Правовое регулирование финансирования образовательных и научных организаций: вопросы теории и практики. Монография

Мошкова Д.М.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Дата размещения: 12.09.2015 ISBN: 9785392197590 Язык: Объем текста: 168 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава I. Правовой статус образовательных и научных организаций как субъектов финансовых правоотношений

Глава II. Финансирование образовательных и научных организаций в Российской Федерации

Глава III. Финансово-правовые аспекты регулирования деятельности образовательных и научных организаций

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава II.
ФИНАНСИРОВАНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ И НАУЧНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§ 1. Понятие, принципы и формы финансовой деятельности государственных и муниципальных учреждений

В процессе проведенных преобразований в Российской Федерации появились три типа государственных или муниципальных учреждений – казенное, бюджетное и автономное. Организационно-правовая форма всех трех учреждений остается едина – государственное или муниципальное учреждение.

Каждый из перечисленных выше видов образования имеет свое назначение.

Согласно п. 1. ст. 73 Закона об образовании профессиональное обучение направлено на приобретение лицами различного возраста профессиональной компетенции, в том числе для работы с конкретным оборудованием, технологиями, аппаратно-программными и иными профессиональными средствами, получение указанными лицами квалификационных разрядов, классов, категорий по профессии рабочего или должности служащего без изменения уровня образования.

Пункт 1 ст. 11 Закона об образовании устанавливает требования, обеспечиваемые федеральными государственными образовательными стандартами:

1) единство образовательного пространства Российской Федерации;

2) преемственность основных образовательных программ;

3) вариативность содержания образовательных программ соответствующего уровня образования, возможность формирования образовательных программ различного уровня сложности и направленности с учетом образовательных потребностей и способностей обучающихся;

4) государственные гарантии уровня и качества образования на основе единства обязательных требований к условиям реализации основных образовательных программ и результатам их освоения.

Закон об образовании в п. 1 ст. 22 закрепляет, что образовательная организация создается в форме, установленной гражданским законодательством для некоммерческих организаций.

Согласно п. 1 ст. 50 ГК РФ юридическими лицами могут быть организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться в формах, предусмотренных законом (п. 3 ст. 50 ГК РФ), а именно Законом о некоммерческих организациях: частные учреждения (ст. 9), государственные, муниципальные учреждения (ст. 9.1), бюджетные учреждения (ст. 9.2), автономные некоммерческие организации (ст. 10).

В зависимости от того, кем создана образовательная организация, выделяют государственные, муниципальные или частные образовательные организации (п. 4–7 ст. 22 Закона об образовании).

Исходя из ст. 103 Закона об образовании следует, что образовательные учреждения могут быть бюджетными и автономными.

Можно говорить о том, что государственной образовательной организацией является образовательная организация, созданная Российской Федерацией или субъектом Российской Федерации; муниципальной образовательной организацией признается образовательная организация, созданная муниципальным образованием (муниципальным районом или городским округом); частной образовательной организацией считается образовательная организация, созданная в соответствии с законодательством Российской Федерации физическим лицом или физическими лицами и (или) юридическим лицом, юридическими лицами или их объединениями, за исключением иностранных религиозных организаций.

В.Н. Зенковым высказывается мнение, что специфика правового статуса учреждений проявляется в двух сферах: целевой и имущественной.

С одной стороны, учреждение выступает инструментом реализации целей собственника в отношении общих и текущих задач. С другой стороны, учреждение является юридическим лицом со строго очерченной специальной правоспособностью. В соответствии с действующим гражданским законодательством учреждение напрямую не наделяется правом собственности в отношении закрепляемого за ним имущества.

Имущество передается учреждению собственником и закрепляется за ним на праве оперативного управления (ст. 296 ГК РФ). Основными характеристиками права оперативного управления являются:

— использование имущества только в соответствии с целями создания учреждения и назначением имущества;

— возможность изъятия имущества учреждения собственником в случае неиспользования его или нецелевого использования (ст. 296 ГК РФ);

— ограниченное право распоряжения имуществом – учреждение не вправе отчуждать (ст. 298 ГК РФ) или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных собственником.

Наравне с правом оперативного управления законодатель закрепляет за учреждением еще одно право – это право самостоятельно распоряжаться доходами (ст. 298 ГК РФ). Закрепление за одним субъектом двух разновидностей вещных прав составляет специфическую черту его правового статуса.

Имущество, закрепленное за бюджетными учреждениями, ограничено:

— пределами, установленными законами;

— целями деятельности;

— заданиями собственника;

— назначением имущества.

Законодатель позволяет выделить следующие критерии отнесения учреждений к бюджетным:

— наличие учредителя в лице органа государственной власти или местного самоуправления;

— в целях реализации предусмотренных законодательством РФ соответственно полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах;

— источники финансирования – предоставление из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания.

Закон об автономных учреждениях закрепляет основы создания автономного учреждения. Ст. 5 Закона об автономных учреждениях определяет два варианта создания автономного учреждения: путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения.

Создание автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения, как и создание автономного учреждения, путем его учреждения, осуществляется по решению его учредителя. Условием принятия решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения является собственная инициатива или согласие соответствующего бюджетного учреждения.

В результате проводимых реформ, направленных на совершенствование правового статуса государственных и муниципальных учреждений, система учреждений законодательной, исполнительной, судебной власти в финансово-правовых отношениях осуществляет свою финансовую деятельность в рамках финансово-правового статуса казенных учреждений.

В соответствии с Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ (далее – Закон № 83-ФЗ) представлен широкий список учреждений, приобретающих и действующих в рамках финансово-правового статуса казенных учреждений. Согласно ст. 31 Закона № 83-ФЗ таковыми являются: учреждения Министерства внутренних дел РФ, Главного управления специальных программ Президента РФ, Федеральной миграционной службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы безопасности, Службы внешней разведки РФ, Федеральной службы охраны РФ, специальные воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти.

В рамках финансово-правового статуса казенных учреждений осуществляют свою деятельность управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил РФ, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований: учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления; специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Основы финансовой деятельности бюджетных учреждений в РФ определяются Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов РФ. Так, в Конституции РФ устанавливается, что Российской Федерацией финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (п. 2 ст. 41); указываются полномочия, в том числе в области бюджетной деятельности, относящиеся к ведению РФ (ст. 71), субъектов РФ, включая полномочия, находящиеся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72-73), органов местного самоуправления (ст. 132), полномочия Правительства РФ по разработке и предоставлению Государственной Думе РФ федерального бюджета и обеспечению его исполнения (ст. 114), Счетной палате по осуществлению контроля за исполнением федерального бюджета (ст. 101); определяется, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов (ст. 106); гарантируется бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях (ст. 43), оговаривается также, что медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета (ст. 41).

Таким образом, положения Конституции РФ создали правовую базу для принятия в условиях рыночных отношений целого ряда новых актов бюджетного законодательства, в том числе для регулирования финансовой деятельности бюджетных учреждений всех видов.

К актам общего характера, регулирующим финансовую деятельность бюджетных учреждений, относятся также следующие федеральные законы. В частности, в гл. IV.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (далее – Закон № 184-ФЗ) регулируется экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта РФ. Кроме того, что особенно важно, указанный федеральный орган определяет экономическую составляющую реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, «привязывая» осуществление полномочий к финансовым ресурсам федерального или регионального бюджета.

Кроме указанных нормативных актов регулирование деятельности бюджетных учреждений осуществляется другими федеральными законами. Некоторые из них рассмотрим ниже.

Важным правовым актом для деятельности бюджетных учреждений является ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ, гл. III которого определяет полномочия Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой (ст. 15), социальной (ст. 16), в сфере науки, культуры, образования (ст. 17). В соответствии со ст. 15 Правительство РФ проводит единую финансовую, кредитную и денежную политику, разрабатывает и представляет в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение. В ходе реализации финансовой деятельности государства Правительство РФ принимает правовые акты.

В современных условиях огромное значение приобретает обеспечение адекватности финансовых ресурсов государственным гарантиям в здравоохранении, поэтапное повышение доли средств, направляемых на финансирование отрасли за счет роста страховых взносов на обязательное медицинское страхование юридических и физических лиц, и др.

Особое значение для правового регулирования финансовой деятельности бюджетных учреждений имеют инструкции и письма Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ, ФНС РФ и другие правовые акты.

Акты регионального законодательства в соответствии с Конституцией РФ, БК РФ и федеральными законами определяют бюджетную систему субъектов РФ, их бюджетное устройство, регулируют и другие бюджетные отношения.

В конституции и уставы субъектов РФ включены нормы об утверждении представительными органами их бюджетов. В ряде актов субъектов Федерации выделены главы, статьи, посвященные регулированию бюджетных отношений.

Подчеркнем, что в Конституции РФ нет прямого указания на принятие субъектами своего бюджета. Это предусмотрено в отношении федерального (ст. 106) и местного бюджета (ст. 132). Аналогичное право субъектов РФ имеет своим основанием ст. 73 Конституции РФ. В ст. 14 БК РФ и ст. 26.13 Закона № 184-ФЗ говорится о том, что каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.

Таким образом, закон о бюджете субъекта РФ является важнейшим правовым актом, регулирующим бюджетные отношения на территории субъекта, определяющим финансовое обеспечение развития экономики субъекта за счет средств бюджета субъекта РФ. Субъекты Федерации принимают и другие акты, регулирующие финансовую деятельность бюджетных учреждений.

Стабилизация правового положения бюджетных учреждений, повышение эффективности их деятельности в современных условиях необходимы для создания условий устойчивого функционирования финансово-кредитной сферы, формирования и исполнения бюджета. Усиление государственных позиций в финансовой сфере, в частности, через укрепление и расширение правового статуса бюджетных учреждений, как субъектов права, требует наличия нормативно-правовой базы, соответствующей современным требованиям, эффективной деятельности всех элементов механизма финансово-правового регулирования.

В современных условиях важнейшее значение имеет разработка и закрепление в законодательстве РФ основополагающих начал, лежащих в основе правового регулирования финансирования бюджетных, казенных и автономных учреждений.

На протяжении последних лет реализуется концепция «бюджетирования, ориентированного на результат» (БОР). Бюджетирование, ориентированное на результат, является наиболее известным современным методом повышения эффективности бюджетных расходов. Безусловно, результативное бюджетирование является частью более широкой и общей модели результативного управления и предполагает, что выделение бюджетных ресурсов должно в обязательном порядке подразумевать достижение определенных целей. В Российской Федерации система бюджетирования, ориентированного на результат, начала приобретать свою актуальность с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в 2004 – 2006 гг. Инструментами БОР являются доклады о результатах деятельности главных распорядителей бюджетных средств, программно-целевой метод бюджетного планирования, реестр расходных обязательств и реформирование бюджетной классификации.

Применение бюджетирования, ориентированного на результат, предоставляет большую свободу распорядителям бюджетных средств в выполнении поставленных перед ними задач, а также позволяет измерять эффективность и результативность бюджетных расходов. По сути, данные преимущества ведут к отказу от практики затратного финансирования, стимулируют критический анализ структуры и объема расходования бюджетных средств, способствуют выбору расходных направлений в соответствии с поставленными стратегическими целями.

Задача бюджета при системе бюджетирования, ориентированного на результат, заключается в установлении приоритетов расходов, предоставлении простора для оперативного управления, создании стимулов для экономии средств, тесной увязки бюджетных расходов с приоритетами государственной политики. Расходы привязываются к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам. Исходным при планировании деятельности является обоснование приоритетов и ожидаемых результатов через расчеты их результативности. Основным становится программный метод планирования. Устанавливаются долгосрочные переходящие лимиты ассигнований с их ежегодной корректировкой. Проводится мониторинг и последующий аудит финансов и результатов деятельности.

Принципы, выработанные правовой наукой и не закрепленные в законодательстве, также включены в правовую систему на основании ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.

Следует выделить базовые и специальные принципы финансирования образовательных учреждений:

К общим принципам необходимо отнести следующие:

Принцип законности деятельности образовательных учреждений, оказывающих услуги в сфере среднего профессионального и высшего профессионального образования.

Принцип законности – основной принцип в деятельности органов государственной власти РФ как правового государства. Его можно назвать конституционным принципом, поскольку согласно ч. 2 ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы

Данный принцип заключается в необходимости строго соблюдения требований законов и основанных на них предписаний и иных актов всеми образовательных учреждений, оказывающих услуги в сфере среднего профессионального и высшего профессионального образования.

Принцип федерализма в осуществлении бюджетных расходов.

Формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации обусловлено разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Принцип приоритетности государственных и муниципальных публичных расходов.

Государственные и муниципальные расходы направляются на финансирование основных направлений государственной и муниципальной деятельности. На современном этапе формирование расходов бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договором и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Данный принцип выражается в том, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся. Главные распорядители бюджетных средств не могут распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств. Данные положения позволят исключить дублирование отдельных полномочий, а также обеспечить прозрачность и строгую подведомственность расходов бюджетов.

Расходы федерального бюджета обусловлены предметами исключительного ведения РФ (ст. 71 Конституции РФ). Расходы второй группы предназначены для обеспечения сбалансированности всех бюджетов и вытекают из особого положения федерального бюджета в бюджетной системе РФ, выступающего финансовой гарантией конституционных прав граждан на всей территории.

Бюджетное законодательство указывает на правовые основы возникновения расходных обязательств, что представляет собой юридические факты, на основе которых они возникают, таковыми являются законы определенного публичного образования, иные нормативно-правовые акты, договоры или соглашения (ст. 84–87 БК РФ).

Таким образом, отмечая роль бюджетных расходов в осуществлении финансовой деятельности учреждений, следует подчеркнуть основополагающую роль бюджетной правосубъектности для определения в целом финансово-правового статуса учреждения.

Бюджетное законодательство РФ установило (ст. 69 БК РФ) следующие бюджетные ассигнования:

— оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

— социальное обеспечение населения;

— предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

— предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг;

— предоставление межбюджетных трансфертов;

— предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

— обслуживание государственного (муниципального) долга;

— исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Принцип единства кассы.

Хотя данный принцип и является одним из принципов современной бюджетной системы, он находит свою действительную реализацию в ходе движения денежных средств бюджета. Процедура осуществления кассовых выплат за счет средств бюджета состоит в передаче органом казначейства в учреждение банка, в котором открыт счет для учета операций со средствами, расчетных и кассовых документов, оформленных органом казначейства, на основании представленных в надлежащем порядке получателями средств и в списании учреждением банка сумм платежей со счета казначейства с отражением операций на лицевом счете соответствующего получателя средств.

Принцип планирования финансовой деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений.

Финансовое планирование – это система научно обоснованных мероприятий по определению источников образования, критериев распределения средств и направлений использования финансовых ресурсов. Переход на рыночные отношения и новые принципы государственного управления существенно изменил концепцию и инструментарий плановой деятельности российского государства, но не отменил ее.

Финансовое планирование, осуществляемое вышеуказанными субъектами, представляет собой планирование всех источников доходов и направлений расходования денежных средств, конечной целью которых является обеспечение осуществления организацией основных ее функций, а также ее дальнейшее развитие. Финансовые планы государственных учреждений составляются с целью определения объема финансовых ресурсов и направлений их использования в рамках осуществления организациями уставной деятельности по предоставлению социально-культурных, научных, образовательных и иных услуг.

Финансирование расходов государственных учреждений, как финансирование в целом осуществляется на основе единых принципов: безвозвратности и безвозмездности отпуска денежных средств; целевого использования финансовых средств; получения максимального эффекта при минимуме затрат; соблюдения финансовой дисциплины; финансирования по мере выполнения работ, услуг с учетом использования ранее отпущенных ассигнований.

Строгое соблюдение принципов финансирования расходов способствует целевому и эффективному использованию бюджетных средств, осуществлению финансовыми органами действенного финансового контроля, соблюдению финансовой дисциплины.

К специальным принципамфинансирования бюджетных, казенных и автономных учреждений относятся следующие:

Программно-целевой метод бюджетного планирования.

Данный метод заключается в системном выделении бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программами, которые необходимы для решения как экономических, так и социальных задач, имеет строгую целевую направленность и обеспечивается финансовым контролем за использованием денежных средств.

Нормативный метод планирования.

Нормативный метод предусматривает разработку научно-обоснованных нормативов расходов и выплат.

В настоящее время в БК РФ предусмотрено получение финансовых средств из бюджета на основе бюджетных смет, либо финансирование расходов государственных или муниципальных учреждений бюджетными средствами становится выполнение государственного задания, которое формируется и утверждается в соответствии с предусмотренными учредительными документами видами деятельности.

Юридическая Мошкова Д.М. Правовое регулирование финансирования образовательных и научных организаций: вопросы теории и практики. Монография

Юридическая Мошкова Д.М. Правовое регулирование финансирования образовательных и научных организаций: вопросы теории и практики. Монография

В работе на основе рассмотрения монографических, литературных источников, обобщения действующей практики в области применения норм, регулирующих отношения в сфере финансовой деятельности, сформулирована концепция правового регулирования финансирования образования и науки, выявлены пробелы в законодательном регулировании и представлены свои предложения и рекомендации по совершенствованию отдельных аспектов финансирования системы образования и науки. В частности, в рамках исследования рассмотрены правовые основы деятельности бюджетных, казенных и автономных учреждений, определен порядок их финансирования. Кроме того, разработаны принципы финансирования расходов бюджетных, казенных и автономных учреждений, осуществляющих свою деятельность в сфере образования и науки, и выявлены источники формирования их доходов. Отдельно проанализированы особенности налогообложения образовательных и научных организаций, исследованы основы финансового контроля за их деятельностью. Важно отметить, что особое внимание уделено применению таких инструментов инновационного развития, как образовательные кластеры, механизм государственно-частного партнерства и технологические платформы, представляющие собой способы финансового обеспечения сферы образования и науки.

Внимание! Авторские права на книгу "Правовое регулирование финансирования образовательных и научных организаций: вопросы теории и практики. Монография" (Мошкова Д.М.) охраняются законодательством!