|
|
ОглавлениеГлава 1. Теоретико-правовые и организационные основы охраны поверхностных вод от загрязнения Глава 2. Основные правовые меры охраны поверхностных вод от загрязнения Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГЛАВА 3. МЕХАНИЗМ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ИСПОЛНЕНИЯ ТРЕБОВАНИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ПОВЕРХНОСТНЫХ ВОД ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ3.1. Система и компетенция государственных органов исполнительной власти в сфере водных отношенийЭффективность правовой охраны поверхностных вод от загрязнения в значительной степени зависит от механизма обеспечения исполнения требований законодательства, существенное место в котором занимает организация государственного управления в данной сфере. Значение государственного управления в области охраны окружающей среды подчеркивалось многими авторами. Как отмечает М. М. Бринчук, «эффективность управления природопользованием и охраной окружающей среды, особенно государственного управления, предопределяет эффективность всего экологического права». История наглядно свидетельствует, как необоснованные управленческие и политические решения в области управления охраны и использования водных ресурсов России могут наносить непоправимый вред окружающей среде. Классическим примером является строительство целлюлозно-бумажного комбината вблизи озера Байкал и других крупных промышленных объектов на ценных водоемах, например, на Ладожском озере. Активное «преобразование» природы в советский период, особенно попытки изменения стока, водного режима многих водных объектов России — с одной стороны, массовое осушение болот, а с другой стороны, необдуманное строительство каналов и водохранилищ, привели к нарушению естественных гидрологических процессов, деградации многих водных объектов и экосистем, ухудшению качества вод. Поэтому важно, чтобы система государственного управления в области использования и охраны водных объектов содержала надежный механизм, исключающий принятие подобных решений. Эффективность государственного управления во многом зависит от организации системы и определения компетенции государственных органов исполнительной власти, осуществляющих управление в рассматриваемой области. Особое значение для осуществления государственного управления имеет образование и обеспечение деятельности соответствующих уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, что само, как отмечает М. И. Васильева, «является самостоятельной и важнейшей функцией государственного экологического управления». Не менее важным для обеспечения охраны окружающей среды, в том числе водных объектов, от загрязнения в условиях федеративного государства имеет и разграничение полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти. В ходе проведения административной реформы с 2004 года неоднократно изменялись как структура и полномочия федеральных органов исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов, так и распределение властных полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Действующий Водный кодекс РФ в основном завершил этот процесс, закрепив модель разграничения полномочий государственной власти в области водных отношений, установленную Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», и определил полномочия федеральных и региональных органов государственной власти, соответствующие перечню в указанном Законе. Основные полномочия по регулированию и обеспечению деятельности в сфере охраны водных объектов Водный кодекс РФ возложил на федеральные органы государственной власти, что было обусловлено установлением федеральной собственности почти на все водные объекты. Учитывая, что в собственности субъектов Российской Федерации теперь могут находиться только пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельных участков, принадлежащих им на праве собственности, возможность субъектов РФ самостоятельного регулирования и осуществления мер по охране водных объектов на своей территории оказалась весьма незначительной. Государственное экологическое управление на федеральном уровне осуществляется в настоящее время в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Данным Указом была реализована принципиально новая структура организации государственного управления, основанная на разделении функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (федеральные министерства), по контролю и надзору (федеральные службы), оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом (федеральные агентства). Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды имеют общий характер и определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Государственное управление в области охраны поверхностных вод от загрязнения осуществляют как специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области использования и охраны водных объектов, так и некоторые другие федеральные органы, осуществляющие экологические функции в соответствующих сферах управления. Система специально уполномоченных в области использования и охраны водных объектов федеральных органов исполнительной власти состоит в настоящее время из следующих органов: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации и находящиеся в его ведении Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы) и Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет). Определенные функции и полномочия в сфере охраны водных объектов выполняют и другие органы: Ростехнадзор, Роспотребнадзор, Росрыболовство. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации в соответствии со своим Положением, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 г. № 404 (в ред. от 24 марта 2011 г.) «О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации», является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая, соответственно, и водные объекты. Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы), находящееся в ведении Минприроды России, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет ряд экологически значимых функций, направленных на обеспечение охраны водных объектов, в том числе и от загрязнения вод. Это, во-первых, разработка и реализация в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных объектов, являющихся основным документом планирования мероприятий по охране водных объектов; организация и осуществление государственного мониторинга водных объектов; разработка автоматизированных систем сбора, обработки, анализа, хранения и выдачи информации о состоянии водных объектов, водных ресурсах, режиме, качестве и использовании вод по Российской Федерации в целом, отдельным ее регионам и речным бассейнам. Во-вторых, Росводресурсы разрабатывают и утверждают нормативы допустимого воздействия на водные объекты, а также утверждают нормативы допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей. В-третьих, на Федеральное агентство водных ресурсов возложено осуществление мероприятий по охране водоемов, использование водных ресурсов которых осуществляется для обеспечения питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения двух и более субъектов Российской Федерации, в соответствии с перечнем, установленным Правительством Российской Федерации, а также по охране морей или их отдельных частей, предотвращению их загрязнения, засорения и истощения вод, осуществление мер по ликвидации последствий указанных явлений. И, в-четвертых, Федеральное агентство водных ресурсов выполняет такие значимые для регулирования водных отношений функции, как гидрографическое и водохозяйственное районирование территории Российской Федерации, ведение государственного водного реестра. А вот функции и соответствующие полномочия Российской Федерации как собственника водных объектов по осуществлению мер по охране водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации и расположенных на территориях субъектов РФ, кроме указанных выше водоемов, переданы (ст. 26 Водного кодекса РФ) органам государственной власти соответствующих субъектов РФ. То есть непосредственное осуществление мероприятий по охране водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации, возлагается на региональные исполнительные органы государственной власти. Специально уполномоченным органом исполнительной власти в области федерального государственного надзора за использованием и охраной водных объектов является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы. В настоящее время Росприроднадзор в области водных отношений осуществляет федеральный государственный надзор за: — использованием и охраной водных объектов, подлежащих федеральному государственному надзору; — соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе, — исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им федеральных полномочий в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений и привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий. Помимо государственного надзора в своей сфере деятельности Росприроднадзор выполняет также следующие значимые в рассматриваемой области функции: — выполняет функции федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал; — выдает в установленном порядке разрешения: • на сбросы загрязняющих веществ в водные объекты (за исключением радиоактивных веществ) (данное полномочие было передано Росприроднадзору от Ростехнадзора постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2010 г. № 717); • на создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации; — организует и проводит в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу федерального уровня. Кроме специально уполномоченных государственных органов, функции по регулированию отдельных вопросов, связанных с охраной вод от загрязнения, осуществляют и другие органы исполнительной власти в своих сферах управления. К ним можно отнести прежде всего Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральное агентство по рыболовству и некоторые другие. Оценивая установленную систему уполномоченных федеральных органов исполнительной власти в сфере охраны вод от загрязнения, следует отметить, что характер природоохранной деятельности не вписывается в концепцию структуры органов государственной власти, осуществленную проведенной административной реформой. Как уже не раз отмечалось многими специалистами и учеными, соединение в одном государственном органе функций по использованию и охране природных ресурсов не способствует повышению эффективности охраны природы от негативного антропогенного воздействия. Автор согласен с мнением о целесообразности создания самостоятельного специального государственного органа в области охраны окружающей среды. Несовершенство существующей в настоящее время системы государственных органов управления в рассматриваемой области подтверждает и тот факт, что с начала административной реформы компетенция и полномочия этих органов весьма нестабильны и постоянно изменяются и уточняются. Помимо федеральных органов исполнительной власти государственное управление в сфере водных отношений осуществляют и соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в связи с чем особенно актуальна проблема разграничения полномочий между ними. Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят субъекты, весьма разнообразные по своим природно-географическим условиям, в том числе по наличию на их территориях водных ресурсов и источников негативного воздействия на водные объекты. Охрана водных объектов от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности является важнейшей государственной задачей как в контексте охраны окружающей среды в целом, так и в связи с регулированием использования водных объектов. Обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также их ответственность за обеспечение благоприятной окружающей среды являются одними из экологических принципов, провозглашенными Федеральным законом РФ «Об охране окружающей среды» (ст. 3). Поддержание эффективности государственного управления в сфере охраны водных объектов требует слаженного взаимодействия федеральных и региональных органов власти на основе четкого разграничения их полномочий в этой области, учета как социально-экономических, так и физико-географических условий и особенностей каждого субъекта РФ. Разграничение полномочий в области рационального использования и охраны вод между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ базируется на положениях ст. 71, 72 и 76 Конституции РФ, установивших предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Целью разграничения полномочий является «обеспечение наиболее эффективного осуществления федерацией своих задач путем объединения ресурсов и возможностей всех ее членов и в интересах как самой федерации, так и ее субъектов». Водный кодекс РФ 1995 года предусматривал значительные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в области водных отношений, в том числе по охране водных объектов, находящихся как в собственности субъектов Федерации, так и в собственности Российской Федерации. Принятый в 2002 году. Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды» также закрепил за субъектами Российской Федерации достаточно широкий перечень полномочий в сфере охраны окружающей среды на своих территориях. В ходе проведения административной реформы с 2004 года посредством принятия ряда федеральных законов было осуществлено перераспределение властных полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти, в том числе в области охраны водных объектов. Особую роль в разграничении полномочий в сфере охраны окружающей среды и водных отношений сыграли положения следующих Федеральных законов: от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” и “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”»; от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований»; от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Общие принципы разграничения полномочий между указанными органами, а также принципы финансового обеспечения осуществления соответствующих полномочий были установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”». Пункт 2 ст. 26.3 указанного Закона, а также ст. 25 Водного кодекса РФ закрепили за органами государственной власти субъектов РФ перечень самостоятельных полномочий по предметам совместного ведения, которые они обязаны выполнять за счет своих бюджетов. В сфере охраны водных объектов, расположенных на территории субъекта Федерации, независимо от права собственности к ним теперь относятся: разработка, утверждение и реализация региональных программ по использованию и охране водных объектов или их частей, расположенных на их территориях; участие в организации и осуществлении государственного мониторинга водных объектов; а также возможность влиять на планирование и регулирование водоохранных мероприятий на своей территории путем участия в деятельности бассейновых советов, создаваемых для выработки рекомендаций по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов. Наиболее практически значимым полномочием, возложенным на государственные органы власти субъектов РФ в рассматриваемой сфере деятельности, является осуществление регионального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов, расположенных на их территориях, за исключением водных объектов, подлежащих федеральному государственному контролю и надзору, и утверждение перечней объектов, подлежащих региональному контролю. Также сюда можно отнести и общие полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере охраны окружающей среды, такие как организация и осуществление региональных и межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности; создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. По этим вопросам согласно п. 3.1 ст. 26.3 указанного Закона органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Внимание! Авторские права на книгу "Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в РФ" (Романова О.А.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
