|
|
ОглавлениеМодуль I. Понятие и сущность управления государственной гражданской службой Российской Федерации Ситуационные (практические) задания Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуМодуль II. Конституционно-правовое регулирование управления государственной гражданской службой Российской ФедерацииТема 4. Конституция Российской Федерации и управление государственной гражданской службой Российской ФедерацииУправление гражданской службой РФ осуществляется на основе регулирования нормами российского права. По мысли известного теоретика права С. С. Алексеева, правовое регулирование есть специфическое воздействие, осуществляемое правом как особым нормативным институционным регулятором. Разделяя точку зрения С. С. Алексеева, правовое регулирование управления гражданской службой РФ можно определить как упорядочение нормами права общественных отношений, возникающих в процессе воздействия государственных органов, лиц, замещающих государственные должности, на гражданскую службу как профессиональную служебную деятельность и кадровый резерв на гражданской службе. Высшим уровнем правового регулирования является конституционное регулирование, то есть регулирование нормами конституции. Под конституцией (в формальном смысле) преимущественно понимают основной закон государства или совокупность основных законов. Вместе с тем в научной литературе получило распространение понятие конституции в материальном смысле как совокупности важнейших актов конституционного характера. Данная точка зрения привлекательна для нашего случая. Она позволяет посредством понятия конституции в материальном смысле расширить базу конституционных основ управления гражданской службой РФ. При этом, ориентируясь на российскую конституционную теорию и практику, можно предположить, что Конституцию России в материальном смысле составляют собственно Конституция (основной закон) РФ, законы о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы, а также отдельные правовые позиции Конституционного Суда РФ. Упомянутые источники конституционного права России устанавливают системно-конституционные основы организации и деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Собственно, они формируют и конституционные основы управления гражданской службой РФ. В качестве основного источника конституционно-правового регулирования выступает Конституция РФ. В силу всеобщего характера нормы федеральной конституции распространяют свое действие на федеральные государственные органы, государственные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления и их должностных лиц. Одновременно можно предположить, что учредитель конституции в контексте конституционного регулирования деятельности государственных органов выработал некоторые исходные положения для управления гражданской службой РФ. Из преамбулы и отдельных норм Конституции РФ можно вывести цель управления гражданской службой — обеспечение исполнения полномочий государственных органов в интересах народа и соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина. Некоторые нормы Конституции РФ, устанавливающие основные положения функционирования государственных органов и взаимоотношения с ними граждан, можно рассматривать в контексте конституционных принципов управления гражданской службой Российской Федерации. Как уже отмечалось выше, управление гражданской службой базируется на принципе высшей юридической силы, прямого действия Конституции РФ, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить ее Конституции (ч. 2 ст. 4, 15). Важным принципом управления гражданской службой является приоритет личности, ее прав и свобод. Конституция РФ установила, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2). Управление гражданской службой осуществляется с учетом принципа разделения властей. В соответствии с Конституцией РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны (ст. 10). В Российской Федерации государственную власть осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации (ч. 1 ст. 11). Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими государственные органы (ч. 2 ст. 11). Принцип федерализма непосредственно влияет на систему управления гражданской службой РФ. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5). Принцип законности в системе управления гражданской службой означает, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15). Большое значение в деятельности государственных органов имеют положения статьи 18 Конституции РФ: права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Принципиальное значение в конституционном регулировании управления гражданской службой занимают положения ст. 32 Конституции РФ, устанавливающие право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1), а также право равного доступа к государственной службе (ч. 4). Право равного доступа граждан Российской Федерации к государственной службе можно рассматривать, с одной стороны, как способ реализации основного политического права граждан участвовать в управлении делами государства непосредственно, а с другой — как конституционно-правовой принцип. Следовательно, равный доступ граждан к государственной службе следует понимать в двояком смысле — материальном и процессуальном. В материальном смысле он означает недопустимость установления каких бы то ни было преимуществ для гражданина РФ при поступлении на государственную службу в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. В процессуальном смысле равный доступ к государственной службе означает требование создания такого механизма, который обеспечивал бы равенство при поступлении на государственную службу и ее прохождении. Элементами такого механизма являются, например, конкурс на замещение вакантных должностей гражданской службы, квалификационный экзамен, аттестация. Таким образом, равенство доступа на гражданскую службу является не только гарантией для гражданских служащих и лиц, претендующих на гражданскую службу, но и системообразующим принципом управления гражданской службой РФ. Конституционные принципы управления государственной службой РФ, в равной степени свойственные всем ее видам, непосредственно установлены в специальных ФЗ о системе государственной службы и ФЗ о гражданской службе как принципы организации и функционирования системы государственной службы, в том числе и гражданской службы. Например, основными принципами системы государственной службы РФ являются: федерализм; законность; приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; равный доступ граждан к государственной службе; единство правовых и организационных основ государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы; открытость государственной службы. Согласно положениям ФЗ о гражданской службе, к принципам гражданской службы отнесены: приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов РФ; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к государственной гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего и др. Определенная проблема в толковании правового регулирования управления гражданской службой возникает в силу того, что установленная Конституцией РФ равнодоступность государственной службы для граждан РФ сочетается только при отнесении федеральной государственной службы к исключительному ведению Российской Федерации (п. «т» ст. 71). При этом в статье 72 Конституции РФ государственная служба РФ не названа, следовательно, не отнесена к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Можно предположить, что правовое регулирование и организация государственной службы субъектов РФ находятся вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и, соответственно, должны осуществляться субъектом Федерации. Если допустить такое, то наступит противоречие в конституционно-правовых институтах совместного ведения (регулировании полномочий государственных органов РФ) и единства системы исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Ряд субъектов РФ осуществлял некоторое время самостоятельное правовое регулирование в сфере государственной службы субъекта Федерации, в том числе регулирование положения (статуса) государственных служащих. Например, по протесту прокурора Республики Татарстан определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 октября 2001 года решением судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан от 16 августа 2001 года были признаны противоречащими федеральному законодательству некоторые положения Закона Республики Татарстан от 8 февраля 1994 года № 2101-XII «О государственной службе» (классификация государственных должностей, правовой статус государственного служащего, порядок прохождения и прекращения государственной службы и др.) В основу принятых решений были взяты положения пункта «к» статьи 72 Конституции РФ, согласно которым в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся такие отрасли российского законодательства, как административное, административно-процессуальное, трудовое и др. Указанные отрасли законодательства регулируют полномочия государственных органов РФ, которые порождают их общегосударственный статус. В связи с этим субъекты РФ не могут обладать всей полнотой власти в отношении соответствующих государственных органов и регулировании государственной службы. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ, полнота государственной власти субъектов РФ распространяется на образуемые ими государственные органы вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Если допустить обратное, то наступит противоречие в конституционно-правовых институтах совместного ведения и единстве системы исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Современная практика организации и функционирования института государственной службы субъектов Российской Федерации дает тому многие примеры. Вышеуказанное позволяет считать обоснованным отнесение правового регулирования и организации федеральной гражданской службы к ведению Российской Федерации, правового регулирования гражданской службы субъекта РФ к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а ее организацию — к ведению субъекта Российской Федерации. Внимание! Авторские права на книгу "Управление государственной гражданской службой Российский Федерации. Учебное пособие" (Невинский В.В., Кандрина Н.А.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
