Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография

Мицкевич Л.А.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 20.01.2015 ISBN: 9785392179572 Язык: Объем текста: 285 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Раздел I. Государственное управление как основополагающая категория административного права

Раздел II. Принципы государственного управления и административного права

Раздел III. Развитие административной науки и науки административного права

Раздел IV. Основные понятия административного права

Раздел V. Функции, формы и методы государственного управления

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел V.
Функции, формы и методы государственного управления

1. Функции государственного управления

Классической основой для описания теории функций, методов и форм государственного управления являются философские категории «содержание» и «форма», и их соотношение. Содержание – это взаимосвязанные, внутренние, существенные для качественной характеристики какого-либо явления его свойства и признаки, содержание определяют также как совокупность элементов и процессов, образующих предмет или явление. Форма – внешнее выражение содержания, способ его существования, при этом различается внутренняя форма (структура) и внешняя форма – внешнее выражение. Взаимосвязь формы и содержания достаточно диалектична, содержание предопределяет форму, но она, в свою очередь, влияет на содержание, при этом форма может содержать условия для развития содержания или сдерживать это развитие.

Применение данных философских оснований к таким понятиям административного права как содержание и форма государственного управления долгое время было традиционным для советской административной науки. На основе этого подхода под содержанием обычно понимали функции управления, а к формам государственного управления относили внешнее выражение этого содержания.

Вместе с таким общепризнанным подходом в науке государственного управления и в науке административного права существовали дискуссии по поводу двух моментов:

- во-первых, что понимать под содержанием государственного управления, какие элементы включать в это содержание;

- во-вторых, каковы понятие функций государственного управления и их классификация.

Прежде всего речь шла о включении в содержание государственного управления только функций и методов, или же о включении в содержание государственного управления целей, задач, функций, методов, которые затем вовне проявляются в виде форм государственного управления.

Наиболее развернутое представление о содержании и формах государственного управления предложил Б.М. Лазарев, который понимал под содержанием государственного управления цели, задачи, властный фактор, функции и методы государственного управления, которые обусловливают формы государственного управления. Он предложил логику исследования содержания и форм государственного управления на основе выделяемой в науке управления универсальной управленческой цепочки:

Цель → задачи (подцели) → функции → методы → формы.

Эта универсальная управленческая цепочка, показывает последовательность элементов и обусловленность каждого последующего элемента каждым (и всеми) предыдущими. Как можно видеть, цель – основной элемент управленческой цепочки, постановка цели предопределяет все остальные элементы управленческой деятельности. Далее функции управления находят продолжение в компетенции органа, в виде совокупности полномочий, предоставленных тому или иному органу или должностному лицу, для осуществления функций в соответствующей сфере деятельности. На последнем этапе определяются методы и формы, которые орган имеет право применять для реализации данных управленческих функций. Эффективность государственного управления зависит, в первую очередь, от правильного и результативного осуществления функций, а законность государственного управления зависит в первую очередь от соблюдения положений правовых актов о компетенции государственного органа, о процедуре осуществления функций и требований к формам управления как внешнему выражению деятельности.

Цель государственного управления как вида социального управления предопределяется политикой. Политическая задача состоит в том, чтобы правильно понять, отразить и сформулировать цели государственного управления в широком смысле, законодательная (конституционная) задача – сформулировать цели для исполнительной власти. Цели образуют систему, они должны быть организованы иерархически (образуя «дерево целей»), подцели (задачи) – это шаги, средства достижения более крупных целей.

С точки зрения системного подхода, как уже неоднократно описывалось в данной работе, цели для системы задаются системами более высокого уровня, которые предопределяют условия их существования. Система социального управления – система более высокого уровня для государственного управления. Б.П. Курашвили называет эти социально заданные цели императивами (требованиями, велениями). Часть из них выражается юридически, часть содержится в неправовых нормах – это социальное мировоззрение, система взглядов общества на социальный мир (идеология, мораль, право).

Понятие и виды функций государственного управления

Несмотря на все дискуссионные моменты данной темы все ученые того периода признавали, что функции включаются в содержание государственного управления, образуют его сердцевину, являются основным элементом содержания государственно-управленческой деятельности. Во многих работах функции рассматриваются как определенные виды труда, направления деятельности, виды действий, элементы управленческого процесса, стадии цикла.

Одно из наиболее серьезных исследований проблемы функций управления было осуществлено в работе И.Л. Бачило, где были разграничены функции управления и функции органов управления; первые были определены как общие направления деятельности субъекта управления по организации объекта управления, а вторые – как комплекс организационно-правовых воздействий субъекта управления на объект.

Г.В. Атаманчук, также посвятивший большую работу исследованию функций, определял функции государственного управления как виды властных планово-организующих и регулирующих воздействий государства, отличающихся друг от друга по предмету, содержанию и способу преобразования объектов.

Как и определение функций, их классификация также отличалась большим разнообразием. В учебной литературе приводился универсальный для любой управленческой деятельности перечень функций (прогнозирование, планирование, организация, регулирование, руководство, координация, учет, контроль), а также проводилось соотношение функций государства, функций государственного управления, функций органов управления.

Б.П. Курашвили предложил научно обоснованную и аргументированную систему функций государственного управления в широком смысле. В этой системе была прослежена взаимосвязь функций государства, функций видов государственной деятельности, функций органов государства. Само же государственное управление может быть разделено на функции в зависимости от разных оснований. Каждое из этих оснований дает набор функций, таким образом, можно говорить о многозначной классификации функций. Пересечение всех этих классификаций дает многомерную (нелинейную) модель функций государственного управления. Были предложены наиболее общие основания: субъект управления, объект управления, технология управления (воздействие).

По критерию субъект управления выделяются субъектные функции – это функции каждой ветви власти и каждого органа. Они закрепляются в компетенционных актах – законах, положениях и т. д.

По основанию объект управления выделяются функции объектные: территориальные (страна, территориальные единицы, регионы), отраслевые (экономика, сельское хозяйство, транспорт), реляционные (социально-пространственные – в зависимости от состава участников общественной жизни – социальная структура, демографические слои – пенсионеры, молодежь и т. д.), эволюционные (т. е. временные – стабилизация и развитие).

Технологические функции – это функции собственно процесса управляющего воздействия. Эти функции делятся на операционные и стадиальные, все предыдущие функции реализуются с помощью данных технологических функций. К операционным могут быть отнесены функции осуществления отдельных управленческих операций (исследование ситуации, собственно управление, учет и оценка ситуации, нормативная регламентация). Стадиальные – это функции отдельных стадий управленческого процесса: подготовка управ­ленческого решения, его принятие, реализация и более дробные функции.

Д.Н. Бахрах, объединив управленческий и юридический подходы, предложил понятие и систему функций государственного управления как деятельности администрации, указав, что общие «беспредметные» функции – это всего лишь научная абстракция, а в реальной жизни реальные субъекты воздействуют на конкретный объект управления особым образом. Поэтому общие функции в жизни конкретизируются, например, функция контроля может выглядеть как внутриведомственный контроль, надведомственный контроль или учебный контроль и т. п. Были выделены по содержанию деятельности три группы функций:

Во-первых, функции ориентирования системы (прогнозирование, планирование, регулирование, руководство).

Во-вторых, функции обеспечения системы (кадровая, материально-технического обеспечения, финансирования, организационно-структурного обеспечения, информационного обеспечения).

В-третьих, функции оперативного управления системой (непосредственное регулирование деятельности, учет, контроль, оценка).

Эта классификация была воспринята наукой административного права и использовалась во многих учебниках, как и иные классификации, например, деление функций на основные и вспомогательные, обслуживающие, общеорганизационные и специализированные, совместимые и несовместимые, взаимодополняющие и взаимоисключающие.

Кроме перечисленных выше функций государственного управления выделяют также функции исполнительной власти – регулятивную, нормотворческую, контрольно-надзорную, правоохранительную, юрисдикционную, отмечая при этом теоретическое и практическое значение функций и отсутствие их должной систематизации.

Современное значение теории функций управления

Но в целом в последнее десятилетие этот вопрос в учебниках освещался менее подробно, чем в советский период, в ряде современных учебников он вообще не рассматривается. Вместе с тем современная управленческая реальность вызывает потребность в возвращении теории функций в науку административного права. В частности, проводимые в стране реформы по совершенствованию государственного управления (административная реформа) основываются на теории функций управления. Научные положения и терминология теории управления становятся правовыми, закрепляются в актах. Положения о соотношении содержания (функций) и форм государственного управления, а соответственно, и данная терминология превращаются в правовые понятия, закрепляются в нормативных актах. Функции находят правовое закрепление в компетенции органов, которая понимается теперь как совокупность полномочий по осуществлению функций в соответствующей сфере деятельности. Как было уже описано, именно категория функций положена в основу действующей системы органов исполнительной власти. Федеральные министерства должны осуществлять функции по выработке государственной политики в той или иной сфере государственного управления, а также функции правового регулирования данной сферы, федеральные службы – функции контроля и надзора, лицензирования, регистрации, федеральные агентства – функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом.

В научных исследованиях обосновывается необходимость нормативного закрепления определения функций и предлагается ввести легальную дифференциацию функций органа исполнительной власти на общие (нормативно установленные основные направления его деятельности, образующие предмет ведения, объем и характер государственно-властных полномочий, постоянно осуществляемые им в масштабах РФ или субъекта РФ) и специальные (нормативно установленный вид властной деятельности органа исполнительной власти, временно осуществляемый им на основании акта уполномоченного органа).

Функции по разработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию – функции стратегического характера (определение основных направлений развития подведомственной отрасли или сферы деятельности, разработка концепций, деклараций, проектов, ведомственных программ и т. п. документов) осуществляется федеральными министерствами, а также министерствами и иными органами субъектов РФ. В исследованиях по проблемам исполнительной власти отмечается, что «отсутствие нормативного понятия функции по выработке государственной политики обусловливает неопределенность опосредующих ее правовых форм», и предлагается ввести официальное понятие данной функции как «определение в правовых плановых актах основных целей, задач, этапов, направлений и приоритетов развития, а также определение наиболее рациональных спо­собов (разработка и реализация системы мер финансово-экономического, организационно-институционального, нормативно-правового характера) и условий достижения поставленных целей и задач, а также целевых показателей, характеризующих степень достижения целей в установленной сфере деятельности».

К функциям федеральных министерств отнесено также нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, что означает издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

Функции государственного контроля и надзора осуществляют федеральные службы и службы субъектов РФ. Контроль как функция в самом общем виде представляет собой проверку соответствия фактического состояния дел на подконтрольном объекте заданному. Как отмечается в литературе, функция контроля многогранна, поскольку включает в себя выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление этого положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков.

Государственный контроль определен как деятельность, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований, установленных действующим законодательством. Эта деятельность осуществляется путем:

- организации и проведения проверок;

- принятия мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;

- систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований.

Из данного определения можно вывести цели контроля – предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований законодательства. По времени осуществления выделяют предварительный, текущий и последующий контроль. Цель предварительного контроля состоит в предупреждении, профилактике нарушений; текущего – в выяснении состояния законности, в вынесении оценки правильности совершаемых действий объектами контроля; и последующего – в проверке реального исполнения соответствующих решений, предписаний контролирующих органов.

По периодичности осуществления контроль делится на эпизодический и систематический. Эпизодический контроль осуществляется в виде отдельно проводимых мероприятий, в отношении периодичности которых законом установлены жесткие требования.

Деятельность по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований может выглядеть как мониторинг и как режим постоянного государственного контроля (надзора).

Мониторинг — это систематический сбор и обработка информации о состоянии объекта управления, что необходимо для принятия последующих управленческих решений, и является инструментом обратной связи. Мониторинг в отличие от контроля не предполагает использования властных полномочий для вмешательства в деятельность объекта, это функция и элемент любого процесса управления.

Режим постоянного контроля – вид государственного контроля, который устанавливается в отношении объектов повышенной опасности и заключается в постоянном проведении мероприятий по контролю за состоянием безопасности уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора) на этих объектах.

Функции по предоставлению публичных услуг

Первые два вида из описанных функций – по нормативному правовому регулированию и по государственному контролю – в значительной степени исследованы, поскольку не являются совершенно новыми для отечественной науки и практики. Функции по предоставлению публичных услуг являются достаточно новым явлением для современной науки российского административного права. Сама теория публичных услуг выглядит в настоящее время скорее как концепция, нежели как действительно разработанная теория. Достаточно сказать, что среди ученых и практиков нет единства мнений не только относительно видов услуг или системы их правового регулирования, но и нет пока еще даже единого понимания публичной услуги. Поэтому представляется необходимым более подробно остановиться на характеристике именно этой функции.

На основе обобщения литературы можно выделить несколько современных подходов.

1. Понятие «публичная услуга» используется при характеристике управленческой деятельности органов публичной власти (а также государственных и муниципальных служащих), связанной с их работой с гражданами и организациями. В качестве основных критериев берутся, во-первых, взаимодействие органов или служащих с гражданами, во-вторых, инициатива возникновения этого взаимодействия – заявления граждан или организаций.

2. В качестве публичных услуг характеризуются действия (функции) публичных субъектов по организации обслуживания населения и организации предоставления ему жизненно необходимых благ. Эта управленческая деятельность носит несколько иной, чем в первом случае, характер, речь идет об организации деятельности тех хозяйствующих субъектов, которые занимаются предоставлением услуг населению.

3. Публичные услуги, предоставляемые населению в режиме гражданско-правового регулирования, но имеющие массовый характер, общественную значимость, за организацию которых в конечном счете несет ответственность орган публичной власти, цены и тарифы на эти услуги регулируются публичным субъектом.

Публичные услуги в первом и втором значении регулируются, преимущественно, нормами публичного права, органы исполнительной власти осуществляют функции по непосредственному и опосредованному предоставлению услуг, третий вид услуг предоставляется гражданам в режиме гражданско-правовых отношений, а это означает принципиально иной вид организационной деятельности публичных субъектов.

Можно отметить еще и четвертый подход к пониманию публичных услуг – самый широкий, когда вся деятельность государственного аппарата по организации общественной жизни понимается как одна публичная услуга, как это имеет место, например, в теории зарубежного права.

Представляется, что такой многоаспектный подход к определению публичных услуг в данном случае носит скорее негативный, нежели позитивный характер. Многоаспектность, дискуссионность, многообразие мнений ученых в научных исследованиях – это благо для науки, а многоплановость в определении правовых понятий и, главное, в реализации этих понятий в законодательстве и практической деятельности могут повлечь крайне неблагоприятные социальные последствия.

Авторы выделяют в качестве базовых следующие признаки:

- адресность (наличие конкретного лица, обратившегося за получением услуги). Даже в тех случаях, когда инициатором оказания услуги выступает государство (например, замена водительских удостоверений, регистрация по месту жительства), всегда имеется конкретное лицо, которое обращается за получением этой услуги;

- связь с правами и обязанностями граждан. В большинстве случаев государственная услуга является способом реализации гражданином (организацией) принадлежащих ему прав и свобод либо способом реализации возложенной на него обязанности;

- наличие властного субъекта (органа исполнительной власти или иного субъекта, действующего по его поручению).

Официальное определение публичной услуги содержится в ст. 2 ФЗ от 27.07.2010 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации – это деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Таким образом, основными признаками государственной услуги здесь являются:

- правовой статус органа (государственный орган или орган местного самоуправления),

- инициатива (запрос) заявителей,

- реализация функций органа,

- правовое основание (наличие нормативного акта),

- пределы полномочий органа.

Представляется, что данное определение является яркой иллюстрацией основной проблемы, возникающей при описании публичной услуги, а именно проблемы поиска критериев отграничения данной функции (действия) от иных видов функций органов исполнительной власти. Представляется, что такие признаки, как инициатива гражданина или организации, и наличие органа публичной власти, конечно же, относятся к признакам государственной услуги. Но эти признаки характеризуют и иные виды государственно-властной деятельности органов исполнительной власти. Следовательно, определяющими признаками должны стать несколько иные, например, метод реализации органом своих полномочий относительно гражданина (властно-обязывающий или предоставляющий блага), основания взаимодействия органа и гражданина – реализует ли гражданин свои права или выполняет возложенные обязанности, что означает, есть ли у него возможность выбора варианта поведения при получении данной услуги или же она «навязана» ему государством, а главное – юридические или социальные последствия для получателя услуги – улучшение его положения, изменение статуса, какие-либо блага и т. п.

Понятие публичной услуги является настолько сложным и многозначным, что на данном этапе требуется описать максимально полно все имеющиеся подходы, включая зарубежный опыт, чтобы затем выработать стройную концепцию публичных услуг, которая может быть использована для совершенствования правового регулирования. Как тонко отмечено исследователями данной проблемы, в немецком административном праве исследуется не столько понятие услуги, сколько понятие позитивного государственного управления, в отечественной же правовой науке основное внимание уделяется определению самой услуги, но дальнейшие исследования требуют обращения к понятию деятельности по предоставлению публичных услуг, т. е. к понятию позитивного (предоставляющего услуги) государственного управления.

Таким образом, современные управленческие реалии требуют возвращения теории функций в науку административного права. Проводимые в стране реформы по совершенствованию государственного управления основываются на теории функций управления, категория функций положена в основу действующей системы органов исполнительной власти. Функции как содержание государственного управления предопределяют формы управления, соответственно, управленческие понятия превращаются в правовые термины, закрепляются в нормативных актах. Функции находят правовое закрепление в компетенции органов, которая понимается как совокупность полномочий по осуществлению функций в соответствующей сфере деятельности.

2. Методы государственного управления

Как было описано ранее при характеристике соотношения содержания и форм государственного управления, в содержание включают цели, задачи, функции и методы государственного управления, которые далее обусловливают формы государственного управления. В соответствии с логикой управленческой цепочки каждый последующий элемент обусловлен каждым и всеми предыдущими элементами цепочки: цель → задачи (подцели) → функции → методы → формы.

Таким образом, следующий элемент управленческой цепочки, который следует хотя бы кратко охарактеризовать – это методы государственного управления. Под методами деятельности обычно понимают способы или средства достижения поставленных целей, решения возникающих задач.

Методы государственного управления показывают, как, каким образом государство решает стоящие перед ним задачи в области государственного управления и как, каким образом реализуются функции, значит, методы государственного управления – конкретные способы реализации функций управления.

Терминология, употребляемая в литературе, отражает различные подходы к определению методов: «методы государственного управления», «методы осуществления функций управления», «методы управленческой деятельности», «административно-правовые методы», «методы административно-правового воздействия».

Представляется, что это не конкуренция терминов относительно одного и того же понятия, а отражение многозначности самого понятия методов управления и многообразия их проявления.

Поскольку методы являются способами реализации функций, то можно предложить для их характеристики применение тех же приемов анализа, которые ранее были использованы при описании функций: универсальные функции управления (как любой управленческой деятельности), функции исполнительной власти, функции органов исполнительной власти, функции стадий управленческого процесса, функции отдельных действий-операций, а также субъектные, объектные, технологические.

Таким образом, по аналогии с многомерной (нелинейной) моделью функций государственного управления можно говорить о многомерной модели методов государственного управления, когда пересечение многих классификаций дает объемное описание методов. Например, можно говорить о методах административно-правового регулирования, если понимать его как элемент механизма правового регулирования или как способ воздействия на экономические и социально-культурные процесс , о методах деятельности органов исполнительной власти как субъектов управления. При этом если быть последовательным, то следует сочетать их с критерием объект управления и выделить методы внешненаправленного воздействия (т. е. собственно государственного управления – воздействия на граждан и их объединения) и методы внутреннего управления, т. е. методы руководства подведомственными органами и организациями (это могут быть методы организации и методы деятельности органов), а также методы технологические (в основе такой критерий, как технология управления), это методы, применяемые на конкретных стадиях управления, при определенных управленческих процессах, операциях). Как можно будет увидеть далее при описании видов методов, так или иначе все эти подходы отражаются в предлагаемых в литературе вариантах классификации.

Характерные черты методов государственного управления, которые традиционно выделяются в отечественной литературе:

- сфера применения публичное управление;

- применяются в процессе государственно-управленческой деятельности исполнительной власти;

- выражают публичный интерес, формируются по воле государства;

- субъект, применяющий методы – государственно-властный субъект;

- в отношении кого применяются – объект управления, адресат;

- в методах выражаются связи между субъектом и объектом государственного управления;

- используются субъектами управления как средство реализации их компетенции, выражают государственно-властные полномочия;

- выражаются преимущественно в юридической форме управленческой деятельности;

- методы принудительные детально регламентированы правом.

Не вызывают критики в современной литературе выделяемые с советского периода критерии выбора того или иного метода управления органом государства:

- учет эффективности метода;

- учет допустимости метода с точки зрения этической или социально-политической.

Более того, критерии эффективности положены в основу современной оценки результативности деятельности органов исполнительной власти. Значение методов управления состоит также в том, что они являются элементом управленческой культуры, которая, в свою очередь, является элементом общей культуры.

Если говорить об управлении в целом, как воздействии субъекта на объект управления, то методы управления – это способы подчинения воли подвластных воле управляющего субъекта. Но поскольку, как было описано ранее при характеристике государственного управления как вида социального управления, само социальное управление – это скорее взаимодействие, следовательно, методы – это способы взаимодействия, взаимоотношений субъекта управления и объекта управления. В этом плане совершенно справедливо оценивать методы как особую связь людей, выделяя убеждение, поощрение, принуждение, прямое и косвенное воздействие, вооруженное подавление и т. д..

Классификация методов государственного управления

Методы можно разделить общие, используемые при выполнении всех или почти всех функций управления, и специальные, применяемые при осуществлении отдельных функций или на отдельных стадиях управленческого процесса (например, методы принятия управленческого решения или методы сбора и обработки информации).

Классификация по степени и характеру воздействия на управляемые системы позволяет выделить следующие методы: регулирование, общее руководство, непосредственное воздействие.

По масштабу организационной деятельности выделяют методы:

- внутриорганизационные (в пределах одного органа);

- внутриведомственные (в системе органа и подведомственных ему структур);

- методы взаимодействия органа с другими государственными органами;

- внешненаправленные методы (методы взаимоотношений органа с гражданами и их объединениями).

Методы могут быть поделены в зависимости от целей на стратегические, тактические, оперативные.

По механизму воздействия выделяют методы прямого и косвенного воздействия, иногда их называют административные и экономические методы, или методы командного и стимуляционного управления.

Основное отличие состоит в том, что командное управление предполагает обязательность исполнения команды, за неисполнение следует наказание. Стимуляционное управление предполагает установление стимула, поощрения за исполнение команды, само управленческое решение не носит обязательного характера, отсутствует наказание за неисполнение.

Современные методы управления – программно-целевой или метод организационного проектирования, метод моделирования и метод экономико-правового экспериментирования.

Универсальными методами государственного управления являются убеждение и принуждение. Метод убеждения состоит в применении различных средств: разъяснения, предупреждения, организации, воспитания, информирования, пропаганды, поощрения и т. д. Как отмечается в литературе, этот метод – понятие в первую очередь не столько правовое, сколько организационное, под методом управления понимают комплекс мероприятий, побуждающих объект управления добровольно выполнить управленческую команду субъекта управления.

Как можно видеть, в описании методов позитивного государственного управления преобладает управленческий, а не юридический подход. Значительная часть работ, посвященных методам управления, относится к теории управления, экономике, социологии, а административно-правовая литература воспринимает и воспроизводит данные управленческие категории без юридического анализа. Представляется, что такое положение вещей можно объяснить традиционными для науки советского административного права подходами, когда методы убеждения и организационного воздействия не облекались в правовую форму. Юридический анализ применялся преимущественно при описании методов принуждения. Более того, методы управления обычно не исследовались отдельно, а метод убеждения рассматривался в противопоставлении с методом принуждения. В частности, общая характеристика принуждения в научной и учебной литературе традиционно начиналась и начинается с описания соотношения методов убеждения и принуждения в государственном управлении. В последний период появляются работы, в которых исследуются методы административно-правового воздействия в единстве их управленческой сущности, связанности с конкретными функциями и способами правового закрепления.

Представляется, что в современных условиях возникает необходимость по-новому взглянуть на теорию методов управления, их значение, понятие, классификацию и разработать рекомендации по их правовому оформлению.

Во-первых, принципиально важное разделение государственного управления на позитивное (предоставляющее услуги населению) и властно-обязывающее (вмешивающееся в жизнь граждан) вполне логично должно повлечь за собой разделение и методов государственного управления, применяемых в этих двух сферах. При этом следует различать методы благоприятствующего и обременяющего управления, которые могут быть как в сфере позитивного, так и в сфере властно-обязывающего управления.

Во-вторых, также принципиально важное разделение государственно-управленческой деятельности на внешненаправленную и внутреннюю (внутриорганизационную) должно отразиться на классификации методов: методами собственно государственного управления должны считаться методы воздействия органов исполнительной власти на граждан и их объединения, а методы управления внутри системы исполнительной власти и внутри каждого органа следует относить к методам руководства и организации деятельности подведомственных структур.

В-третьих, уже отмечавшееся возвращение понятия функций из организационной науки и практики в правовую сферу потребует также разработк и теории методов, которые применяются для осуществления соответствующих функций и их правового оформления. Конечно, существует универсальный набор методов управления, но вместе с тем реализация, например, функции государственного контроля (надзора) федеральными службами по своим методам отличается от реализации функции предоставления публичных услуг федеральными агентствами и их учреждениями, а методы осуществления правового регулирования отличаются от методов выработки государственной политики в той или иной сфере. Следовательно, нужно разрабатывать методы реализации функции правового регулирования, функции контроля и надзора, функции предоставления услуг, и рекомендации по их правовому закреплению в компетенционных актах.

В-четвертых, классификация методов может быть осуществлена на основе многомерной модели функций, что позволит создать многомерную модель методов государственного управления, когда пересечение многих классификаций дает объемное описание методов.

Административное принуждение как метод управления

Универсальными и наиболее исследованными в науке административного права являются методы убеждения и принуждения. К их описанию в литературе можно добавить несколько тезисов с точки зрения системного подхода и положений синергетики.

Сущность управления состоит в подчинении воль многих (других людей) единой управляющей воле, поскольку само управление направлено на координацию, упорядочение поведения различных объектов управления. Это упорядочение может достигаться добровольно, если подвластные согласны с волей управляющего. Последнее происходит, когда управленческие команды соответствуют их интересам, когда на стороне управляющего (субъекта управления) есть сила авторитета. Таким образом, если подчинение как свойство, внутренне присущее власти, проявляется в преобладании управляющей воли над волей управляемого, то, следовательно, в обязанности последнего входит необходимость выполнять управленческие команды, а в обязанности субъекта управления входит необходимость сообразовывать свои действия с интересами управляемого объекта. Если же подчинение не происходит добровольно, только тогда власть выступает как сила, понуждающая объект управления подчиняться воле управляющего.

Следовательно, социальное принуждение – это воздействие на лиц, добровольно не выполняющих предписаний субъекта социального управления, состоящее в насильственном понуждении управляемых выполнять предписываемые действия. Принуждение должно наступать только после того, как выяснилось, что объект управления добровольно не выполняет указаний субъекта управления, т. е. отклоняется от заданного поведения. В этом и заключается роль и соотношение убеждения и принуждения в социальном управлении. Метод принуждения является не просто вспомогательным по отношению к методу убеждения, он может и должен вступить в действие только после применения методов убеждения, т. е. организации, разъяснения, воспитания и т. д.

Основополагающим является вопрос о том, что именно может провоцировать невыполнение объектом управления управленческих команд субъекта социального управления. Современные философские воззрения, учитывающие нелинейный и системный характер мира подтверждают тезис о том, что сложноорганизованным социоприродным системам нельзя навязать пути их развития, более того, сама идея насильственно (т. е. вопреки заложенным в них объективным закономерностям) управлять такими системами может быть тормозом на пути их развития. Одним из способов такого насильственного управления может оказаться и государственное, в том числе административное принуждение. Следовательно, чрезвычайно важно правильно понимать его роль и место в механизме государственного управления. Этот вопрос связан с определением эффективности всего государственного управления, с вопросом о соотношении в его арсенале методов убеждения и принуждения.

Как было сказано выше, государственное управление следует понимать не как властное воздействие субъекта на объект, а как взаимодействие субъекта с окружающей средой (объектом управления) с целью познания присущих ей закономерностей и гармоничного «встраивания» в нее путем приспосабливания своего поведения к данным объективным закономерностям. В этом смысле сам термин «самоорганизация» предстает антитезой такой организации, которой свойственно целенаправленное социальное управление, поскольку за ним стоит способность системы к самовыстраиванию и самовоспроизведению, но по своим собственным законам, а не по воле управляющего. По аналогии с переходом от покорения природы к «диалогу с природой» можно говорить о переходе от управления обществом к «диалогу с обществом». Таким образом, еще раз подтверждается вывод о том, что нарастающая демократизация общества – путь прогресса и развития, сопровождающегося сокращением властного (включая принудительное) воздействия государства на граждан.

Закон иерархичности, системности мира означает, что все в мире взаимосвязано, в том числе с помощью иерархических связей, каждая система входит в качестве элемента (подсистемы) во многие другие. Отсюда становится возможным само управление, поскольку система более высокого уровня предопределяет, задает закономерности системам, в нее входящим. Между ними постоянно происходит обмен информацией (энергией). Следовательно, для социальных систем это подтверждает известную гуманитарным наукам теорию «социальных отношений обменного типа». Кратко говоря, обменные отношения (отношения взаимодействия) обладают антиэнтропийным (противостоящим разрушению) эффектом, в то время как отношения неравноценные, т. е. отношения властного воздействия, усиливают разрушительные тенденции. Принуждение, как яркий пример властных отношений, в обычном правовом представлении связано с поведением, отклоняющимся от желаемого и предписанного государством. С точки зрения теории отношений обмена государство может ожидать и требовать от граждан соблюдения своих предписаний только в том случае, если оно предоставляет им какой-то социальный эквивалент, например, обеспечивает стабильное существование, гарантированную работу или пособия и т. д. Иными словами, государство выполняет свое предназначение как субъект управления, обеспечивающий жизнеспособность системы. Соответственно, если государство как субъект управления не предоставляет гражданам «на рынке социальных услуг» условий для нормального уровня жизни, то в обмен получает эквивалентное отношение к самому себе в виде различного рода отторжений любых государственных предложений, в том числе (к огромному сожалению) позитивных для общества, например, установленных государством правил поведения. Вследствие этого нарастает необходимость применения методов принуждения, поскольку добровольно его предписания гражданами не выполняются.

Таким образом, можно сделать ряд выводов:

- во-первых, увеличение количества акций отклоняющегося поведения (включая административные правонарушения) связано, среди прочего, с невыполнением государством своей социальной роли, поскольку в обмен на это «отклонение» государства граждане «воздают» эквивалентно;

- во-вторых, борьба с правонарушениями любого рода должна начинаться не только и не столько с принуждения, сколько с обеспечения выполнения государственными органами своих функций в сфере позитивного (предоставляющего услуги) управления;

- в-третьих, чтобы меры административного принуждения были эффективными, они должны соответствовать жизненным реалиям, восприниматься гражданами как справедливые, значит, административное законодательство должно быстрее приводиться в соответствие с экономическими и социально-психологическими процессами в обществе;

- в-четвертых, административное принуждение, как наиболее массовый, гибкий и оперативный инструмент воздействия, является связующим звеном, своеобразным «мостиком» между государственным управлением и обыденной жизнью людей. Следовательно, административное принуждение в целом, особенно формы его реализации (в частности, поведение представителей государства, применяющих его), воспринимается гражданами как своеобразное «лицо государства», как некий знак, символ того, как на самом деле относится к ним государство. Именно поэтому нарушения прав граждан в этой сфере могут повлечь самые серьезные социальные последствия.

В данном контексте далеко не безобидными выглядят несовершенство законодательства, устанавливающего новые меры административного принуждения, особенно в отношении юридических лиц, многочисленные нарушения законности при применении административного принуждения, а также недостаточная разработанность наукой административного права теории мер административного принуждения.

Итак, определение государственного управления как взаимодействия государства и общества приводит к выводу о том, что граждане выполняют свои правовые обязанности тогда, когда государство выполняет свои. Необходимость массового применения мер принуждения со стороны государства может быть обусловлена невыполнением государством своих социальных функций, нарушениями законности при установлении и при применении мер административного принуждения.

Государственное принуждение – вид социального принуждения, следовательно, все положения, характеризующие социальное принуждение, присущи ему в полной мере. В то же время государство является особым субъектом социального управления, и это предопределяет особенные признаки государственного принуждения.

Во-первых, как уже указывалось, государственное принуждение является не просто вспомогательным по отношению к убеждению методом, но должно быть последующим в последовательности их применения, оно выполняет ограниченный круг задач, а именно не реализацию государственного управления вообще, а лишь обеспечение исполнения воли государства при отсутствии добровольного исполнения его предписаний.

Во-вторых, принуждение должно быть персонифицированным, поскольку следует установить, кто конкретно не выполняет добровольно государственно-властных предписаний.

В-третьих, государственное принуждение представляет собой средство самозащиты общества, способ охраны его ценностей, главной из которых является состояние социальной упорядоченности.

В-четвертых, принуждение, применяемое от имени государства, должно быть четко регламентировано правовыми нормами.

Большинство авторов подчеркивают, что принуждение характеризуется резким вмешательством в различные стороны бытия подвластного, оно направлено на то, чтобы преобразовать его волю, добиться подчинения. В то же время высказывается точка зрения, что принуждение характеризуется не только резким вмешательством в жизнь подвластного, но и угрозой такого вмешательства, при котором субъект, способный свободно выбрать тот или иной вариант своего поведения, насильственно лишается такой возможности. Но из приводимых примеров становится ясно, что речь идет в значительной степени о самих правовых предписаниях, устанавливающих возможность принудительного вмешательства в различные стороны жизни граждан, например, таможенном или предполетном досмотре, карантине и т. п. мероприятиях. Бахрах Д.Н. обратил внимание на то, что в указанных случаях следует говорить не о принуждении, а об установлении юридической обязанности и о правоограничениях для граждан, введение которых предусмотрено законом при возникновении, например, эпидемии или чрезвычайных условий и т. д. Сторонники первой точки зрения в своих возражениях опирались на то, что они имели в виду не сами нормы, а конкретные меры государственного принуждения, выражающиеся в непосредственной оперативной деятельности государственных органов, должностных лиц, в фактических актах прямого воздействия на поведение людей, их волю, в частности помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство личного досмотра и т. д. При этом в качестве доказательства отмечалось, что «добровольное и сознательное выполнение установленных правил (карантинного режима, правил досмотра) и связанных с ним конкретных государственных акций теми субъектами, к которым они обращены, не устраняет их объективно принудительного содержания – серьезных правоограничений их личной свободы, личной и имущественной неприкосновенности». Но ведь указанные субъекты, как правило, добровольно исполняют свои обязанности по соблюдению данных правоограничений. И принуждение применяется уже после и в связи с невыполнением добровольно этих обязанностей. Следовательно, при такой системе доказательств исчезает главное, сущностное содержание принуждения, а именно, воздействие на поведение субъекта вопреки его воле, ведь добровольное исполнение гражданами их обязанностей исключает насильственное лишение их возможности поступать по своему усмотрению, то есть, само принуждение. Таким образом, более убедительной представляется позиция тех авторов, которые связывают принуждение только с реальным насильственным воздействием на поведение подвластного в случае отклонения его поведения от заданного, но не с угрозой такового. Этот подход соответствует современному понятию социального управления, основывающемуся на преобладании добровольного исполнения повелений субъекта управления подвластными. Отсюда следует, что было бы более корректным заменить термин «подчинение» (когда говорится о необходимости разделять понятия «подчинение» и «принуждение») на другой, например, «добровольное исполнение».

Эта, казалось бы, сугубо теоретическая дискуссия имеет большое практическое значение, поскольку от ответа на этот вопрос зависит определение того, каковы должны быть пределы государственного принуждения, какова классификация мер административного принуждения, к какому виду мер относится то или иное правовое установление и т. п.

Юридическая Мицкевич Л.А. Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография

Юридическая Мицкевич Л.А. Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография

Настоящее издание представляет собой монографическое исследование, посвященное основным понятиям и институтам административного права, в первую очередь понятию и сущности государственного управления, субъективным публичным правам граждан, органам исполнительной власти, формам и методам государственного управления.<br /> Особенностью научного подхода автора является широкое использование в исследовании правовых понятий положений теории управления, синергетики и сравнительно-правового метода.<br /> Законодательство приведено по состоянию на июнь 2014 г.<br /> Издание предназначено ученым и практикам, интересующимся системным подходом к проблемам государственного управления, содержанию, формам и методам деятельности органов исполнительной власти, может быть полезно аспирантам, магистрантам и студентам, изучающим основные институты и понятия административного права.

Внимание! Авторские права на книгу "Очерки теории административного права: современное наполнение. Монография" (Мицкевич Л.А.) охраняются законодательством!