Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в РФ

Романова О.А.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 24.06.2013 ISBN: 9785392114078 Язык: Объем текста: 152 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые и организационные основы охраны поверхностных вод от загрязнения

Глава 2. Основные правовые меры охраны поверхностных вод от загрязнения

Глава 3. Механизм обеспечения исполнения требований законодательства в области охраны поверхностных вод от загрязнения

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

ГЛАВА 2.
ОСНОВНЫЕ ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ОХРАНЫ ПОВЕРХНОСТНЫХ ВОД ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ

2.1. Общая характеристика системы требований законодательства в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения

Основу правовой охраны вод от загрязнения составляет система требований, регламентирующих деятельность субъектов, связанную с использованием водных объектов и (или) оказывающую на них влияние. Она включает как общие экологические требования, направленные на предотвращение загрязнения окружающей среды и содержащиеся в экологическом законодательстве, так и общие и специальные требования водного, санитарно-эпидемиологического, градостроительного, земельного, лесного и других отраслей законодательства, регулирующих отношения, связанные с использованием и охраной водных объектов.

Несомненно, основные требования по охране поверхностных вод от загрязнения должны содержаться в Водном кодексе РФ, как головном нормативном акте, регулирующем отношения по использованию и охране водных объектов, и создавать необходимую основу правового регулирования и обеспечения охраны вод в Российской Федерации. Однако приходится констатировать, что в новом Водном кодексе РФ охране вод уделено значительно меньше внимания даже по сравнению с Водным кодексом РФ 1995 г.

Большинство водоохранных норм носит декларативный, рамочный и бланкетный характер, что создает трудности при применении соответствующих норм на практике. При этом требования изложены достаточно хаотично, не позволяя сформировать целостную логичную систему правовой охраны вод в рамках водных отношений. Кроме того, некоторые положения Кодекса, касающиеся охраны вод от загрязнения (например, в области нормирования), не согласуются с нормами Закона об охране окружающей среды.

Большинство конкретных требований и правил, касающихся охраны вод, содержится в многочисленных подзаконных правительственных и ведомственных нормативных актах, принятых во исполнение Водного кодекса РФ, что создает существенные трудности при применении законодательства.

Важно, что охрана водных объектов от загрязнения должна обеспечиваться соответствующими требованиями при осуществлении хозяйственной и иной деятельности на всех стадиях этой деятельности.

Общие требования в целях предотвращения загрязнения окружающей среды, которые касаются и охраны поверхностных вод, при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, а также специальные требования при осуществлении определенных видов деятельности, негативно влияющих на состояние поверхностных вод, предусматривает экологическое законодательство.

Водное законодательство устанавливает общие и специальные требования в отношении водопользователей при осуществлении деятельности по использованию водных объектов, а также при проведении определенных работ на водных объектах.

Соответствующие требования при использовании водных объектов для нужд населения устанавливаются санитарно-эпидемиологическим законодательством.

Следует отметить, что регулирование одних и тех же отношений несколькими отраслями законодательства является существенной проблемой правовой охраны вод от загрязнения. Например, деятельность по сбросу сточных вод регулируется водным, экологическим, санитарно-эпидемиологическим законодательством и законодательством о водных биологических ресурсах. Как справедливо отмечает М. М. Бринчук, «множественность актов, регулирующих одни и те же отношения, как показывает практика, не способствует повышению эффективности правовой охраны окружающей среды, скорее наоборот».

Тем не менее в условиях недостаточного регулирования отношений по охране вод в рамках Водного кодекса РФ большое значение для предотвращения загрязнения поверхностных вод приобретает экологизация других отраслей законодательства, регулирующих виды деятельности, которые прямо или косвенно могут оказывать влияние на состояние поверхностных вод. Особенно это касается, например, градостроительного законодательства, технического регулирования, правоохранительного законодательства, обращения с токсичными веществами и пр. Следует отметить, что в литературе экологизация законодательства рассматривается в том числе и как средство предотвращения и разрешения коллизий в экологическом праве, что важно для повышения эффективности правовой охраны вод.

В системе экологических требований особое значение для обеспечения охраны поверхностных вод от загрязнения имеют требования к размещению объектов, оказывающих или потенциально способных оказать негативное воздействие на состояние поверхностных вод. Современный уровень научно-технического и экономического развития общества в Российской Федерации не позволяет обеспечить эффективную правовую защиту поверхностных вод при эксплуатации хозяйственных объектов, особенно промышленности, энергетики, оборонного комплекса. Экологически необоснованное размещение таких объектов наносит непоправимый вред окружающей среде и обществу.

Основной правовой мерой обеспечения соблюдения экологических требований при размещении хозяйственных объектов, оказывающих негативное воздействие на поверхностные воды, является обязательное проведение процедуры оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) планируемой хозяйственной и иной деятельности и государственной экологической экспертизы, которые предусматривались Законом об охране окружающей среды. Несмотря на определенные проблемы и недостатки правового регулирования ОВОС и экологической экспертизы, данная процедура представляла собой реальный механизм учета экологического фактора еще на стадии принятия решения о намечаемой деятельности с учетом общественного мнения по вопросам оценки экологических последствий планируемого воздействия.

Значение и необходимость осуществления оценки воздействия на окружающую среду и экологической экспертизы при размещении и проектировании хозяйственных объектов с целью принятия экологически обоснованных решений отмечалось многими авторами.

При этом особое значение для предотвращения загрязнения окружающей среды, и поверхностных вод в частности, имеет оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду (ОВОС), на основании которой должно приниматься решение о реализации планируемого проекта. Целью проведения ОВОС является прогнозирование возможного состояния ресурсов и окружающей среды в зависимости от выбранного проекта, включая «нулевой» вариант, т. е. отказ от его реализации.

Кстати, европейское экологическое право именно ОВОС отводит главную роль в природоохранной предупредительной политике, закрепляя необходимость процедуры ОВОС как важнейшее условие для принятия принципиальных решений о строительстве объектов.

Однако в настоящее время в России оценка воздействия на окружающую среду практически выведена из системы правовых мер окружающей среды.

Федеральный закон от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» изменил как саму концепцию экологической экспертизы, исключив из цели экологической экспертизы определение допустимости реализации ее объектов в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий их реализации, так и существенно сократил перечень объектов, подлежащих экологической экспертизе.

Помимо отмены проведения экологической экспертизы в отношении проектной документации капитального строительства, которая заменена государственной экспертизой проектной документации, предусмотренной Градостроительным кодексом РФ от 29 декабря 2004 г., указанным законом из числа объектов государственной экологической экспертизы были исключены проекты стратегического развития территорий и отраслей народного хозяйства, все виды градостроительной документации, в том числе генеральные планы городов и документация по планировке территорий и многие другие виды документации, обосновывающие экологически значимую хозяйственную деятельность, т. е. практически вся плановая, предпроектная и проектная документация на любые виды деятельности, за некоторым исключением.

Вместе с отменой требований об обязательном проведении экологической экспертизы в отношении всей планируемой и проектируемой деятельности фактически ликвидирована и процедура оценки воздействия соответствующей деятельности на окружающую среду, поскольку проведение ОВОС предусматривается законодательством только при осуществлении экологической экспертизы. Градостроительный кодекс РФ (п. 12 ст. 48) также не предусматривает в составе проектной документации, представляемой на государственную экспертизу, наличия материалов оценки воздействия на окружающую среду (требуется только перечень мероприятий по охране окружающей среды).

Таким образом, в настоящее время в российском законодательстве практически отсутствует механизм обеспечения экологически обоснованного планирования и размещения объектов, негативно воздействующих на окружающую среду, в том числе и на поверхностные водные объекты, что существенно ослабляет правовую охрану вод от загрязнения. В связи с этим представляется, что существует настоятельная потребность изменения законодательства об экологической экспертизе и градостроительного законодательства в целях предотвращения неразрешимых экологических ситуаций, приводящих к деградации водных объектов.

2.2. Нормирование в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения

Одним из важнейших и наиболее значимых средств правового регулирования отношений в области охраны поверхностных вод от загрязнения является экологическое нормирование, которое заключается в установлении уполномоченными государственными органами системы нормативов, призванных обеспечивать устойчивое функционирование естественных или сложившихся экологических систем, сохранение биологического разнообразия и минимизацию негативного антропогенного воздействия. Сущностью процесса нормирования является определение «научно обоснованных пределов антропогенного воздействия на природные объекты, исходя из долгосрочных общественных интересов в сохранении качественных и количественных свойств и характеристик природы», которые обеспечивают ее благоприятное состояние и экологическую безопасность.

В области водных отношений главная задача нормирования состоит в сохранении надлежащего качества природных вод, которое определяет как условия существования водных экосистем, так и пригодность водных объектов для использования их человеком.

Основные положения по нормированию, а также общие требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды содержатся в гл. V Федерального закона «Об охране окружающей среды».

Указанный Закон устанавливает систему экологических нормативов в Российской Федерации, состоящую из нормативов качества окружающей среды и нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Закон также допускает установление и иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также включает в систему экологического нормирования установление государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.

Соответственно, нормирование в сфере охраны окружающей среды заключается в установлении предельно допустимых уровней воздействия на природные компоненты (нормативов допустимого воздействия) всех конкретных источников загрязнения исходя из совокупного уровня допустимого антропогенного воздействия на окружающую среду, при котором сохраняются установленные нормативы качества окружающей среды.

То есть действующая в Российской Федерации система экологического нормирования основывается на причинно-следственной связи между антропогенной нагрузкой и состоянием (качеством) объекта нормирования — компонента окружающей среды. Соответственно, нормировать необходимо только те воздействия, которые приводят или потенциально могут привести к ухудшению качества окружающей среды. При этом эффективность нормирования в механизме охраны окружающей среды от загрязнения во многом обуславливается, как верно отмечает М. М. Бринчук, определением загрязняющих веществ, для которых должны быть установлены нормативы.

Поэтому важнейшим и необходимым требованием законодательства при разработке экологических нормативов является обязательное предварительное проведение специальных научных исследований, изыскательских и проектных работ «на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды» (п. 3 ст. 19 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

При этом следует согласиться с Л. А. Тимофеевым, который говорит о необходимости корректировки данного требования Закона, не учитывающего связи нормативов с национальными стандартами, а также возможности регулирования отношений в сфере экологического нормирования Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании», что, по мнению Л. А. Тимофеева, не соответствует реальному положению дел.

Следует заметить, что современная концепция экологического нормирования, основанная на установлении предельно допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, которая не вызывает нежелательных изменений у реципиентов воздействия (экосистем, популяций, населения), была разработана в России в основном в 70—80-х годах прошлого столетия и действует по настоящее время практически в неизменном виде.

Слабостью действующей системы экологического нормирования, построенной в соответствии с указанной концепцией, является то, что она, будучи логической и научно обоснованной, практически не учитывает возможности современных технологий и экономики. Это приводит к разрыву теории и практики правового регулирования нормирования, выражающемуся в необходимости адаптации данного механизма к реальным экономическим условиям путем установления временно согласованных нормативов для хозяйствующих субъектов, что существенно снижает природоохранный потенциал экологического нормирования.

Тем не менее нормирование в области охраны окружающей среды остается основным правовым механизмом, позволяющим, с одной стороны, отслеживать и оценивать происходящие изменения состояния окружающей среды, а с другой стороны, регулировать процесс негативного воздействия на нее.

В идеале экологические нормативы должны отражать как реальные, фундаментальные природные процессы и их взаимосвязи, так и достигнутый обществом уровень научно-технического развития. В. В. Петров образно отмечал, что экологические нормативы — «это своего рода компромисс, достигнутый между экономикой и экологией».

Особая роль нормирования для охраны вод от загрязнения состоит в том, что именно нормативы качества воды и нормативы допустимого воздействия на водные объекты являются юридическими критериями, позволяющими квалифицировать и оценивать загрязнение вод при применении экологического и водного законодательства на практике.

В соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и Водным кодексом РФ система экологических нормативов в области использования и охраны водных объектов состоит из нормативов качества вод, нормативов допустимого воздействия на водные объекты и нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов, включая временно согласованные нормативы (лимиты на сбросы).

При этом следует отметить, что система нормативов, установленная действующим Водным кодексом РФ, не соответствует системе нормативов, предусмотренных Законом «Об охране окружающей среды». Водный кодекс Российской Федерации в целях поддержания поверхностных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, устанавливает только нормативы допустимого воздействия на водные объекты и целевые показатели качества воды в водных объектах, являющиеся разновидностью нормативов качества вод.

Причем содержание понятия «нормативы допустимого воздействия», установленного действующим Водным кодексом РФ, отличается от содержания соответствующего понятия Закона «Об охране окружающей среды».

Согласно ст. 22 и 23 Закона «Об охране окружающей среды» понятие «нормативы допустимого воздействия на окружающую среду» является родовым понятием, которое включает в себя виды нормативов конкретных негативных воздействий, а также нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

Так, в соответствии с указанным Законом нормативами допустимого воздействия в отношении водных объектов являются нормативы допустимых сбросов веществ и микроорганизмов, устанавливаемые для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Водный кодекс РФ устанавливает нормативы допустимого воздействия на водные объекты как нормативы допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть, что следует из содержания постановления Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 881 «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты», принятого во исполнение ст. 35 Водного кодекса РФ.

То есть Водный кодекс РФ устанавливает нормативы допустимого воздействия на водные объекты как самостоятельный вид нормативов, которые по существу являются аналогами нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.

А вот нормативы допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты Водным кодексом РФ вообще не предусматриваются. Они устанавливаются в соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» и постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. № 469 «О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей».

Что касается нормативов качества вод, на основании которых разрабатываются нормативы допустимого воздействия и соблюдение которых должно обеспечиваться нормативами допустимых сбросов загрязняющих веществ для водопользователей, то их Водный кодекс РФ также не устанавливает и даже этого термина не употребляет, а применяет термины «предельно допустимые концентрации веществ» и «показатели качества воды в водных объектах». Однако в инструктивно-методических документах по разработке нормативов допустимого воздействия, нормативов допустимых сбросов и т. д. используется термин «нормативы качества воды». Как представляется, это может создавать определенную путаницу при применении законодательства.

Вместо нормативов качества вод Водный кодекс РФ ввел новое понятие в систему нормирования водных отношений — так называемые целевые показатели качества воды, опять же конкретно не определив, что понимается под этим понятием и как эти показатели соотносятся с иными видами нормативов в области водных отношений. На неопределенность установления этого нового вида нормативов качества вод новым Водным кодексом РФ обращается внимание и в литературе.

Поскольку установление целевых показателей качества воды предусматривается в схемах комплексного использования и охраны водных объектов (п. 3 ст. 33 Водного кодекса РФ), смысл данного понятия выясняется при анализе Правил разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 883 «О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы», а также соответствующих Методических указаний.

В соответствии с указанными документами целевыми показателями качества воды в водных объектах являются такие показатели качества воды в водных объектах, которые планируется достигнуть по завершении предусматриваемых схемами водоохранных и водохозяйственных мероприятий. Таким образом, целевые показатели качества воды по существу предусматриваются как перспективные нормативы качества вод в водных объектах одного водохозяйственного участка, т. е. фактически являются плановыми показателями. Как эти показатели будут использоваться при разработке нормативов допустимого воздействия и нормативов допустимых сбросов, пока неясно. Скорее всего, целевые показатели качества воды будут выполнять стратегическую и оценочную функцию при планировании и осуществлении мероприятий по использованию и охране водных объектов. Кроме того, соответствие поверхностных вод целевым показателям в ст. 1 Водного кодекса определяется в качестве основного критерия качества воды, подаваемой водопотребителям при водоснабжении.

Нормативы качества вод являются основой системы нормирования и используются при осуществлении контроля в области охраны вод, а также для расчета нормативов допустимого воздействия и нормативов допустимых сбросов.

Как уже было отмечено выше, нормативы качества воды в водных объектах являются разновидностью нормативов качества окружающей среды, предусмотренных Федеральным законом «Об охране окружающей среды». Согласно указанному Закону нормативы качества окружающей среды — это нормативы, установленные в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.

Нормативы качества окружающей среды должны разрабатываться в соответствии с юридическими критериями, определенными экологическим законодательством. Под критериями в данном случае понимаются те общественные интересы, которые учитываются при разработке нормативов. В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» такими критериями является сохранение естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов.

По мнению профессора М. М. Бринчука, в указанном Законе отсутствует существенный критерий — охрана здоровья человека, который предусматривался в ранее действовавшем Федеральном законе «Об охране окружающей природной среды». Представляется, однако, что нормативы качества окружающей среды должны быть определены на уровне, исключающем не только причинение вреда здоровью человека, но прежде всего растительному и животному мирам, что автоматически будет способствовать сохранению и генетического фонда человека, растений, животных и других организмов.

Романова О.А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в РФ

Романова О.А. Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в РФ

В работе рассмотрены теоретические вопросы правового регулирования и действующее российское законодательство в сфере охраны поверхностных вод от загрязнения, выявлены и проанализированы основные организационные и практические проблемы охраны водных объектов от негативного антропогенного воздействия, а также разработаны научно обоснованные рекомендации по совершенствованию водного и экологического законодательства. Монография предназначена для преподавателей, научных сотрудников, аспирантов и студентов высших учебных заведений, работников органов исполнительной и законодательной власти, правоохранительных органов, специалистов в области экологического и водного права, охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, а также всех, кто интересуется проблемами охраны окружающей среды.

Внимание! Авторские права на книгу "Организационно-правовой механизм охраны поверхностных вод от загрязнения в РФ" (Романова О.А.) охраняются законодательством!