Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в РФ

Романова О.А.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 24.06.2013 ISBN: 9785392114078 Язык: Объем текста: 152 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые и организационные основы охраны поверхностных вод от загрязнения

Глава 2. Основные правовые меры охраны поверхностных вод от загрязнения

Глава 3. Механизм обеспечения исполнения требований законодательства в области охраны поверхностных вод от загрязнения

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

ГЛАВА 1.
ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ОХРАНЫ ПОВЕРХНОСТНЫХ ВОД ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ

1.1. Понятие «загрязнение вод», виды, критерии загрязнения

Современные отношения в области охраны вод характеризуются значительным разнообразием и сложностью, что требует постоянного совершенствования их правового регулирования. Существенную роль в развитии законодательства об охране вод и применении его на практике должен играть развитый, научно обоснованный, логически и юридически точный понятийный аппарат. Как справедливо отмечает О. Л. Дубовик, к особенностям экологического права относится специфичность терминологии, что вызывает проблемы применения соответствующих норм на практике и снижает эффективность правового регулирования отношений в сфере использования и охраны окружающей среды в целом и водных объектов в частности.

Многие понятия, использующиеся в правовом регулировании водных отношений, взяты из терминологии естественных наук, занимающихся изучением объекта правового регулирования, — гидрологии, гидрохимии, геологии, геоморфологии, биологии, поэтому их содержание не всегда может быть однозначно понятно для субъектов водных отношений без ясных и четких определений.

Основные понятия отрасли права, как правило, формулируются в головном нормативно-правовом акте отрасли, в данном случае — Водном кодексе РФ (ВК РФ), что придает им общеобязательный характер. Кроме того, наличие систематизированного перечня понятий в кодексе повышает его логико-смысловой уровень, облегчает его изучение и понимание, позволяет правильно исполнять и применять его нормы.

Между тем Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2007 г., свидетельствует о снижении внимания законодателя к определению понятий водного права, в том числе касающихся правового регулирования охраны вод.

Перечень основных понятий, определения которых содержатся в новом Водном кодексе, существенно сокращен. По сравнению с утратившим силу Водным кодексом РФ 1995 года, содержавшим определения 30 понятий, Водный кодекс 2006 года формулирует 19 основных понятий. В понятийный аппарат действующего Водного кодекса РФ (ст. 1) не включены такие понятия, как, например, «вода», «воды», «поверхностные воды», «подземные воды», «загрязнение вод», «засорение водных объектов», хотя в тексте кодекса они употребляются. Неопределенность этих понятий значительно снижает эффективность водного законодательства, вызывая затруднения в соблюдении требований, направленных на охрану водных объектов от негативных антропогенных воздействий.

Особое значение для охраны вод от загрязнения имеет определение объекта охраны, поскольку именно по отношению к конкретному объекту правоотношений устанавливаются правила поведения субъектов данных отношений. Для регулирования общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия природы и общества, в теории и законодательстве экологического и природоресурсного права принято делить природную среду на несколько основных объектов или компонентов, обладающих ясно выраженными определяющими свойствами. Статья 4 Федерального закона № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в качестве таких объектов называет землю, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный миры и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное пространство.

От состояния этих природных компонентов зависит обеспечение благоприятных условий для существования жизни на Земле, и именно они в соответствии с российским экологическим законодательством являются объектами охраны окружающей среды от загрязнения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной человеческой деятельности. Таким образом, именно воды, как один из основных компонентов природной среды, являются объектом правовой охраны от загрязнения.

Однако в действующем Водном кодексе РФ понятие «воды» как объект водных отношений заменено понятием «водный объект», что, во-первых, создает коллизию водного законодательства с экологическим, а во-вторых, не соответствует сущности водных отношений.

На недопустимость отсутствия понятия «воды» в новом Водном кодексе РФ было указано еще в заключении Комитета Государственной Думы по экологии на проект Водного кодекса РФ, «так как основной целью охраны водных объектов является, в первую очередь, сохранение содержащихся в них вод и водных биологических систем».

Без понятия «воды» водное законодательство обойтись не может. Само понятие «водный объект» в Водном кодексе РФ определяется через понятие «воды» — как «сосредоточение вод», имеющее «характерные формы и признаки водного режима» (п. 4 ст. 1), поскольку водные объекты по существу являются формами существования вод в природе.

При этом воды на нашей планете сосредоточены в виде разнообразных водных объектов, которые могут весьма значительно отличаться друг от друга по своим геоморфологическим, гидрологическим, гидрохимическим и биологическим характеристикам, но все они имеют общие особенности, обусловленные физико-химическими свойствами воды как вещества, отличающие водные объекты от других природных объектов окружающей человека среды.

Вода на Земле находится в непрерывном естественном кругообороте, постоянно меняя и свое место нахождения, и физическое состояние (жидкое, твердое, газообразное). Она не только распространяется по поверхности и в недрах Земли, а также содержится в атмосфере, но и является необходимой составляющей всех растительных и животных организмов. Между природой и обществом также существует определенный кругооборот воды, т. е. сам процесс использования природных вод человеком сопровождается во многих случаях как перемещением водных масс, так и изменением их качества и некоторых присущих воде свойств.

Юридическое понятие «воды» в качестве объекта общественных отношений в сфере использования и охраны природных вод стало употребляться достаточно давно как в теории водного права, так и в законодательстве, однако сущность и содержание этого понятия были выработаны не сразу.

Термин «воды» появился еще в период начавшегося обособления водных отношений и формирования водного права как отдельной отрасли еще до Октябрьской революции и поначалу конкретно не расшифровывался. В начале ХХ века видный юрист, автор нескольких работ по водному праву Д. С. Флексор писал о необходимости специального регулирования общественных отношений, возникающих в сфере использования и охраны вод.

В первом советском законодательном акте — декрете «О земле» от 26 октября 1917 г. — воды, наряду с землей, недрами и лесами, были названы как основные природные материальные блага, на которые устанавливалось право исключительной государственной собственности. Термин «воды» употреблялся и в дальнейшем советском законодательстве.

В теории советского водного права в свое время было уделено немало внимания выработке юридического понятия «воды» в связи с необходимостью определения объекта правового регулирования водных отношений.

Вопрос о том, какие конкретно воды подразумеваются под этим понятием — все ли воды, существующие в природе на территории государства, в каком виде и состоянии, — долгое время на протяжении развития российского водного права оставался дискуссионным. Как среди ученых-юристов, так и среди законодателей не было единого мнения относительно определения термина «воды». Как уже было показано, воды в природе, в отличие от других природных компонентов, обладают рядом специфических особенностей, связанных с физико-химическими свойствами воды как вещества и ее ролью в формировании и существовании всей живой и неживой природы.

Все эти особенности распространения вод в природе и использования их человеком вызывали затруднения в выделении определяющих признаков, характеризующих понятие «воды». Дискуссия по поводу конкретного содержания и сущности понятия «воды» среди ученых-юристов, занимавшихся проблемами водного права, периодически обостряясь, продолжалась с начала 20-х до начала 70-х годов ХХ века и фактически закончилась с принятием Основ водного законодательства Союза ССР и союзных республик в 1968 году.

Вопросы, связанные с определением понятия воды как объекта водных отношений, обсуждались в 20-е годы ХХ века в работах Л. И. Дембо, В. Григорьева, Ф. Дьякого, Е. Вишневского.

В послевоенное время, в 50-е и особенно в 60-е годы, в связи с нарастающей необходимостью совершенствования и кодификации советского водного законодательства среди ученых-юристов вновь развернулась дискуссия по проблемам водного права, в которой особое место занимала проблема определения предмета и объекта водных отношений. Свое мнение высказывали по этому поводу такие ученые, как Г. А. Аксененок, А. А. Рускол, В. И. Корецкий, Н. Жакипов, С. Байсалов и др.

Исчерпывающее обобщающее исследование юридического понятия «воды» в ряде своих работ, в том числе в своей докторской диссертации, проделал выдающийся ученый, академик, доктор юридических наук, внесший значительный вклад в развитие теории российского водного права, О. С. Колбасов.

В результате в советском законодательстве возобладала точка зрения О. С. Колбасова, в соответствии с которой под «водами» в качестве объекта водных отношений понимались «природные запасы воды на территории государства, образующие единый государственный водный фонд».

Тенденция усиления в российском законодательстве гражданско-правового подхода к регулированию природоресурсных отношений, в том числе и водных, привела к замене понятия «воды» на «водные объекты», поскольку «воды» невозможно идентифицировать как объект прав. Однако такой подход ведет к недостаточному учету специфики водных отношений и существенно снижает эффективность правового регулирования в сфере охраны природных вод. Полагаем, что необходимо привести в соответствие экологическое и водное законодательство и вернуть в Водный кодекс РФ понятие «поверхностные и подземные воды» как объект водных отношений.

Для анализа правового регулирования деятельности в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения и оценки его эффективности особое значение имеет понятие «загрязнение вод», от точности юридического определения которого во многом зависит установление и применение норм законодательства в этой области.

Учитывая отсутствие легального определения понятия «загрязнение вод», представляется, что его юридическое содержание может быть раскрыто на основании анализа и определения сущности и содержания общего понятия «загрязнение окружающей среды», поскольку загрязнение вод является частью загрязнения окружающей среды.

Сущность загрязнения окружающей среды в естественно-научном плане состоит в нарушении сложившегося баланса круговорота веществ в природе, когда в результате антропогенной деятельности в природные экосистемы поступают вещества, организмы или энергия, количество, качество или свойства которых нарушают способность экосистем к самоочищению, что приводит к накоплению или образованию в них вредных веществ и организмов.

Следует отметить, что опасность для природы и человека представляет не вообще процесс поступления в окружающую среду разнообразных веществ и иные виды воздействия на природу, а количественное и качественное их выражение (т. е. степень опасности). Поэтому понятие «загрязнение» является относительным и зависит как от вида, количества и условий поступления в окружающую среду различных веществ или энергии, так и от способности экосистем к восстановлению своего естественного состояния.

Термин «загрязнение» в научной литературе и нормативно-правовых актах широко используется как в отношении всей окружающей среды, так и в отношении ее отдельных компонентов — вод, воздуха, почвы, недр, но единообразия в определении и применении этого понятия до настоящего времени не сложилось ни в доктрине, ни в законодательстве. Поскольку понятие «загрязнение» включает в себя две неразрывно связанные составляющие — процесс поступления вещества или энергии в окружающую среду в количествах или составе, превосходящем возможности экосистем к самоочищению, и — как следствие, процесс негативного изменения качества окружающей среды, трактовка понятия «загрязнение» зависит от контекста, в котором оно употребляется.

Анализ предложенных в эколого-правовой литературе и законодательстве формулировок понятия «загрязнение» показал, что с определенной степенью условности можно выделить два подхода к определению этого понятия.

При первом подходе загрязнение определяется по отношению к окружающей среде и характеризует ее состояние. Сторонники этого подхода под загрязнением понимают неблагоприятные качественные и количественные изменения биохимического и физического состояния природы, произошедшие или происходящие в результате какой-либо деятельности. Например, А. И. Львович в книге «Защита вод от загрязнения» приводит несколько подобных формулировок:

определение Национального научно-исследовательского совета Академии наук США: «Загрязнение является нежелательным изменением физического, химического и биологического состава воздуха, земли и воды, которое может оказать или окажет вредное воздействие на жизнь человека или полезных для него существ»;

определения, рассматривавшиеся Экономической комиссией ООН для Европы: «загрязнением является любое искусственное изменение любого естественного водоема» (1958); «загрязнение водоемов определяется как любое прямое или косвенное изменение состава или состояния воды, происходящее в результате деятельности человека и снижающее пригодность водоемов к использованию» (1960).

О. С. Колбасов в своем труде «Правовая охрана вод и рыбных запасов в СССР» загрязнение вод определяет как «насыщение природных запасов воды... посторонними, обычно отсутствующими или содержащимися в небольших количествах в воде веществами, которые растворяются или удерживаются в виде взвесей. Такого рода насыщение воды посторонними веществами признается загрязнением, если оно может причинить вред здоровью людей, повлечь уменьшение рыбных запасов, вызвать затруднения в водоснабжении населения и народного хозяйства».

Н. В. Гулак в диссертационном исследовании «Правовая охрана окружающей природной среды от загрязнения» понятие загрязнения окружающей природной среды определяет как «качественное и количественное изменение состояния природных объектов сверх допустимых норм, причиняющее вред здоровью человека, состоянию растительного и животного мира, возникшее в результате естественных природных процессов и человеческой деятельности».

Таким образом, в соответствии с первым подходом загрязнение — это факт наличия загрязняющих веществ и организмов в окружающей среде или конкретном природном объекте.

При втором подходе загрязнение понимается как процесс воздействия на окружающую среду или природный объект, влекущий негативные изменения в их состоянии. Примерами такого подхода могут служить определения загрязнения, которые содержатся в российском законодательстве.

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» под понятием «загрязнение окружающей среды» понимает «поступление в окружающую среду вещества и (или) энергии, свойства, местоположение или количество которых оказывают негативное воздействие на окружающую среду».

Понятие «загрязнение атмосферного воздуха» в Федеральном законе «Об охране атмосферного воздуха» расшифровывается как «поступление в атмосферный воздух или образование в нем вредных (загрязняющих) веществ в концентрациях, превышающих установленные государством гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха».

В научной, учебной и справочной литературе часто воспроизводится определение понятия загрязнения водных объектов, которое содержалось в утратившем силу Водном кодексе Российской Федерации 1995 года и расшифровывалось как «сброс или поступление иным способом в водные объекты, а также образование в них вредных веществ, которые ухудшают качество поверхностных и подземных вод, ограничивают использование либо негативно влияют на состояние дна и берегов водных объектов».

Помимо приведенных выше определений понятия «загрязнение» в Федеральных законах «Об охране окружающей среды» и «Об охране атмосферного воздуха», в ряде нормативно-правовых актах Правительства РФ и государственных органов, касающихся платы за негативное воздействие (например, постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»; письмо МНС РФ от 27 января 2003 г. № НА-6-21/115 «О плате за загрязнение окружающей природной среды»; Инструктивно-методические указания по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды), понятие «загрязнение» употребляется в качестве синонима негативного воздействия на окружающую среду, либо под этим понятием понимаются конкретно сбросы и выбросы загрязняющих веществ в окружающую среду.

Так что же все-таки следует понимать под «загрязнением» — изменившееся состояние природных объектов в результате какой-либо деятельности или само воздействие на окружающую среду, вызывающее негативные изменения ее качества?

С экологической точки зрения принципиальной разницы между этими двумя подходами в определении понятия загрязнения нет — в обоих случаях сущность явления отражена. Но, рассматривая загрязнение окружающей среды с точки зрения возможности и особенностей правового регулирования деятельности по его предотвращению, следует признать второй подход к определению загрязнения более логичным и юридически обоснованным, так как право регулирует общественные отношения, складывающиеся в различных сферах деятельности человека, а не процессы в природе.

Поскольку предотвратить негативные изменения в окружающей среде, происходящие под воздействием антропогенной деятельности, возможно только путем регламентации этой деятельности, смысл понятия «загрязнение», рассматриваемого с юридической точки зрения, должен заключаться именно в самом процессе негативного воздействия, которое оказывает на окружающую среду деятельность субъектов права. Тогда происходящее под влиянием этого воздействия негативное изменение состояния окружающей среды будет являться следствием загрязнения и может служить его экологическим признаком. При этом под негативным изменением окружающей среды следует понимать такое изменение ее качества, которое приводит к ухудшению среды обитания животного и растительного миров и ограничению использования природных ресурсов человеком.

Романова О.А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в РФ

Романова О.А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в РФ

В работе рассмотрены теоретические вопросы правового регулирования и действующее российское законодательство в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения, выявлены и проанализированы основные организационные и практические проблемы охраны водных объектов от негативного антропогенного воздействия, а также разработаны научно обоснованные рекомендации по совершенствованию водного и экологического законодательства. Монография предназначена для преподавателей, научных сотрудников, аспирантов и студентов высших учебных заведений, работников органов исполнительной и законодательной власти, правоохранительных органов, специалистов в области экологического и водного права, охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, а также всех, кто интересуется проблемами охраны окружающей среды.

Внимание! Авторские права на книгу "Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в РФ" (Романова О.А.) охраняются законодательством!