Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

Адамоков Б.Б.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 10.08.2015 ISBN: 9785392186242 Язык: Объем текста: 102 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Правовая природа устава муниципального образования как особого источника муниципального права

Глава 2. Правовое регулирование института устава муниципального образования и практика правореализации

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

ГЛАВА 2.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПРАКТИКА ПРАВОРЕАЛИЗАЦИИ

2.1. ПРИНЯТИЕ, ИЗМЕНЕНИЕ, РЕГИСТРАЦИЯ И ОТМЕНА УСТАВА

Наша общая задача – укрепить местное самоуправление, расширить его финансовую самостоятельность и ресурсные возможности. И конечно, необходимо создать условия для прихода в муниципальные структуры власти квалифицированных специалистов и управленцев. Поддержать широкое гражданское участие в реализации муниципальных программ и проектов.

В своем Послании Федеральному собранию РФ в 2008 г. бывший Президент Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев также отмечал важность введения института местного самоуправления: «Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации и является гарантом построения правового государства».

Правовое государство – это демократическое государство, в котором обеспечивается верховенство закона, последовательно реализуется принцип разделения властей, а также признаются, гарантируются и соблюдаются права и свободы каждого гражданина.

Одним из этапов стало принятие Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – одного из тех законов, которые затронули не только всю систему органов власти, но и буквально каждого гражданина России.

Одной из важнейших сторон функционирования местного самоуправления является право принятия нормативных правовых актов, которое закреплено в действующем законодательстве.

Устав муниципального образования занимает главное место среди других муниципальных правовых актов и является документом, закрепляющим основные принципы организации местного самоуправления на конкретной территории с учетом исторических и иных местных традиций. Другие муниципальные правовые акты должны соответствовать и не противоречить не только федеральному и региональному законодательству, но и уставу конкретного муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом процесс вступления устава муниципального образования в силу проходит несколько этапов: разработка, принятие, государственная регистрация устава и его официальное опубликование.

В данном случае разработка и принятие устава – это взаимосвязанные стадии одного этапа. При этом следует различать три вида правотворческой деятельности, связанной с разработкой и принятием устава:

– разработка и принятие устава во вновь образуемом муниципальном образовании;

– разработка и принятие новой редакции устава в действующем муниципальном образовании;

– внесение в устав муниципального образования изменений и дополнений.

Разработка устава — это начальный (подготовительный) этап на пути введения в действие устава на территории муниципального образования, цель которого — выработка единого текста устава муниципального образования и представление его на рассмотрение субъекта, который уполномочен на принятие устава.

Существует два подхода к разработке устава муниципального образования. Первый – закрепление в уставе положений, перечисленных в Федеральном законе, с последующей их конкретизацией. Второй – это конституционный стиль устава муниципального образования устойчивый к конъюнктурным изменениям. Как уже говорилось ранее, автор считает, что в данном случае следует придерживаться золотой середины, т. е. в уставе развернутому изложению подлежат лишь положения, касающиеся непосредственно населения муниципального образования. Такое изложение во многом облегчит и сделает более понятным устав, в случае обращения к нему гражданина.

Стадия разработки устава включает несколько этапов:

1) правотворческая инициатива — процесс разработки текста в первоначальном виде, с последующим внесением в представительный орган;

2) предварительное обсуждение проекта – процесс фиксирования предложений по проекту устава;

3) публичные слушания – учет мнения населения;

4) принятие устава;

5) регистрация;

6) обнародование.

В соответствии с Федеральным законом от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» процесс разработки устава осуществляется муниципальным образованием самостоятельно. Действующий Федеральный закон не содержит в себе каких-либо требований к процессу разработки устава муниципального образования. Однако обязательным является обнародование проекта устава муниципального образования и учет мнения населения по новому проекту, т. е. проведение публичных слушаний. На местном уровне процесс разработки проекта устава муниципального образования также не получает должного регулирования.

В данном случае следует исходить из понимания ст. 46 Федерального закона, которая гласит, что проекты муниципальных правовых актов могут вносить депутаты представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, а также иные субъекты правотворческой инициативы, определенные уставом муниципального образования.

Следовательно, одним из субъектов правотворческой инициативы по принятию устава является непосредственно население муниципального образования. Правотворческая инициатива – это право населения муниципального образования участвовать в разработке и обсуждении местных нормативных актов.

Федеральный закон закрепляет ряд гарантий реализации права граждан на осуществление правотворческой инициативы при разработке проекта устава или внесения в него изменений и дополнений. Согласно ст. 26 Федерального закона, с правотворческой инициативой может выступать инициативная группа граждан, обладающих избирательным правом, в порядке, установленном нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования. Минимальная численность инициативной группы определяется нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления и не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования.

Так, в соответствии с Уставом г. Черкесск, предложения о внесении изменений и дополнений в Устав муниципального образования города Черкесск, о принятии Устава муниципального образования города Черкесск в новой редакции вносятся по инициативе не менее 3% населения муниципального образования города.

Также закреплена обязанность рассмотрения проекта устава, внесенного инициативной группой граждан, представительным органом муниципального образования на открытом заседании.

В соответствии с п. 2 ст. 46 Федерального закона: «Порядок внесения проектов муниципальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты».

Выборочное исследование регламентов представительных органов муниципальных образований Северо-Кавказского федерального округа показало, что процесс разработки проекта устава также не освещен должным образом. В данных регламентах содержится общий порядок разработки решений представительных органов, который также применяется и к процессу разработки устава муниципального образования, принятие или изменение которого оформляется решением представительного органа муниципального образования.

Участие населения в процессе разработки устава проявляется на всех стадиях: при проявлении инициативы принятия устава, обсуждении и согласовании проекта и принятии устава муниципального образования.

Предложения по проекту устава или вносимые в него изменения и дополнения могут вносить помимо граждан и другие субъекты муниципальных правоотношений – это органы территориального общественного самоуправления, руководители предприятий, учреждений и организаций и др.

В ходе же работы над проектами уставов представительными и исполнительными органами местного самоуправления за основу берутся модельные уставы, которые разрабатываются территориальными органами юстиции или субъектами РФ.

Модельный устав является муниципальным правовым актом типового характера, содержащим нормативные рекомендации, а также варианты возможного правового регулирования тех или иных общественных отношений.

Модельный устав предполагает структуризацию текста и его построение по правилам юридической техники, формулирование правил поведения длительного характера, использование специфических понятий и терминов.

Модельные уставы расцениваются, как методическая помощь государственной власти органам местного самоуправления. Данная помощь не должна рассматриваться, как попытка государственной власти вмешаться в процесс деятельности органов местного самоуправления. Модельные уставы – квалифицированная помощь муниципалитетам со стороны федеральных и региональных органов государственной власти. Из всего выше сказанного можно выделить характерные свойства модельного устава муниципального образования:

1) рекомендательный характер;

2) основа нормативной ориентации;

3) стимулятор разработки и принятия правовых актов в дальнейшем;

4) вариативность – содержание вариантов регулирования одних и тех же общественных отношений в зависимости от потребностей муниципального образования.

Таким образом, целесообразно включать в модельные уставы варианты структурных элементов (глав, статей, их отдельных положений), предусматривающих различные модели регулирования одних и тех же вопросов с целью предоставления выбора муниципалитету той из них, которая подходит именно ему с учетом местных особенностей.

Наличие в содержании модельного устава муниципального образования пояснений к статьям будет способствовать повышению качества устава, преобразовывая модельный устав в руководство по разработке модельного устава.

Также автор считает целесообразным составление модельных уставов не для муниципальных образований разных видов, а для определенных регионов с учетом местных исторических традиций.

Однако в большинстве случаев муниципальные образования не используют возможность подготовки устава, прибегая к более легкому варианту, это заимствование без каких-либо изменений текста модельного устава, разработанного органами государственной власти.

В большинстве случаев проект устава муниципального образования разрабатывается группой депутатов или администрацией. Также проект устава может подготавливаться рабочей группой (комиссией), в случае если субъектом правотворческой инициативы выступает представительный орган местного самоуправления. Правовой статус обеспечивает независимость комиссии от городских органов власти, постоянный характер работы и включение в ее состав депутатов, работников администрации, ученых – юристов, экономистов и т. д., так как процесс разработки проекта устава предусматривает участие квалифицированных специалистов определенных областей, которые имеют соответствующую подготовку, большой опыт работы и достаточные знания. Рабочая комиссия должна работать на постоянной основе, чтобы своевременно отслеживать изменения в федеральном и региональном законодательстве и вносить в соответствии с ними изменения в устав муниципального образования.

Так в Уставе г. Владикавказ в ст. 92 «Порядок принятия Устава г. Владикавказ, внесения в него изменений и дополнений» закрепляется подготовка проекта Устава (или его новой редакции), изменения и дополнения в Устав, распоряжением главы муниципального образования г. Владикавказ или решением Собрания представителей г. Владикавказ создается рабочая группа.

В соответствии со ст. 25 регламента совета местного самоуправления городского округа Нальчик, совет вправе образовывать из числа депутатов временные комиссии (рабочие, экспертные, совещательные группы). В состав временных комиссий могут быть включены должностные лица местной администрации городского округа, представители государственных органов, общественных объединений, специалисты, эксперты и жители городского округа. Задачи и порядок деятельности временных комиссий определяются Советом при их создании.

Юридическая Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

Юридическая Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

Монография является комплексным теоретико-правовым изучением устава муниципального образования как регулятора муниципальных правовых отношений, раскрывающим наиболее актуальные на сегодняшний день теоретические и прикладные проблемы уставного регулирования, с последующими предложениями и рекомендациями, направленными на усовершенствование института местного самоуправления, повышения роли устава как основополагающего акта, воспитание в будущих поколениях правосознательности.<br /> Актуальность работы обусловлена тем, что нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования, необходимостью теоретического осмысления всего богатого опыта с момента появления института устава муниципального образования и до настоящего времени, с целью выявления общих закономерностей и тенденций уставного регулирования общественных отношений в области местного самоуправления.<br /> Таково положение вещей о необходимости дополнительного исследования проблематики, связанной с функционированием устава муниципального образования как основополагающего акта, регулированием данного института на федеральном уровне.<br /> Законодательство приведено по состоянию на июнь 2013 г.<br /> Для научных работников, преподавателей, аспирантов (адъюнктов), студентов высших образовательных учреждений юридического профиля, должностных лиц органов местного самоуправления.

Внимание! Авторские права на книгу "Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография" (Адамоков Б.Б.) охраняются законодательством!