|
|
ОглавлениеМодуль I. Понятие и сущность управления государственной гражданской службой Российской Федерации Ситуационные (практические) задания Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуМодуль I. Понятие и сущность управления государственной гражданской службой Российской ФедерацииТема 1. Государственная гражданская служба Российской Федерации: понятие, сущность и основные признакиНеотъемлемой чертой государства как политической организации общества является наличие особой публичной власти, олицетворенной в деятельности специально уполномоченных на осуществление общих дел отдельных лиц или коллегий таких лиц — органов государства, которые учреждаются для осуществления его задач и функций. Одновременно органы современного государства выступают в качестве одного из каналов осуществления суверенной власти народа. В силу их природы и назначения они определяются как отдельное лицо или коллектив лиц, наделенные государственно-властными полномочиями по осуществлению задач и функций государства и действующие в установленном порядке. Для обеспечения деятельности федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, непосредственно исполняющих полномочия федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Федерации, создается государственная служба. В соответствии с Указом Президента РФ от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе ‟Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)”» создание целостной системы государственной службы посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой обусловливают формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики. В отечественном и зарубежном государствоведении понятие государственной службы раскрывается с различных точек зрения — социологической, политологической, структурно-организационной и формально-юридической. С социологической точки зрения государственная служба представляет собой «исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности лиц, находящихся на службе государства». В понятии государственной службы как политологической категории она рассматривается как бюрократический, государственный аппарат, выступающий в качестве основного средства развития и функционирования государства. «Государственный аппарат играет главную роль в разработке и функционировании основных целей государства, средств их осуществления. Через него реализуется государственное регулирование и управление экономическими и социальными процессами». С позиции организационно-структурного подхода государственную службу определяют как автономную профессионально подготовленную группу людей, выполняющих функции государственного управления в результате совместных действий на основе системы организационных норм, стандартов и традиций. Для отечественной юридической науки и практических реалий особое значение имеет формально-юридическое определение государственной службы как института права, или правового института. По мнению Ю. Н. Старилова, правовой институт государственной службы — это система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации, а также механизма прохождения государственной службы. Наиболее убедительна позиция ученых, называющих правовой институт государственной службы межотраслевым. По мнению Д. Н. Бахраха, государственная служба является комплексным, межотраслевым институтом, включающим в себя множество норм различных отраслей права (конституционного, административного, трудового и др.) и состоящим из отдельных обособленных подинститутов (например, принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, порядка прохождения службы и др.) Легальное определение государственной службы РФ дано в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее по тексту — ФЗ о системе государственной службы). Государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий: — Российской Федерации; – федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; – субъектов Российской Федерации; – органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; – лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; – лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (ст. 1). Следовательно, сущность государственной службы Российской Федерации состоит в обеспечении исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов; федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Сущность государственной службы Российской Федерации проявляется в функционировании государственной гражданской, военной и правоохранительной служб, которые образуют систему и, соответственно, являются ее видами. Военная и правоохранительная службы — это виды федеральной государственной службы. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации (ст. 2). Кроме того, из содержания Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации» усматривается, что разновидностью федеральной государственной гражданской службы является дипломатическая служба. Взаимосвязь гражданской, правоохранительной и военной служб обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством: 1) соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий; 2) установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов; 3) учета стажа государственной службы Российской Федерации, иных видов при исчислении стажа гражданской службы; 4) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации (ст. 6). В свою очередь гражданская служба органически сопряжена с муниципальной службой. Взаимосвязь гражданской и муниципальной служб реализуется посредством единства: основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной служб; ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной служб; требований к подготовке кадров для гражданской и муниципальной служб и дополнительному профессиональному образованию гражданских и муниципальных служащих; порядка учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда, государственного пенсионного обеспечения и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих. Определение государственной гражданской службы РФ базируется на общем определении государственной службы. Государственная гражданская служба Российской Федерации — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан РФ на должностях государственной гражданской службы РФ по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ (ст. 3). Дипломатическая служба как разновидность федеральной государственной гражданской службы — это профессиональная служебная деятельность граждан РФ на должностях федеральной государственной гражданской службы в центральном аппарате Министерства иностранных дел РФ, дипломатических представительствах и консульских учреждениях Российской Федерации, представительствах Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, территориальных органах — представительствах Министерства иностранных дел РФ на территории Российской Федерации, связанная с обеспечением исполнения полномочий Российской Федерации в сфере международных отношений (ст. 1). Соответственно, федеральной гражданской службой является профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации в сфере международных отношений, федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. Гражданская служба субъекта РФ как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях гражданской службы субъекта РФ обеспечивает исполнение полномочий субъекта Российской Федерации, его государственных органов и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации. Таким образом, гражданская служба РФ являет сущность государственной службы РФ, обеспечивая исполнение полномочий Российской Федерации, субъектов Федерации, федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Федерации. Из определения гражданской службы РФ можно вывести следующие ее основные признаки: а) профессиональная деятельность, т. е. профессия лиц, находящихся на гражданской службе; ее осуществление требует специальных знаний, навыков и опыта; б) служебная деятельность, т. е. она подчинена обеспечению исполнения полномочий определенных законом субъектов; нанимателем (работодателем) для федерального гражданского служащего и гражданского служащего субъекта Российской Федерации является, соответственно, Российская Федерация и субъект Российской Федерации; служебный контракт с гражданским служащим заключает представитель нанимателя — руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо их представители, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации; в) осуществляется гражданами Российской Федерации; г) проходит в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации; осуществление профессиональной деятельности в государственных учреждениях и иных организациях не является государственной гражданской службой; д) осуществляется на должностях гражданской службы Российской Федерации (должностях федеральной гражданской службы или гражданской службы субъекта Российской Федерации); лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, и государственные должности субъектов Федерации, государственными служащими не являются; е) осуществляется на постоянной основе с заключением служебного контракта, как правило, на неопределенный срок; ж) за осуществление профессиональной деятельности на гражданской службе государственному гражданскому служащему выплачивается денежное содержание только за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Изложенное позволяет сделать вывод о том, что, во-первых, гражданская служба Российской Федерации как вид государственной службы является элементом ее системы; во-вторых, она взаимосвязана с иными видами государственной службы — военной и правоохранительной; в-третьих, органически сопряжена с муниципальной службой; в-четвертых, единственная из видов государственной службы РФ разграничивается на федеральную гражданскую службу и гражданскую службу субъектов РФ; и, в-пятых, является межотраслевым правовым институтом, состоящим преимущественно из норм административного права. Вопросы для самоконтроля 1. В чем сущность и правовое значение гражданской службы Российской Федерации? 2. Какова правовая природа гражданской службы Российской Федерации? 3. Укажите основные признаки гражданской службы Российской Федерации. Тема 2. Теоретические основы управления государственной гражданской службой Российской ФедерацииВ условиях совершенствования системы государственного управления особую актуальность приобретает вопрос о роли управления государственной гражданской службой Российской Федерации как неотъемлемой части более общего вопроса об управлении делами государства или государственном управлении. Государственная служба эффективно функционирует и развивается тогда, когда ею эффективно управляют. Теоретические проблемы управления государственной службой в российской научной литературе разработаны недостаточно. При этом можно выделить два основных подхода к понятию управления государственной службой: первый — управление как организующая деятельность, имеющая определенное административное содержание, особый предмет и осуществляемая в установленных организационно-правовых формах; второй — управление как деятельность специально созданных государственных органов. А. Ф. Ноздрачев рассматривает управление государственной службой через деятельность специальных государственных органов или подразделений государственных органов, в компетенцию которых входит обеспечение и развитие системы государственной службы. В числе таких органов он выделяет органы обеспечения государственной службы и органы управления государственной службой. Органы обеспечения государственной службы — это государственный орган или подразделение государственного органа, задачами которого являются исполнение или организация исполнения норм, правил и предписаний системы государственной службы применительно к специфике данного государственного органа. К органам управления государственной службой А. Ф. Ноздрачев относит государственный орган, назначение которого заключается в поддержании и развитии системы отношений государственной службы, в том числе определение границ государственной службы, ее видов и отраслей, организация управления государственной службой, ее персоналом, обеспечение порядка, условий и процедур реформирования государственной службы, повышения профессионализма и компетентности государственных служащих. Управление государственной гражданской службой не может пониматься только как деятельность специального органа по управлению ею. Использование такого подхода не позволяет сформировать систему управления государственной гражданской службой, определить цель, принципы и механизм воздействия субъектов управления государственной службой на гражданскую службу как комплексный социально-правовой институт. Государственный орган, названный в качестве специального органа управления государственной службой, представлен практически единственным субъектом такого управления. Однако в качестве субъектов управления государственной службой наряду с органами государственной власти, иными государственными органами выступают также и руководители, иные должностные лица государственных органов. Следовательно, определение управления гражданской службой только через деятельность специальных государственных органов является неполным, односторонним. В. С. Нечипоренко и другие авторы определяют управление государственной службой как «сознательное целенаправленное воздействие органов власти на государственную службу как систему в целях реализации ее функций, проведения единой государственной политики в сфере организации и деятельности государственного аппарата, работы с персоналом. Управление обеспечивает сохранение структуры государственной службы, поддержание режима профессиональной деятельности, реализации ее целей и задач». Использование данного подхода позволяет эффективно управлять государственной гражданской службой как системой. Становятся четкими и реальными цели, задачи, субъекты, объекты, принципы, функции, методы, способы и формы управления государственной службой. А. И. Турчинов, поддерживая точку зрения об управлении гражданской службой как организующей деятельности, отмечает, что в настоящее время нет эффективного механизма управления реформой государственной службы и механизма управления самой государственной службой, особенно гражданской службой. Тогда как эффективная система управления государственной службой обусловливает эффективность и конкурентоспособность самого государства, причем как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, система управления гражданской службой включает следующие элементы: цель, субъекты, объекты, основные принципы, функции и методы управления. Система управления гражданской службой, как и любая система, обладает рядом универсальных свойств: ее составные элементы находятся во взаимодействии и взаимозависимости; тесное переплетение элементов обусловливает целостность системы; отношения взаимодействия и взаимозависимости элементов закономерны и подчиняются правилам, не зависящим от каждого из них; система как целое реагирует на влияние внешней среды и импульсы, исходящие изнутри ее, от составляющих ее элементов. Система управления гражданской службой является частью государственного управления, а то в свою очередь входит в систему публично-властного управления, являющегося основным видом социального управления. В российской теории административного права всеми авторами признаются два подхода к определению государственного управления. В широком понимании государственное управление представляет собой распорядительную деятельность государства в целом, осуществляемую государственными органами всех ветвей государственной власти, и иными организациями, наделенными государственно-властными полномочиями. В узком значении под государственным управлением понимается вид государственной деятельности, связанной с реализацией исполнительной государственной власти, осуществляемой исполнительными органами государственной власти. Управление же гражданской службой направлено на реализацию ее сущности — обеспечения исполнения полномочий государственных органов Российской Федерации в сфере международных отношений, субъектов Федерации и лиц, замещающих государственные должности. Названные выше субъекты, исполнение полномочий которых обеспечивает гражданская служба, являются субъектами государственного управления. В этой связи можно вести речь о том, что, иными словами, сущностью государственной службы является обеспечение исполнения полномочий субъектов государственного управления. Государственная служба является обеспечительной исполнительно-правовой категорией. Государственные служащие не исполняют полномочия субъектов государственного управления. Они осуществляют профессиональную деятельность, которая имеет единственную цель — сделать реальным, действительно возможным исполнение полномочий этих субъектов. Вне зависимости от обеспечения гражданской службой исполнения полномочий органов законодательной, исполнительной или судебной власти, иных субъектов она организована и функционирует как единая профессиональная система, ведущий правовой институт административного права. Таким образом, гражданская служба является важным элементом в системе государственного управления. Она делает реальным, действительно возможным исполнение полномочий субъектов государственного управления, которые, осуществляя свою деятельность, реализуют государственную власть. В свою очередь государственное управление — это содержание управления гражданской службой, что находит отражение в целях, задачах и внутренней организации гражданской службы, а также в содержании административно-правового статуса гражданского служащего. В этой связи остановимся на важных обстоятельствах, характеризующих управление гражданской службой. Во-первых, целью управления гражданской службой является обеспечение деятельности гражданских служащих в государственных органах, проведение единой государственной кадровой политики, создание гарантий функционирования государственных органов в соответствии с публичными интересами на базе принципов, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) субъектов РФ. В ФЗ о системе государственной службы функционирование государственной службы РФ (следовательно, и гражданской службы как ее вида) определено через ее организацию и управление. Такой подход не устанавливает «идеальный образ» государственной службы, а определяет его достижение путем управления. При осуществлении управления, то есть воздействия, государственная служба функционирует. Во-вторых, управление гражданской службой, как и любое управление, предполагает наличие управляющего субъекта и управляемого объекта (см.: «Система управления»). Субъект управления — это активная часть системы управления. Он инициирует управляющее воздействие в виде сигналов, команд в адрес объекта управления. Объект управления — это пассивная по отношению к субъекту часть системы управления. Объект управления, воспринимая управляющее воздействие, приводит свое состояние и образ действий в соответствие с полученной установкой. О реакции объекта на управляющий сигнал субъект узнает через канал обратной связи, получая по этому каналу информацию об ответных действиях, о поведении объекта. В зависимости от полученной по каналу обратной связи информации, изменения цели, задач и условий управления субъект управления вырабатывает и передает объекту новые управляющие воздействия, корректирует старые команды. Структура субъектов управления гражданской службой и тип взаимосвязи между ними воспроизводят организацию государственной власти в России, осуществляемую на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 и 11 Конституции РФ). Следовательно, субъектами управления гражданской службой являются органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также иные государственные органы на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Наряду с этим субъектами управления гражданской службой выступают лица, чьи должности устанавливаются Конституцией РФ и федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов — лица, замещающие государственные должности РФ, а также лица, чьи должности устанавливаются конституциями, уставами и законами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ — лица, замещающие государственные должности субъектов РФ. Внимание! Авторские права на книгу "Управление государственной гражданской службой Российский Федерации. Учебное пособие" (Невинский В.В., Кандрина Н.А.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
