Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу
Глава 1. Теоретико-правовые основы охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе
§ 1. Общая характеристика законодательства в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе
1.1. Понятие, структура и основные формы воздействия топливно-энергетического комплекса на окружающую среду
Топливно-энергетический комплекс (далее по тексту также ТЭК) представляет собой совокупность важнейших отраслей экономики Российской Федерации, осуществляющих производство электрической, тепловой энергии, добычу и транспортировку газа, нефти, нефтепродуктов, оказание услуг по передаче электрической и тепловой энергии, обеспечение энергетической безопасности, рациональное использование энергетических ресурсов».
В структуру топливно-энергетического комплекса (ТЭК) традиционно принято включать «отрасли электроэнергетики, нефтедобывающей, нефтеперерабатывающей, газовой, угольной, атомной, сланцевой и торфяной промышленности, магистрального трубопроводного транспорта нефти, газа и продуктов их переработки, возобновляемых источников энергии, нефтехимическую промышленность, теплоэнергетику, энергосбережение и повышение энергетической эффективности».
Можно также говорить о сформировавшемся подходе к понятию топливно-энергетический комплекс как к общеэнергетической системе — совокупности энергетических ресурсов всех видов, предприятий по их добыче и производству, транспортированию, преобразованию, распределению и использованию, обеспечивающих снабжение потребителей различными видами энергии (электрической, тепловой, механической). Согласно такому подходу элементами (подсистемами) ТЭК являются: электроэнергетическая система, системы -газо, -нефте, -углеснабжения и система ядерной энергетики. ТЭК имеет иерархическую структуру, уровнями которой являются страна (государство), регион, район, отдельное предприятие».
Таким образом, топливно-энергетический комплекс России (ТЭК) — это «сложная система, включающая совокупность производств, процессов, материальных устройств по добыче топливно-энергетических ресурсов (ТЭР), их преобразованию, транспортировке, распределению и потреблению как первичных, так и преобразованных видов энергоносителей».
Несмотря на исключительную значимость для экономики Российской Федерации, топливно-энергетический комплекс — один из основных источников загрязнения окружающей среды и потребления природных ресурсов. Согласно Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р, на его долю приходится более 50 процентов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и более 20 процентов сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водоемы, а также более 70 процентов суммарной эмиссии парниковых газов в Российской Федерации. Воздействие топливно-энергетического комплекса на окружающую среду также проявляется в отчуждении территорий, загрязнении почв отходами нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих предприятий, загрязнении атмосферного воздуха в результате сжигания нефтяного попутного газа, загрязнении земель, лесов, водных ресурсов, водной и морской среды нефтью и нефтепродуктами.
Деятельность хозяйствующих субъектов в сфере топливно-энергетического комплекса также является основным источником угроз возникновения аварий, а также чрезвычайных ситуаций техногенного характера. Основную техногенную опасность представляют аварии и инциденты на объектах топливно-энергетического комплекса, которые отнесены Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» к категории опасных производственных объектов. К ним следует отнести многочисленные аварии на промысловых трубопроводах, разливы нефти и нефтепродуктов с последующим возгоранием, разгерметизация технологического оборудования в результате значительного износа.
Основные формы влияния топливно-энергетического комплекса на окружающую среду состоят в следующем:
• загрязнение атмосферы: тепловой эффект, выделение в атмосферу газов и пыли;
• загрязнение литосферы при транспортировке энергоносителей и захоронении отходов, при производстве энергии;
• загрязнение радиоактивными и токсичными отходами окружающей среды;
• изменение гидрологического режима рек гидроэлектростанциями и как следствие — загрязнение на территории водотока;
• создание электромагнитных полей вокруг линий электропередачи;
• извлечение и использование невозобновимых ресурсов;
• образование масштабных отходов, отвалов;
• изменение природных ландшафтов, фауны и флоры целых регионов;
• образование выемок, пустот, изменение гидрологического режима;
• вырубка лесов;
• создание предпосылок для техногенных аварий и природных катастроф.
Это не исчерпывающий перечень экологических последствий при реализации энергетических проектов.
1.2. Особенности охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе
1. Особенности охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе определяются сложностью структуры топливно-энергетического комплекса, объединяющего ряд важнейших отраслей экономики (электроэнергетику, нефтегазовый комплекс, атомную энергетику и др.). Осуществление хозяйственной деятельности в той или иной отрасли предусматривает различные виды воздействия на окружающую среду (выбросы, сбросы, размещение отходов производства, вредное физическое воздействие и т. д.) или использование определенных видов природных ресурсов (водных объектов для эксплуатации ГЭС, добычи полезных ископаемых в нефтегазовом комплексе и т. д.).
В этой связи деятельность субъектов топливно-энергетического комплекса в каждой из указанных отраслей ограничена специальными эколого-правовыми требованиями, которые дифференцируются в зависимости от вида негативного воздействия на окружающую среду или природопользования.
2. Специфика охраны окружающей среды в топливно-энергетическом комплексе обусловлена повышенной потенциальной экологической опасностью деятельности производственных объектов топливно-энергетического комплекса для окружающей среды и здоровья человека, вследствие чего обеспечивается особыми эколого-правовыми мерами, направленными на предупреждение и смягчение последствий негативной деятельности данных объектов, установленными в специальных нормативных правовых и инструктивно-технических актах (например, экспертиза промышленной безопасности, установление требований к техническим средствам и устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, соблюдение норм радиационной безопасности, нормативов предельно допустимого уровня физического воздействия (ПДУ), санитарно-эпидемиологических правил и норм и т. д.).
3. В процессе хозяйственной деятельности предприятий топливно-энергетического комплекса осуществляется преобразование природных ресурсов, которые используются или потенциально могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии в энергетические ресурсы, представленные в виде либо носителя энергии, энергия которого используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, либо в виде непосредственного вида энергии. При этом преобразование природных ресурсов в энергетические ресурсы может осуществляться как с изъятием природных ресурсов из природной среды, так и без такового.
Например, согласно ст. 11 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ на основании договоров водопользования право пользования поверхностными водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, приобретается в целях производства электрической энергии без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
В свою очередь, согласно ст. 6 Закона РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» одним из видов основных видов пользования недрами является добыча полезных ископаемых, представляющая собой процесс разработки месторождения полезного ископаемого посредством извлечения полезных ископаемых из недр с помощью специальных технических средств и устройств. В дальнейшем осуществляется переработка, транспортировка, хранение и реализация полученного из недр минерального сырья.
Другим способом получения энергетических ресурсов из недр является производство тепловой и электрической энергии на геотермальных станциях за счет энергии, содержащейся в недрах (геотермальная энергетика). Данный вид энергетики относится к альтернативным видам энергетики, использующим возобновляемые энергетические ресурсы.
Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ в ст. 43 предусматривает возможность использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых. На лесных участках, предоставленных в аренду для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых, рубка лесных насаждений осуществляется в соответствии с проектом освоения лесов. Реализация древесины, заготовленной при использовании лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых осуществляется в соответствии с Правилами реализации древесины, которая получена при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, в соответствии со ст. 43–46 Лесного кодекса Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2009 г. № 604.
4. Согласно подп. «и» статьи 71 Конституции Российской Федерации федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы находятся в ведении Российской Федерации.
Это обуславливает особую роль Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в регулировании отношений, возникающих при охране окружающей среды и использовании природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, а также обеспечении экологической безопасности.
Так, согласно ст. 5 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», ядерные материалы могут находиться в федеральной собственности или в собственности юридических лиц.
Перечень ядерных материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, утверждается Президентом Российской Федерации. Перечень российских юридических лиц (то есть юридических лиц, созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации), в собственности которых могут находиться ядерные материалы, утверждается Президентом Российской Федерации. Ядерные установки могут находиться в федеральной собственности или в собственности российских юридических лиц, перечень которых утверждается Президентом Российской Федерации.
Федеральные нормы и правила в области использования атомной энергии, устанавливающие требования к безопасному использованию атомной энергии, включая требования безопасности объектов использования атомной энергии, требования безопасности деятельности в области использования атомной энергии, в том числе цели, принципы и критерии безопасности, соблюдение которых обязательно при осуществлении деятельности в области использования атомной энергии, разрабатываются и утверждаются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральное медико-биологическое агентство осуществляют государственное регулирование безопасности при использовании атомной энергии.
5. Особый статус и специальные требования к субъектам хозяйственной деятельности, которым предоставлено право пользования природными ресурсами. Как правило, большинство субъектов хозяйственной деятельности в топливно-энергетическом комплексе имеют статус вертикально-интегрированных компаний с государственным участием.
Так, согласно ст. 9 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.
6. Объекты топливно-энергетического комплекса признаются высокорисковыми объектами, имеющими высокую степень потенциальной опасности и уязвимости. В качестве таких рисков могут выступать техногенные факторы (например, авария на Чернобыльской АЭС привела к загрязнению радиоактивными веществами больших территорий и их отчуждению), природные факторы (например, загрязнение территорий при добыче полезных ископаемых с повышенным содержанием естественных природных радионуклидов (уран, торий, радий), а также факторы, связанные с возможными актами незаконного вмешательства (например, диверсия на Баксанской ГЭС в 2010 г.).
Данные факторы обуславливают необходимость установления повышенного уровня безопасности в отношении таких объектов специальными федеральными законами (Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса», Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и др.).
7. Деятельность субъектов топливно-энергетического комплекса оказывает повышенное негативное воздействие на окружающую среду в целом и ее отдельные компоненты (почву, водные объекты, леса, объекты животного мира), что приводит к необратимым последствиям, которые влекут во многих случаях разрушение или деградацию естественных экологических систем, природных комплексов и природных объектов, приводят к возникновению чрезвычайных ситуаций.
В связи с этим в целях оценки влияния основных источников антропогенного воздействия (техногенных и естественных) на окружающую среду и здоровье человека, выявления и учета данных территорий, а также предупреждения возникновения чрезвычайных ситуаций, действующим законодательством на органы государственной власти и субъекты хозяйственной деятельности, эксплуатирующие данные объекты, возложена обязанность проводить паспортизацию данных источников, предприятий, а также территорий.
Так, согласно Порядку разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 1997 г. № 93, радиационно-гигиеническая паспортизация организаций и территорий является государственной системой оценки влияния основных источников ионизирующего излучения (техногенных и естественных) и направлена на обеспечение радиационной безопасности населения в зависимости от состояния среды обитания и условий жизнедеятельности, сопряженной с другими системами наблюдения за ионизирующим излучением.
Радиационно-гигиенические паспорта организаций и территорий должны включать:
• оценку радиационной безопасности населения (персонала);
• информацию о территориях и группах риска населения (персонала), подверженных повышенным уровням воздействия ионизирующего излучения;
• прогноз радиационной ситуации в организациях, использующих источники ионизирующих излучений, и на территориях;
• рекомендации, необходимые для планирования, проведения мероприятий и принятия решений, связанных с обеспечением радиационной безопасности населения (персонала);
• анализ эффективности проводимых мероприятий, связанных с обеспечением радиационной безопасности населения (персонала);
• информацию, необходимую для принятия решений органами управления.
Ведение радиационно-гигиенического паспорта организаций, использующих источники ионизирующего излучения, осуществляется в установленном порядке органами управления этих организаций.
Ведение радиационно-гигиенического паспорта территорий осуществляется в установленном порядке органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Приказом МЧС Российской Федерации от 4 ноября 2004 г. № 506 также утвержден типовой паспорт безопасности опасного объекта. Паспорт безопасности предназначен для разработки паспортов безопасности на объектах, использующих, производящих, перерабатывающих, хранящих или транспортирующих радиоактивные, пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества, гидротехнических сооружениях в случае возможности возникновения чрезвычайных ситуаций.
Паспорт безопасности опасного объекта разрабатывается для решения следующих задач:
• определения показателей степени риска чрезвычайных ситуаций для персонала опасного объекта и проживающего вблизи населения;
• определения возможности возникновения чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;
• оценки возможных последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;
• оценки возможного воздействия чрезвычайных ситуаций, возникших на соседних опасных объектах;
• оценки состояния работ по предупреждению чрезвычайных ситуаций и готовности к ликвидации чрезвычайных ситуаций на опасном объекте;
• разработки мероприятий по снижению риска и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций на опасном объекте.
Разработку паспорта безопасности опасного объекта организует руководство объекта.
8. В целях обеспечения безопасности населения и минимизации негативного воздействия объектов топливно-энергетического комплекса на окружающую среду и здоровья человека в отношении таких объектов предусматривается создание санитарно-защитных зон, зон наблюдения, зон безопасности, охранных зон и иных зон с особым правовым режимом.
Так согласно Федеральному закону от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» вокруг источника ионизирующего излучения устанавливается:
• санитарно-защитная зона — территория, на который уровень облучения людей в условиях нормальной эксплуатации данного источника может превысить установленный предел дозы облучения для населения. В санитарно-защитной зоне запрещается постоянное и временное проживание людей, вводится режим ограничения хозяйственной деятельности и проводится радиационный контроль;
• зона наблюдения — территория за пределами санитарно-защитной зоны, на которой проводится радиационный контроль
Согласно Федеральному закону от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» в районе размещения ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения устанавливаются особые территории — санитарно-защитная зона, зона наблюдения и зона с особыми условиями использования территорий (зона безопасности).
В санитарно-защитной зоне запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских учреждений, а также не относящихся к функционированию ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения лечебно-оздоровительных учреждений, объектов общественного питания, промышленных объектов, подсобных и других сооружений и объектов, не предусмотренных утвержденным проектом санитарно-защитной зоны.
В зоне наблюдения органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора могут вводиться ограничения на хозяйственную деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Особый правовой режим зоны безопасности устанавливается в целях повышения уровня антитеррористической защищенности объектов использования атомной энергии и включает в себя:
• ограничения на въезд на территорию зоны безопасности и (или) пребывание на ней граждан с установлением перечня оснований для отказа во въезде на территорию зоны безопасности или в пребывании на ней граждан;
• ограничения на полеты летательных аппаратов (включая воздушные суда) над территорией зоны безопасности;
• ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, недвижимым имуществом, связанные с ограничениями на въезд на территорию зоны безопасности и (или) пребывание на ней граждан;
• Правилами охраны магистральных трубопроводов, утвержденными Минтопэнерго РФ 29 апреля 1992 г., постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 22 апреля 1992 г. № 9, для исключения возможности повреждения трубопроводов (при любом виде их прокладки) предусмотрено создание охранных зон:
• вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих нефть, природный газ, нефтепродукты, нефтяной и искусственный углеводородные газы;
• вдоль трасс трубопроводов, транспортирующих сжиженные углеводородные газы, нестабильные бензин и конденсат;
• вдоль трасс многониточных трубопроводов;
• вдоль подводных переходов;
• вокруг емкостей для хранения и разгазирования конденсата, земляных амбаров для аварийного выпуска продукции;
• вокруг технологических установок подготовки продукции к транспорту, головных и промежуточных перекачивающих и наливных насосных станций, резервуарных парков, компрессорных и газораспределительных станций, узлов измерения продукции, наливных и сливных эстакад, станций подземного хранения газа, пунктов подогрева нефти, нефтепродуктов.
Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на чернобыльской АЭС» предусматривает зонирование территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению, а также устанавливает особый правовой режим в отношении каждой территории (зоны).
Зоны радиоактивного загрязнения включают в себя:
• зону отчуждения;
• зону отселения;
• зону проживания с правом на отселение;
• зону проживания с льготным социально-экономическим статусом.
Границы этих зон устанавливаются в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов и пересматриваются Правительством Российской Федерации не реже чем один раз в пять лет.
9. При осуществлении федерального государственного надзора в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, помимо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, являющейся специальным уполномоченным органом исполнительной власти в сфере федерального государственного экологического надзора, также участвуют и иные федеральные органы исполнительной власти.
Так, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является уполномоченным органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии (органом федерального государственного надзора в области использования атомной энергии), уполномоченным органом в области промышленной безопасности (органом федерального государственного надзора в области промышленной безопасности), органом государственного горного надзора, органом федерального государственного энергетического надзора, органом федерального государственного строительного надзора.
Согласно Положению о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 2005 г. № 293, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет государственный геологический надзор по следующим вопросам:
а) безопасное состояние горных выработок, скважин и иных подземных сооружений;
б) соблюдение требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) при ликвидации и консервации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.
Помимо Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, специальными контрольно-надзорными полномочиями обладают Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом».
10. Специфика государственного экологического нормирования в топливно-энергетическом комплексе, заключающаяся в установлении для источников негативного воздействия специальных видов экологических и гигиенических нормативов.
Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе. Учебное пособие для бакалавров
В предлагаемом учебном пособии в соответствии с требованиями ФГОС ВО исследуются теоретико-правовые основы охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, организационно-правовой механизм охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, а также выявляются особенности правового регулирования охраны и использования всех видов природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации.<br />
Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2018 г.<br />
Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программе бакалавриата, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся вопросами правового обеспечения охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации.
319
Под ред. Жаворонковой Н.Г., Агафонова В.Б. Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе. Учебное пособие для бакалавров
Под ред. Жаворонковой Н.Г., Агафонова В.Б. Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе. Учебное пособие для бакалавров
В предлагаемом учебном пособии в соответствии с требованиями ФГОС ВО исследуются теоретико-правовые основы охраны окружающей среды и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, организационно-правовой механизм охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе, а также выявляются особенности правового регулирования охраны и использования всех видов природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации.<br />
Нормативные акты используются по состоянию на 1 января 2018 г.<br />
Для студентов высших учебных заведений, обучающихся по программе бакалавриата, преподавателей юридических вузов, работников законодательной, исполнительной и судебной власти, а также для всех интересующихся вопросами правового обеспечения охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе Российской Федерации.
С книгой "Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе. Учебное пособие для бакалавров" автора Под ред. Жаворонковой Н.Г., Агафонова В.Б. также читают:
Внимание! Авторские права на книгу "Особенности правового регулирования охраны и использования природных ресурсов в топливно-энергетическом комплексе. Учебное пособие для бакалавров" (
Под ред. Жаворонковой Н.Г., Агафонова В.Б. ) охраняются законодательством!
