Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

Адамоков Б.Б.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 10.08.2015 ISBN: 9785392186242 Язык: Объем текста: 102 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Правовая природа устава муниципального образования как особого источника муниципального права

Глава 2. Правовое регулирование института устава муниципального образования и практика правореализации

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

ГЛАВА 1.
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ОСОБОГО ИСТОЧНИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА

1.1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ В РОССИИ ИНСТИТУТА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

Основой любого современного и цивилизованного государства является местное самоуправление, как форма народовластия. На сегодняшний день ни одну политическую систему невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления, и ему отведено особое место в структуре власти. Современное самоуправление – результат эволюции человека, а вместе с ним и общества. Процесс развития самоуправления продолжается и в настоящий момент, но приобретает свою национально-специфическую форму, опирающуюся на мировой опыт, в каждой отдельно взятой стране.

Ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению – это возможность непосредственно участвовать в решении важнейших проблем местного общежития.

Местное самоуправление является своеобразным фундаментом большого здания, системообразующим элементом демократии. История Российского государства яркое тому подтверждение. Местное самоуправление в России имеет глубокие корни.

Общинное управление на Руси существовало еще в период раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности. Общины – это своеобразная автономна организация, осуществляющая административные и судебные функции, высшим органом управления которой являлось вече – сход жителей общины. В понимании древних славян вече было естественной формой управления городом. Хронист эпохи императора Юстиниана Прокопий Кесарийский, говоря о славянах и антах, писал: «Эти племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве...» К концу XV в. вече преобразуется в представительный орган власти.

Земская реформа, реализованная Иваном IV, была призвана уничтожить систему кормлений и предоставить населению право выбора земских и губных старост. Главной задачей земских и губных старост, в результате реформы, стал сбор налогов и выполнение других поручений центральной власти.

Губные и земские избы можно рассматривать как зачаточные формы местного территориального самоуправления, а уставные грамоты регламентировали порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей.

Институт Уставных грамот возникает в результате распада системы кормления, с которой были не согласны мелкие феодалы, т. к. кормленщики не считались с их интересами.

Уставные грамоты содержали перечень властных полномочий наместников или волостелей, но эти полномочия могли быть осуществлены только в рамках закона. Следовательно, в содержание уставных грамот входили перечни того, что наместник великого князя должен делать в пределах свой волости, того, что не должен, и того, на что он имеет в связи с этим право. Уставные грамоты – не привилегии, это местный закон.

Такие уставные грамоты выдавались местным землевладельцам, верхушке посадского и черносотенного населения. Уставные грамоты это своего рода средство контроля со стороны государства за ситуацией на местах.

Однако появление первых уставных грамот относится к еще более раннему периоду. Так, в 1398 г. великий князь Василий Дмитриевич, приняв в свое подданство Двинскую землю, а также для установления важнейших основ нового управления, дал им уставную грамоту. В 1488 г. была Белозерская уставная грамота, подобно и Двинской уставной грамоте, эта грамота была дарована вследствие присоединения Белозерских земель к Московскому княжеству. В 1506 г. была уставная грамота Переяславским рыболовам, данная грамота была дана общинам рыболовов, объединенных в промышленные поселения. Также в этом году была уставная грамота Переяславскому уезду. В 1509 г. уставная грамота, данная князем Юрием Иоанновичем, родным братом Василия Иоанновича, получившим во владение город Дмитров. Данная грамота была дарована крестьянам бобровых деревень, находящихся в Дмитровском уезде. Подобного рода исторические документы носили характер «пожалованных уставных грамот» и несли в себе более или менее всестороннюю регламентацию различных отраслей местного управления.

Помимо уставных выделяют еще ряд грамот, преследующих одинаковую цель – установление основ местного самоуправления. Во-первых, это жалованные грамоты, представляющие их адресату определенные привилегии. Во-вторых, это судебные грамоты, которые определяют порядок деятельности суда на местах. В-третьих, это губные грамоты, дающие право населению выбора старост и целовальников, осуществляющих уголовное преследование, уголовное наказание и предупреждение новых преступлений. В-четвертых, это грамоты, определяющие таможенно-финансовое управление на местах. Что касается уставных грамот, то они употребляются в самых разнообразных значениях, т. е. первые три вида грамот в содержании своего текста могли называться уставными. Подобный термин употреблялся в общем значении.

Устав, установление выражают собой понятие об определенном порядке, о твердом, устойчивом положении. В подобном смысле слово «устав» было применимо для обозначения обычных, а впоследствии и законодательных норм, который определяет твердый, определенный строй тех или иных общественных отношений.

Однако во второй половине XV в. термин уставные грамоты приобретает более узкое значение, охватывающее собой несколько видов грамот, которые вследствие своих отличительных признаков, сливаются в круг уставных грамот. К этому кругу относятся:

1) грамоты, определяющие порядок правительственного управления в различных землях, уездах, волостях и общинах, а также границы местного управления;

2) грамоты, определяющие внутреннюю структуру суда в выше перечисленных землях, которым предоставлено земское самоуправление;

3) грамоты, предоставляемые высшему духовенству для назначения в волостях и общинах местных управителей;

4) грамоты, предоставляемые высшему духовенству в целях определения порядка монастырского общежития.

Отсюда видно, что уставные грамоты можно разделить на государственные и духовные. Таким образом, мы видим, что понятие уставных грамот было не совсем устоявшимся.

Государственными уставными грамотами следует считать издававшиеся государственной властью грамоты, содержащие в себе более или менее всестороннюю регламентацию различных ветвей местного управления, правительственного или земского. Данные уставные грамоты, по характеру регулируемых общественных отношений, больше сравнимы с Уставами (Конституциями) субъектов РФ.

Уставные грамоты давались населению по инициативе государства или по инициативе населения, т. е. носят «жалованный» характер со стороны государства. Уставная грамота приобретала обязательный характер, только после ее обязательного публичного прочтения в той волости, которой она жаловалась.

Уставные грамоты имели определенную структуру, хотя некоторые из них отличаются индивидуальностью, но в большинстве из них прослеживается структура, состоящая из:

1) введения – обозначение лица, дающего грамоту населению определенной территории;

2) определение структуры, порядка деятельности и жалованья должностных лиц, а также органов;

3) установление налогов и определение их размеров;

4) регулирование непосредственно общественной жизни;

5) ответственность должностных лиц;

6) место и время выдачи грамоты.

Анализируя описание различного рода грамот, можно утверждать, что уставные грамоты должны обладать следующими обязательными признаками:

1) уставные грамоты даются в интересах населения и только косвенно затрагивают интересы управленца;

2) грамота должна регламентировать юридические отношения подведомственной власти местностей и лиц, имеющих отношение к этой власти или ее органам;

3) в большей мере регулируют те стороны общественной жизни, где возможно столкновение интересов населению и управленца;

4) регулируемые отношения должны иметь длительный, постоянный характер;

5) грамота не должна иметь характер привилегий;

6) носят «жалованный» характер.

Таким образом, можно провести параллель между уставом муниципального образования и уставной грамотой. Во-первых, Н.П. Загоскина относит уставные грамоты к «частным актам главы государства», что, безусловно, свидетельствует о подзаконном характере данного рода исторических памятников. Во-вторых, уставные грамоты имеют всеобъемлющий характер правового регулирования. Уставная грамота регулирует все стороны общественной жизни, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества, либо регулирует в этих сферах базовые, фундаментальные общественные отношения, либо подвергает их своему воздействию в полной мере. «…Уставныя грамоты, регулируя различныя стороны мъстнаго управленiя…» В-третьих, уставные грамоты приобретают обязательную силу после публичного прочтения, т. е., по сути, уставные грамоты, как и уставы муниципальных образований, вступают в силу после обнародования. В-четвертых, можно утверждать, что уставные грамоты наравне с уставами муниципальных образований носили учредительный характер, т. е. закрепляют основы местного самоуправления «…некоторого рода твердость, устойчивость регулирования ими известных юридических отношений и постоянный характер заключающихся в них положений…».

Все выше изложенное позволяет говорить, что уставные грамоты хоть и не послужили примером в разработке уставов муниципальных образований, этот институт в большей степени был заимствован из опыта местного самоуправления США (хартии местного самоуправления). Но уставные грамоты были своего рода первым опытом основного местного документа конкретной территории, т. е. были своего рода прообразом уставов муниципальных образований.

Складывание самой системы местного самоуправления начинается со времен Петра I – это Указ о местном самоуправлении городов и выборе бурмистров (1699 г.); губернская реформа (1708–1710 гг.): создается трехуровневая система местного управления; городская реформа (1718 г.): вводится сословное самоуправление. С 1720–1721 гг. создается система магистратов, сословных органов местного самоуправления на европейский манер. 16 января 1721 г. Петр I издает «Регламент или устав главного магистрата», в соответствие с которым магистраты ведают судебными, полицейскими, хозяйственными и финансовыми вопросами, также в регламенте говорилось «Оной добрыми уставами… снабдить». Реформы Петра I были направлены на устройство западной формы жизни в российских городах.

Дело Петра I продолжает Екатерина II. В 1766 г. издается манифест об избрании комиссии депутатов от всех местностей для обсуждения местных нужд. В 1775 г. издается «Учреждение для управления Губерний Всероссийской Империи», по которым страна делилась на губернии во главе с губернатором, а те на уезды во главе с чиновниками и выборными людьми. Данное учреждение распространялось также на посады и города. Волости и сельские общества не затрагиваются законодательством Екатерины, за время своего правления так и не успела дать особый устав крестьянству. Был создан «Приказ общественного призрения», который отвечал за местное благоустройство, в результате чего было признано местным обществом (корпорацией). Границей данной корпорации были границы губернии.

Далее были Жалованная грамота дворянству и Грамота на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.), которые сформировали систему сословного самоуправления дворян и горожан. Жалованные грамоты подобного рода определяли порядок формирования городской общей думы и шестигласной думы, также жалованными грамотами определялась форма участия населения в жизни города и иные вопросы местного значения. Грамоты даровались императрицей городу, причиной тому послужило стремление Екатерины II децентрализовать власть, создать местное самоуправление на местах. Тем не менее реформы Екатерины II потерпели неудачу. Причиной краха стремлений императрицы стала проблема подчинения местных выборных органов контролю и руководству администрации.

Однако активное развитие местное самоуправление в России получило во времена Александра II. Переход страны на капиталистические рельсы требовал решительных действий. В 1861 г. Александр II отменяет крепостное право, в 1864 г. он утверждает Положение о земских учреждениях, в основу которого положен имущественный ценз и в большей мере учитываются интересы дворянства. В 1870 г. проходит городская реформа, целью которой было предоставление самостоятельности городам в решении местных дел. Реформы Александра II также были направлены на усиление децентрализации власти в государстве.

Времена царствования Александра III послужили причиной регресса развития местного самоуправления, т. е. централизации власти и усиления роли бюрократии. Политика Александра III была направлена на ограничение либеральных уступок, сделанных «обществу» в период реформ 60–70-х гг. Нововведения, а точнее, возврат к старым порядкам значительно усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти.

Интересен опыт самоуправления на Кавказе, здесь сложилась система военно-народного управления, начало которому положил наместник на Кавказе, Воронцов И.С. В 1852 г. он учредил на территории нынешней Чечни Управление мекхеме, которое было создано вместо российского суда. В дальнейшем мекхеме приобрел доверие среди местного населения. Подобного рода суды были введены и на др. территориях Кавказа, но были упразднены в 1870 г.

Одна из главных целей, которую ставило перед собой военно-народное управление, – это ограничение права родовой мести.

«Положение об управлении Дагестанской областью» установило управление местным населением не по российским законам, а по народным обычаям, сохранив народные суды «адат».

На большей территории Северного Кавказа низовым сообществом являлась община, называемая исследователями «джамаат». Данная община имела орган управления – это сход, однако в промежутках между сходами функции органа управления исполнял старшина. Ученые исследователи отмечают, что характерной чертой горских обществ были союзы общин, своего рода следующий уровень самоуправления, высшим органом управления которого выступали собрания взрослого мужского населения. В дальнейшем собрания состояли из представителей из джамаатов.

Постепенно на территории Кавказа утверждается царская администрация, которая способствует замене самоуправления у горцев на государственно-административное самоуправление. Но все управление на Кавказе строилось по военному принципу. В итоге вся территория Кавказа была разделена на военные округа: Дагестанский, Сухумский и Терский, которые, в свою очередь, делились на отделы, подчинявшиеся военному министерству.

Постепенно военное управление уступает место гражданскому, вследствие чего упраздняется институт наместничества. С 1860 г. все пространство Северного Кавказа было разделено на Ставропольскую губернию, Кубанскую губернию и Терскую область, которые делились на округа.

Также интересен опыт введение земских учреждений в Ставропольской губернии, который имеет свою специфическую историю. Вопрос введения земских учреждений в неземских губерниях поднимался в 1864 г., изучение актуальности которого было поручено министру внутренних дел. В результате консультаций с местным начальством министр внутренних дел констатировал факт несвоевременности введения земских учреждений в Ставропольской губернии.

Данный вопрос впоследствии также поднимался в 90-е гг. XIX в., в частности канцелярией Главнокомандующего на Северном Кавказе, по поручению которой ставропольский губернатор должен был собрать сведения о возможности применения Положения от 12 июня 1890 г. о земских учреждениях к Ставропольской губернии. В последующем к данной проблеме подключился Государственный Совет, который поручил ставропольскому губернатору разобраться с проблемой несостоятельности местных органов на тот момент. Хочется отметить, что данная проблема была актуальна не только в Ставропольской губернии, но и в Астраханской и Оренбургской.

Законопроект о применении Положения 1890 г. к неземским губерниям все-таки был разработан министром внутренних дел Горемыкиным И.Л. с учетом местных традиций. Данный законопроект о введении земских учреждений в губерниях Астраханской, Оренбургской и Ставропольской предусматривал создание только земских губерний. Однако при согласовании законопроекта о применении Положения 1890 года к неземским губерниям был отклонен в уполномоченных министерствах и ведомствах со ссылкой на то, что данные изменения искажают саму суть Положения 1890 г.

В дальнейшем вопрос о необходимости применения Положения 1890 г. к Ставропольской, Астраханской и Оренбургской губерниям не раз поднимался Главным управлением по делам местного хозяйства, Государственным Советом, а также и в Государственной думе. Подготовка к земскому самоуправлению началась чуть позже, 6 июня 1894 г., с учреждением института земского участкового начальника, который осуществлял помимо административной функции, также и судебную функцию. Данный институт стал переходным этапом к земскому самоуправлению. Так, 20 октября 1908 г. в Государственную думу был внесен законопроект «О введении земства в Ставропольском, Оренбургской и Астраханской губерниях», суть которого сводилась к замене двусословного избирательного собрания на односословное.

Законопроект «О применении Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г. к губерниям Астраханской, Оренбургской и Ставропольской», который был внесен министром внутренних дел, был передан комиссии по местному самоуправлению. Проект закона имел ряд особенностей:

1) не распространял действие Положения 12 июня 1890 г. на земли казачьих войск и территории, отведенные в пользу кочующих калмыков (Калмыцкая степь), и земли др. кочевых народов;

2) Астрахань, Оренбург, Троицк, Челябинск и Ставрополь выделялись в самостоятельные уездные земства. Поскольку главная особенность трех названных губерний заключалась в незначительности дворянского землевладения;

3) в отличие от внутренних губерний проектом устанавливалась бессословность земских выборов, путем установления не по два, а по одному избирательному собранию и съезду в каждом уезде;

4) владельцам недвижимых имуществ предоставлялось право уполномочивать на участие в земских избирательных собраниях управляющих своими имениями, министр внутренних дел мог назначать председателями и членами земских управ лиц, не имеющих имущественного ценза;

5) земское хозяйство на гражданской территории обособлялось от инородческого.

Проектом предусматривался также ряд особенностей в отношении земских повинностей и сборов.

Итогом инициативной и правотворческой деятельности стало принятие закона от 9 июня 1912 г. «О распространении действия Положения о земских учреждениях на Ставропольскую губернию».

Порядок введения земских учреждений в Ставропольской губернии был определен Правилами, принятыми министром внутренних дел Маклаковым Н.Б. в январе 1913 г. В соответствии с данными правилами руководство процессом введения земских учреждений возлагалось на временные уездные комиссии, деятельность которых должна была начаться не позднее 15 января 1913 г.

Первым этапом деятельности уездных комиссий стало составление избирательных списков. Учреждением земского самоуправления на Ставропольской губернии руководил лично губернатор Янушевич Б.М. Каждые две недели уездные комиссии докладывали о ходе своей деятельности губернатору Ставропольской губернии, который, в свою очередь, доносил данные сведения министру внутренних дел, что говорит о подконтрольности уездных комиссий.

Также была произведена передача дел, имущества и финансов от Ставропольского губернского по земским и городским делам присутствия к губернской земской управе.

Первые списки избирателей были опубликованы в феврале 1913 г. в «Губернских ведомостях». На основе данных списков недовольные лица могли в течение двух месяцев подать жалобу на внесение изменений в списки. В данном случае право вносить поправки в избирательные списки имел исключительно губернатор.

Следующим этапом уездных комиссий стал созыв избирательных собраний и съездов, информация о времени, месте проведения которых сообщалось заблаговременно. Первые выборы в Ставропольской губернии состоялись 14 июня 1913 г., были выбраны три гласных в губернское земское собрание.

После проведения выборов деятельность временных уездных комиссий была сосредоточена на организации первых уездных и губернских собраний. В соответствии с данным видом деятельности ставропольским губернатором были назначены первые уездные земские собрания в конце июля, а губернские – в августе. Информация о времени и месте проведения собраний была отправлена и министру внутренних дел. Уездные собрания решали следующие вопросы: выборы уездных земских управ и губернских гласных. Председателем ставропольской земской управы стал Озеров А.К., имевший 2160 десятин земли.

В свою очередь, первое ставропольское губернское земское собрание работало с 15 по 19 августа 1913 г., которое открыл губернатор Янушевич Б.М. В период своей деятельности, первое ставропольское губернское собрание решало в большей степени организационные вопросы, однако были затронуты и вопросы разграничения полномочий между уездными и губернскими земствами. Разграничение полномочий между ними строилось не по вертикали, а по горизонтали, на основе взаимного сотрудничества. Таким образом, к губернской управе отошли дорожно-строительное дело, медицинское обследование, страховое дело, аграрное дело. Однако важным элементом деятельности всех земств стало народное просвещение.

Интенсивными темпами шла работа земств по формированию аппарата управления и служб земских управ, а также подготовка к первым запланированным земским собраниям, которые были запланированы на конец года. Данные собрания должны были решить вопросы жизнедеятельности уездных и губернских земств, перспективы развития и утвердить сметы расходов на 1914 г.

Одновременно земства с первых дней своей деятельности попали под контроль местных властей. Губернатор осуществлял непосредственный контроль над деятельностью уездных и губернских земств, так все журналы земских собраний предоставлялись в губернское присутствие по земским и городским делам. Губернатор также мог приостановить любое постановление уездных и губернских земств, также после разрешения губернатора назначались земские служащие, утверждался перечень рассматриваемых вопросов, что немаловажно, сметы расходов земств на предстоящий год корректировались непосредственно губернатором.

Ситуация кардинально поменялась после революции 1917 г., временное правительство своей первой программной декларацией от 3 марта 1917 г. собиралось ввести всеобщие, равные, прямые и тайные выборы в земские учреждения и городские думы, превратить данные институты в главное звено государственного и общественного управления. В дальнейшем своим решением от 5 марта 1917 г. Временное правительство отстранило от должности губернаторов и руководителей уездов, передав их полномочия председателям губернских и уездных земских управ.

Данные решения Временного правительство было восторженно воспринято земствами, а также удовлетворяли давно назревшие потребности земств в изменении их внутреннего устройства и роли в жизни общества. Земства становились своего рода опорой Российского государства.

Таким образом, в конце февраля – первой половине марта 1917 г. земские учреждения юго-восточных губерний России, как, впрочем, и соответствующие органы других регионов страны, одобрили революционные события, произошедшие в столице, встали на сторону Временного правительства, поддержали все его первые инициативы.

Возникнув в 1913 г. и проработав до окончательного и полного укрепления Советской власти в соответствующих регионах России, данные институты сыграли значительную роль в ликвидации феодальных пережитков и в утверждении буржуазно-демократических отно­шений в важнейших сферах общественной жизни. В 1917 г. земства попали в эпицентр социально-политической борьбы и претерпели значительную эволюцию в буржуазно-демократическом направлении. Решающую роль в этом на первом этапе Февральской ре­волюции сыграли народные массы и общественные организации. Мероприятиям данных социальных сил по освобождению земств от «сословно-бюрократических» начал и пре­вращению их в развитые буржуазно-демократические органы самоуправления посвящена настоящая статья.

Юридическая Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

Юридическая Адамоков Б.Б. Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

Монография является комплексным теоретико-правовым изучением устава муниципального образования как регулятора муниципальных правовых отношений, раскрывающим наиболее актуальные на сегодняшний день теоретические и прикладные проблемы уставного регулирования, с последующими предложениями и рекомендациями, направленными на усовершенствование института местного самоуправления, повышения роли устава как основополагающего акта, воспитание в будущих поколениях правосознательности.<br /> Актуальность работы обусловлена тем, что нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования, необходимостью теоретического осмысления всего богатого опыта с момента появления института устава муниципального образования и до настоящего времени, с целью выявления общих закономерностей и тенденций уставного регулирования общественных отношений в области местного самоуправления.<br /> Таково положение вещей о необходимости дополнительного исследования проблематики, связанной с функционированием устава муниципального образования как основополагающего акта, регулированием данного института на федеральном уровне.<br /> Законодательство приведено по состоянию на июнь 2013 г.<br /> Для научных работников, преподавателей, аспирантов (адъюнктов), студентов высших образовательных учреждений юридического профиля, должностных лиц органов местного самоуправления.

Внимание! Авторские права на книгу "Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография" (Адамоков Б.Б.) охраняются законодательством!