Субъекты банковского права. Монография

Бацура М.С.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 30.11.2017 ISBN: 9785392272204 Язык: Объем текста: 181 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Глава 1. Понятие субъекта банковского права

Глава 2. Центральный банк Российской Федерации как субъект банковского права

Глава 3. Кредитные организации, Агентство по страхованию вкладов, органы государственной власти и бюро кредитных историй как субъекты банковского права

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Центральный банк Российской Федерации как субъект банковского права

§ 1. Правовой статус Центрального банка Российской Федерации

Центральный банк Российской Федерации занимает особое место в банковской системе страны. Ключевая роль Банка России определяется, прежде всего, тем, что он является крупнейшим банком страны, монопольно осуществляющим эмиссию банкнот, организующим денежное обращение, регулирующим и контролирующим деятельность кредитных организаций. Как отмечал Поль Мари Годме: «Возможность злоупотреблений требует, чтобы государственные финансы регламентировались специальными юридическими нормами». Правовое положение Банка России определяется Законом о Банке России. Помимо Закона о Банке России, правовой статус, задачи, функции и принципы организации деятельности Центрального банка РФ определяются Конституцией РФ, Законом о банках, другими федеральными законами. Следовательно, правовое положение Банка России определяется исключительно федеральным законодательством, что вполне объяснимо необходимостью соблюдения единства денежной системы, поддержания стабильности и эффективности банковской системы в целом.

Вопрос о правовом статусе Банка России имеет как важное теоретическое, так и важное практическое значение, проблемы правового статуса Центрального банка РФ вызывают многочисленные дискуссии. Определение правового статуса Банка России необходимо для обеспечения устойчивости, эффективности функционирования банковской системы страны, а также для разграничения полномочий Центрального банка РФ и полномочий органов государственной власти. По мнению А. Г. Братко: «Правовой статус Банка России складывается из отраслевых статусов — конституционного, финансово-правового, гражданско-правового. Правовой статус Банка России включает следующие элементы: а) организационно-правовую форму; б) компетенцию; в) структуру. Все эти основные составляющие в большей или меньшей степени, но закреплены законом».

Согласно ст. 1 Закона о Банке России Центральный банк РФ является юридическим лицом. Гражданский кодекс РФ предусматривает, что юридические лица осуществляют деятельность в определенных организационно-правовых формах, однако, законодательство не устанавливает организационно-правовую форму Банка России. Отсутствие правового закрепления организационно-правовой формы Банка России нередко трактуется учеными-юристами как значительный пробел Закона о Банке России, дискуссии по поводу необходимости выбора той или иной организационно-правовой формы продолжаются и в настоящее время.

Организационно-правовую форму юридического лица можно определить, как «вид юридического лица, который отличается от другого вида способом создания, объемом правоспособности, порядком управления, характером и содержанием прав и обязанностей учредителей (участников) в отношении друг друга и юридического лица». Как правило, в юридической литературе Банк России относят к одной из следующих организационно-правовых форм: унитарное предприятие, учреждение, государственная корпорация. Однако Центральный банк РФ в полной мере не отвечает критериям ни одной из вышеперечисленных организационно-правовых форм, более того, являясь особым публично-правовым субъектом, наделенным социально-значимыми функциями, Банк России, по нашему мнению, не должен иметь организационно-правовую форму. Как верно отмечает А. В. Глушко, анализируя правовой статус центральных банков зарубежных стран, законодательное закрепление организационно-правовой формы является скорее исключением из правил.

Федеральным законом от 05 мая 2014 г. «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» ст. 48 Гражданского кодекса РФ дополнена пунктом 4 следующего содержания: «Правовое положение Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяется Конституцией Российской Федерации и законом о Центральном банке Российской Федерации». Поскольку ни Конституция РФ, ни Закон о Банке России не содержат требования о наличии у Банка России организационно-правовой формы, полагаем, что данный вопрос в настоящее время является неактуальным, а организационно-правовая форма Банка России не может рассматриваться в качестве составной части его правового статуса.

Наряду с вопросом об организационно-правовой форме Банка России, в научной литературе нередко возникают дискуссии, касающиеся места Центрального банка РФ в системе разделения властей. В соответствии со ст. 75 Конституции РФ денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком РФ. Основной функцией Банка России, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти, является защита и обеспечение устойчивости рубля. Статья 2 Закона о Банке России также содержит положение, в соответствии с которым функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и Законом о Банке России, Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов государственной власти. Именно формулировка «независимо от других органов государственной власти» породила дискуссии относительно вопроса о том, является ли Банк России органом государственной власти, либо не является.

Статьи 10, 11 Конституции РФ устанавливают закрытый перечень органов, осуществляющих государственную власть на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В литературе высказывалось мнение, что «Центральный банк РФ является одним из органов государства, но не входит ни в одну из известных («классических») ветвей власти». Заслуживает внимания пояснение, данное на официальном сайте Банка России по вопросу отнесения Центрального банка РФ к органам государственной власти: «Банк России выступает как особый публично-правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения».

Правовой статус Банка России был подтвержден рядом постановлений Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ (далее — «ВАС РФ»). В частности, в постановлении Президиума ВАС РФ от 19 апреля 2002 г. № 5697/01 суд указал, что полномочия, содержащиеся в статье 75 Конституции РФ, «а равно и иные, касающиеся банковского регулирования, надзора и контроля за деятельностью кредитных организаций и осуществления денежно-кредитной политики, по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения». Аналогичный вывод содержится в постановлении Президиума ВАС РФ от 30 июля 2002 г. № 6640/01. Представляется, что изложенные Высшим Арбитражным Судом РФ выводы основываются на выводах, к которым ранее пришел Конституционный Суд РФ в определении от 14 декабря 2000 г. по запросу Верховного Суда РФ о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Закона о Банке России. Впоследствии вывод о том, что полномочия Банка России по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, неоднократно находил подтверждение в практике арбитражных судов РФ. В Постановлении Президиума от 7 августа 2002 г. № 100пв-02 Верховный Суд РФ прямо указал, что Банк России является государственным органом.

Министерство финансов РФ в своем письме от 16 мая 2013 г. № 03-05-04-03/17215 отметило, что действующее законодательство не содержит прямого указания относительно наделения Банка России статусом государственного органа; Банк России и его территориальные учреждения также не входят в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 21 мая 2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

В научной литературе высказываются мнения, согласно которым Банк России может быть назван органом государственного управления специальной компетенции; органом, осуществляющим функции государственного управления, не включенным в систему органов государственной власти, и даже «четвертой властью», которая существует наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью.

Полагаем, что Банк России, обладая особым конституционно-правовым статусом и независимостью, которая является неотъемлемой частью его статуса, а также осуществляя полномочия, которые по своей правовой природе относятся к функциям органов государственной власти, тем не менее, не является органом государственной власти. Данный вывод находит свое подтверждение в законодательных актах: в последнее время имеет место тенденция обособления Банка России в качестве специального субъекта правоотношений, не отнесенного законодателем к числу органов государственной власти.

В целях разрешения вопроса о месте Банка России в системе разделения властей представляется правильным рассматривать Центральный банк РФ в качестве юридического лица публичного права, не являющегося органом государственной власти. Так, например, в ФРГ Немецкий Федеральный банк (Дойче Бундесбанк) — федеральное юридическое лицо публичного права. Согласно определению, данному В. Е. Чиркиным, пожалуй, в первом детальном монографическом исследовании института юридических лиц публичного права в России, под юридическим лицом публичного права понимается «признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладающее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые действия».

В числе основных признаков, как правило, присущих юридическим лицам публичного права, выделяют: 1) создание с целью решения особо значимых для государства и общества задач; 2) закрепление статуса в специально принимаемых для реализации этой цели законодательных и иных нормативных правовых актах; 3) сочетание в деятельности публично-правовых и частноправовых функций; 4) ограниченный объем применения общих норм гражданского законодательства; 5) целевое предназначение собственности, закрепленной за юридическими лицами публичного права; 6) закрепление гарантий независимого осуществления функций юридических лиц публичного права; 7) особый порядок ликвидации.

Е. А. Суханов отмечает, что в зарубежной литературе (прежде всего, в немецкоязычной) в качестве отличительных признаков юридических лиц публичного права обычно выделяют «во-первых, наличие властного акта или специального закона, на базе которого возникло и действует такое юридическое лицо; во-вторых, публичные (общественные или государственные), «идеальные» (а не коммерческие) цели и задачи его деятельности; в-третьих, наличие у рассматриваемых организаций некоторых властных полномочий (принудительных средств — Zwangsmitteln) в отношении третьих лиц, которые могут, но не обязаны быть ими использованы, хотя при этом даже и совокупность всех трех названных признаков может оказаться недостаточной для четкого определения статуса конкретной организации».

Вопрос о необходимости введения института «юридического лица публичного права» и их места в системе российского права в настоящее время активно обсуждается учеными-юристами. В частности, А. В. Винницкий считает, что «развитие и легальное закрепление в России института юридических лиц публичного права позволило бы разрешить спорные вопросы правового положения государственных корпораций, компаний и квазикорпораций, саморегулируемых и самоуправляемых организаций, а также существующих уже длительное время субъектов права с весьма неоднозначным статусом (Банк России, государственные внебюджетные фонды и др.)». В то же время, как справедливо отмечено Е. А. Сухановым, введение понятия «юридическое лицо публичного права» не может быть сведено исключительно к переименованию государственных корпораций — так или иначе подобные преобразования вызовут масштабное изменение всей организации управления публичным имуществом.

Следует согласиться с выводом О. А. Ястребова о том, что гражданская правосубъектность юридических лиц публичного права является производной от их публичной правосубъектности, что и предопределяет необходимость переноса теоретического осмысления вопроса о юридических лицах публичного права в сферу государственно-правовых наук. Правовое регулирование статуса публично-правовых институтов, в частности, Банка России и Агентства по страхованию вкладов, должно осуществляться в ином порядке, нежели регулирование правового статуса юридических лиц частного права. В этой связи представляется целесообразным внесение изменений в Гражданский кодекс РФ, связанных с разделением юридических лиц на юридических лиц частного и публичного права. В свою очередь, правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации юридических лиц публичного права должны регулироваться специальными федеральными законами.

Основные цели деятельности и функции Банка России сформулированы в Законе о Банке России: развитие и укрепление банковской системы РФ; защита и обеспечение устойчивости рубля; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; развитие финансового рынка РФ; обеспечение стабильности финансового рынка РФ. В числе функций выделяются: 1) разработка и проведение единой государственной денежно-кредитной политики, политики развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации во взаимодействии с Правительством РФ; 2) монопольное осуществление эмиссии наличных денег и организация наличного денежного обращения; 3) установление правил осуществления денежных расчетов и проведения банковских операций; 4) обслуживание счетов бюджетов всех уровней; 5) осуществление надзора за деятельностью кредитных организаций и некредитных финансовых организаций, надзора в национальной платежной системе, валютное регулирование и валютный контроль и др.

Основными организационными принципами Банка России, по мнению Я. А. Гейвандова, являются: принцип организации Банка России на основе федеральной собственности, принцип централизации системы Банка России, принцип единства системы Банка России, принцип вертикальной структуры управления и принцип коллегиальности управления.

В качестве одного из способов достижения Центральным банком РФ целей, установленных в Законе о Банке России, выступает правотворческая деятельность, реализуемая посредством издания правовых актов. Под правовым актом Банка России в научной литературе понимается «документарное в определенных формах волеизъявление Банка России по вопросам его законодательно определенной компетенции в области регулирования денежно-кредитных отношений путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм и установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений». Центральный банк РФ издает акты трех видов: нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций; акты ненормативного характера и официальные разъяснения. Нормативные акты Банка России, изданные по вопросам, относящимся к его компетенции, являются обязательными для органов государственной власти и местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

Правовое регулирование банковской системы осуществляется исключительно на уровне федерального законодательства, такой вывод следует из анализа ст. 2 Закона о банках, в котором понятия «банковская система» и «банковская деятельность» разграничиваются. Следовательно, Банк России не вправе своими актами регулировать банковскую систему, сфера его полномочий распространяется лишь на регулирование банковской деятельности, это означает, что Центральный банк РФ не может своими же актами регулировать собственную структуру. Как справедливо отмечает А. Г Братко, на практике данное требование не всегда соблюдается. Функции и задачи территориальных учреждений Банка России, например, определены Положением о территориальных учреждениях Банка России, которое утверждается Центральным банком РФ. Территориальное учреждение является составной частью Центрального банка РФ, следовательно, он может регулировать себя своими же актами. Налицо явное противоречие.

«Центральный банк РФ представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления». Органами управления Банка России являются Председатель Банка России и Совет директоров. Функции координации деятельности Банка России с органами государственной власти возложены на Национальный финансовый совет. Национальный финансовый совет рассматривает годовой отчет Банка России, вопросы развития и совершенствования финансового рынка Российской Федерации, совершенствования банковской системы Российской Федерации, а также проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики, а также выполняет иные функции, возложенные на него в соответствии с Законом о Банке России. В состав Национального финансового совета входят члены Совета Федерации РФ, депутаты Государственной Думы РФ, представители Президента РФ и Правительства РФ, а также Председатель Банка России.

Председатель Банка России является единоличным исполнительным органом управления Банка России. Председатель Банка России, действует от имени Банка России и представляет без доверенности его интересы, а также несет ответственность за деятельность Банка России и обеспечивает реализацию функций Банка России в соответствии с Законом о Банке России.

Рассматривая вопросы правового статуса Банка России нельзя обойти вниманием изменения, внесенные в законодательство в июле 2013 г., связанные с возложением на Центральный банк РФ функций мегарегулятора финансового рынка. В качестве мегарегулятора в научной литературе, как правило, рассматривают орган, осуществляющий финансово-кредитный надзор за большинством сегментов финансового рынка, в компетенцию которого входит рынок банковских услуг, рынок ценных бумаг и рынок страховых услуг.

Следует отметить, что попытки введения в России института финансового мегарегулятора предпринимались и ранее, однако, не увенчались успехом. «Впервые идея мегарегулятора была предложена в исследовании компании Cadogan Financial в конце 1999 г. по заказу Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) России». В дальнейшем мысль о создании финансового мегарегулятора была отражена в Стратегии развития финансового рынка на 2006–2008 гг. Принятие Президентом РФ Указа «О мерах по совершенствованию государственного регулирования в сфере финансового рынка» послужило первым значительным шагом на пути к созданию института мегарегулятора в России. В соответствии с указом Федеральной службе по финансовым рынкам РФ (далее — «ФСФР РФ») были переданы функции Федеральной службы страхового надзора РФ по контролю и надзору в сфере страховой деятельности (страхового дела).

В рамках доклада «О совершенствовании системы регулирования и надзора на финансовых рынках», который в сентябре 2012 г. был направлен Президенту РФ первым заместителем Председателя Правительства РФ, было предложено передать Банку России полномочия ФСФР РФ по нормативно-правовому регулированию, надзору и контролю в сфере финансовых рынков. 30 марта 2013 г. в Государственную Думу РФ был внесен проект федерального закона, в соответствии с которым Банку России передаются полномочия ФСФР РФ по регулированию, надзору и контролю в сфере финансовых рынков, а в июле 2013 г. федеральный закон был принят в окончательной редакции. С 01 сентября 2013 г. Банку России переданы полномочия упраздненной Указом Президента РФ ФСФР РФ.

Таким образом, с 01 сентября 2013 г. Банк России, по сути, наделен полномочиями мегарегулятора в сфере банковского, страхового и финансового рынков. Для обеспечения исполнения Банком России функций по нормативно-правовому регулированию, надзору и контролю в сфере финансовых рынков была создана Служба Банка России по финансовым рынкам, которая впоследствии была упразднена, а ее полномочия переданы структурным подразделениям Банка России.

Первые мегарегуляторы были созданы в конце 80-х — начале 90-х гг. двадцатого столетия в скандинавских странах: в Норвегии (1986 г.), Дании (1988 г.), а также в Швеции (1991 г.) и быстро завоевали популярность в других государствах. Как отмечает А. Хандруев: «К настоящему времени на модель интегрированного надзора перешли 55 государств, в том числе, 36 стран из 70 с наиболее крупными финансовыми рынками». Как показывает практика, мегарегуляторы создаются в целях создания справедливых и прозрачных финансовых рынков, обеспечения стабильности финансовой системы и минимизации системных рисков, повышения уровня защиты интересов инвесторов и вкладчиков. В числе положительных особенностей мегарегулятора можно выделить осуществление надзора на консолидированной основе; единое регулирование на финансовом рынке, универсализацию подходов к осуществлению надзора; снижение расходов на осуществление полномочий по надзору, а также устранение противоречий между органами, осуществляющими надзор в финансовой сфере и др. В числе негативных последствий создания мегарегулятора выделяют низкую эффективность регулирования и надзора в переходный период (первые годы осуществления мегарегулятором полномочий); игнорирование специфики отдельных секторов финансового рынка; наличие потенциального конфликта интересов в связи с концентрацией большого объема полномочий у одного органа и др.

В мировой практике выработаны две основные модели построения мегарегулятора:

1) создание единого мегарегулятора для всего финансового сектора (функции мегарегулятора выполняет центральный банк страны, специально созданный независимый орган, либо уже существующий орган, которому переданы полномочия мегарегулятора);

2) создание мегарегулятора по модели «твин пикс» (от англ. Twin Peaks — «две вершины»), при которой один регулирующий орган осуществляет надзор за поведением участников рынка (так называемый текущий надзор), в то время как другой регулирующий орган осуществляет пруденциальный надзор и устанавливает требования к достаточности капитала. Модель «твин пикс», в свою очередь, также реализуется в различных странах по-разному: например, в Австралии надзор осуществляется независимыми органами, в то время как в Нидерландах органы, осуществляющие пруденциальный надзор, интегрированы в структуру центрального банка.

Бацура М.С. Субъекты банковского права. Монография

Бацура М.С. Субъекты банковского права. Монография

Настоящая работа посвящена комплексному исследованию института субъектов банковского права: исследованию теоретических и практических проблем, связанных с определением понятия и содержания субъекта банковского права и банковских правоотношений, особенностями правового регулирования статуса субъектов банковского права и их участия в банковских правоотношениях, носящих публично-правовой характер.<br /> Законодательство приводится по состоянию на 1 апреля 2017 г.<br /> Монография адресована широкому кругу читателей: студентам бакалавриата и магистратуры, аспирантам, научным и практическим работникам, а также всем интересующимся банковским правом.

Внимание! Авторские права на книгу "Субъекты банковского права. Монография" (Бацура М.С.) охраняются законодательством!