Особенности правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций. Монография

Чирков А.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 30.05.2018 ISBN: 9785392279210 Язык: Объем текста: 172 стр. Формат: epub

Оглавление

Обращение к читателям

Введение

Глава 1. Социально-экономическое значение микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций

Глава 2. Особенности правового механизма государственного регулирования и саморегулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций

Глава 3. Особенности механизма гражданско-правового регулирования отношений микрофинансовой организации и заемщика

Выводы

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Особенности правового механизма государственного регулирования и саморегулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций

§ 2.1. Основные способы правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций в России и за рубежом

П. И. Новгородцев писал, что государство есть «прежде всего публично-правовое регулирование частной и общественной жизни». Оно осуществляется посредством соответствующих механизмов правового регулирования. А. В. Малько понимал под механизмом правового регулирования «систему правовых средств, организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права». С. С. Алексеев рассматривал его как «взятую в единстве систему правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения». Как отмечается в литературе, в правовой доктрине господствует в целом единообразное понимание механизма правового регулирования как системы юридических средств регулирования общественных отношений. Рассмотрим систему юридических средств регулирования микрофинансовой деятельности подробнее.

Деятельность финансовых организаций, помимо общих законодательных требований о порядке регистрации и деятельности юридического лица в соответствующей юрисдикции, должна отвечать и некоторым специальным регуляторным положениям. Их необходимость вытекает из особого статуса финансовых организаций и специфических рисков, присущих их деятельности и влияющих на состояние финансовой системы страны в целом.

Такое регулирование деятельности организаций, осуществляющих деятельность на финансовом рынке, можно разделить на пруденциальное и непруденциальное. В юридической науке наиболее тщательно разработано пруденциальное регулирование банковской деятельности.

Сам термин «пруденциальный» является специфическим банковским термином и происходит от английского «prudent», что буквально переводится как «осмотрительный», «благоразумный». Пруденциальное регулирование означает регулирование, продиктованное благоразумием. Цель пруденциальных норм банковской деятельности — минимизировать банковские риски и обеспечить финансовую устойчивость кредитных организаций. По мнению зарубежных специалистов, такое регулирование направлено на преодоление системных экономических рисков, присущих определенному виду финансовых организаций в целом.

Как отмечает Н. Ю. Ерпылева, пруденциальное регулирование имеет своей целью обеспечение стабильного и надежного функционирования банковской системы государства в целом, а также защиту интересов вкладчиков. Эта цель достигается с помощью государственной регистрации банков и лицензирования банковской деятельности, установления экономических нормативов функционирования банков, а также осуществления банковского надзора, главным инструментом которого выступает применение мер воздействия (санкций) со стороны государства. Указанные публично-правовые требования в литературе предлагалось рассматривать в качестве содержания пруденциального регулирования банковской деятельности.

В юридической науке также поднимался вопрос о месте пруденциального регулирования в правовой системе. По мнению Е. А. Ерицяна, нормы права, регулирующие отношения по государственному регулированию банковских рисков, образуют правовой институт (институт пруденциального регулирования). Аналогичного подхода придерживался Д. В. Давиденко. Однако он в данный институт (отрасли финансового права) включал предписания, определяющие значение и методику вычисления экономических нормативов, а также нормативно-правовые предписания, устанавливающие и детализирующие их юридическое содержание.

В литературе под правовым институтом понимается обособленный комплекс правовых норм, регулирующий с помощью специфических приемов и способов однородный вид или сторону общественных отношений. Выделение института пруденциального регулирования, с нашей точки зрения, является оправданным. Однако ограничение его содержания исключительно нормами, регулирующим банковские риски, а тем более — экономические нормативы, вряд ли обосновано, как и отнесение к отрасли финансового права, что будет рассмотрено в параграфе 2.2.

Понятие «непруденциальное регулирование» не является общеупотребительным и в целом представляется менее однозначным. Авторы, которые его используют, либо противопоставляют непруденциальное регулирование пруденциальному, либо упоминают его наряду с пруденциальным при описании регулирования банковской деятельности. Нам удалось найти лишь один подход к пониманию целей непруденциального регулирования.

Так, в одной из научных статей указывается, что непруденциальное регулирование должно обеспечивать: 1) защиту прав потребителей финансовых услуг; 2) создание благоприятных условий ведения бизнеса; 3) соблюдение действующего законодательства. Как представляется, обеспечение соблюдения действующего законодательства скорее цель надзора, нежели регулирования. Кроме того, в этом признаке, как и в признаке «создание благоприятных условий ведения бизнеса» отсутствуют особенности, которые позволяли бы отделить непруденциальное регулирование от остальных регулирующих норм. Таким образом, единственным признаком непруденциального регулирования в рамках указанного подхода является защита прав потребителей финансовых услуг.

Таковы общие подходы к пониманию пруденциального и непруденциального регулирования банковской деятельности.

Вполне очевидно, что деятельность микрофинансовых организаций имеет существенные отличия от деятельности кредитных организаций. Это позволяет ставить вопрос если не о принципиальных отличиях, то, как минимум, о существенных особенностях в регулировании микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций по сравнению с банковским регулированием.

Основополагающие принципы регулирования микрофинансового сектора впервые были изложены в документе, принятом CGAP в 2003 году «Согласованные нормы микрофинансирования: руководящие принципы регулирования и надзора в секторе микрофинансирования». В октябре 2012 г. вышло новое издание данной работы под названием «Руководство по регулированию и надзору в секторе микрофинансирования. Консенсусные руководящие принципы» (далее — Руководство по регулированию). Важно учитывать, что данный документ не носит нормативного характера, а является экспертным обобщением международных подходов к регулированию микрофинансовой деятельности и оценкой эффективности таких подходов.

В 2010 году обобщенный опыт регулирования микрофинансовой деятельности нашел отражение в документе Базельского комитета по банковскому надзору «Микрофинансовая деятельность и основные принципы эффективного надзора» (англ. Microfinance activities and the Core Principles for Effective Banking Supervision), который содержит 25 принципов регулирования деятельности микрофинансовых организаций (далее — Основные принципы). Некоторые из этих принципов получили дальнейшее развитие в 2016 году в документе «Руководство по применению Основных принципов эффективного банковского надзора к регулированию и надзору организаций, имеющих отношение к финансовой доступности» (англ. Guidance on the application of the Core Principles for Effective Banking Supervision to the regulation and supervision of institutions relevant to financial inclusion).

Необходимо учитывать, что акты Базельского комитета по банковскому надзору (БКБН) не относятся к международным договорам, на которые распространяется Венская конвенция о праве международных договоров. Указанные документы могут приниматься непосредственно самим Комитетом (т.н. рабочие документы БКБН), могут также одобряться управляющими национальных банков и надзорных органов стран G10. Таким образом, документы БКБН не порождают для Российской Федерации правовых последствий, характерных для международных договоров. Однако, по словам Дж. Нортона, документы Базельского комитета имеют юридическую значимость, которая выражается в «способности генерировать правовые нормы, затрагивать частные и публичные операции и влиять на процесс принятия решения компетентными органами банковского надзора».

С учетом изложенного международные акты, регулирующие микрофинансовую деятельность, отсутствуют. Однако, учитывая фактическое значение указанных выше документов, рекомендации по осуществлению регулирования микрофинансовой деятельности представляют значительный интерес.

Таким образом, в целом микрофинансовая деятельность может требовать как пруденциального, таки непруденциального регулирования. Рассмотрим субъект, объект и содержание такого регулирования подробнее.

§ 2.2. Пруденциальное регулирование микрофинансовой деятельности

Анализ научной литературы, а также правоприменительной практики Банка России позволяет выделить три критерия, при наличии которых пруденциальное регулирование финансовых организаций является оправданным и необходимым. Во-первых, наличие влияния деятельности финансовых организаций определенного вида на «состояние общего макроэкономического равновесия» и финансовую стабильность в целом. Во-вторых, наличие или отсутствие влияния прекращения деятельности одной финансовой организации на деятельность иных финансовых организаций. Такое влияние может быть описано словами Министра финансов Российской Империи М. Х. Рейтерна, указывавшего, что «падение одного банка влекло за собой расстройство других и обращалось нередко в кризис, пагубный для торговли и промышленности целого округа». В-третьих, необходимость защиты интересов вкладчиков. При этом под такой защитой подразумевается не защита в смысле дополнительных прав или гарантий, как это предусматривается применительно к защите прав потребителей, а необходимость обеспечения финансовой устойчивости кредитной организации, позволяющей исполнять обязательства перед своими вкладчиками.

Указанные в параграфе 1.1 цифры, характеризующие микрофинансовый сектор в России, как имеющий общий портфель займов менее 1% от банковского сектора, позволяют однозначно говорить об отсутствии влияния деятельности микрофинансовых организаций на финансовую стабильность в целом, а также на «макроэкономическое равновесие».

Влияние деятельности микрофинансовой организации в случае ее банкротства на другие микрофинансовые организации также представляется маловероятным по следующим причинам.

Во-первых, из-за имеющегося ограничения по минимальной сумме, которую микрофинансовая организация может привлечь, число ее квази-вкладчиков несоизмеримо меньше банковских вкладчиков и «набег вкладчиков» маловероятен.

Во-вторых, в настоящее время в секторе микрофинансирования отсутствуют системообразующие связи между микрофинансовыми организациями, например, такие как взаимное кредитование или организация расчетов. Вместе с тем в будущем в случае значительного роста портфеля отдельных микрофинансовых организаций или возникновения между ними системных взаимосвязей может возникнуть необходимость пруденциального регулирования.

Таким образом, сейчас единственным основанием для пруденциального регулирования деятельности микрофинансовых организаций может быть необходимость защиты интересов квази-вкладчиков микрофинансовых организаций. Данные лица являются займодавцами по договору займа с микрофинансовой организацией. Передаваемые ими денежные средства, несмотря на схожесть в экономическом смысле с банковским вкладом, им не являются и не застрахованы в системе страхования вкладов. Некоторые микрофинансовые организации предпочитают в своих документах называть таких займодавцем инвесторами. Однако такое изменение наименования, особенно с учетом проблемы поиска корректного определения инвестиций и отсутствия механизмов их специальной защиты, не влияет на правовую природу данной сделки.

Для решения вопроса о пруденциальном регулировании микрофинансовой деятельности необходимо установить, существует ли потребность в специальных механизмах защиты квази-вкладчиков. Также следует дать оценку использования в качестве такого механизма установление критерия по минимально передаваемой микрофинансовой организации сумме денежных средств. Если применять его, то квази-вкладчики могут признаваться условно «квалифицированными займодавцами», как их называют представители Банка России, и нести риски осуществления сделки самостоятельно.

Представляется, квази-вкладчики микрофинансовых организаций нуждаются в специальной защите со стороны законодателя, в том числе путем введения пруденциального регулирования по следующим причинам.

Во-первых, наличие определенной суммы денежных средств в собственности не гарантирует высокую готовность к риску или специальные навыки по их инвестированию. Вряд ли можно согласиться с позицией, что квази-вкладчики из-за высокого размера квази-вклада являются финансово образованными и потому не нуждаются в правовой защите. Данный аргумент выглядит еще более спорным на фоне данных Высшей школы экономики, согласно которым в 2011 г. только 19% населения были осведомлены о том, какие финансовые вложения защищаются системой страхования вкладов. Суммой в 1,5 млн рублей, вырученной за продажу полученной в наследство квартиры, может распоряжаться лицо, не обладающее какими-либо специальными навыками работы на финансовом рынке и не имеющее высокого аппетита к риску. Говорить о неких «квалифицированных займодавцах», как представляется, можно лишь в случае установления совокупности требований по наличию в собственности денежных средств, определенной квалификации и опыта работы на финансовом рынке. Однако законодатель в Законе № 151-ФЗ не пошел по этому пути.

Во-вторых, в случае если юридическое лицо имеет право привлекать денежные средства в связи с наличием специального правового статуса и находится под надзором Банка России, его деятельность отличается от деятельности иных лиц, привлекающих денежные средства, в том числе и в глазах квази-вкладчиков микрофинансовых организаций. Они обоснованно полагают, что наличие специального статуса предполагает и специальные меры, направленные на защиту их денежных средств. В противном случае деятельность на финансовом рынке не отличалась бы от деятельности иных юридических лиц, что вряд ли можно признать правильным.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы. Сама по себе микрофинансовая деятельность, когда она осуществляется за счет собственных средств юридического лица или его учредителей (акционеров, участников), не требует пруденциального регулирования, поскольку выдача займов не сопряжена с рисками, требующими такого регулирования. Необходимость в нем возникает лишь в случае, если микрофинансовая деятельность осуществляется за счет привлеченных микрофинансовой организацией средств от физических и юридических лиц.

Из этого также следует, что объектом пруденциального регулирования является деятельность микрофинансовых организаций, осуществляющих микрофинансовую деятельность за счет привлеченных средств физических и юридических лиц. Субъектами такого регулирования являются указанные микрофинансовые организации (в России — микрофинансовые компании).

Под содержанием пруденциального регулирования в литературе зачастую понимают исключительно экономические нормативы, обязательные для соблюдения кредитными организациями. Однако такой подход вряд ли можно признать полностью корректным, поскольку, во-первых, субъектами такого регулирования могут быть не только кредитные организации, а, во-вторых, само регулирование не ограничивается лишь введением экономических нормативов.

При формулировании пруденциальных требований к деятельности микрофинансовых организаций необходимо учитывать подходы к регулированию банковской деятельности, поскольку у данных видов деятельности есть общие риски. Однако регулирование не должно быть идентичным, оно должно учитывать особенности микрофинансовой деятельности. Полагаем, можно выделить два критерия для оценки применимости существующего банковского регулирования к микрофинансовой деятельности.

Во-первых, наличие у микрофинансовой деятельности риска, на минимизацию которого направлено регулирующее положение. Например, очевидно, что регулирование странового риска не является необходимым при текущем масштабе микрофинансовой деятельности.

Во-вторых, детализация и «жетскость» предполагаемого регулирования должна соответствовать вероятности и последствиям наступлениям рискообразующего события или действия. Второй критерий основан на ключевой идее Основных принципов — использовать рискоориентированный подход (risk-based approach). Такой подход предполагает, что охват и «глубина» регулирования зависят от совокупного объема рисков, присущих как сектору микрофинансирования в целом (системный риск), так и каждой организации в отдельности (индивидуальный риск). То есть нормы пруденциального регулирования должны быть соразмерны присущим рискам и не должны создавать избыточной регуляторной нагрузки на микрофинансовые организации. В противном случае регулирование микрофинансовой деятельности станет схожим с регулированием банковской деятельности. Это, в свою очередь, будет означать, что функционирование микрофинансовых организаций не будет иметь экономического смысла и они могут повторить судьбу небанковских депозитно-кредитных организаций, которые, по замечанию О. И. Лариной, «стали не интересны как бизнес».

Данные два критерия с учетом проведенного анализа рисков микрофинансовой деятельности и международного опыта позволяют сформулировать следующие направления пруденциального регулирования микрофинансовой деятельности, осуществляемой за счет привлеченных денежных средств:

1) минимальный размер капитала;

2) ограничение разрешенных видов деятельности;

3) требования к деловой репутации и квалификации учредителей (участников, акционеров, владеющих более чем 10% акций микрофинансовой организации) и органов управления микрофинансовой организации;

4) обязанность взаимодействовать с бюро кредитных историй;

5) установление требований (экономических нормативов):

• по достаточности капитала;

• по формированию резервов на возможные потери по микрозаймам и иным займам;

• по предоставлению микрозаймов аффилированным с микрофинансовой организацией и ее учредителями (акционерами, участниками) лицам.

Оценим соответствие данным критериям регулирование деятельности микрофинансовых организаций, предусмотренное российским законодательством.

Необходимо отметить, что в момент вступления в силу Закона № 151-ФЗ 04.01.2011 пруденциальные требования к деятельности микрофинансовых организаций практически отсутствовали. Они вводились поэтапно, начиная с момента наделения Банка России функциями мегарегулятора.

В настоящее время в Законе № 151-ФЗ элементы пруденциального регулирования существуют, во-первых, в виде запретов и ограничений в деятельности микрофинансовых организаций. Они были рассмотрены в параграфе 1.2 настоящей работы при анализе специальной правоспособности микрокредитных и микрофинансовых компаний. Во-вторых, в виде обязанностей микрофинансовых организаций, направленных на обеспечение надлежащего надзора за ними и исполнения соответствующих пруденциальных ограничений.

Анализ Закона № 151-ФЗ позволяет выделить следующие обязанности микрофинансовых организаций и требования к ним, являющиеся, с нашей точки зрения, элементами пруденциального регулирования микрофинансовой деятельности.

1. С 30.06.2013 Законом № 151-ФЗ предъявляются следующие требования к учредителям и органам управления микрофинансовой организации (см. таблицу 7).

Таблица 7

Требования к учредителям и должностным лицам МФО

При этом в законодательстве отсутствуют какие-либо требования к должностным лицам микрофинансовой организации. С нашей точки зрения, приведенные требования, а также иные по квалификации членов органов управления, учредителей и должностных лиц (главного бухгалтера, заместителей руководителя) целесообразны для микрофинансовых компаний. Их введение для микрокредитных компаний представляется избыточным и не соответствующим принципу пропорционального регулирования.

2. Целям обеспечения финансовой устойчивости микрофинансовых организаций служит также право микрофинансовой организации мотивированно отказаться от заключения договора микрозайма. Договор микрозайма не является публичным, что позволяет микрофинансовой организации адекватно оценивать риски при заключении микрозайма и заключать договоры лишь с теми лицами, в платежеспособности которых имеется определенная уверенность (вопрос оценки платежеспособности потенциального заемщика, как правило, регулируется в микрофинансовых организациях локальными актами).

3. Обязанность микрофинансовой организации формировать резервы на возможные потери по займам в соответствии с Указанием Банка России от 28.06.2016 № 4054-У «О порядке формирования микрофинансовыми организациями резервов на возможные потери по займам» (далее — Указание № 4054-У). Указание № 4054-У предусматривает крайне мягкое регулирование по сравнению с требованиями, предъявляемыми к резервам кредитных организаций. Во-первых, резервы микрофинансовых организаций формируются не на возможные потери по займам в момент заключения договора, а только после возникновения просроченной задолженности. Во-вторых, значения резервов на возможные потери по микрозаймам для микрофинансовых организаций в процентах (таблица 8) также значительно меньше аналогов для кредитных организаций. Указанное различие видится объективным, учитывая значительно меньшие риски микрофинансовых организаций по сравнению с кредитными организациями.

Таблица 8

Значения резервов на возможные потери по микрозаймамдля микрофинансовых организаций (в процентах)

Чирков А.В. Особенности правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций. Монография

Чирков А.В. Особенности правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций. Монография

Настоящая монография представляет собой первое в отечественной юридической науке комплексное исследование правового регулирования деятельности микрофинансовых организаций.<br /> В работе рассматриваются теоретико-практические основы государственного регулирования и саморегулирования микрофинансовой деятельности, оценивается его соответствие иностранному опыту. Анализируются особенности гражданско-правовых отношений с участием микрофинансовых организаций, в том числе подробно рассматривается практика предоставления так называемых займов до зарплаты. В монографии также исследуются законодательные изменения в части разделения микрофинансовых организаций на микрокредитные и микрофинансовые компании. Автор исследует задачи, поставленные перед юридической наукой и практикой в связи с указанными изменениями.<br /> Настоящее издание рассчитано на юристов микрофинансовых организаций, работников Банка России, занимающихся правоприменением в сфере микрофинансирования, студентов юридических вузов, обучающихся по дисциплине «Банковское право», «Зарубежное банковское право», аспирантов, научных работников и всех лиц, интересующихся банковским правом.<br /> Нормативные акты используются по состоянию на 1 июня 2017 г., если прямо не указано иное.<br /> Настоящая монография не является и не может считаться выражением официальной точки зрения Банка России и/или иных лиц, с которыми автора связывали или связывают трудовые отношения, и представляет собой точку зрения автора.

Внимание! Авторские права на книгу "Особенности правового регулирования микрофинансовой деятельности микрофинансовых организаций. Монография" ( Чирков А.В. ) охраняются законодательством!