в очередной раз требуют заявители.

1. Значительную часть в обосновании позиции заявителей составляют вопросы нарушения процедуры принятия оспариваемого Федерального закона и несоответствия этих процедур порядку, установленному Регламентом Государственной Думы, что, по мнению заявителей, противоречит части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации. Однако данная норма Конституции РФ не устанавливает порядок работы палат Федерального Собрания Российской Федерации, а относит решение вопросов внутреннего распорядка деятельности Государственной Думы и Совета Федерации к ведению самих палат.

Таким образом, применительно к процедуре принятия Федерального закона № 65-ФЗ ставить вопрос можно лишь о правовой оценке соответствия или несоответствия этой процедуры Регламенту Государственной Думы, причем вне связи с частью 4 статьи 101 Конституции РФ, наделившей палаты Федерального Собрания правом устанавливать распорядок своей внутренней деятельности.

Излагаемые в запросе процедурные нарушения во внутренней организации работы Государственной Думы тем более не могут рассматриваться как противоречащие конституционным нормам статьи 3 (о многонациональном народе Российской Федерации как носителе ее суверенитета), части второй статьи 76 (об издании по предметам совместного ведения федеральных законов и о принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации) и статьи 94 (определяющей статус Федерального Собрания как представительного и законодательного органа Российской Федерации). Что же касается указания в заголовке раздела 2.1 запроса на несоответствие в целом Федерального закона № 65-ФЗ также и положениям подпункта «к» части второй статьи 72 Конституции РФ, то часть вторая названной конституционной нормы не содержит в своей структуре пунктов.

По существу оспариваемых положений необходимо отметить следующее.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина относится к исключительному ведению Российской Федерации (пункт «в» статьи 71), а административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части первой статьи 72). Следовательно, оспариваемый Федеральный закон регулирует вопросы, относящиеся как к исключительному ведению Российской Федерации, так и к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В статье 76 Конституции Российской Федерации устанавливается, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы (часть 1), а по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2). Само же принятие и изменение всех федеральных законов, как следует из пункта «а» статьи 71 Конституции Российской Федерации, находится в исключительном ведении Российской Федерации. Таким образом, согласование проектов федеральных законов по совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с законодательными (представительными) и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации непосредственно в Конституции Российской Федерации не закреплено.

Участие органов государственной власти субъекта Российской Федерации в рассмотрении Государственной Думой проектов федеральных законов по предметам совместного ведения предусмотрено статьей 26.4 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которой проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу направляются в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов РФ для представления ими в Государственную Думу в 30-дневный срок отзывов на законопроекты; проекты федеральных законов, принятые Государственной Думой в первом чтении, направляются в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для представления поправок также в 30-дневный срок.

Возможность направления законопроектов в субъекты Российской Федерации для подготовки и представления в Государственную Думу отзывов на них предусматривается и статьей 109 Регламента Государственной Думы, в соответствии с которой законопроекты по предметам совместного ведения, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы, направляются в субъекты РФ.

Однако ни Регламент Государственной Думы, ни указанный Федеральный закон, которым, кстати, порядок деятельности Федерального Собрания и, в частности, Государственной Думы не регулируется, не содержат указаний об обязательности такого согласования. Учет мнения субъектов РФ, носит совещательный характер, процедура согласования не означает права органов государственной власти субъектов РФ наложить своего рода «вето» на федеральный закон, поскольку принятие федеральных законов является прерогативой федерального законодателя (пункт «а» статьи 71 и статья 105 Конституции РФ).

Употребление в статье 109 Регламента при определении срока термина «как правило» в 45 или 30 дней — подразумевает, что этот срок может быть больше или меньше, поскольку конкретный срок устанавливается Советом Государственной Думы. Устанавливаемый срок — это срок ожидания возможной реакции для выражения согласия или несогласия.

Конституционный Суд уже обращался к вопросам, связанным с процедурой принятия законов Государственной Думой, в том числе, касался вопроса порядка принятия закона по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

В постановлении от 23 апреля 2004 года № 8-П Конституционный Суд пришел к выводу, что принятие и изменение всех федеральных законов находится непосредственно в ведении Российской Федерации. Тем самым не предполагается, что при принятии федеральных законов по предметам совместного ведения требуется обязательное направление соответствующих законопроектов субъектам Российской Федерации и специальное рассмотрение их предложений Федеральным Собранием. От субъектов Российской Федерации, в свою очередь, не требуется направление в Федеральное Собрание проектов законов, принимаемых ими в сфере совместного ведения. Проведение процедуры согласования предполагает выяснение и обсуждение мнений субъектов Российской Федерации для выработки возможно более согласованного проекта федерального закона, но не получение со стороны субъектов Российской Федерации одобрения законопроекта в целом либо отдельных его положений. Согласительные процедуры не являются необходимым элементом конституционного процесса принятия федеральных законов, а отступление от них само по себе не может служить основанием для признания федерального закона не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия.

Согласование законопроекта по вопросам совместного ведения может проходить и иным путем. Отношение же субъектов Российской Федерации к принятому Государственной Думой закону, как отмечалось Конституционным Судом в этом постановлении, в полной мере может быть проявлено на стадии его рассмотрения Советом Федерации.

При рассмотрении оспариваемого Федерального закона отношение субъектов Российской Федерации к принятому Государственной Думой закону было однозначно проявлено на стадии его рассмотрения Советом Федерации, одобрившим его 132 голосами против 1.

Как следует из стенограммы заседания Совета Федерации от 6 июня 2012 года членами Совета Федерации — представителями субъектов Российской Федерации отмечалось, что законопроект подробно обсуждался на стадии разработки концепции с первого дня его рассмотрения. Советом Федерации был предложен ряд замечаний, которые были учтены при рассмотрении его в Государственной Думе (председатель Комитета СФ по конституционному законодательству, правовым и судебным вопросам, развитию гражданского общества А. А. Клишас);

— принятие этого закона будет способствовать более эффективному обеспечению общественной безопасности и правопорядка (представитель от Калужской области);

— с позиции региональных интересов закон направлен на обеспечение защиты, безопасности, прежде всего, законопослушных граждан, а потом уже на то, чтобы усилить ответственность организаторов и участников массовых мероприятий, особенно тех, кто осуществляет противоправные деяния (представитель от Нижегородской области);

— в регионах против этих всех явлений. И там никак не воспринимают вот эту возникшую митинговщину, ночлеги на улицах, парках, скверах. Люди хотят, чтобы установилось главенство закона над беззаконием, именно этого ждут в регионах (представитель от Курганской области).

И разве это не мнение субъектов Российской Федерации?

Не вызывает сомнения и порядок рассмотрения законопроекта Государственной Думой.

В соответствии с частью 5 статьи 119 Регламента Государственной Думы в случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае, если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Что и было сделано.

Нельзя согласиться с доводами заявителей, что законопроект «при принятии его во втором чтении подвергся существенным концептуальным изменениям, в результате чего изменилось и его название».

Принимая проект федерального закона № 70631-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» в первом чтении Государственная Дума в своем постановлении от 22 мая 2012 года № 397-6ГД определила иной срок подачи поправок — до 29 мая 2012 года, а также определила круг вопросов, которые должны быть учтены при доработке законопроекта ко второму чтению, в том числе и дополнение законопроекта новой статьей, предусматривающей внесение изменений не только в Кодекс об административных правонарушениях, но и в Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Это свидетельствует о том, что концепция законопроекта в целом была изменена еще на этапе первого чтения. Принимая законопроект в первом чтении, Государственная Дума принимала его уже с учетом вновь сформулированной концепции о необходимости изменения не одного, а двух законов. Все это было сделано еще на стадии первого чтения. На второе чтение проект закона выносился с новым названием, его концепция в процессе второго чтения не менялась, обсуждались только поправки.

Это в полной мере соответствует требованиям части 1 статьи 118 и статьи 123 Регламента Государственной Думы, предусматривающих, что концепция законопроекта обсуждается только на этапе первого чтения, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимости, а во втором чтении возможно только обсуждение поправок.

Поскольку Федеральный закон № 65-ФЗ был рассмотрен и обсужден Государственной Думой при принятии ею решения по законопроекту, а отношение субъектов Российской Федерации к принятому Государственной Думой Федеральному закону было проявлено на стадии его рассмотрения Советом Федерации, нет оснований для его признания не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия. А поскольку обратившиеся с запросом депутаты приложили к нему все внутренние документы Государственной Думы и Совета Федерации, хотелось бы особо отметить, что Конституционный Суд, в виду закрепленного в Конституции Российской Федерации принципа разделения властей, не осуществляет проверку документов, принимаемых палатами федерального парламента в порядке обеспечения движения законотворческого процесса (Определения от 26 сентября 1995 года № 50, от 27 сентября 1995 года № 66-О).

2. По существу оспариваемых заявителями норм Федерального закона № 65-ФЗ полагаем необходимым обратить внимание на следующее.

Статья 31 Конституции Российской Федерации закрепляет право граждан Российской Федерации собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Данному положению Конституции Российской Федерации корреспондируют нормы международного права (статья 20 Всеобщей декларации прав человека, статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статья 21 Пакта о гражданских и политических правах).

При этом, поскольку выражение «мирно без оружия» предполагает запрет агрессивного поведения собравшихся, организации каких-либо массовых беспорядков, проведение акций вандализма и любых других видов нарушения общественного порядка, постольку вышеуказанная норма Конституции связана с положением части 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации, согласно которому осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. В то же время согласно части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Конституционный Суд Российской Федерации уже не раз высказывал свою позицию по вопросам, связанным с реализацией права на свободу собраний, анализируя при этом не только практику Европейского суда по правам человека, но и складывающуюся фактическую политическую и социальную ситуацию в Российской Федерации. Как справедливо указано в недавнем постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 года № 12-П, государство должно воздерживаться от применения произвольных мер, способных нарушить право на свободу собраний, более того, реальное уважение свободы собраний не может быть сведено просто к обязанности невмешательства со стороны государства в осуществление права, защищаемого статьей 11 Конвенции 1950 года, — напротив, оно может быть дополнено позитивным обязательством обеспечивать эффективную реализацию этого права. Таким образом, главной обязанностью государства является законодательное закрепление механизма обеспечения гарантий реализации данного права. При этом Конституционный Суд специально указал, что не вызывает сомнений право федерального законодателя в установленных конституционными предписаниями пределах конкретизировать порядок и условия проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетирований, уточнять составы соответствующих административных правонарушений, а также порядок и условия привлечения организаторов публичных мероприятий к административной ответственности.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года № 484-О-П указано, что гарантированное статьей 31 Конституцией Российской Федерации право граждан является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (статьи 1 и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3 Конституции Российской Федерации).

Подобный подход согласуется и с нормами международного права, предполагающими наличие пределов свободы мирных собраний и ее ограничений, необходимых в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц (часть 2 статьи 11 Конвенции 1950 года). На это же указывал и Европейский суд по правам человека в ряде своих решений.

Выявившаяся в связи с недавними событиями потребность в совершенствовании имеющихся механизмов законодательного регулирования осуществления в Российской Федерации указанного права послужила сигналом к принятию необходимых мер по обеспечению реального взвешенного баланса интересов, прав и свобод всех граждан нашей страны и внесению изменений в действующее законодательство.

В пояснительной записке к проекту оспариваемого Федерального закона № 65-ФЗ отмечалось, что в настоящее время законодательство Российской Федерации о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях нацелено преимущественно на защиту прав и интересов организаторов и участников публичных мероприятий. В меньшей степени в нем предусматривается применение превентивных мер и санкций, направленных на стимулирование организаторов публичных мероприятий к уважительному отношению и соблюдению законных интересов граждан, которые в связи с проведением массовых мероприятий испытывают ограничение конституционных прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и т. д.

Во многих случаях проведение публичных мероприятий препятствует доступу граждан к месту проживания, работы или учебы, общественным местам досуга и отдыха, а хозяйствующим субъектам — к офисным и производственным помещениям; наносит ущерб местам озеленения, иным объектам благоустройства территорий, ухудшает санитарно-эпидемиологическую ситуацию, мешает проезду общественного и специального транспорта, проходу пешеходов.

Также авторами законопроекта специально подчеркивалось, что установленные Кодексом об административных правонарушениях РФ административные штрафы за нарушения порядка организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований ничтожны и неадекватны общественной опасности нарушений и не являются превентивной мерой для лиц, совершающих правонарушения.

В рассматриваемом сегодня запросе указывается на несоответствие оспариваемого Федерального закона конституционному принципу соразмерности ограничения прав и свобод граждан. Вместе с тем неоспоримых аргументов, свидетельствующих о противоречии норм Федерального закона № 65-ФЗ положениям статей 31, 19 (часть 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции РФ, заявителями не приводится.

Так, указанные в запросе в качестве примеров несоразмерности новые санкции статей 5.38, 20.2, 20.2.2, 20.18 и части 4 статьи 20.25 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за нарушения порядка проведения массовых мероприятий в виде повышенных размеров денежных штрафов и нового административного наказания в виде обязательных работ, оспариваются со ссылками на решения Европейского суда по правам человека и законодательную практику Японии и Великобритании.

Вместе с тем в пояснительной записке к Федеральному закону № 65-ФЗ его инициаторы, проведя анализ зарубежного законодательства, регулирующего проведение публичных собраний и шествий граждан, ссылаются на гораздо более жесткую практику законодательного регулирования мер ответственности за нарушения при проведении массовых мероприятий в США (более длительный срок рассмотрения заявок в крупных городах), Германии (запрещение маскировки лица), Франции (право запрещать любые демонстрации по усмотрению местных властей), Швеции (существование «черного списка» для организаторов ранее запрещенных или разогнанных демонстраций) и той же Великобритании (практика временных мораториев). Подобные примеры строгости наказаний, предусмотренных в зарубежном законодательстве (например, лишение свободы на срок до одного года либо штраф до 15 тысяч евро за мероприятия, в том числе спонтанные, которые проводятся с нарушениями установленных правил в Германии или лишение свободы на срок до трех лет за умышленное продолжение участия в сборищах после требования разойтись во Франции), приводились и в ходе обсуждения указанного законопроекта в Совете Федерации.

Законодатель, относя нарушение тех или иных правил в сфере реализации свободы организации и проведения публичных мероприятий к противоправным деяниям, а именно к административным правонарушениям, и предусматривая необходимость применения соответствующих мер государственного принуждения в виде административной ответственности, обязан соблюдать требования Конституции Российской Федерации. В частности, по смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, исходя из общих принципов права, введение ответственности за административное правонарушение должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлениях от 15 июля 1999 года № 11-П, от 11 марта 1998 года № 8-П, от 12 мая 1998 года № 14-П отмечал, что принцип соразмерности, выражающий требования справедливости, предполагает установление публично-правовой ответственности лишь за виновное деяние и ее дифференциацию в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, компенсационного характера применяемых санкций, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств. Все перечисленные требования применимы и при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в сфере нарушения законодательства об организации и проведении публичных мероприятий.

Действуя в рамках своей дискреции, федеральный законодатель, устанавливая административную ответственность за виновные противоправные деяния, должен соблюдать конституционные принципы, позволяющие назначить справедливое и соразмерное административное наказание за то или иное деяние. Устанавливая административный штраф в качестве вида наказания, законодатель определил его верхний и нижний пределы (пункт 2 части 1 статьи 3.2, части 1 и 2 статьи 3.5 КоАП РФ). Санкции конкретных оспариваемых заявителями статей КоАП РФ предусматривают дифференцированный размер административного штрафа для граждан, должностных лиц и юридических лиц с определением его минимального и максимального пределов, что позволяет правоприменителю применить эти меры наказания с учетом характера совершенного административного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного и финансового положения, а также обстоятельств, смягчающих и отягчающих административную ответственность (статьи 4.1 и 4.2 КоАП РФ).

При этом, при выработке оспариваемых норм Государственной Думой были учтены замечания Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству. Предлагаемые проектом первоначально санкции статей КоАП РФ были изменены с целью устранения чрезмерных разрывов между минимальными и максимальными размерами налагаемых штрафов, а также исключения возможности назначения несоизмеримых наказаний за одни и те же деяния. (В первоначальном проекте предполагалось установить штрафы и для граждан в пределах 1–1,5 миллионов, в итоге для граждан максимальный штраф составляет 300 000, а для должностных лиц — 600 000, юридических лиц 1 миллион рублей.)

Кроме того, в целях наиболее точного и справедливого назначения наказания и учета правовых последствий содеянного, законодателем, связанным обязанностью действовать пропорционально и соразмерно, были введены квалифицированные материальные составы различных правонарушений, предусмотренных статьями 20.2, 20.2.2 КоАП РФ.

Неубедительным представляется и аргумент заявителей о необоснованном заимствовании из уголовного законодательства нового административного наказания в виде обязательных работ, введенного в КоАП РФ оспариваемым Федеральным законом. Данный вид административного наказания, заменяющий менее гуманный вид наказания — административный арест, в отечественной юриспруденции имеет широкую историческую практику. Поэтому в данном случае речь идет о дополнении системы мер административной ответственности давно известным отечественной и зарубежной правовой практике административным наказанием, что предполагает, вместе с тем, необходимость создания налаженной системы по приведению в исполнение указанного вида наказания с учетом имеющегося опыта его исполнения в уголовном праве. В том числе по этой причине Федеральным законом № 65-ФЗ было установлено, что положения КоАП РФ об обязательных работах будут применяться с 1 января 2013 года (часть 3 статьи 3).

Повышение размеров административных штрафов за нарушение установленного порядка организации и проведения публичных мероприятий, а также применение к нарушителям (за определенные составы административных правонарушений) обязательных работ соответствует требованиям статьи 55 (части 3) Конституции Российской Федерации, в том числе с точки зрения соотношения размеров упомянутых административных санкций с размерами аналогичных уголовных наказаний. В КоАП РФ действующая редакция статьи 3.5 «Административный штраф» уже давно предусматривает возможность наложения за нарушения антимонопольного, налогового, валютного, таможенного и иного законодательства сопоставимых с уголовными (и даже большими) административных штрафных санкций (например, в размере годовой выручки нарушителя, в размере неоплаченных налогов, сборов и таможенных пошлин и т. д.).

Что касается обязательных работ, то критерии разграничения этого вида наказания за уголовные преступления и административные правонарушения содержатся в диспозициях соответствующих норм Уголовного кодекса РФ и КоАП РФ, а дополнительным критерием разграничения обязательных работ как мер уголовной и административной ответственности являются установленные в санкциях соответствующих статей допустимые сроки обязательных работ (от 60 до 480 часов по статье 49 УК РФ и от 20 до 200 часов по статье 3.13 КоАП РФ).

Необходимо учитывать, что при введении нового вида административного наказания, Федеральным законом № 65-ФЗ также были определены порядок исполнения постановления о назначении обязательных работ, условия их выполнения, определены категории граждан, к которым указанный вид ответственности применяться не может (беременные женщины, женщины, имеющие детей в возрасте до трех лет, инвалиды I и II групп, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, а также имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов учреждений уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов).

Логичным условием для реализации законодательных нововведений стало увеличение срока давности привлечения к административной ответственности в целях преодоления объективных затруднений в выявлении правонарушений и обеспечения неотвратимости наказания. Такое увеличение срока по делам о нарушении порядка организации и проведения массовых мероприятий не взаимосвязано с вопросом об ужесточении или смягчении административной ответственности и не выходит за рамки необходимого, соразмерного и пропорционального ограничения прав и свобод граждан, т. к. критерием для отнесения тех или иных категорий дел к требующим больший (годичный) чем обычный (два месяца) срок давности, является учет необходимости проведения большего количества процессуальных действий при возбуждении и рассмотрении дел по соответствующим категориям правонарушений, а вовсе не размеры наказаний за эти правонарушения.

Кроме того, годичный срок давности в действующей редакции части 1 статьи 4.5 КоАП РФ установлен по административным правонарушениям в 36 областях законодательного регулирования, включая нарушения избирательного, миграционного, налогового, патентного, природоохранного, антимонопольного, рекламного законодательства и т. д.

Таким образом, признавая за административными правонарушениями в сфере организации и проведения публичных мероприятий повышенную степень общественного вреда, и устанавливая значительные меры административного воздействия, законодатель учел и конституционно обусловленные требования, которые необходимо соблюдать при установлении ограничений конституционных прав и свобод граждан.

При этом, следует заметить, что увеличение размера штрафов затронуло и статью 5.38 КоАП РФ, предусматривающую ответственность за воспрепятствование организации или проведению собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, проводимых в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо участию в них, а равно принуждение к участию в них: вместо ранее установленного штрафа для граждан в размере ста рублей, для должностных лиц — от ста до трехсот рублей, были установлены штрафы в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей и от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей, соответственно.

Наконец, заявителями с той же аргументацией оспаривается предусмотренная Федеральным законом № 65-ФЗ возможность признания судом совокупности актов одиночного пикетирования единым (одним) публичным мероприятием.

Представляется, что признание судом совокупности актов одиночного пикетирования, объединенных единым замыслом и общей организацией, одним публичным мероприятием не является чрезмерным реагированием на злоупотребление правом одиночного пикетирования.

По смыслу оспариваемого Федерального закона, суд может признать единым публичным мероприятием не любое такое пикетирование, а только то, которое привело к правонарушениям, поскольку признание осуществляется решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу. Суд определяет, был ли в ходе проведения публичного мероприятия причинен вред охраняемому объекту — общественному порядку, безопасности, правам и свободам граждан, их жизни или здоровью либо имуществу физических или юридических лиц. При этом именно суд, действующий на основе принципов самостоятельности, независимости и беспристрастности, должен устанавливать наличие единого замысла и общей организации при проведении актов одиночного пикетирования, а также вины его участников и организаторов.

В контексте рассматриваемого вопроса немаловажное значение имеет и злоупотребление правом на одиночное пикетирование. Лицо, проводящее такое пикетирование, не подает уведомление о его проведении. Следовательно, органы публичной власти, не будучи уведомлены о проведении пикетирования, не имеют возможности принять предварительные меры, направленные на обеспечение общественного порядка и безопасности граждан, законности его проведения.

3. Что касается положений запроса в отношении усиления ответственности организатора публичного мероприятия, то хотелось бы отметить следующее.

Организатор публичного мероприятия, олицетворяя в глазах всего общества преследуемые проведением собрания, митинга или шествия цели, осуществляя руководство мероприятием, должен быть больше, чем кто бы то ни было, заинтересован в соблюдении закона при его проведении, осознавая всю полноту взятой на себя ответственности за формирование общественного сознания.

В интересах организатора и для содействия ему в исполнении его обязанностей по контролю за проведением мирного публичного мероприятия, предусмотренных частью 4 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Федеральный закон № 65-ФЗ запрещает участникам публичных мероприятий скрывать свое лицо, в том числе использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности, иметь при себе оружие или предметы, используемые в качестве оружия, взрывчатые и легковоспламеняющиеся вещества, иметь при себе и (или) распивать алкогольную и спиртосодержащую продукцию, пиво и напитки, изготавливаемые на его основе, а также находиться в месте проведения публичного мероприятия в состоянии опьянения.

Представляется, что нормативное содержание обязанности организатора публичного мероприятия принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия количества его участников достаточно подробно и надлежащим образом раскрыто в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 18 мая 2012 года № 12-П.

По смыслу указанного постановления обязанность организатора публичного мероприятия принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества его участников является элементом нормативно-правового содержания реализации конституционного права граждан на мирное проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований и носит превентивный характер.

Как указал Конституционный Суд, предполагая проведение публичного мероприятия, организатор мероприятия должен особенно взвешенно, продуманно и ответственно подходить к определению потенциального количества его участников, учитывая актуальность и общественную значимость вопроса, по поводу которого предполагается свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований. В противном случае весьма затруднительно (или невозможно) оценить, позволит ли избранное место проведения мероприятия, количество его участников и отведенное для проведения мероприятия время всем желающим реализовать свое право на мирное, то есть не нарушающее общественный порядок и безопасность, не причиняющее вреда правам и законным интересам других лиц и не создающее угрозу причинения такого вреда, участие в публичном мероприятии, а уполномоченным органам публичной власти принять необходимые и обоснованные меры, включая выделение адекватных сил и средств, для обеспечения безопасности и правопорядка при его проведении.

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» подробно регламентирует обязанности организатора публичного мероприятия, связанные с его организацией и проведением, в том числе в их соотнесении с правомочиями представителей органов публичной власти, которые могут потребовать от организатора публичного мероприятия прекратить допуск граждан на публичное мероприятие либо самостоятельно прекратить его, приостановить либо прекратить проведение публичного мероприятия. Такое регулирование позволяет установить противоправность действий (бездействия) организатора публичного мероприятия, их взаимосвязь с наступлением реальной угрозы причинения вреда жизни и здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц и, соответственно, вину в совершении правонарушения.

В ранее названном постановлении также подробно рассмотрен вопрос об основаниях привлечения к административной ответственности организатора публичного мероприятия в случае превышения указанного в уведомлении числа его участников. В частности отмечается, что участие в публичном мероприятии большего числа участников, чем было заявлено в уведомлении о его проведении, само по себе не является достаточным основанием для привлечения организатора к административной ответственности.

Административная ответственность наступает при совокупности следующих факторов: когда такое превышение создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу (что прямо указано в пункте 7.1 части 4 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях») и это обусловлено действиями организатора, допустившего превышение количества участников публичного мероприятия и не принявшего предусмотренные законодательством меры, направленные на ограничение доступа граждан к участию в публичном мероприятии, обеспечение общественного порядка и безопасности.

В отношении доводов, изложенных в жалобе гражданина Савенко Э. В., полагаем необходимым заметить, что возможность ограничения права на организацию публичных мероприятий по отношению к лицам, два и более раза привлекавшимся к административной ответственности за аналогичные нарушения, обусловлена давно сложившейся общей практикой регулирования и правоприменения по публичным деликтам (лишение специального права и дисквалификация в КоАП РФ, лишение права занимать определенные должности в УК РФ и т. д.), что предполагает возможность, наряду с повышенными санкциями, использовать и в превентивных целях определенные ограничения при наличии повторности (рецидивности) совершаемых однотипных правонарушений.

Установленный запрет, являясь своего рода предупредительной мерой в отношении указанных лиц, подтвердивших своими действиями свою неспособность выполнить надлежащим образом обязанности организатора публичного мероприятия, направлен на обеспечение таких конституционных ценностей, как общественный порядок и общественная безопасность и не предполагает введение дополнительной меры ответственности, которой якобы придана обратная сила, поскольку лица, два и более раза привлекавшиеся к административной ответственности, но выступавшие в течение срока, когда лицо считается подвергнутым наказанию, в роли организатора публичного мероприятия до принятия Федерального закона № 65-ФЗ не могут быть привлечены к какой-либо дополнительной ответственности. А учет имевшихся до принятия Федерального закона судимостей логичен с точки зрения обеспечения принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку иное означало бы, что возможна абсурдная ситуация, при которой лицо, привлеченное к ответственности после вступления в силу изменений не может быть организатором, а лицо имеющее судимости за те же административные правонарушения, совершенные до внесений изменений организатором публичного мероприятия выступать вправе.

Необходимость ответственного подхода организатора публичного мероприятия к реализации им взятых на себя обязанностей выражается в том числе и во введении Федеральным законом № 65-ФЗ квалифицированных составов административных правонарушений, предусмотренных статьей 20.2 КоАП РФ, на основании которых организатор публичного мероприятия может быть привлечен к административной ответственности за действия (бездействие), повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу, имевшие место со стороны участников организованного им публичного мероприятия, поскольку именно организатор в соответствии с положениями статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» обладает правом требовать от уполномоченного представителя органа внутренних дел удалить с места проведения публичного мероприятия лиц, не выполняющих законных требований организатора публичного мероприятия, а также обязан обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о проведении публичного мероприятия, обязан требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия, прекращения нарушения закона и обязан обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования.

При этом исходя из приведенных положений Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», а также с учетом положений КоАП РФ об условиях привлечения к административной ответственности, полагаем, что организатор публичного мероприятия может быть привлечен к ответственности только при наличии его вины в форме умысла (прямого или косвенного), предполагающей осознание организатором противоправности неисполнения им своих обязанностей.

Кроме того, считаем не лишним напомнить, что Конституционный Суд Российской Федерации не раз высказывался о том, что суды при рассмотрении дел не могут ограничиваться установлением только формальных условий применения норм законодательства и в случае сомнений обязаны исследовать и оценить всю совокупность имеющих значение для правильного разрешения дела обстоятельств. Статья 26.11 КоАП РФ не предполагает возможность произвольной оценки судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело об административном правонарушении, представленных доказательств; их оценка должна быть основана на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, что предполагает вынесение мотивированного решения по делу об административном правонарушении (постановления от 21 декабря 2011 года № 30-П, от 23 декабря 2009 № 20-П, Определения от 27 января 2011 года № 28-О-О и от 25 января 2012 года № 71-О-О).

4. Группой депутатов также оспаривается процедура подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, в той мере в какой, на их взгляд, она представляет собой обязательное согласование проведения публичного мероприятия с органами власти.

Венецианская комиссия в своем заключении на Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» пришла к выводу о необходимости пересмотра процедуры уведомления, поскольку, по ее мнению, уведомление фактически является заменой разрешения, в пользу проведения публичного мероприятия независимо от согласования с властями формата его проведения, ограничения полномочий публичной власти изменять заявленный формат публичного мероприятия.

Здесь хотелось бы отметить, что, как указывается в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (постановление от 18 мая 2012 года № 12-П, Определение от 2 апреля 2009 года № 484-О-П), в которых данные положения соотнесены с международными актами и решениями Европейского суда по правам человека, уведомление и согласование не имеют разрешительного характера и не создают необоснованных ограничений права граждан на мирные собрания.

Подача уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления имеет своей целью доведение до сведения соответствующего органа необходимой информации о планируемом публичном мероприятии. Требование о подаче уведомления рассматривается в качестве одной из мер, направленных на обеспечение мирного и безопасного характера публичного мероприятия и позволяющих избежать возможных нарушений общественного порядка и безопасности.

Той же цели служит требование о согласовании с органом публичной власти времени и места проведения публичного мероприятия. Конституционно-правовой смысл согласования выявлен в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года № 484-О-П. Согласование предполагает обязанность органа публичной власти предложить организатору публичного мероприятия для обсуждения такой вариант проведения публичного мероприятия, который позволял бы реализовать его цели.

Здесь же будет уместно упомянуть, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации связаны определенными ограничениями при реализации предоставленных им полномочий по определению специальных мест, предназначенных для проведения публичных мероприятий, поскольку они должны руководствоваться требованиями статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (проведение публичного мероприятия в пригодных для целей данного мероприятия местах, необходимость соблюдения запрета или ограничения проведения публичного мероприятия в отдельных местах, установленных федеральными законами, приспособленность специально отведенных мест для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера, обеспечение возможности достижения целей публичных мероприятий и т. д.). в связи с этим вряд ли можно считать обоснованной позицию заявителей о не соответствии положений Федерального закона № 65-ФЗ, предусматривающих полномочие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации определять специально отведенные места, принципам правовой определенности и непротиворечивости.

Представляется, что изменения, внесенные оспариваемым Федеральным законом, не выходят за рамки правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

Так, согласование, которое необходимо для проведения публичного мероприятия вне специально отведенных мест, не носит разрешительного характера, поскольку орган публичной власти не может принять отрицательное решение, обусловленное лишь причинами организационного или иного подобного характера. Отказ в согласовании возможен только при наличии оснований, свидетельствующих о несоблюдении требований Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В качестве таких оснований оспариваемый Федеральный закон указывает подачу уведомления лицом, которое не может быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором проведение публичного мероприятия запрещено.

При этом важно понимать, что именно в силу того, что процедура подачи заявки носит уведомительный характер, орган местного самоуправления или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязан в короткий срок, равный трем дням, не предполагающий возможности приостановления указанной процедуры, дать ответ организаторам публичного мероприятия, проверив их состав и преследуемые ими цели, но не вправе по своей инициативе вносить какие-либо изменения в заявку на проведение публичного мероприятия, согласовывать ее под каким-либо условием или в части, соответствующей закону, и совершать иные действия, которые могут привести к искажению воли организаторов и участников мероприятия. Речь в данной ситуации не идет о выдаче какого-либо разрешения, и отказ в согласовании не носит окончательного и бесповоротного характера, а лишь преследует цели по устранению организаторами публичного мероприятия допущенных ими нарушений.

Вместе с тем, федеральный законодатель и законодатели субъектов Российской Федерации, руководствуясь статьей 18 Конституции Российской Федерации, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, а также требованием социальной ориентации деятельности органов и должностных лиц публичной администрации и необходимостью подробной регламентации юридических процедур взаимоотношений граждан с субъектами исполнительной власти, вправе в дальнейшем предусмотреть детальное регулирование процедуры уведомления о проведении публичного мероприятия, решив вопросы устранения организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям закона.

5. Наконец, опровергая тезис заявителей о том, что положение части 1 статьи 20.2 КоАП РФ (в редакции Федерального закона № 65-ФЗ) создает неопределенность в вопросе о том, за какие нарушения установленного порядка организации и проведения публичного мероприятия организатор может быть привлечен к административной ответственности, полагаем не лишним указать, что в соответствии с концептуальными положениями статьи 1.3 КоАП РФ установление административной ответственности осуществляется на основании норм актов профильного федерального законодательства (в данном случае — на основании Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», где и регламентируется «установленный порядок» организации и проведения публичных мероприятий). Именно поэтому в большинстве норм Особенной части КоАП РФ при установлении меры административного наказания в качестве основания для него указываются либо «нарушение требований законодательства», либо «нарушение порядка или правил» (например, правил дорожного движения, водопользования, оборота наркотических веществ и т. д.), либо «нарушение установленного порядка», либо вообще «незаконная деятельность».

Таким образом, на основании ранее изложенного полагаем, что оспариваемые заявителями положения Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в полной мере соответствуют Конституции Российской Федерации.

В заключение, считаем необходимым заметить, что проведение публичного мероприятия — это реакция на определенную проблему, одна из форм свободного выражения мнения граждан и выдвижения ими требований по различным вопросам политической, экономической, социальной и культурной жизни страны, и если участники и организаторы публичного мероприятия действительно хотят, чтобы их мнение было услышано обществом и учтено при решении возникших вопросов, в их же интересах выразить его в цивилизованной форме, осуществив проведение публичного мероприятия в порядке, установленном в Законе.

Конституционный Суд Российской Федерации.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 февраля 2013 г. № 4-П

По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э. В. Савенко

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В. Д. Зорькина, судей К. В. Арановского, А. И. Бойцова, Н. С. Бондаря, Г. А. Гаджиева, Ю. М. Данилова, Л. М. Жарковой, Г. А. Жилина, С. М. Казанцева, М. И. Клеандрова, С. Д. Князева, А. Н. Кокотова, Л. О. Красавчиковой, С. П. Маврина, Н. В. Мельникова, Ю. Д. Рудкина, О. С. Хохряковой, В. Г. Ярославцева,

с участием представителей обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации группы депутатов Государственной Думы — депутатов Государственной Думы Е. Б. Мизулиной и В. Г. Соловьева, гражданина Э. В. Савенко и его представителя — адвоката Г. С. Лаврентьева, полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Д. Ф. Вяткина, представителя Совета Федерации — доктора юридических наук А. С. Саломаткина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М. В. Кротова,

руководствуясь статьей 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 21, статьями 36, 74, 84, 85, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

Поводом к рассмотрению дела явились запрос группы депутатов Государственной Думы и жалоба гражданина Э. В. Савенко. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемый Федеральный закон как в целом — по порядку его принятия Государственной Думой, так и по содержанию отдельных норм.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С. Д. Князева, объяснения представителей сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации — М. А. Мельниковой, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации — В. К. Михайлова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Группа депутатов Государственной Думы, обратившаяся в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом в порядке статьи 125 (пункт «а» части 2) Конституции Российской Федерации, оспаривает конституционность Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» по порядку принятия и по содержанию отдельных норм; гражданин Э. В. Савенко, обратившийся в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение своих конституционных прав в порядке статьи 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, оспаривает конституционность одного из положений названного Федерального закона, которое входит и в предмет обращения группы депутатов Государственной Думы.

Исходя из этого Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», соединил дела по запросу и жалобе в одном производстве.

1.1. Группа депутатов Государственной Думы просит признать Федеральный закон от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ в целом не соответствующим статьям 3, 72 (пункт «к» части 1), 76 (часть 2), 94 и 101 (часть 4) Конституции Российской Федерации, поскольку полагает, что существенные нарушения требований части второй статьи 56, статьи 109, части третьей статьи 114, статьи 118, частей пятой и седьмой статьи 119 и частей седьмой и тринадцатой статьи 123 Регламента Государственной Думы, допущенные при прохождении данного Федерального закона в Государственной Думе, выходят за рамки внутренней организации работы законодательного органа, а потому имеют конституционно-правовое значение и представляют собой очевидные и достаточные основания для его признания не соответствующим Конституции Российской Федерации по порядку принятия.

Несоблюдение требований Регламента Государственной Думы выразилось, как утверждают заявители, в следующем. Во-первых, соответствующий законопроект — притом что по своему содержанию он относится к актам, регулирующим вопросы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, — не направлялся для представления отзывов в законодательные (представительные) и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации ни до, ни после рассмотрения в первом чтении. Во-вторых, концепция законопроекта, который изначально вносился авторами и был принят в первом чтении как проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», во втором чтении подверглась принципиальному пересмотру, в результате чего он был дополнен положениями, затрагивающими порядок проведения публичных мероприятий и тем самым обусловливающими внесение изменений не только в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В-третьих, была нарушена процедура рассмотрения законопроекта Государственной Думой, а именно: в ходе обсуждения поправок к законопроекту во втором чтении продолжительность гарантированного депутатам Государственной Думы — авторам поправок трехминутного выступления по каждой поправке в целях ее обоснования дважды сокращалась (сначала до одной минуты, затем до тридцати секунд); в третьем чтении законопроект был принят без представления депутатам его окончательного текста (вопреки тому, что принятие закона в целом в один день с принятием законопроекта во втором чтении допускается только при наличии его окончательного текста); в результате существенного сокращения сроков внесения законопроекта на рассмотрение Государственной Думы и представления поправок к нему после его принятия в первом чтении (вкупе с нарушениями иных установленных сроков) вся законодательная процедура в Государственной Думе заняла 26 дней вместо минимально положенных 112 дней.

Кроме того, группа депутатов Государственной Думы полагает, что статьям 19 (части 1 и 2), 31 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации не соответствуют следующие положения статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, вносящей изменения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, и статьи 2 данного Федерального закона, вносящей изменения в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», которые, по мнению заявителей, содержат необоснованные и чрезмерные ограничения права на свободу мирных собраний, не обусловленные конституционно признанными целями и посягающие на само существо данного конституционного права:

— пункты 3, 6, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 — в той мере, в какой ими предусматривается чрезмерное увеличение размеров административных штрафов за нарушение установленного порядка организации и проведения публичного мероприятия, а именно до трехсот тысяч рублей для граждан и до шестисот тысяч рублей для должностных лиц;

— пункты 4, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 — в той мере, в какой ими предусматривается чрезмерное по продолжительности (до двухсот часов) административное наказание в виде обязательных работ;

— пункт 5 статьи 1 — в той мере, в какой им необоснованно увеличивается (до одного года) срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях;

— пункт 7 статьи 1 и абзацы четвертый и пятый подпункта «в» пункта 1 статьи 2 — в той мере, в какой ими предусматриваются возложение на организатора публичного мероприятия фактически невыполнимой обязанности принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия предполагаемого количества его участников и ответственность за невыполнение этой обязанности, закрепление которой к тому же влечет опасность превышения заявленной численности участников публичного мероприятия в результате провокационных действий со стороны противников его проведения;

— пункты 7 и 8 статьи 1 и подпункт «г» пункта 1 статьи 2 — в части, возлагающей ответственность за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, на организатора публичного мероприятия, а по существу — перекладывающей на него всю полноту ответственности за любые эксцессы во время проведения публичного мероприятия без учета того, что охрана порядка во время собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований требует специальных (особых) знаний, навыков и полномочий, присущих полицейской деятельности;

— пункт 7 статьи 1, подпункт «г» пункта 1, пункты 6 и 8 статьи 2 — в той мере, в какой ими предусматривается обязательное согласование проведения публичного мероприятия и тем самым, по сути, вводится разрешительный порядок реализации права на организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований;

— подпункт «а» пункта 1 статьи 2 — в той мере, в какой им устанавливается запрет для лица, два и более раза привлекавшегося к административной ответственности за административные правонарушения, связанные с организацией и проведением публичных мероприятий, быть организатором публичного мероприятия;

— пункт 3 статьи 2 — в части, касающейся регулирования пикетирования, проводимого одним участником, избыточность которого может привести к ликвидации этой формы реализации права на свободу мирных собраний;

— подпункт «а» пункта 4 статьи 2 — в той мере, в какой он, наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочием определять для проведения публичных мероприятий специально отведенные места, не указывает ни вид соответствующего нормативного правового акта, ни критерии, которыми должен руководствоваться орган исполнительной власти при принятии такого акта, в результате чего открываются широкие возможности для дополнительного существенного ограничения права на свободу мирных собраний на уровне субъектов Российской Федерации.

Что касается ряда положений Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, которые, как утверждают авторы запроса, не уточняют, за какие нарушения установленного порядка организации или проведения публичного мероприятия его организатор может быть привлечен к административной ответственности (пункт 7 статьи 1), не содержат критериев разграничения обязательных работ как вида административного наказания и обязательных работ, назначаемых в соответствии с Уголовным кодексом Российской Федерации за совершение преступления, не раскрывают содержание понятий «неоднократный отказ от выполнения обязательных работ» и «неоднократный невыход лица на обязательные работы без уважительных причин», не определяют механизм согласования перечня организаций, в которых лица, подвергнутые за совершение административного правонарушения обязательным работам, отбывают данный вид административного наказания (пункт 17 статьи 1), то, по мнению заявителей, эти положения подлежат проверке с точки зрения соответствия вытекающему из принципов правового государства, равенства, справедливости и верховенства права требованию определенности, ясности, непротиворечивости правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования (статья 4, часть 2; статья 15, части 1 и 4; статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Между тем пункт 7 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ и, соответственно, изложенная в его редакции статья 20.2 КоАП Российской Федерации в части, предусматривающей административную ответственность за нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, имеют бланкетный характер, а потому оценка степени определенности содержащихся в них понятий должна осуществляться, как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, исходя не только из самого текста закона, используемых формулировок, но и из их места в системе нормативных предписаний; регулятивные нормы, непосредственно закрепляющие те или иные правила поведения, не обязательно должны содержаться в том же нормативном правовом акте, что и нормы, устанавливающие юридическую ответственность за их нарушение (постановление от 27 мая 2003 года № 9-П, определения от 21 апреля 2005 года № 122-О, от 1 декабря 2009 года № 1486-О-О, от 28 июня 2012 года № 1253-О и др.).

Поскольку из содержания статей 1 и 3 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» во взаимосвязи с другими его положениями с очевидностью следует, что порядок организации и проведения упомянутых в нем публичных мероприятий устанавливается названным Федеральным законом и иными законодательными актами Российской Федерации, относящимися к обеспечению права на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, а в предусмотренных им случаях — нормативными правовыми актами, издаваемыми Президентом Российской Федерации (часть 4 статьи 8), Правительством Российской Федерации (часть 1 статьи 11) и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 7, части 1.1, 2.2, 3 и 3.1 статьи 8 и часть 1 статьи 11), Конституционный Суд Российской Федерации не усматривает неопределенности в вопросе о конституционности пункта 7 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ в указанном заявителями аспекте, а следовательно, производство по запросу в этой части в силу взаимосвязанных положений части второй статьи 36 и пункта 2 части первой статьи 43 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» подлежит прекращению.

Равным образом это относится и к пункту 17 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, которым глава 32 КоАП Российской Федерации дополнена статьей 32.13, предусматривающей порядок исполнения постановления о назначении обязательных работ в качестве административного наказания, в том числе в случае уклонения от его отбывания. Как таковые указанные законоположения не имеют целью закрепление критериев отграничения данного вида административного наказания от аналогичного вида уголовного наказания — различия, касающиеся оснований назначения этих санкций, их сроков, круга лиц, к которым они не могут применяться, последствий уклонения от их отбывания и других характеристик, прямо зафиксированы в соответствующих положениях уголовного законодательства и законодательства об административных правонарушениях.

Не усматривается какая-либо неопределенность и в отношении условий, с которыми связывается привлечение к административной ответственности лица, уклоняющегося от отбывания назначенного ему административного наказания в виде обязательных работ путем неоднократного отказа от их выполнения и (или) неоднократного невыхода на обязательные работы без уважительных причин: по смыслу рассматриваемых законоположений, административная ответственность может наступать лишь в случае, если лицо, которому назначено данное административное наказание, отказывается от выполнения обязательных работ и (или) не выходит на эти работы более одного раза без уважительных причин; при этом отсутствие специального указания на то, какие именно причины являются уважительными, означает, что таковыми могут быть признаны любые обстоятельства (болезнь, смерть близких родственников, действие непреодолимой силы и т. п.), наличие которых с достаточной ясностью исключает отнесение соответствующих действий (бездействия) к уклонению от отбывания обязательных работ.

Введенное пунктом 17 статьи 1 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ правило, прямо устанавливающее, что виды обязательных работ и перечень организаций, в которых данное административное наказание отбывают подвергнутые ему лица, определяются органами местного самоуправления по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по принудительному исполнению исполнительных документов и обеспечению установленного порядка деятельности судов, во взаимосвязи с указанием на то, что виды обязательных работ, для выполнения которых требуются специальные навыки или познания, не могут определяться в отношении лиц, не обладающих такими навыками или познаниями, также не содержит неопределенности, препятствующей, по мнению заявителей, уяснению механизма согласования перечня организаций, где отбываются обязательные работы.

Неконституционность положений пункта 7 статьи 1 и подпункта «г» пункта 1, пунктов 6 и 8 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ заявители усматривают в том, что они ограничивают право на свободу мирных собраний, вводя, по существу, разрешительный порядок его реализации. Между тем ни пункт 7 статьи 1 данного Федерального закона, устанавливающий административную ответственность за нарушение порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования, ни подпункт «г» пункта 1 его статьи 2, возлагающий на организатора публичного мероприятия в случае неисполнения им своих обязанностей гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный его участниками, ни пункт 8 статьи 2, определяющий, что одним из оснований прекращения публичного мероприятия является неисполнение его организатором соответствующих обязанностей (часть 4 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), сами по себе не затрагивают вопросов, касающихся согласования проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований.

Следовательно, конституционность положений пункта 7 статьи 1, подпункта «г» пункта 1 и пункта 8 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ в указанном заявителями аспекте (как вводящих разрешительный порядок реализации права на свободу мирных собраний) не может быть предметом проверки по настоящему делу с точки зрения общих требований, предъявляемых к обращениям в Конституционный Суд Российской Федерации статьей 37 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», а потому производство по запросу в этой части также подлежит прекращению.

1.2. Гражданин Э. В. Савенко оспаривает конституционность подпункта «а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, дополнившего часть 2 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» пунктом 1.1, согласно которому не может быть организатором публичного мероприятия лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо два и более раза привлекавшееся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18, 20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда оно считается подвергнутым административному наказанию.

Как следует из представленных Конституционному Суду Российской Федерации материалов, со ссылкой на оспариваемую норму Департамент региональной безопасности города Москвы отказал подавшей уведомление о проведении 31 июля 2012 года митинга и демонстрации группе граждан, в состав которой входил Э. В. Савенко, в согласовании проведения этих публичных мероприятий. 31 июля 2012 года в отношении Э. В. Савенко, задержанного на месте проведения ими публичного мероприятия, был составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.2 «Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования» КоАП Российской Федерации. Постановлением мирового судьи судебного участка № 423 Тверского района города Москвы от 9 августа 2012 года, оставленным без изменения решением Тверского районного суда города Москвы от 26 сентября 2012 года, он был признан виновным в совершении данного административного правонарушения: как указано в мотивировочной части постановления, Э. В. Савенко неоднократно в течение года привлекался к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьями 19.3 и 20.2 КоАП Российской Федерации, а потому, взяв на себя в рамках срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, функции по организации публичного мероприятия, прямо нарушил запрет, введенный подпунктом «а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ.

По мнению Э. В. Савенко, примененное судом законоположение не соответствует статьям 19 (части 1 и 2), 31, 50 (часть 1), 54 (часть 1) и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку умаляет право указанной в нем категории граждан, к числу которых относится и сам заявитель, собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование, ставит их в неравное положение с другими гражданами и устанавливает дополнительную ответственность вопреки конституционному запрету повторного осуждения за одно и то же преступление, а также распространяет свое действие на лиц, которые были привлечены к административной ответственности за указанные в нем правонарушения до вступления в силу Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ.

1.3. Таким образом, исходя из требований статей 36, 37, 74, 84, 85, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является Федеральный закон от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в целом — с точки зрения его соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятия Государственной Думой, а также следующие положения данного Федерального закона:

— подпункт «а» пункта 1 статьи 2, запрещающий лицу, два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и 20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, быть организатором публичного мероприятия;

— пункт 6 статьи 2, разрешающий проведение предварительной агитации с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия;

— пункт 7 статьи 1 и абзацы четвертый и пятый подпункта «в» пункта 1 статьи 2 — в части, возлагающей на организатора публичного мероприятия обязанность принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия количества участников публичного мероприятия, если превышение количества таких участников создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу, и предусматривающей административную ответственность организатора публичного мероприятия за неисполнение указанной обязанности;

— подпункт «г» пункта 1 статьи 2, устанавливающий гражданско-правовую ответственность организатора публичного мероприятия в случае неисполнения им предусмотренных законом обязанностей за вред, причиненный участниками публичного мероприятия;

— пункт 3 статьи 2, допускающий возможность признания решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу совокупности актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, одним публичным мероприятием;

— подпункт «а» пункта 4 статьи 2, наделяющий органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации полномочием определять специально отведенные места для проведения публичных мероприятий;

— пункты 3, 6, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 — в части, предусматривающей за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия или организацию не являющегося публичным иного массового мероприятия, повлекшего нарушение общественного порядка, административный штраф для граждан в размере до трехсот тысяч рублей и для должностных лиц — до шестисот тысяч рублей;

— пункты 4, 7, 8, 9 и 10 статьи 1 — в части, закрепляющей возможность применения за совершение административных правонарушений обязательных работ как вида административного наказания и определяющей срок, на который они назначаются;

— пункт 5 статьи 1 — в части, устанавливающей срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях;

— пункты 7 и 8 статьи 1 — в части, предусматривающей возложение административной ответственности за повлекшие причинение вреда здоровью человека или имуществу нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия или организацию иного массового мероприятия, повлекшего нарушение общественного порядка, на их организаторов.

Конституционность указанных законоположений в иных аспектах заявителями не оспаривается, а потому Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем деле не проверяется.

2. Закрепленное статьей 31 Конституции Российской Федерации право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве, в числе основ конституционного строя которого признаются идеологическое и политическое многообразие и многопартийность и на котором лежит обязанность обеспечивать защиту, включая судебную, прав и свобод человека и гражданина (статья 1, часть 1; статья 2; статья 13, части 1 и 3; статья 45, часть 1; статья 46, части 1 и 2; статья 64 Конституции Российской Федерации). Во взаимосвязи с иными правами и свободами, гарантированными Конституцией Российской Федерации, прежде всего ее статьями 29, 30, 32 и 33, данное конституционное право обеспечивает гражданам реальную возможность посредством проведения публичных мероприятий (собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) оказывать влияние на деятельность органов публичной власти и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством, что не исключает протестного характера таких публичных мероприятий, который может выражаться в критике как отдельных действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, так и проводимой ими политики в целом. Соответственно, предполагается, что реагирование публичной власти на организацию и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования должно быть нейтральным и во всяком случае — вне зависимости от политических взглядов их инициаторов и участников — нацеленным на обеспечение условий (как на уровне законодательного регулирования, так и в правоприменительной деятельности) для правомерного осуществления гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в том числе путем выработки четких правил их организации и проведения, не выходящих за рамки допустимых ограничений прав и свобод граждан в демократическом правовом государстве.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 18 мая 2012 года № 12-П, исходя из провозглашенной в преамбуле Конституции Российской Федерации цели утверждения гражданского мира и согласия и учитывая, что в силу своей природы публичные мероприятия (собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование) могут затрагивать права и законные интересы широкого круга лиц — как участников публичных мероприятий, так и лиц, в них непосредственно не участвующих, — государственная защита гарантируется только праву на проведение мирных публичных мероприятий, которое, тем не менее, может быть ограничено федеральным законом в соответствии с критериями, предопределяемыми требованиями статей 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, на основе принципа юридического равенства и вытекающего из него принципа соразмерности, т. е. в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе закрепленными во Всеобщей декларации прав человека, согласно пункту 1 статьи 20 которой каждый человек имеет право на свободу мирных собраний, и в Международном пакте о гражданских и политических правах, статья 21 которого, признавая право на мирные собрания, допускает введение обоснованных ограничений данного права, налагаемых в соответствии с законом и необходимых в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.

Право на свободу мирных собраний определено также в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Европейский суд по правам человека в своей практике исходит из того, что в демократическом обществе свобода собраний является фундаментальным правом и наряду со свободой мысли, совести и религии составляет основу такого общества (постановления от 25 мая 1993 года по делу «Коккинакис (Kokkinakis) против Греции», от 20 февраля 2003 года по делу «Джавит Ан (Djavit An) против Турции», от 23 октября 2008 года по делу «Сергей Кузнецов против России» и др.); оно касается как закрытых, так и публичных собраний, а равно собраний в определенном месте и публичных шествий и может осуществляться отдельными их участниками и организаторами (постановление от 31 марта 2005 года по делу «Адали (Adaly) против Турции»); государство, в свою очередь, должно воздерживаться от применения произвольных мер, могущих нарушить это право (постановление от 26 июля 2007 года по делу «Баранкевич против России»); при этом важно, чтобы публичные власти проявляли определенную толерантность по отношению к мирным собраниям даже тогда, когда они могут вызвать некоторое нарушение обыденной жизни, включая помехи уличному движению, так как иначе свобода собраний лишилась бы своего содержания (постановления от 15 ноября 2007 года по делу «Галстян (Galstyan) против Армении», от 17 мая 2011 года по делу «Акгел и Гел (Akgol and Gol) против Турции», от 10 июля 2012 года по делу «Берладир и другие против России» и др.).

Вмешательство публичных властей в свободу мирных собраний, если оно не предусмотрено законом, не преследует одну или несколько законных целей, перечисленных в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и не является необходимым в демократическом обществе для достижения одной из этих целей, расценивается Европейским судом по правам человека как нарушение данной статьи (постановление от 14 февраля 2006 года по делу «Христианско-демократическая народная партия (Christian Democratic People’s Party) против Молдовы»); более того, реальное уважение свободы собраний не может быть сведено к обязанности невмешательства со стороны государства в ее осуществление, — оно может быть дополнено позитивным обязательством обеспечивать эффективную реализацию этого права, которое приобретает особое значение для лиц, придерживающихся непопулярных взглядов или принадлежащих к меньшинствам (постановления от 2 июля 2002 года по делу «Уилсон и Национальный союз журналистов (Wilson and the National Union of Journalists) и другие против Соединенного Королевства», от 20 октября 2005 года по делу «Политическая партия «Уранио Токсо» (Ouranio Toxo) и другие против Греции» и от 21 октября 2010 года по делу «Алексеев против России»).

Законодательные, организационные и иные меры, предпринимаемые органами публичной власти в целях надлежащего обеспечения права на свободу мирных собраний, не должны приводить к чрезмерному государственному контролю за деятельностью организаторов и участников публичных мероприятий, сопряженному с необоснованными ограничениями свободного проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования. Вместе с тем, принимая во внимание природу гарантированного статьей 31 Конституции Российской Федерации права, предполагающую исключительно мирный способ выражения гражданами своих взглядов и их доведения до соответствующих адресатов, в случаях, когда организаторы или участники публичного мероприятия ведут себя деструктивно, в частности явно намереваются совершить или, более того, совершают какие-либо действия, угрожающие общественному порядку и (или) общественной безопасности, государство — во исполнение своей конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина — должно использовать для недопущения и пресечения проявлений, не отвечающих существу права на мирные собрания, все законные средства.

Таким образом, гарантированное Конституцией Российской Федерации и названными международно-правовыми актами как составной частью правовой системы Российской Федерации (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации) право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций.

Соответственно, такой федеральный закон должен обеспечивать возможность полноценной реализации права на свободу мирных собраний и одновременно — соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц — с другой, исходя из необходимости государственной защиты прав и свобод всех лиц (как участвующих, так и не участвующих в публичном мероприятии), в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления эффективной публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения.

В этих целях федеральный законодатель, реализуя предоставленные ему Конституцией Российской Федерации полномочия по регулированию и защите прав и свобод человека и гражданина (статья 71, пункты «в», «м»; статья 72, пункт «б» части 1; статья 76, части 1 и 2), установил в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» порядок организации и проведения таких публичных мероприятий. Дополнения и уточнения, внесенные в этот порядок Федеральным законом от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, направлены, как следует из пояснительной записки к проекту данного Федерального закона, на достижение необходимого баланса прав и интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и граждан, которые в связи с проведением таких мероприятий испытывают затруднения в реализации своих конституционных прав, — с другой.

2.1. Подпунктом «а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ часть 2 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дополнена пунктом 1.1, согласно которому не может быть организатором публичного мероприятия лицо, имеющее неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка либо два и более раза привлекавшееся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и 20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию.

Предъявление к инициаторам проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований особых требований обусловлено тем, что одной из основных целей любого публичного мероприятия является привлечение общественного внимания и, следовательно, оно объективно затрагивает интересы значительного числа граждан (как принимающих в публичном мероприятии непосредственное участие, так и претерпевающих те или иные последствия его проведения), чем создается потенциальная опасность нарушения общественного порядка. Исходя из этого федеральный законодатель ввел запрет в течение определенного срока быть организатором публичного мероприятия для лиц, неоднократно (два и более раза) привлекавшихся к административной ответственности за следующие предусмотренные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях деяния, характер, а также неоднократность совершения которых позволяют усомниться в возможности таких лиц организовать и, главное, провести мирное публичное мероприятие с соблюдением установленного законом порядка: нарушение законодательства о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании (статья 5.38); неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудника органов федеральной службы безопасности, сотрудника органов государственной охраны, сотрудника органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы (статья 19.3); мелкое хулиганство (статья 20.1); нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования (статья 20.2); организация массового одновременного пребывания и (или) передвижения граждан в общественных местах, повлекших нарушение общественного порядка (статья 20.2.2); пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо публичное демонстрирование атрибутики или символики экстремистских организаций (статья 20.3); блокирование транспортных коммуникаций (статья 20.18); производство и распространение экстремистских материалов (статья 20.29).

Административная ответственность за некоторые из упомянутых административных правонарушений, как вытекает из статей 2.1, 2.10, 19.3, 20.2, 20.2.2, 20.3, 20.18 и 20.29 КоАП Российской Федерации, может применяться как к гражданам, так и к политическим партиям, общественным объединениям и религиозным объединениям (их региональным отделениям и иным структурным подразделениям), обладающим статусом юридического лица. Однако запрет, введенный в отношении лиц, совершивших такие административные правонарушения, подпунктом «а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, как следует из взаимосвязанных положений части 1 и пунктов 1.1 и 2 части 2 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», может быть распространен исключительно на граждан Российской Федерации, достигших к тому же определенного возраста, поскольку в силу прямого указания закона политическая партия, другое общественное объединение и религиозное объединение, их региональные отделения и иные структурные подразделения не могут быть организатором публичного мероприятия только в случае, если их деятельность приостановлена или запрещена либо если они ликвидированы в установленном законом порядке.

Иное истолкование подпункта «а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ не только расходилось бы со смыслом частей 1 и 2 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», но и — в нарушение статей 13 (часть 4) и 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, гарантирующих равенство общественных объединений перед законом, — приводило бы к объективно не оправданной дифференциации общественных объединений в сфере реализации права на свободу мирных собраний в зависимости от наличия (отсутствия) у них статуса юридического лица, притом что в системе действующего правового регулирования право политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений (их региональных отделений и иных структурных подразделений) быть организатором публичного мероприятия не обусловлено обладанием этим статусом.

По своей юридической природе запрет быть организатором публичного мероприятия лицу, два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности за соответствующие административные правонарушения в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, является мерой административного принуждения обеспечительного характера, направленной на предотвращение нарушений общественного порядка и безопасности граждан при организации и проведении собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Как таковая эта мера не сопряжена с повторным наказанием гражданина за совершенные им административные правонарушения, и, следовательно, ее применение не может свидетельствовать об отступлении от требования статьи 50 (часть 1) Конституции Российской Федерации, по смыслу которого никто не должен дважды нести ответственность за одно и то же правонарушение.

Ни по преследуемым целям, ни по содержанию вводимых ограничений правовое регулирование, установленное подпунктом «а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, не посягает на само существо права на свободу мирных собраний, поскольку не создает непреодолимых преград для организации и проведения публичного мероприятия и не препятствует участию в нем гражданина, в отношении которого применен соответствующий запрет: такой гражданин ограничивается только в праве быть организатором публичных мероприятий, и только на определенный период; он не лишается права принимать участие в публичных мероприятиях и сохраняет возможность обращаться с просьбами об их организации к иным гражданам, а также к политическим партиям, другим общественным объединениям и религиозным объединениям, их региональным отделениям и иным структурным подразделениям; ему не воспрещается оказывать содействие организаторам публичных мероприятий, в том числе выполнять в качестве лица, уполномоченного организатором, распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия, как это предусмотрено пунктом 3 части 3 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

При этом в силу статей 1 (часть 1), 2, 17 (части 1 и 2), 18 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обязывающих исходить из такой интерпретации нормы, которая в наименьшей степени обременяет права и законные интересы граждан, и статьи 4.6 КоАП Российской Федерации, предусматривающей, что лицо, которому назначено административное наказание за совершение административного правонарушения, считается подвергнутым данному наказанию в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о его назначении, исключается такое истолкование и применение рассматриваемого законоположения, при котором значение не придается ни временному интервалу, имевшему место между первым и последующими случаями привлечения лица к административной ответственности, ни результату административного преследования — независимо от того, чем оно завершилось: назначением административного наказания, прекращением производства по делу об административном правонарушении, в том числе ввиду истечения срока давности привлечения к административной ответственности, освобождением лица, совершившего административное правонарушение, от административной ответственности с объявлением ему устного замечания.

Следовательно, подпункт «а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ — по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования — предполагает, что запрет быть организатором публичного мероприятия может иметь место в отношении конкретного лица только в случае, когда повторное привлечение его к административной ответственности за соответствующее административное правонарушение состоялось в пределах срока административной наказанности, т. е. в период, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию за ранее совершенное им административное правонарушение, и повлекло назначение административного наказания. Иное приводило бы к не отвечающему требованиям необходимости, соразмерности и пропорциональности ограничению права на свободу мирных собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования и тем самым противоречило бы статьям 31 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Что касается распространения запрета быть организатором публичного мероприятия — наряду с лицами, совершившими определенные административные правонарушения, — на лиц, имеющих неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или преступления против общественной безопасности и общественного порядка, то при определении оснований применения этого запрета и сроков его действия в отношении указанных категорий граждан федеральный законодатель учел различную степень общественной опасности соответствующих противоправных деяний и лиц, их совершивших: если на граждан, признанных виновными в совершении административных правонарушений, предусмотренных статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и 20.29 КоАП Российской Федерации, данный запрет распространяется лишь в случае, когда они привлекались к административной ответственности неоднократно (два и более раза), и лишь в течение одного года со дня окончания исполнения постановления о назначении административного наказания, то к гражданам, совершившим указанные преступления, он применяется без каких-либо дополнительных условий, притом что такой гражданин лишается права быть организатором публичного мероприятия на гораздо более продолжительный срок, поскольку, например, судимость в отношении лиц, осужденных за особо тяжкие преступления, погашается только по истечении восьми лет после отбытия наказания (статья 86 УК Российской Федерации).

Таким образом, положение подпункта «а» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, вводящее запрет быть организатором публичного мероприятия лицу, два и более раза привлекавшемуся к административной ответственности за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и 20.29 КоАП Российской Федерации, в течение срока, когда лицо считается подвергнутым административному наказанию, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования означает, что указанный запрет может иметь место только в случае, когда повторное привлечение лица к административной ответственности за соответствующее административное правонарушение состоялось в пределах срока административной наказанности за ранее совершенное им административное правонарушение и повлекло назначение административного наказания, и только на время, в течение которого данное лицо считается подвергнутым административному наказанию, что не препятствует ему обращаться с просьбами об организации публичного мероприятия к иным гражданам, политическим партиям, другим общественным объединениям и религиозным объединениям (их региональным отделениям и иным структурным подразделениям) и не лишает его возможности принимать участие в публичных мероприятиях, в том числе в качестве лица, уполномоченного организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.

2.2. Пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ вносит изменение в часть 1 статьи 10 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», в силу которого беспрепятственное проведение предварительной агитации о публичном мероприятии допускается с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а не с момента подачи уведомления о его проведении, как предусматривалось ранее.

Как следует из Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) подается его организатором в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия; при проведении пикетирования группой лиц уведомление может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения, а если указанные дни совпадают с воскресеньем и (или) нерабочим праздничным днем (нерабочими праздничными днями) — не позднее четырех дней до дня его проведения; порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия регламентируется соответствующим законом субъекта Российской Федерации (части 1 и 2 статьи 7); не требуется также предварительное уведомление о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах, которые определяются органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, если численность лиц, участвующих в таком публичном мероприятии, не превышает предельную численность, которая устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может быть менее ста человек (часть 1.1 статьи 8).

Возложение на организатора публичного мероприятия обязанности подать предварительное уведомление о проведении публичного мероприятия преследует цель заблаговременно довести до соответствующих органов публичной власти необходимую информацию о форме, месте (маршруте движения), времени начала и окончания публичного мероприятия, предполагаемом количестве его участников, способах (методах) обеспечения общественного порядка и организации медицинской помощи, а также об организаторах и лицах, уполномоченных выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия. В противном случае органы публичной власти, не имея адекватного представления о планируемом публичном мероприятии, его характере и масштабах, лишаются реальной возможности исполнить возложенную на них Конституцией Российской Федерации, прежде всего ее статьей 2, обязанность по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина и принять необходимые меры, в том числе профилактические и организационные, направленные на обеспечение безопасных как для самих участников публичного мероприятия, так и для иных лиц условий проведения публичного мероприятия.

По мнению Европейского суда по правам человека, уведомительный (и даже разрешительный) порядок организации публичного мероприятия обычно не посягает на существо права на свободу собраний и не является не совместимым со статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод; он не только позволяет примирить это право, в частности, с правом на свободное передвижение и законными интересами других лиц, но и служит предотвращению беспорядков и преступлений, а также дает возможность властям принять разумные и целесообразные меры для обеспечения надлежащего проведения любого собрания, митинга или иного мероприятия политического, культурного и иного характера; при этом Европейский суд по правам человека полагает, что перед ним не стоит задача стандартизации существующих в Европе систем, к числу которых относится и российский порядок, определяемый как уведомление и согласование (постановления от 5 декабря 2006 года по делу «Оя Атаман (Oya Ataman) против Турции», от 18 декабря 2007 года по делу «Нуреттин Альдемир (Nurettin Aldemir) и другие против Турции», от 7 октября 2008 года по делу «Мольнар (Molnar) против Венгрии» и от 10 июля 2012 года по делу «Берладир и другие против России»).

Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» обязывает орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в течение трех дней со дня получения уведомления (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения — в день его получения) довести до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям данного Федерального закона, а равно информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия (пункты 1, 2 и 4 части 1 статьи 12); при этом отказ в согласовании проведения публичного мероприятия допускается только в случаях, если уведомление о его проведении подано лицом, которое в соответствии с данным Федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором данным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается (часть 3 статьи 12).

Как следует из правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации в Определении от 2 апреля 2009 года № 484-О-П, понятие «согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти» — по своему конституционно-правовому смыслу — не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей.

При согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов. Организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний. Аналогичного подхода при оценке процедуры согласования публичного мероприятия и обязанностей сторон такого согласования придерживается Европейский суд по правам человека, по мнению которого в ситуации, когда власти не запрещают публичное мероприятие, а предлагают альтернативное место проведения, его организаторы не могут отвергать без каких-либо убедительных причин предложение властей, позволяющее им провести свое мероприятие в другом месте, в особенности если оно находится в центре города и явно больше по размерам (постановление от 10 июля 2012 года по делу «Берладир и другие против России»).

При недостижении согласия с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления относительно места и (или) времени проведения публичного мероприятия организаторы публичного мероприятия вправе защитить свои права в судебном порядке. Разрешая такой спор, суд — исходя из критериев, закрепленных в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, — оценивает соответствующие решения и действия органа публичной власти с точки зрения их правомерности и обоснованности, с тем чтобы в каждом конкретном случае не допустить несоразмерного ограничения права, гарантируемого статьей 31 Конституции Российской Федерации; при этом судебное рассмотрение должно быть осуществлено на основании действующего процессуального законодательства в максимально короткий срок, как это предусмотрено для рассмотрения споров в сфере избирательных прав, т. е. до даты проведения планируемого публичного мероприятия, — в противном случае судебная защита во многом теряла бы смысл, что недопустимо в силу статьи 46 Конституции Российской Федерации (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года № 484-О-П).

Адресованное организатору публичного мероприятия требование согласования его проведения — по смыслу взаимосвязанных положений пункта 7 статьи 2, статьи 7, части 1 статьи 10 и статьи 12 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» — не означает, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, получив уведомление, во всяком случае обязан отреагировать на него посредством доведения до организатора своих предложений об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия. Напротив, убедившись в отсутствии обстоятельств, исключающих возможность его проведения (часть 3 статьи 12 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), соответствующий орган публичной власти должен предпринять все зависящие от него меры для того, чтобы оно состоялось в заявленном организатором месте и в запланированное время, и не пытаться под любым предлогом найти причины, которые могли бы оправдать необходимость отступлений от предложений организатора публичного мероприятия. При этом публичное мероприятие должно считаться согласованным не только после получения подтверждения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, но и в случае, если указанные органы в установленный законом срок не довели до организатора публичного мероприятия предложение об изменении места и (или) времени его проведения.

Иное не только противоречило бы предписаниям самого Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», согласно которым организатор публичного мероприятия вправе проводить его в месте и во время, указанные в уведомлении о проведении, если они не были изменены в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (часть 3 статьи 5), но и не соответствовало бы Конституции Российской Федерации, которая исходит из того, что права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (статья 18), и допускает ограничение конституционных прав и свобод, включая право на свободу мирных собраний (статья 31), лишь в случаях, когда это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3).

Данный вывод имеет универсальное значение для оценки правового режима организации и проведения публичных мероприятий, в том числе в отношении введенного пунктом 6 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ положения о проведении предварительной агитации о публичном мероприятии с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени его проведения.

Увязывание начала агитационного периода с процедурой согласования публичного мероприятия, а не подачи уведомления о его проведении, как это имело место до вступления указанного Федерального закона в силу, не означает установление разрешительного порядка реализации гражданами Российской Федерации права, гарантированного им статьей 31 Конституции Российской Федерации. Внесенное федеральным законодателем изменение обусловлено тем, что до момента согласования места и (или) времени проведения таких публичных мероприятий, как митинг, демонстрация, шествие или пикетирование группой лиц, любую информацию о них нельзя считать полностью и окончательно достоверной — притом что после подачи уведомления в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления не исключается возможность отказа организатора публичного мероприятия от его проведения, что возлагает на него обязанность принять меры по прекращению предварительной агитации и информированию заинтересованных субъектов о принятом решении (часть 5 статьи 10 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), — а потому распространение призывов принять участие в мероприятии, место и время проведения которого еще не согласованы, может ввести граждан и их объединения в заблуждение. При этом в случаях, когда проведение публичных мероприятий не требует подачи соответствующего уведомления, а следовательно, и согласования (часть 1.1 статьи 7 и часть 1.1 статьи 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»), их организаторы вправе начинать вести предварительную агитацию в любое удобное для себя время.

Разрешение проводить предварительную агитацию о публичном мероприятии с момента согласования с соответствующим органом публичной власти места и (или) времени его проведения не означает, что до этого момента организатор публичного мероприятия не вправе распространять о нем никакие сведения: в силу статьи 4 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не исключается оповещение о публичном мероприятии его возможных участников — как до, так и после подачи в орган исполнительной власти Российской Федерации или орган местного самоуправления соответствующего уведомления. Оповещение возможных участников публичного мероприятия — в отличие от предварительной агитации, которая, по смыслу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П, имеет целью побудить граждан и их объединения принять участие в публичном мероприятии, — позволяет его организаторам заблаговременно довести до возможных участников публичного мероприятия информацию о планируемых митинге, демонстрации, шествии или пикетировании, а также, в случае необходимости, о ходе согласования. Осуществляя такое оповещение, организатор публичного мероприятия вправе любым способом распространять сведения о целях, форме, заявленных месте и времени проведения, предполагаемом количестве участников и других деталях публичного мероприятия, однако эти сведения не должны содержать приглашений и призывов принять в нем участие.

Следовательно, — с учетом того, что с момента согласования публичного мероприятия предварительная агитация может проводиться через средства массовой информации, устные призывы, распространение листовок, плакатов и объявлений, а также посредством использования иных не запрещенных законодательством Российской Федерации форм агитации, благодаря чему организаторы публичного мероприятия имеют практически неограниченную возможность распространения информации о месте и времени его проведения в целях привлечения общественного внимания к публичному мероприятию и побуждения граждан (их объединений) к участию в нем, — федеральный законодатель, внося в правовое регулирование изменение, касающееся начала беспрепятственного проведения предварительной агитации о публичном мероприятии, не вышел за рамки своих дискреционных полномочий, определенные Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 17 (часть 3), 29 (часть 4), 31 и 55 (часть 3).

Соответственно, пункт 6 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, допускающий беспрепятственное проведение предварительной агитации о публичном мероприятии с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени его проведения, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку — по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования — не предполагает введение разрешительного порядка организации публичных мероприятий и не препятствует организатору публичного мероприятия до момента согласования места и (или) времени его проведения осуществлять оповещение возможных участников публичного мероприятия о его предполагаемых целях, форме, месте, времени и иных условиях проведения.

Этим с федерального законодателя не снимается обязанность внести — исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего постановления — изменения в регулирование сроков рассмотрения судами споров, возникающих в связи с согласованием места и (или) времени проведения публичных мероприятий, с тем чтобы обеспечить разрешение таких споров до заявленной организатором даты проведения планируемого публичного мероприятия.

2.3. Конституционность положений пункта 7 статьи 1 и абзацев четвертого и пятого подпункта «в» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ подвергается сомнению группой депутатов Государственной Думы в части, предусматривающей возложение на организатора публичного мероприятия обязанности принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия количества его участников и устанавливающей административную ответственность за ее невыполнение.

Вопрос об оценке конституционности требований, возлагающих на организатора обязанность указания в уведомлении о проведении публичного мероприятия предполагаемого количества его участников, уже был предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Как следует из изложенной им в постановлении от 18 мая 2012 года № 12-П правовой позиции, от адекватного представления о возможной численности участников публичного мероприятия в значительной степени зависит выбор, в том числе посредством согласования, места (мест) его проведения, а также, в случае необходимости, маршрутов движения его участников; соответственно, организатор публичного мероприятия должен особенно взвешенно, продуманно и ответственно подходить к определению потенциального количества его участников, учитывая актуальность и общественную значимость вопроса, по поводу которого, исходя из определенных статьей 2 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» целей публичного мероприятия, предполагается свободное выражение и формирование мнений, выдвижение требований; в противном случае весьма затруднительно (или невозможно) оценить, позволит ли избранное место проведения публичного мероприятия (будь то собрание, митинг, демонстрация, шествие или пикетирование) всем желающим реализовать свое право на мирное, т. е. не нарушающее общественный порядок и общественную безопасность, не причиняющее вреда правам и законным интересам других лиц и не создающее угрозу причинения такого вреда, участие в публичном мероприятии, а уполномоченным органам государственной власти или местного самоуправления — принять необходимые и обоснованные меры, как профилактические, так и организационные, включая выделение адекватных сил и средств, для обеспечения при его проведении общественного порядка и безопасности граждан.

Возложение на организатора публичного мероприятия обязанности принять меры по недопущению превышения числа участников публичного мероприятия, указанного в уведомлении о его проведении, если превышение количества таких участников создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу, направлено на обеспечение общественного порядка и безопасности граждан и предполагает использование организатором публичного мероприятия всех доступных ему возможностей для того, чтобы количество участников публичного мероприятия не превышало заявленное в уведомлении или, по крайней мере, несмотря на имеющееся превышение, в том числе с учетом нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия, не создавалось угрозы общественной безопасности, жизни и здоровью граждан, причинения ущерба имуществу физических и юридических лиц.

Вместе с тем следует учитывать, что обеспечение общественного порядка и безопасности граждан, а также соблюдение законности при проведении публичного мероприятия возложено — в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 12, пунктами 2 и 3 части 2 статьи 13 и частью 3 статьи 14 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» — не только на организатора публичного мероприятия, но и на уполномоченных представителей органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и органа внутренних дел, которые обязаны оказывать организатору публичного мероприятия содействие в его проведении. Поэтому при разрешении вопроса, были ли организатором публичного мероприятия предприняты своевременные и необходимые меры для предотвращения участия в нем большего, чем было обозначено в уведомлении, количества граждан, важно учитывать реакцию указанных уполномоченных лиц на допущенное превышение численности участников публичного мероприятия, поскольку именно они в первую очередь должны в случае необходимости, а именно если такое превышение создает угрозу общественному порядку и безопасности граждан, принять в рамках своей компетенции соответствующие меры.

Само по себе участие в публичном мероприятии большего, чем изначально было заявлено его организатором, количества участников — притом что право на свободу мирных собраний гарантировано каждому гражданину и никто, включая организатора публичного мероприятия, не может препятствовать гражданам в его правомерной реализации — не является достаточным основанием для привлечения организатора публичного мероприятия к административной ответственности. Такая ответственность может наступать только в том случае, когда превышение заявленного в уведомлении количества участников публичного мероприятия и создание тем самым действительной угрозы общественной безопасности и правопорядку были обусловлены действиями (бездействием) организатора публичного мероприятия или когда организатор публичного мероприятия, допустив превышение количества его участников, не принял, в том числе по требованию уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления либо уполномоченного представителя органа внутренних дел, направленные на ограничение доступа граждан к участию в публичном мероприятии меры, которые обязан был принять в соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», что повлекло возникновение угрозы общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников публичного мероприятия и других лиц либо угрозы причинения ущерба имуществу.

В силу вытекающего из статьи 49 Конституции Российской Федерации принципа презумпции невиновности обязательным условием привлечения к административной ответственности организатора публичного мероприятия за участие в этом публичном мероприятии большего, чем было указано в уведомлении о его проведении, количества участников является наличие его непосредственной вины в превышении предполагаемого числа участников публичного мероприятия. При этом — поскольку лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, а неустранимые сомнения в виновности такого лица должны толковаться в его пользу — при разрешении вопроса о применении к организатору публичного мероприятия административных санкций особое внимание должно уделяться выяснению того, имелась ли у него объективная возможность составить адекватное представление о подлинном числе участников публичного мероприятия. Кроме того, привлечение организатора публичного мероприятия к административной ответственности за неисполнение указанной обязанности не исключает правовой оценки действий (бездействия) и решений уполномоченных представителей органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления либо органа внутренних дел, в том числе на предмет их ответственности за ненадлежащее исполнение обязанностей по оказанию содействия организатору публичного мероприятия и обеспечению общественного порядка и безопасности граждан при его проведении.

Исходя из этого положения пункта 7 статьи 1 и абзацев четвертого и пятого подпункта «в» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ в части, возлагающей на организатора публичного мероприятия обязанность принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении о проведении публичного мероприятия количества его участников, если такое превышение создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу, и предусматривающей административную ответственность организатора публичного мероприятия за неисполнение данной обязанности, не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования эти положения:

— предполагают использование организатором публичного мероприятия всех доступных ему возможностей для того, чтобы количество участников публичного мероприятия не превышало заявленное в уведомлении о его проведении или, по крайней мере, несмотря на имеющееся превышение, в том числе с учетом нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия, не создавало угрозы общественному порядку и (или) общественной безопасности, жизни и здоровью граждан, а также причинения ущерба имуществу физических и юридических лиц;

— предусматривают наступление административной ответственности организатора публичного мероприятия за неисполнение данной обязанности только в случае, если превышение заявленного в уведомлении количества участников публичного мероприятия и создание тем самым угрозы общественной безопасности и правопорядку были обусловлены непосредственно действиями (бездействием) организатора публичного мероприятия или если он, допустив превышение количества участников публичного мероприятия, не принял, в том числе по требованию уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления либо уполномоченного представителя органа внутренних дел, направленные на ограничение доступа граждан к участию в публичном мероприятии меры, которые обязан был принять в соответствии с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», что повлекло возникновение угрозы общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников публичного мероприятия и других лиц либо угрозы причинения ущерба имуществу;

— не исключают привлечения к ответственности уполномоченных представителей органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления либо органа внутренних дел за ненадлежащее исполнение ими полномочий по оказанию содействия организатору публичного мероприятия и обеспечению общественного порядка и безопасности граждан при его проведении.

2.4. Подпунктом «г» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ статья 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» была дополнена частью 6, согласно которой организатор публичного мероприятия в случае неисполнения им обязанностей, предусмотренных частью 4 той же статьи, несет гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный участниками публичного мероприятия; возмещение вреда осуществляется в порядке гражданского судопроизводства.

В соответствии с частью 4 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (в редакции Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ) при проведении согласованного публичного мероприятия его организатор обязан, в частности, обеспечивать соблюдение условий проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении о его проведении или измененных в результате согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (пункт 3), требовать от участников публичного мероприятия соблюдения общественного порядка и регламента проведения публичного мероприятия, прекращения нарушения закона (пункт 4), обеспечивать в пределах своей компетенции общественный порядок и безопасность граждан, а в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, выполнять эту обязанность совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел, выполняя при этом все их законные требования (пункт 5), приостанавливать публичное мероприятие или прекращать его в случае совершения его участниками противоправных действий (пункт 6), обеспечивать соблюдение установленной органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия (пункт 7), принять меры по недопущению превышения указанного в уведомлении количества участников публичного мероприятия, если превышение количества таких участников создает угрозу общественному порядку и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия или других лиц либо угрозу причинения ущерба имуществу (пункт 7.1), обеспечивать сохранность зеленых насаждений, помещений, зданий, строений, сооружений, оборудования, мебели, инвентаря и другого имущества в месте проведения публичного мероприятия (пункт 8), довести до сведения участников публичного мероприятия требование уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления о приостановлении или прекращении публичного мероприятия (пункт 9), иметь отличительный знак организатора публичного мероприятия, а также обеспечить наличие такого знака у лиц, уполномоченных им выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия (пункт 10), требовать от участников публичного мероприятия не скрывать свое лицо, в том числе не использовать маски, средства маскировки и иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности (пункт 11).

Возложение на организатора публичного мероприятия столь широкого круга обязанностей обусловлено тем, что исходящая от него инициатива реализации — в той или иной допускаемой законом форме — права на свободу мирных собраний объективно предполагает его заинтересованность в принятии всех возможных мер для того, чтобы проводимое им публичное мероприятие достигло своей цели и не повлекло нарушение общественного порядка и общественной безопасности, прав и свобод как участников публичного мероприятия, так и лиц, не принимающих в нем участия, а также уничтожение или повреждение имущества физических и юридических лиц. Неисполнение этих обязанностей, тем более если оно причинило вред охраняемым законом ценностям (объектам), может служить основанием для привлечения организатора публичного мероприятия к юридической ответственности.

Конституция Российской Федерации, прямо закрепляя принцип вины в отношении уголовной ответственности (статья 49) и устанавливая, что никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением (статья 54, часть 2), вместе с тем не исключает и возможность привлечения физических и юридических лиц к гражданско-правовой ответственности за действия (бездействие) других лиц. Осуществляя соответствующее правовое регулирование, федеральный законодатель связан вытекающими из статей 1 (часть 1), 19 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации критериями обоснованности, пропорциональности, соразмерности и справедливости вводимых ограничений прав и свобод граждан, включая охраняемое законом право собственности (статья 35, часть 1, Конституции Российской Федерации), а также требованиями Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, статья 1 которого, признавая право каждого физического или юридического лица на уважение своей собственности, исходит из того, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как в интересах общества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права.

Действующее гражданское законодательство, устанавливая в качестве общего условия наступления гражданско-правовой ответственности правило, согласно которому вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред (пункт 1 статьи 1064 ГК Российской Федерации), допускает возложение обязанности возмещения вреда и на лицо, не являющееся его причинителем. Так, согласно статье 1068 ГК Российской Федерации юридическое лицо или гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей (пункт 1), а хозяйственные товарищества и производственные кооперативы — вред, причиненный их участниками (членами) при осуществлении последними предпринимательской, производственной или иной деятельности товарищества или кооператива (пункт 2). Как в этом, так и в других случаях (статьи 1073–1076 ГК Российской Федерации) требование возмещения ущерба, причиненного действиями иных лиц, обусловлено тем, что привлекаемые к гражданско-правовой ответственности граждане (юридические лица) и лица, являющиеся непосредственными причинителями вреда, находятся в устойчивых правоотношениях, например трудовых, служебных либо семейных, в силу своей юридической природы предполагающих ту или иную степень ответственности одних субъектов соответствующих правоотношений (работодателей, родителей, опекунов и др.) за действия других (работников, несовершеннолетних, недееспособных).

Между тем проведение собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования с необходимостью предполагает возможность участия в них неопределенного круга лиц, среди которых с большой долей вероятности могут оказаться и случайные — не известные организатору публичного мероприятия — люди. Данное обстоятельство имеет принципиальное юридическое значение для уяснения характера взаимоотношений организатора и участников публичного мероприятия, которые, самостоятельно и добровольно принимая решение участвовать в нем, должны выполнять все законные требования организатора публичного мероприятия (уполномоченных им лиц), уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченного представителя органа внутренних дел, а также соблюдать общественный порядок и регламент проведения публичного мероприятия. Исходя из этого при выявлении фактов нарушения участниками публичного мероприятия указанных обязанностей, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 3 статьи 6 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», — тем более если такое нарушение причинило ущерб чужому имуществу — именно они и должны нести юридическую ответственность, в том числе возмещать вред, причиненный их действиями физическим и юридическим лицам.

Право на свободу мирных собраний, будучи общепризнанной демократической ценностью, нуждается в особой защите, поскольку с его помощью достигается формирование и выражение мнений и требований разнообразных политических сил и общественных групп и тем самым создаются необходимые предпосылки для обеспечения обратной связи граждан (их объединений) с институтами публичной власти. Поэтому — даже принимая во внимание то обстоятельство, что реализация данного права объективно связана с очевидными рисками, опасность наступления которых существенно возрастает в случае неисполнения организаторами публичных мероприятий своих обязанностей, — государство не должно, несмотря на преследуемые превентивные цели, вводить такие санкции за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, которые заведомо ставили бы его организатора в положение стороны, несущей гражданско-правовую ответственность за действия других лиц вне зависимости от наличия (отсутствия) его вины в причинении вреда.

Само по себе неисполнение организатором публичного мероприятия обязанностей, предусмотренных частью 4 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», притом что обязанность по охране общественного порядка и обеспечению безопасности граждан лежит прежде всего на органах публичной власти, не может служить достаточным основанием для возложения на него гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, — в противном случае он вынужден был бы отвечать и за такие действия, которые не зависели от исполнения (неисполнения) им своих обязанностей и не могли им контролироваться, в то время как непосредственные причинители вреда (как участники публичного мероприятия, так и иные лица) оставались бы безнаказанными.

Вместе с тем нельзя не учитывать, что Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» не только возлагает на организатора публичного мероприятия соответствующие обязанности, реализуемые в установленных законом случаях совместно с уполномоченным представителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченным представителем органа внутренних дел (пункт 5 части 4 статьи 5), но и предоставляет ему право обращаться к уполномоченному представителю органа внутренних дел с просьбой удалять с места проведения публичного мероприятия граждан, не выполняющих законные требования его организатора (пункт 3 части 2 статьи 14).

Тем самым в поддержании общественного порядка и общественной безопасности во время проведения публичного мероприятия его организатору отводится особая роль, предполагающая необходимость проявления надлежащей заботы о соблюдении всеми гражданами, принимающими участие в собрании, митинге, демонстрации, шествии или пикетировании, условий и регламента проведения публичного мероприятия. Поэтому возложение на организатора публичного мероприятия гражданско-правовой ответственности допустимо лишь в случае его уклонения — сопряженного с неосмотрительностью или, более того, с преднамеренными действиями, имевшими последствием причинение участниками публичного мероприятия вреда физическим и (или) юридическим лицам, — от исполнения обязанностей по поддержанию общественного порядка и охране безопасности граждан. Если же организатор публичного мероприятия действует с разумной осмотрительностью, не уклоняется от возложенных на него обязанностей и собственным поведением не провоцирует нарушение участниками публичного мероприятия общественного порядка, бремя возмещения причиненного во время его проведения вреда должны нести исключительно непосредственные причинители вреда, а не организатор публичного мероприятия.

Европейский суд по правам человека в своих решениях неоднократно подчеркивал, что свобода участия в мирном собрании имеет такое важное значение, что лицо не может быть подвергнуто наказанию — даже из числа наиболее мягких — за участие в публичном мероприятии, которое не было запрещено, если только само не совершило каких-либо порицаемых действий; конкретные лица, участвующие в таком мероприятии, должны нести ответственность за свои действия (постановления от 26 апреля 1991 года по делу «Эзлен (Ezelin) против Франции» и от 23 октября 2008 года по делу «Сергей Кузнецов против России»). На недопустимость привлечения организаторов публичных мероприятий к ответственности за действия других лиц, в том числе повлекшие за собой причинение имущественного вреда, обращается внимание и в Руководящих принципах ОБСЕ — Венецианской комиссии о свободе мирных собраний (приняты Венецианской комиссией 4 июня 2010 года), согласно которым организаторы не должны привлекаться к ответственности ни за действия отдельных участников, ни за действия не участвовавших в публичном мероприятии лиц или агентов-провокаторов; вместо этого должна существовать индивидуальная ответственность для любого лица, если оно лично совершает правонарушение (пункт 5.7); на организаторов не следует возлагать ответственность за действия отдельных участников или распорядителей, которые должны нести ответственность в индивидуальном порядке, если они виновны в правонарушении или невыполнении законных требований сотрудников правоохранительных органов (пункт 197); если собрание перерастает в серьезные публичные беспорядки, то ответственность за причинение ущерба лежит на государстве, а не на организаторах собрания или распорядителях; ни при каких условиях организаторов законного и мирного собрания не следует привлекать к ответственности за то, что собрание причинило ущерб другим лицам (пункт 198).

Возложение на организатора публичного мероприятия гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный участником публичного мероприятия, по сути, обязывает его возмещать вред даже тогда, когда его причинение не связано с действиями (бездействием) самого организатора публичного мероприятия. Соответственно, уже при подаче уведомления организатор публичного мероприятия ставится перед выбором — либо принять на себя обязательство возместить любой вред, который может быть причинен участниками публичного мероприятия, либо воздержаться от осуществления гарантированного ему статьей 31 Конституции Российской Федерации права, что не только несовместимо с общепризнанными демократическими стандартами свободы мирных собраний, но и не согласуется с общими принципами юридической ответственности, в том числе справедливости, соразмерности и пропорциональности, поскольку оказывает, по существу, сдерживающее воздействие на реализацию права на свободу мирных собраний и приводит к необоснованному ограничению имущественных прав лица, являющегося организатором публичного мероприятия.

Таким образом, подпункт «г» пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 31, 35 (часть 1) и 55 (часть 3), в той мере, в какой он предполагает наступление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия — в случае неисполнения им обязанностей, предусмотренных частью 4 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», — за вред, причиненный участниками публичного мероприятия, вне зависимости от проявления им надлежащей заботы о поддержании общественного порядка и отсутствия его вины в причинении такого вреда.

2.5. Пунктом 3 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ статья 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дополнена частью 1.1, согласно которой уведомление о пикетировании, осуществляемом одним участником, не требуется; минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации; указанное минимальное расстояние не может быть более пятидесяти метров; совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием.

Содержащееся в названных законоположениях указание на то, что пикетирование, проводимое одним участником, не требует предварительного уведомления органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, лишь дублирует предписание части 1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», из которого следует, что организатор такого пикетирования не обязан подавать соответствующее уведомление, и как таковое не только не препятствует организации одиночных пикетов, но и позволяет без какого-либо вмешательства государства проводить их в любых местах и в любое время, если иное прямо не установлено законом.

Поскольку такая форма публичного мероприятия, как одиночное пикетирование, может использоваться гражданами практически без ограничений, федеральный законодатель в целях предотвращения организации под видом пикетирования, осуществляемого одним участником, коллективных публичных акций обязал лиц, осуществляющих одиночное пикетирование, соблюдать установленное законом субъекта Российской Федерации минимальное допустимое (но не более пятидесяти метров) расстояние, с тем чтобы предупредить уклонение организатора такого публичного мероприятия, как пикетирование группой лиц, от процедуры уведомления о его проведении, что, в свою очередь, препятствовало бы органам исполнительной власти и органам местного самоуправления своевременно принять адекватные меры по обеспечению надлежащего порядка реализации соответствующей гражданской инициативы, а также по поддержанию общественной безопасности и охране прав и законных интересов участников публичного мероприятия и иных лиц.

Вместе с тем даже при соблюдении минимального допустимого расстояния между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, особенно в крупных городах, не исключаются злоупотребления правом на свободу мирных собраний посредством организации под видом отдельных одиночных пикетов коллективных публичных акций. Если несколько пикетов, каждый из которых формально подпадает под признаки одиночного, с достаточной очевидностью объединены единством целей и общей организацией, проводятся одновременно и территориально тяготеют друг к другу, а их участники используют ассоциативно узнаваемые (или более того — идентичные) наглядные средства агитации и выдвигают общие требования и призывы, то они могут восприниматься и оцениваться, в том числе с точки зрения соответствия установленному порядку организации и проведения публичных мероприятий, как пикетирование, осуществляемое группой лиц.

Признание совокупности актов одиночного пикетирования одним публичным мероприятием может иметь место, как это предусмотрено частью 1.1 статьи 7 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», только в рамках судебной процедуры, использование которой при решении данного вопроса — по смыслу правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в ряде решений (постановление от 16 октября 1997 года № 14-П, определения от 14 января 2000 года № 2-О, от 2 июля 2009 года № 1006-О-О и др.), — с необходимостью предполагает участие суда как беспристрастного и независимого арбитра и тем самым во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на одиночное пикетирование.

Принимая соответствующее решение, суд должен убедиться в том, что совокупность актов одиночного пикетирования представляет собой не случайное совпадение действий отдельных пикетчиков, а объединенную единым замыслом и общей организацией акцию, и избегать квалификации пикетирования, осуществляемого одним участником, в случае проявления к нему обычного внимания со стороны заинтересовавшихся его действиями лиц в качестве одного публичного мероприятия. При этом в силу вытекающей из статей 2, 17 (часть 3) и 18 Конституции Российской Федерации презумпции правомерности действий каждого гражданина, воспользовавшегося на предусмотренных законом условиях правом на одиночное пикетирование, обязанность доказывания того, что проведение несколькими лицами одиночных пикетов изначально было задумано и объединено единым замыслом и общей организацией и представляет собой не что иное, как скрытую форму коллективного публичного мероприятия, должна лежать на тех субъектах, которые инициировали рассмотрение в суде конкретного гражданского, административного или уголовного дела. В противном случае не обеспечивались бы надлежащие гарантии реализации гражданами права на одиночное пикетирование, что — в нарушение статей 17 (часть 3), 31 и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации — приводило бы к чрезмерному ограничению права на свободу мирных собраний.

Таким образом, положения пункта 3 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ, устанавливающие требование о соблюдении лицами, осуществляющими одиночное пикетирование, минимального допустимого расстояния между ними и предусматривающие возможность признания совокупности актов пикетирования, проводимого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием, не противоречат Конституции Российской Федерации, поскольку — по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования — они направлены на воспрепятствование злоупотреблению правом не уведомлять органы публичной власти о проведении одиночного пикетирования, не опровергают презумпцию правомерности действий гражданина, соблюдающего установленный порядок проведения одиночного пикетирования, и предполагают признание совокупности одиночных пикетов одним публичным мероприятием только на основании судебного решения и только в случае, если судом будет установлено, что эти пикеты изначально были объединены единым замыслом и общей организацией и не представляют собой случайное совпадение действий отдельных пикетчиков.

2.6. Подпунктом «а» пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ статья 8 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дополнена частью 1.1, согласно которой органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяют единые специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера места (специально отведенные места); порядок использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, устанавливаются законом субъекта Российской Федерации, при этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.

Возможность наделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации названным полномочием вытекает из Конституции Российской Федерации, ее статьи 72 (пункт «б» части 1), относящей защиту прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, и статьи 76 (часть 2), по смыслу которой предполагается наличие у субъектов Российской Федерации права принятия по предметам совместного ведения собственных — соответствующих федеральным законам — законов и иных нормативных правовых актов. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, таким образом, имеют возможность наряду с основными гарантиями прав граждан, закрепленными федеральным законом, установить в своем законе или ином нормативном правовом акте дополнительные гарантии этих прав, направленные на их конкретизацию, создание дополнительных механизмов их реализации, с учетом региональных особенностей (условий) и с соблюдением конституционных требований о непротиворечии законов субъектов Российской Федерации федеральным законам и о недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в форме иной, нежели федеральный закон; во всяком случае, осуществляя такое регулирование, законодатель субъекта Российской Федерации не должен вводить процедуры и условия, которые искажают само существо тех или иных конституционных прав, и снижать уровень их федеральных гарантий, закрепленных на основе Конституции Российской Федерации федеральными законами, а также вводить какие-либо ограничения конституционных прав и свобод, поскольку таковые — в определенных Конституцией Российской Федерации целях и пределах — может устанавливать только федеральный законодатель (постановления от 21 июня 1996 года № 15-П, от 18 июля 2012 года № 19-П и др.).

Соответственно, в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (в редакции Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ) особо оговаривается, что при определении специально отведенных мест и установлении порядка их использования должны обеспечиваться возможность достижения целей публичных мероприятий, транспортная доступность специально отведенных мест, возможность использования организаторами и участниками публичных мероприятий объектов инфраструктуры, соблюдение санитарных норм и правил, безопасность организаторов и участников публичных мероприятий, других лиц; в случае направления организаторами нескольких публичных мероприятий уведомлений об их проведении в специально отведенных местах в одно и то же время очередность использования таких мест определяется в зависимости от времени получения соответствующего уведомления органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления (часть 1.2 статьи 8); после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в установленном порядке специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах; это не исключает проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест, причем и в таком случае в согласовании проведения публичного мероприятия может быть отказано, лишь если уведомление подано лицом, которое в соответствии с законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, где данным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичных мероприятий запрещается (часть 2.1 статьи 8 и часть 3 статьи 12).

Приведенные законоположения, как следует из их содержания во взаимосвязи с иными положениями Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», имеют целью создание дополнительных условий для беспрепятственной реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, в том числе без предварительного направления в органы публичной власти соответствующего уведомления при условии, что количество предполагаемых участников публичного мероприятия не превышает предельную численность, установленную законом субъекта Российской Федерации: они предоставляют всем заинтересованным лицам альтернативные возможности при выборе места проведения публичного мероприятия, позволяют органам публичной власти заблаговременно принять необходимые меры для обеспечения в специально отведенных местах общественного порядка и безопасности граждан и вместе с тем не препятствуют организаторам публичного мероприятия избрать иное место его проведения; содержащиеся в них требования ориентируют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации на такое использование предоставленных им полномочий при определении пространственно-территориального расположения специально отведенных мест, которое наиболее полно отвечает природе и предназначению публичных мероприятий.

Исходя из этого подпункт «а» пункта 4 статьи 2 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ — в той мере, в какой он направлен на создание дополнительных условий для беспрепятственной реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, — не противоречит Конституции Российской Федерации.

Несмотря на отсутствие в рассматриваемых законоположениях указания на то, какой конкретно орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации уполномочен определять специально отведенные для проведения публичных мероприятий места, они в любом случае являются достаточными для организации соответствующей работы высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а следовательно, его бездействие в отношении данного вопроса может быть обжаловано в суд. При этом — даже при отсутствии прямых предписаний, устанавливающих сроки определения специально отведенных мест, — следует учитывать, что поскольку в силу части 4 статьи 3 Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ порядок использования таких мест, нормы их предельной заполняемости и предельная численность лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется, должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации, принятым и введенным в действие до 1 января 2013 года, то и сами такие места к данному моменту уже должны быть определены во всех субъектах Российской Федерации.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник" (Кротов М.В.) охраняются законодательством!

Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

2013 ГОД

Конституционный Суд Российской Федерации.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 января 2013 г. № 1-П

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Н. Кокотова

Конституционный Суд Российской Федерации.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 февраля 2013 г. № 4-П

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях

Выступления полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации (2012–2015 годы). Сборник

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

2013 ГОД

Конституционный Суд Российской Федерации.ПОСТАНОВЛЕНИЕот 17 января 2013 г. № 1-П

Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А. Н. Кокотова

Конституционный Суд Российской Федерации.ПОСТАНОВЛЕНИЕот 14 февраля 2013 г. № 4-П

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях

Конституционный Суд Российской Федерации.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 17 января 2013 г. № 1-П

Конституционный Суд Российской Федерации.
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 14 февраля 2013 г. № 4-П