Представительная власть в Российской Федерации: актуальные вопросы теории и практики. Сборник статей

Карасев А.Т.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 04.06.2018 ISBN: 9785392278817 Язык: Объем текста: 160 стр. Формат: epub

Оглавление

От автора

Раздел 1. Представительная (публичная) власть в Российской Федерации. Актуальные вопросы теории и практики.

Раздел 2. Конституционно-правовой статус депутата.

Раздел 3. Представительная власть как форма реализации прав гражданина на местное самоуправление

Раздел 4. Права человека и правовое государство. Конституционно-правовые основы обеспечения национальной безопасности

Сведения об авторе

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел 2.
Конституционно-правовой статус депутата.

Ответственность депутатов представительных органов власти

(Российский юридический журнал. 2008. № 6)

В статье рассматриваются вопросы негативной и позитивной конституционно-правовой ответственности депутатов.

Ключевые слова: депутат, мандат, конституционно-правовая ответственность, представительные органы власти

Современная избирательная система, прежде всего пропорциональная, повсеместное доминирование «свободного мандата» ведет к отчуждению депутатов от избирателей. В связи с этим одна из главных проблем механизма эффективного воздействия на депутатский корпус – ответственность депутатов за неисполнение или ненадлежащее исполнение ими своих конституционно-правовых обязанностей, основывающаяся на принципе признания ответственности государства как субъекта права перед народом.

Эффективный контроль за деятельностью депутатов невозможен без признания и закрепления в законе их ответственности за ненадлежащее исполнение конституционно-правовых обязанностей народного представителя. Таким образом, проблема совершенствования института юридической ответственности депутатов является проблемой обеспечения эффективности правовых инструментов народного представительства.

Юридическая ответственность депутатов – одна из основных гарантий должного исполнения соответствующих обязанностей. Однако о какой ответственности депутата может идти речь, если народные избранники оградили себя системой юридической неприкосновенности? Тем не менее в соответствии с позицией Конституционного Суда РФ депутатскую неприкосновенность нельзя интерпретировать как установление общего конституционно-правового принципа, исключающего юридическую ответственность депутатов.

Исследования последних 20–30 лет убедительно доказывают, что специфика конституционно-правовых отношений (а к таковым относятся и отношения народного представительства) обусловливает существование предметно- самостоятельной разновидности юридической ответственности для субъектов соответствующих общественных отношений, а именно – конституционно- правовой ответственности.

Особенностью конституционно-правовой ответственности депутатов является ее ярко выраженная политическая окраска, определяемая, как отмечает С.А. Авакьян, тем, что государственно-правовые отношения представляют собой разновидность политических отношений и возникают в связи с осуществлением государственной власти народа. Поэтому их участники несут политико-правовую ответственность за свои действия, обусловленную оценкой назначения субъекта отношения, его поведения, последствий проводимой им деятельности. Конституционно-правовая ответственность как совокупный метод конституционно-правового охранительного регулирования заключает в себе два аспекта воздействия на поведение депутатского корпуса: позитивно-проспективный и негативно-ретроспективный.

Данная ответственность выступает частью общей ответственности, которая как социальный феномен «имеет двойственную природу и выступает как социальное отношение и как качество личности». Таким образом, юридическая ответственность, как и любой другой вид социальной ответственности, едина и включает ответственность как за будущее, так и за прошлое юридически значимое поведение. Поэтому убедительным представляется мнение авторов, считающих, что конституционно-правовая ответственность означает как ответственно-правовое состояние субъекта, обусловленное участием в публично-правовых отношениях (позитивно-проспективная ответственность), так и наступление для него последствий в результате совершения им правонарушения (негативно-ретроспективная ответственность).

Поскольку требования, которые сформулированы в конституционно-правовых нормах, есть не что иное, как законодательно возложенная на депутата обязанность по исполнению властных предписаний должной депутатской деятельности, то необходимо вести речь не просто о требованиях или об обязанности, а о юридической обязанности депутатов по исполнению соответствующих конституционно-правовых требований.

Данная обязанность, обусловленная самой природой представительной демократии, существует в объективной политико-правовой действительности вне зависимости от сознания того или иного депутата, но при этом обязанность исполнения требований закона в конкретных случаях состоит в юридически значимых действиях народных избранников или в воздержании от них. Это означает, что объективное в реализации позитивной конституционно-правовой ответственности составляют не сами требования к депутатскому корпусу, а обязанность их исполнения со стороны депутатов.

Однако конституционно-правовая обязанность так и остается обязанностью, пока не реализуется в правомерном поведении субъекта конституционно- правовых отношений представительной демократии. Таким образом, сама конституционно-правовая обязанность является объективно должным, а исполнение этой обязанности – внешним проявлением объективно должного в сфере конституционно-правовой регуляции представительного народовластия.

Общее содержание позитивно-проспективной формы реализации конституционно-правовой ответственности депутата можно определить как совокупность объективных и субъективных признаков, характеризующих депутатскую деятельность по реализации обязанности должного исполнения соответствующих конституционно-правовых требований, как осознанно добровольное, проспективно ответственное, правомерное, социально полезное поведение, заслуживающее позитивного санкционирования и не влекущее за собой применения негативной формы реализации юридической ответственности.

Негативно-ретроспективный аспект метода конституционно-правового охранительного регулирования предполагает отрицательную оценку деструктивных, нарушающих конституционно-правовые нормы действий субъектов представительной демократии. В таких случаях возникают отклоняющиеся негативные отношения в сфере представительного народовластия, которые необходимо ликвидировать, вытеснить, преобразовать, если это возможно, в нормальные общественно полезные отношения представительной демократии. Для решения этой задачи нужно соответствующего субъекта привлечь к конституционно-правовой ответственности на основании совершенного им правонарушения. Субъектами правоотношения конституционной ответственности выступают с одной стороны правонарушитель (депутат, парламентская фракция или парламент в целом), с другой – народ как единственный источник власти. Участником данных отношений может выступать также государство, например в лице президента или суда. Все участники указанных отношений обладают соответствующими правами и обязанностями, обусловленными их конституционно-правовым статусом.

В силу статусных различий в конкретных основаниях, механизме привлечения и санкциях конституционно-правовой ответственности субъектами соответствующих правонарушений вправе быть как депутаты, так и парламентские фракции, а также органы представительной власти различного уровня. И так, конституционные правонарушения в сфере представительной демократии могут быть результатом коллегиальных решений депутатов. В то же время представительный орган власти осуществляет свою деятельность через конкретных депутатов, что затрудняет разграничение вины депутатов и парламента как субъектов конституционно-правовых нарушений.

Вина представительного органа власти не сводится к простой совокупности свойств составляющих его частей, а представляет собой вину депутатского корпуса как единого целого, т.е. вину данного органа как самостоятельного юридически обособленного субъекта конституционно-правовой ответственности. Тем не менее для квалификации по субъективной стороне конституционного правонарушения парламента как субъекта конституционно-правовой ответственности существенное значение имеет то обстоятельство, что внешне вина коллегиального органа не может проявляться иначе как через виновное поведение депутатского большинства, определяющего принятие противоправного или основанного на злоупотреблении правом решения представительного органа, что предполагает возможность их дальнейшей индивидуальной конституционно-правовой ответственности.

Представительная природа конституционно-правового статуса предполагает не столько формально должное исполнение депутатских полномочий, сколько достижение конечного результата депутатской деятельности. Неполучение намеченного результата должно стать основанием ответственности народных избранников. В противном случае вопреки государственным и общественным интересам формально неэффективное исполнение депутатских полномочий освобождало бы народных представителей от ответственности.

Сложность заключается в том, что в конституционном законодательстве до настоящего времени не нашли должного закрепления конституционные права и обязанности депутатов того или иного уровня представительной власти, злоупотребление которыми или невыполнение которых является основанием для наступления конституционно-правовой ответственности народных избранников, что в итоге ведет к дисфункциям власти в сфере представительной демократии. Создание эффективного механизма конституционно-правовой ответственности депутатского корпуса необходимо начать с конкретного законодательного определения перечня и содержания конституционно-правовых статусных прав и обязанностей депутатского корпуса, злоупотребление которыми или неисполнение которых будет основанием наступления конституционно-правовой ответственности соответствующих субъектов. Важно также законодательно закрепить перечень конкретных конституционно-правовых статусных обязанностей парламентских фракций и представительных органов того или иного уровня власти, так как при существующих формулировках крайне сложно развести полномочия отдельных депутатов, депутатских фракций и представительных органов при принятии коллегиальных решений, определить отдельные меры ответственности каждого субъекта.

Следует согласиться с А.А. Кондрашевым, что исходя из функциональной направленности конституционно-правового охранительного регулирования конституционно-правовая санкция в случае негативной оценки исполнения соответствующей диспозиции должна императивно предполагать для субъекта ответственности меры дополнительного конституционно-правового обременения правовосстановительного либо карательного характера. Правовосстановительные конституционно-правовые санкции призваны в конечном счете, как и карательные, обеспечивать соблюдение депутатским корпусом своих конституционно-правовых обязанностей и исключать злоупотребление своими правами. В то же время они направлены на восстановление нарушенного конституционно-правового состояния самим правонарушителем, восстановление тех отношений, которые пострадали в результате конституционно- правового нарушения.

Карательные санкции – это наиболее радикальный вид конституционно- правовых санкций, так как последствия здесь наиболее неблагоприятны для субъекта конституционно-правовой ответственности. Меры взыскания карательных санкций направлены на наступление правовых лишений в форме ограничения конституционно-правового статуса для тех субъектов представительной демократии, которые не выполняют свои конституционно-правовые обязанности или злоупотребляют своими конституционными правами в процессе реализации представительской, законодательной или контрольной функции. В крайних случаях карательные санкции конституционно-правовой ответственности исключают субъектов представительной демократии из соответствующих конституционно-правовых отношений посредством лишения их конституционно-правового статуса.

Предупредительные санкции означают, что к конкретным депутатам или парламентским фракциям в соответствии с регламентами тех или иных представительных органов могут применяться такие меры конституционно-правового воздействия предупредительного характера, которые вытекают из обеспечения нормальной парламентской деятельности, в том числе предупреждение, замечание, порицание, лишение права выступления на заседании парламента и др. Согласимся с Л.А. Нудненко, что перечисленные предупредительные меры воздействия на депутата в качестве конституционно-правовых санкций следует признать весьма мягкими, не обеспечивающими результат, на который они рассчитаны.

Наиболее радикальной карательной мерой конституционно-правовой ответственности депутата является его отзыв; при его реализации депутат лишается своего статуса. Отзыв депутата, не получив законодательного закрепления на федеральном уровне, предусмотрен законодательством субъектов РФ. Это противоречие породило конфликтную ситуацию, нашедшую разрешение в постановлении Конституционного Суда РФ 1996 г. Суд посчитал, что субъект РФ вправе учредить институт отзыва депутата представительного органа. Действующие в настоящий момент положения регионального законодательства об отзыве депутатов законодательных органов субъектов РФ позволяют выделить такие основания отзыва депутата, как: невыполнение депутатских полномочий, предусмотренных законом субъекта РФ; нарушение законодательства Российской Федерации или законодательства субъекта РФ; утрата доверия избирателей; совершение действий, недостойных высокого звания депутата.

Предусмотренный законодательством ряда субъектов РФ порядок отзыва депутатов возможен только в условиях мажоритарной избирательной системы, когда избиратели голосуют за конкретного депутата. А как быть с теми депутатами, которые избраны на основе пропорциональной избирательной системы? Складывается ситуация, при которой часть депутатов несут ответственность перед избирателями в виде отзыва, а другая – нет. Фактически политические партии в лице своих депутатов не несут ответственности перед избирателями за реализацию предвыборной программы.

В литературе предлагаются два варианта разрешения данной ситуации. Первый состоит в ограничении процедуры отзыва рамками одномандатного избирательного округа, который может быть избран жребием или определен в другом порядке депутатской фракцией в представительном органе власти. Окончательное принятие решения о закреплении депутатов за избирательными округами целесообразно возложить на представительный орган по представлению соответствующей депутатской фракции. Вторым вариантом решения проблемы может быть голосование избирателей по общим процедурным правилам для отзыва всех депутатов законодательного органа либо всей депутатской фракции. При этом, на наш взгляд, депутатские мандаты должны передаваться либо тем партиям, которые остаются в парламенте (при условии, что они получили более половины голосов избирателей), либо должна привлекаться партия, набравшая из числа не прошедших в законодательный орган партий большее число голосов. Данные положения в полной мере соотносятся с положениями ст. 3 Конституции РФ, закрепляющей, что народ является носителем суверенитета и источником государственной власти.

Интересна идея исключения депутата из состава парламента. Данная мера конституционно-правовой ответственности предусмотрена законодательством отдельных зарубежных государств (например, Великобритании). Основаниями для применения названной санкции могут быть систематическое неучастие в работе парламента; занятие деятельностью, несовместимой с парламентской и др. Но в этом случае должны быть предусмотрены гарантии для депутатов, не входящих в конституционное большинство. Законодательство Российской Федерации закрепляет также, что депутат Государственной Думы утрачивает свой мандат в случае вхождения или перехода в иную фракцию кроме образованной политической партией, в составе федерального списка которой он был избран.

С учетом того, что конституционно-правовая ответственность регламентируется весьма фрагментарно, механизм данной ответственности нуждается в дальнейшем совершенствовании путем разработки и принятия федерального закона «Об общих принципах конституционно-правовой ответственности депутатов представительных органов власти», который должен установить единые подходы к системе оснований, видов санкций конституционно-правовой ответственности депутатов парламента, процедуре их применения как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях. Конституционно-правовую ответственность следует конкретизировать в федеральном и региональных законах о статусе депутатов представительных органов соответствующего уровня власти.

Депутатская неприкосновенность – важнейший элемент системы средств обеспечения депутатской деятельности

(Вестник Уральского юридического института МВД России. 2014. № 1)

В статье рассматриваются вопросы неприкосновенности депутатов как в историческом аспекте в целом, так и применительно к российской Федерации, анализируется содержание депутатской неприкосновенности.

Ключевые слова: неприкосновенность, привилегия, депутатский иммунитет, парламентский иммунитет

Функционально центральным элементом в системе средств обеспечения депутатской деятельности, ее ядром выступает депутатская неприкосновенность, как отмечает Б.С. Эбзеев, неприкосновенность депутата вытекает из института народного представительства: депутат – не частное лицо, он представляет суверенный народ, и потому все иные власти и органы государства ограничены в своих действиях в отношении одного из носителей суверенитета народа. кроме того, самостоятельность ветвей власти не может быть обеспечена без такой гарантии, как неприкосновенность депутата.

Депутатская неприкосновенность понимается по-разному, что находит свое отражение в законодательстве различных стран. Во-первых, ее рассматривают как парламентский иммунитет (освобождение от чего-либо), означающий, что депутат не может быть подвергнут полицейскому задержанию или аресту, против него не может быть возбуждено уголовное дело без согласия палаты, членом которой он является. Во-вторых, под ней разумеют парламентский индемнитет как неответственность депутата за свои выступления в парламенте и за действия, которые депутат поддерживал своим голосованием, даже если эти действия затем будут признаны противоправными. индемнитет также означает и депутатское воз награждение за парламентскую деятельность. Категорически против замены термина «неответственность» на термин «индемнитет» выступает Н.С. Сопельцева. В-третьих, неприкосновенность понимается как гарантия, охватывающая как иммунитет, так и индемнитет (в его первом значении).

Необходимость обеспечения членов представительных органов власти повышенной правовой защитой стала очевидной в период формирования первых парламентов и исторически связана со стремлением к укреплению выборных законодательных органов, ограждению их от абсолютной королевской власти. По мере развития институтов парламентаризма появляется идея о зависимости между необходимостью наделения парламентариев правовой неприкосновенностью и значимостью для общества идеи народного представительства.

Весьма полно происхождение и историческое развитие категории «неприкосновенность» в публичном праве и прежде всего – возникновение и развитие неприкосновенности в системе представительной власти как невозможности уголовного преследования депутата без согласия парламента рассмотрено в работе профессора О.Е. Кутафина. Сегодня установление правовой неприкосновенности для депутатов представительных органов также связывается с идеей о ценности народного представительства для общества и необходимостью обеспечить независимость представительной власти. Доказательством тому служит признание позитивной роли этого института (хотя и в различных пределах) практически всеми демократическими государствами мира.

Довольно часто в литературе неприкосновенность рассматривают как привилегию Термин «привилегия» этимологически берет свое начало от латинского слова privilegium, которое образовано от privus – отдельный, единичный и lex – право, закон, что означает соответственно «специальный закон для особого лица», исключительное право, преимущество, предоставленное кому-либо. В юридической литературе привилегии определяются как специальные (во многом исключительные) льготы для конкретных субъектов – и в первую очередь для властных органов и должностных лиц, – необходимые им в целях наиболее полного и качественного осуществления своих определенных обязанностей. В свою очередь, С. Ю. Суменков предлагает определять привилегию как исключительное юридическое средство, представляющее собой максимальные преимущества, распространяющиеся главным образом на властные органы и должностных лиц, характеризующее социальный и индивидуальный статус своих обладателей, являющееся разновидностью льготного способа регулирования общественных отношений.

Таким образом, определение депутатских юридических привилегий как исключительного средства правового обеспечения осуществления представительного народовластия является обоснованным и наиболее объективно отражающим юридическую природу этого позитивного правового явления применительно к гарантиям депутатской деятельности, а именно парламентскому иммунитету и индемнитету. Такое понимание привилегий означает их исключительно функциональную природу. Та же депутатская неприкосновенность – это не личная привилегия лица, являющегося депутатом. она жестко связана с его ролью народного представителя.

Во многом практическая потребность создавать специальные юридические гарантии депутатской деятельности определялась необходимостью обеспечить независимость депутатов представительных учреждений, возникающей в условиях политического противоборства с монархической властью. При этом И.А. Кравец вполне справедливо подчеркивает, что в России начала прошлого века такого взгляда придерживалось большинство государствоведов, полагавших, что принцип равенства граждан перед законом «не препятствует отступать от общего права в пользу тех, кто отправляет государственную функцию, чтобы дать им возможность отправлять ее нормально».

Н.И. Лазаревский отмечал, что разновидности в постановке института неприкосновенности депутатов состоят в том, что в одних странах воспрещается возбуждение преследования без специального на то раз-решения палаты, в других воспрещается лишь ограничение или лишение свободы без такого разрешения, возбуждение же преследования, поскольку им свобода депутата не ограничивается, не ставится в зависимость от разрешения палаты.

В некоторых странах существует правило, согласно которому в случае ареста депутата на месте преступления он должен быть освобожден и возбужденное расследование приостанавливается на все время сессии, если палата этого потребует. Правило, гласящее, что депутат не может быть подвергнут личному задержанию во время сессии без специального постановления об этом палаты, в некоторых странах получает дальнейшее развитие; так, предусматривается, что если депутат подвергся личному задержанию в промежутке между сессиями, то по требованию палаты он должен быть освобожден на время сессии.

В юридической науке по вопросу содержания депутатской неприкосновенности можно выделить две основные тенденции. Первая из них нашла свое отражение в законодательстве некоторых зарубежных государств, она заключается в стремлении ограничить объем депутатской неприкосновенности. Так, Конституция США не содержит ограничений на случаи ареста, уголовной и административной ответственности депутатов (ст. 1, разд. VI). В Канаде, Нидерландах законодатель исходит из общей посылки о том, что члены парламента в достаточной мере защищены нормами общего права от необоснованной гражданской или уголовной ответственности. В Англии, Австралии, Нигерии, Индии санкция парламента на ограничение иммунитета заменена согласием спикера.

Другая тенденция заключалась в расширенном понимании депутатской неприкосновенности. Она была сформулирована в 1818 г. при обсуждении закона о печати во французской палате. Суть заключалась в том, что полная и совершенная независимость палат есть условие их существования. следовательно, аксиомой представительного правления считается, что трибуна ответственна только перед палатой. Поэтому А.А. Жижиленко считал, что только тогда народные представители будут на высоте своего положения и в состоянии надлежащим образом выполнять свои функции, когда они будут знать, что никакая власть, вне парламента лежащая, не имеет права вменить им в вину все то, что они высказывают в парламенте. лишь тогда народный представитель может правильно отправлять свои обязанности, когда он чувствует себя свободным, когда он может дать отчет в своих действиях только самому себе, перед своей совестью, перед населением, его избравшим, и перед палатой, членом которой он состоит.

Именно эта позиция была отражена в Законе СССР «О статусе народных депутатов в СССР» от 21 декабря 1989 г., в ст. 37, 38, 39 которого устанавливалось, что народный депутат СССР, народный депутат союзной республики, депутат совета автономной области, автономного округа, краевого, областного, районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского совета народных депутатов не может быть привлечен к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующего совета народных депутатов.

Вместе с тем необходимо отметить, что в СССР депутатская неприкосновенность не носила абсолютный характер, особенно на местном уровне. Статья 34 Закона о статусе народных депутатов закрепляла право и определяла порядок обжалования решений местных советов о необоснованном отказе в лишении депутата неприкосновенности. Решение совета могло быть отменено вышестоящим советом с передачей вопроса на повторное рассмотрение. Если совет подтвердит первоначальное решение, вопрос мог быть решен по существу областным, краевым советом, Президиумом Верховного Совета союзной республики по представлению прокурора области, края, республики. активное участие в подготовке вопроса о лишении депутатской неприкосновенности принимали мандатные комиссии советов.

Карасев А.Т. Представительная власть в Российской Федерации: актуальные вопросы теории и практики. Сборник статей

Карасев А.Т. Представительная власть в Российской Федерации: актуальные вопросы теории и практики. Сборник статей

В настоящем сборнике объединены статьи Анатолия Тихановича Карасева, опубликованные в различных журналах и иных научных изданиях России. В них автор раскрывает общетеоретические вопросы современного парламентаризма, поднимает актуальные проблемы современного конституционно-политического развития страны.<br /> Издание адресуется ученым, государственным и муниципальным служащим, депутатам, преподавателям, аспирантам, магистрантам, студентам, а также всем, кто интересуется наукой конституционного и муниципального права.

Внимание! Авторские права на книгу "Представительная власть в Российской Федерации: актуальные вопросы теории и практики. Сборник статей" ( Карасев А.Т. ) охраняются законодательством!