Международный терроризм: происхождение, эволюция, актуальные вопросы правового противодействия. Монография

Чернядьева Н.А.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 16.09.2016 ISBN: 9785392228331 Язык: Объем текста: 382 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Часть 1. Происхождение и эволюция международного терроризма

Часть 2. Актуальные вопросы развития международного антитеррористического права

Заключение

Приложения

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Часть 2.
Актуальные вопросы развития международного антитеррористического права

Глава 6.
Будущее международного антитеррористического права Всеобъемлющая конвенция о борьбе с международным терроризмом

1. Введение

Основное развитие современного международного антитеррористического права сконцентрировано вокруг проекта Всеобъемлющей конвенции о борьбе с международным терроризмом (далее — Проект). Впервые его обсуждение в Шестом комитете ГА ООН было инициировано Индией в 1996 г. после принятия окончательного решения о судьбе Кодекса преступлений против мира и безопасности. В последующие несколько лет, до 2000 г., индийский проект дорабатывался в Специальном комитете, «Группой друзей председателя», координатором.

После событий 11 сентября 2001 г. существующий вариант документа был поддержан 37 государствами, Движением неприсоединения, группой G8 как основа для дальнейших переговоров.

Первые годы работы над усовершенствованным Проектом (2000) отмечались высокой результативностью: из 27 статей акта абсолютное большинство было согласовано уже к 2003 г. Не решенными оставались вопросы основных понятий (ст. 1 Проекта), определения преступления «терроризм» (ст. 2), применения Конвенции в период вооруженного конфликта (ст. 18, в настоящее время — ст. 3). Кроме того, сейчас считаются дискуссионными некоторые аспекты преамбулы (в части права народов на самоопределение и соотношения Конвенции и международного гуманитарного права).

В дальнейшем, особенно после 2005 г., в ходе заседаний Специального комитета никаких существенных правок в Проект не вносилось. Отчеты о работе фиксируют в основном повторяющиеся предложения делегаций относительно спорных вопросов Проекта, правки уточняющего (смыслового и технического) характера. Последнее на настоящий момент заседание Специального комитета состоялось в апреле 2013 г. По его результатам было принято решение не проводить новые сессии в 2014 и 2015 гг. в связи с необходимостью «длительного периода времени для достижения существенного прогресса по нерешенным вопросам». ГА ООН постановила рекомендовать Шестому комитету в ходе 69-й сессии ГА ООН создать рабочую группу с целью завершения работы по проекту Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме, а также, как это предусмотрено в резолюции 54/110 ГА ООН, обсудить включение в повестку дня Ассамблеи вопрос о созыве конференции высокого уровня под эгидой ООН.

Несмотря на то что делегации государств ООН неоднократно заявляли о своей приверженности принципу скорейшего окончания работы по разработке и принятию проекта Всеобъемлющей конвенции о борьбе с терроризмом, он до настоящего времени не завершен. На сентябрь 2015 г. рабочая группа, призванная закончить подготовку документа, не создана; результаты работы в этом направлении не видны.

Таким образом, в настоящее время актуальным является вариант Проекта 2013 г. Рассмотрим его основные положения.

2. Место Всеобъемлющей конвенции в системе универсального антитеррористического права

Ряд важных, базисных для документа моментов содержатся в его преамбуле. Там, в частности, заявляется о безоговорочном осуждении всех актов, методов и практики терроризма как преступных и не имеющих оправдания; признается, что акты, методы и практика терроризма представляют собой грубое пренебрежение целями и принципами ООН, что может угрожать международному миру и безопасности, ставить под угрозу дружественные отношения между государствами, угрожать территориальной целостности и безопасности государств, препятствовать международному сотрудничеству и вести к подрыву прав человека, основных свобод и демократических основ общества. В преамбуле говорится об убежденности в том, что пресечение актов международного терроризма служит одним из важнейших элементов поддержания международного мира и безопасности и обеспечения суверенитета и территориальной целостности государств. Таким образом, в преамбуле сформулированы основные принципы международного правового устройства, наиболее уязвимые перед террористическими атаками. В последующем тексте, в ст. 21 (20), закреплена правовая норма, дополняющая принципиальную базу Проекта, устанавливающая то правило, что государства-участники выполняют свои обязательства таким образом, чтобы это отвечало принципам суверенного равенства и территориальной целостности государств и принципу невмешательства во внутренние дела других государств.

Среди других существенных для анализа положений преамбулы необходимо отметить:

— установку на сохранение национальной юрисдикции в отношении террористических преступлений («государства-участники обязаны предавать суду тех, кто участвовал в таких актах»). Ст. 8 (6) конкретизирует порядок реализации данной нормы;

— признание возможности государственной формы терроризма («пресечение актов международного терроризма, включая те, в которые прямо или косвенно вовлечены государства»);

— указание на отсутствие международно-правовых оснований для защиты лиц, совершивших террористические акты, в том числе неприменение к ним принципа невозвращения. Это правило, в более подробном изложении, закреплено в ст. 9 (7) Проекта;

— напоминание о необходимости соблюдения прав человека и норм международного гуманитарного права в борьбе с терроризмом.

Здесь следует подвергнуть критике два момента, смысловым образом тесно связанных между собой: идею о государственном терроризме и антитеррористическом потенциале норм права вооруженных конфликтов. Обе мысли отражают спорную концепцию о возможности признания субъектом исследуемого преступления государство или лиц его представляющих. Думается, что это отражает общую картину международной дефинитивной неясности феномена терроризма, отсутствие четких критериев для его разграничения с государственной агрессией.

Несмотря на «всеобъемлющий» (согласно названию) характер своих правовых норм, Проект основан на субсидиарном механизме действия. По мнению Специального комитета, этот документ призван заполнить правовые пробелы, дополнить существующие секторальные конвенции и таким образом эффективно укрепить рамки международно-правового сотрудничества.

Содержание этого правила раскрыто в ст. 4 (2 бис) Проекта, согласно которому, если «…Конвенция и какой-либо договор, касающийся конкретной категории террористических преступлений, окажутся применимыми к одному и тому же деянию в государствах, являющихся сторонами настоящей Конвенции и указанного договора, преимущественную силу имеют положения этого договора».

Представляется, что это правовое положение является одним из важнейших и определяет место анализируемого документа в системе универсального антитеррористического права.

Вопрос о соотношении Всеобъемлющей конвенции и ранее созданных секторальных соглашений наиболее полным образом обсуждался в ходе заседаний 2000 г. В первоначальном Проекте, представленном Индией, не разъяснялись аспекты сферы охвата и связи с иными антитеррористическими договорами. В связи с этим рядом государств была отмечена необходимость «проявления осторожности для обеспечения того, чтобы новая конвенция не оказала негативного воздействия на существующую правовую основу или на отдельные инициативы, которые уже предприняты в смежных областях».

В ходе дальнейшего обсуждения было достигнуто соглашение, что Проект должен включать норму, уточняющую связь нового документа с уже действующими договорами. Основным аргументом в пользу появления новой статьи стало то, что она сможет устранить опасность неопределенности в отношении применимости ст. 30 «Применение последовательно заключенных договоров, относящихся к одному и тому же вопросу» Венской конвенции о праве договоров в части устранения противоречий относительно того, является ли Проект или иные действующие договоры «договорами по этому же вопросу».

Основная идея в ходе дискуссии о характере нового правила о соотношении Проекта и ранее созданных конвенций заключалась в том, что требуется, с одной стороны, закрыть пробелы в антитеррористическом праве, а с другой — сохранить уже имеющиеся согласованные позиции. Этот вектор, в целом правильный и объективно необходимый, нес в себе опасности, которые, как показала дальнейшая практика работы над документом, реализовались и причинили ущерб содержательному контексту Проекта. Речь идет:

— во-первых, о вынужденном дублировании ряда норм, уже существующих в других соглашениях, в Проекте;

— во-вторых, о создании новых вариантов правил, не совпадающих в полной мере с уже имеющимися.

Таким образом, в результате Проект не решает задачи ликвидации пробелов, не способствует унификационным целям в антитеррористической сфере, а, наоборот, увеличивает регулятивное разнообразие.

В ходе обсуждения Проекта было предложено три варианта связи между Всеобъемлющей конвенцией и секторальными договорами. Согласно первому подходу, наиболее радикальному и революционному, Проект должен носить действительно всеобъемлющий, «зонтичный», по терминологии председателя рабочей группы, характер, охватывать все аспекты терроризма, создавать перспективное правовое регулирование. Принятие такой конвенции предполагает полную замену существующего комплекса антитеррористических универсальных договоров и формирование нового, по сути кодифицированного, акта, посвященного борьбе с терроризмом. Сторонниками такого подхода выступили Ливан, Боливия, Коста-Рика, Перу, Эквадор, Чили, Нигерия и ряд других государств. В научном сообществе эта идея нашла широкую поддержку.

Содержательно близкое предложение к выше обозначенному сделала Гватемала, сформулировав связь между Проектом и иными антитеррористическими соглашениями системы ООН следующим образом: «…Настоящая Конвенция [и иной договор] применяются на кумулятивной основе в отношении любого акта терроризма, охватываемого ими; при условии, однако, что в случае несовместимости этих двух документов преимущественную силу имеет настоящая Конвенция и что применение на кумулятивной основе не обязательно в случае наложения санкций за индивидуальные правонарушения».

Второй подход предполагал устранение пробелов существующих конвенций. Делегации высказывали мнения о необходимости установить перекрестные ссылки на действующие соглашения в части установления единого перечня преступлений, создания общих правил о сотрудничестве правоохранительных органов, формирования универсального юридического механизма принципа aut dedere aut judicare. Сторонниками данного подхода были, например, Судан и Таиланд.

Суть третьего подхода заключалась в дополнительном характере действия Всеобъемлющей конвенции по отношению к уже принятым антитеррористическим соглашениям. По мнению Великобритании и Швейцарии, положения рассматриваемого документа не должны затрагивать права и обязанности государств-участников по договорам, заключенным до принятия Всеобъемлющей конвенции. Таким образом, сторонникам этого подхода назначение Проекта виделось в устранении пробелов в отношении террористических преступлений, еще пока не определенных в международном праве, включая новые виды преступлений, которые могут появиться в будущем. По мнению Нидерландов, Проект следует рассматривать как самодостаточный документ, не заменяющий договоры, посвященные конкретным формам антитеррористической борьбы. Нидерланды предложили закрепить данное правило в ст. 2 следующим образом: «Положения настоящей Конвенции не применяются, если деяние, указанное в пункте 1, представляет собой преступление, подпадающее под действие какой-либо предыдущей или будущей более конкретной конвенции, касающейся актов терроризма».

В итоге в согласованный текст Проекта попал последний вариант правила, тот, что был предложен Нидерландами. По мнению Б. Сол, это решение верное, правильно признающее два факта: что терроризм представляет собой специальное преступление с различными дополнительными элементами в отраслевых преступлениях; что проект конвенции является специальным законом, создающим отдельный и автономный режим.

Трудно переценить последствия этого выбора для перспектив развития международного антитеррористического права в целом и для дальнейшей работы над текстом Проекта. Можно сформулировать несколько выводов, которые следуют за ним.

Во-первых, сохраняется система правового приоритета норм секторальных конвенций. Как было установлено в предыдущих разделах работы, существующая система антитеррористических соглашений несистемна, внутренне нелогична и противоречива. В такой ситуации нельзя считать сложившимися предпосылки для решения основной задачи Всеобъемлющей конвенции — согласование межгосударственных позиций о природе террористического деяния, его признаках. В любом случае международный правоприменитель будет апеллировать к разобщенной дефинитивной базе секторальных конвенций, где эти признаки не выработаны, обладают вариативностью. Как выразился Р. Янг, критикуя принятый в Проекте подход, дефиниция терроризма [Всеобъемлющей конвенции] дистиллирована (distilled) от существующих секторальных договоров.

Во-вторых, выстраивание подобной схемы взаимодействия международных договоров не подкреплено эффективной и полностью разработанной международно-правовой доктриной соотношения общей и специальной правовой нормы. Проблемой соотношения уже действующих конвенционных и вновь создаваемых международным сообществом норм сейчас занимается Комиссия международного права ООН (далее — КМП) в рамках направления «Договоры сквозь призму времени». Г. Нольте, профессор Университета им. Гумбольдта (Берлин), член КМП, считает, что противоречие между требованиями стабильности и перемен в праве международных договоров является труднопреодолимым: необходимо одновременно обеспечить, с одной стороны, возможности для подлинного уважения соглашения сторон и учета меняющихся обстоятельств и событий, а с другой — определить границы необходимой стабильности. Г. Нольте предлагает классификацию возможных вариантов связи с последующими соглашениями и последующей практикой:

— различие между конкретными и общими последующими событиями;

— различие между техническими договорами и более общими договорами, такими как договоры, касающиеся обеспечения безопасности и (или) прав человека;

— различие между договорами со специальным механизмом судебного урегулирования споров и без такового;

— различие между старыми и новыми договорами;

— различие между двусторонними и многосторонними договорами.

Как видим, в предложенной схеме не нашлось места для ситуации, сложившейся вокруг Проекта Всеобъемлющей конвенции, которую можно обозначить как «различие между секторальными и последующим обобщающим договорами». Представляется, что это отражает как общую сложность вопроса взаимосвязи договоров, принятых в разное время, так и отсутствие четкой международно-правовой концепции в этом вопросе. Имеющаяся неопределенность особенно опасна в сферах международной безопасности и защиты прав человека, так как создает почву и для злоупотребления правом у государств, и для создания конфликтной зоны в правовом регулировании в исключительно деликатных и уязвимых сферах.

Международно-правовая борьба с терроризмом тоже может быть подвержена подобным деформациям в случае принятия имеющегося варианта Проекта. Использование компенсаторного механизма в условиях отсутствия четких правил соотношения правовых норм, понятийной неопределенности, наличия нескольких самостоятельно действующих правоохранительных механизмов, разработанных в разных секторальных конвенциях, создает, используя терминологию М. ди Филиппо, ситуацию эфемерности, иллюзорности нового документа — Проекта Всеобъемлющей конвенции.

В-третьих, выбранный Специальным комитетом подход вообще ставит под сомнение целесообразность принятия Проекта. Его задача видится, как представляется, в формировании системного ядра международного антитеррористического права, устранении противоречий и пробелов. В случае субсидиарного характера действия Проекта оно теряется. Остается лишь возможность быть невнятной и слабоприменимой подстраховкой для любого нового антитеррористического акта. При таком подходе более эффективным стоит считать вариант дальнейшей разработки различных технических и секторальных конвенций, которые будут нести конкретные правила регулирования, обладать реальной юридической силой.

В связи с этим в научной литературе высказывается сомнение в необходимости Всеобъемлющей конвенции. М. ди Филиппо предлагает продолжать использовать уже проверенный временем и показавший свою работоспособность механизм секторальных конвенций. Символическими и неуспешными считает перспективы Всеобъемлющей конвенции С. Лим. Он видит режим тематических конкретных договоров более привлекательным в связи с необходимостью избежать «старых политических ловушек», преследующих процесс создания Всеобъемлющей конвенции. Исследователь пишет, что существующие договоры работают «достаточно хорошо и без всеобъемлющего договорного определения терроризма».

Согласно выше обозначенным позициям, решающим для международной практики должен стать вопрос согласования тактики противодействия, повышения эффективности международных контрольных механизмов, а не умозрительных и неоднозначных попыток определить ускользающее понятие терроризма (террористического преступления).

Однако усложнение и без того масштабной и несистемной антитеррористической правовой базы нельзя оценивать как прогрессивный и оптимальный вариант дальнейшего развития. Этот путь уже показал свою проблемность и ошибочность. Поэтому представляется неверным продолжение секторального вектора развития международного антитеррористического права.

Все названные аргументы позволяют думать, что выбранный Специальным комитетом подход к взаимосвязи ранее созданных секторальных конвенций и Проекта породит больше проблем, чем их решений.

3. К вопросу о кодификации международного антитеррористического права

Во время обсуждения Проекта на заседании 2012 г. ряд представителей указали на непоследовательность (и даже на отсутствие) стратегии в работе над данным документом. Характер нового документа, справедливо позиционируемого как «всеобъемлющий», подразумевает, что он должен охватывать всю антитеррористическую сферу, в том числе создавать стройную понятийную систему, единые механизмы реагирования и координационной политики, общую систему мер профилактики и предотвращения распространения терроризма. Всего этого можно достичь лишь при условии качественной переработки уже имеющегося универсального антитеррористического права и придания более высокого юридического статуса Проекту. Современная обстановка требует создания целостной, интегрированной системы, объединяющей борьбу с терроризмом во всех направлениях. По сути, необходимо вести речь о кодификационном процессе в исследуемой сфере.

В российской и зарубежной юридической науке ведется дискуссия о понятии и назначении института международной кодификации права.

Согласно ст. 15 Положения о КМП термин «кодификация международного права» употребляется по соображениям удобства в смысле более точной формулировки и систематизации норм международного права в тех областях, в которых имеются определенные положения, установленные обширной государственной практикой, прецедентами и доктриной.

К. А. Бекяшев видит сущность кодификации применительно к международному морскому праву в усовершенствовании действующих норм и разработке новых, соответствующих уровню развития правосознания субъектов и научно-технического прогресса.

А. П. Мовчан считал, что данный институт международного права представляет собой «систематизацию и совершенствование норм общего международного права, осуществляемые путем установления и точного формулирования содержания действующих норм, пересмотра устаревших норм и разработки новых с учетом актуальных потребностей международных отношений и закрепления в едином внутренне согласованном порядке этих норм в международно-правовом акте».

Н. В. Остроухов, Ю. С. Ромашев определяют кодификацию вообще, и международного права в частности, как «уточнение действующих норм права; устранение устаревших правил; выяснение неопределенных, разрешение противоречивых и сведение действующих норм в систему».

Наряду с позитивной оценкой кодификации, достаточно широко распространено мнение о ее негативном влиянии на развитие международного права. Так, в литературе высказано суждение, что кодификационные нормы способны расходиться с нормами, которые сложились как обычные и которые поддержаны большим количеством государств — участников различных конвенций. Все это может создать определенные сложности в правоприменении.

Л. Оппенгейм в свое время указывал, что не всегда можно считать кодификацию своевременной; что она, бесспорно, является помехой для органического развития права от обыкновения к обычаю, для легкого приспособления права к индивидуальным особенностям случаев. Кроме того, пишет Л. Оппенгейм, кодификация способствует казуистике и формальному толкованию нормы, отказу от идеи применения духа и принципов права. По мнению исследователя, кодификация не решает главной задачи развития международного права — ликвидации контрверз («внося ясность во многие вопросы права, в то же время создает новые контрверзы»). Эффективной альтернативой кодификации международного права Л. Оппенгейм считал «заранее обдуманный пересмотр и изменение существующих норм международного права и предоставляемых им прав в целях приспособления к изменившимся условиям и устранения причин международных трений».

Думается, что подход, предложенный Л. Оппенгеймом, несет в себе конструктивное зерно, может быть использован в практике работы международного правотворца в ряде случаев. Однако в исследуемой сфере он слишком громоздок, опасен сохранением разных подходов, не решает задачи оптимизации и повышения эффективности правовой охраны международного сообщества от терроризма.

Возвращаясь к дискуссии о кодификации как средстве укрепления международного правопорядка, стоит отметить, что разногласия по этому вопросу имеют давние традиции. Еще в 60-х гг. ХХ в. представители Госдепартамента США возражали против процесса кодификации, утверждая, что международно-правовая база достаточна, а главная задача состоит в более эффективном использовании имеющихся норм. А. П. Мовчан, уже в 1990-х гг., также отмечал тенденцию стран западного мира (согласно авторской терминологии — «империалистических стран») выступать против четкой фиксации международно-правовых принципов и норм в международном документе, пытаться сохранить неопределенный характер ряда правил международного общения, особенно в области поддержания международного мира и безопасности.

Представляется, что в случае с созданием Проекта имеет место схожая ситуация: концепция документа, предложенная странами европейского региона, основывается на сохранении смысловой вариативности международного антитеррористического права. Это не может соответствовать идее его поступательного и прогрессивного развития, создания четких и эффективных правил взаимодействия государств в данной области.

Применительно к ситуации создания Проекта, с правовой точки зрения можно считать, что задача кодификации антитеррористического блока обладает качествами актуальности и реализабельности; в универсальном антитеррористическом праве есть необходимые предпосылки для кодификационного процесса.

Во-первых, сложилось общее международное мнение, поддержанное, в том числе, ГА ООН, о важности скорейшего разрешения вопроса о принятии Всеобъемлющей конвенции.

Во-вторых, существует масштабная международно-правовая база, посвященная борьбе с терроризмом, в которой изложены основные нормы о сущности исследуемого феномена и мерах по противодействию ему. В настоящей работе показано, что на международном уровне и в рамках основных национальных правовых систем современности сложилось представление о правовых чертах этого зла и механизмах борьбы с ним. Создан механизм международного судебного реагирования на террористические преступления (МТР, СТЛ, SCSL — специальный суд по Сьерра-Леоне). Соответственно, следующий шаг — выработку единого универсального договора о борьбе с терроризмом — можно считать закономерным и подготовленным этапом развития международного права. Наиболее значимые вопросы, которые должны быть отражены в этом документе, это проблемы глобального сотрудничества, в решении которых заинтересовано все человечество. Таковыми необходимо считать: принципы, имеющие основополагающий характер для всей международной антитеррористической сферы, в том числе связанные с защитой прав человека; понятие терроризма и террористического преступления, особенно в его международном варианте; правила международного сотрудничества в данной сфере. Думается, что есть смысл согласиться с высказанным в научной литературе мнением, что различный подход государств к оценке и толкованию сложившихся по данному вопросу норм не исключает возможности согласования воль государств по конечному Проекту; что имеющиеся разногласия носят по большей части не правовой, а политический характер.

В-третьих, промедление с разработкой и принятием Всеобъемлющей конвенции способствует регрессным и негативным явлениям в международно-правовом пространстве. В частности, имеются существенные расхождения и разногласия в правоприменительной антитеррористической практике отдельных государств, неоднозначна практика работы международных судов по делам, связанным с терроризмом. События 2015 г. в связи с борьбой с ИГИЛ демонстрируют сложность переговорного процесса и выработки единой международно-правовой воли по поводу определения круга лиц, которых необходимо считать террористами, ведущими преступную деятельность в Сирии и Ираке, и допустимых пределов борьбы с ними.

Таким образом, кодификационная работа в антитеррористической сфере полностью соответствует правилам ст. 18 Положения КМП, представляется, используя терминологию данного документа, «необходимой и желательной». Интенсификация работы над Проектом, если он будет актом кодификации, и его скорейшее принятие будет служить не только цели систематизации международного антитеррористического права, но и цели его прогрессивного развития.

Думается, что Всеобъемлющая конвенция должна обладать признаком юридического приоритета по отношению к ранее принятым в данной области универсальным соглашениям. Это правило будет распространяться на государства, которые являются одновременно участниками уже действующих договоров и согласились с содержанием нового акта — Всеобъемлющей конвенции.

Сложность кодификации в исследуемой сфере заключается, помимо всего прочего, еще и в том, что ряд антитеррористических конвенций направлены на борьбу с более широким спектром деяний, чем терроризм. Примерами таких договоров служат соглашения о преступлениях в авиационной сфере (Токийская конвенция 1963 г., Монреальская конвенция 1970 г., Гаагская конвенция 1971 г. и др.), Нью-Йоркская конвенция 1973 г. В некоторых договорах террористический элемент (цель деяния — запугивание, устрашение населения) носит дополнительный характер, выведен за пределы основной конвенционной дефиниции (см. Приложение). Это обстоятельство не позволяет создать простую линейную схему соотношения международных соглашений, требует сложного механизма взаимодействия правовых актов. Думается, что верным будет предложить создать в Проекте самостоятельную норму (правило), где конкретизировать понятие террористического преступления в целях его единообразного понимания во всех секторальных конвенциях, перечисленных в приложении к Проекту. Кроме того, следует поддержать инициативу Управления по наркотикам и преступности ООН, предложившего включить в систему антитеррористического договорного права Конвенцию против транснациональной организованной преступности.

С учетом изменчивости, выраженной склонности к сущностной трансформации феномена международного терроризма видится невозможным создать свод правил по борьбе с ним, который охватил бы все будущие возможные его формы. Поэтому необходимо в Проекте предусмотреть норму о соотношении уже имеющегося комплекса универсальных антитеррористических норм и новых актов, которые будут появляться для охраны международного правопорядка. Для более эффективного противодействия представляется верным при разработке каждого нового документа разрешать вопрос о его месте в существующей системе антитеррористического права, созданного под эгидой ООН.

4. Дефинитивная проблема: возможна ли в мировом масштабе выработка единого общепринятого определения терроризма

Обсуждения Специального комитета на протяжении 2000–2013 гг. показали, что выработка единой дефиниции терроризма, соотношение национального освободительного движения, вопрос о государственном терроризме, темы, непосредственно связанные с проблемой соотношения Всеобъемлющей конвенции и секторальных соглашений, являются стержневыми элементами дискуссии, не позволяющими до сих пор закончить работу над документом. Так, например, представитель Кении на заседании Специального комитета 2012 г. выразил удрученность в связи с тем фактом, что «разработка проекта Всеобъемлющей конвенции о международном терроризме не была завершена из-за нескольких нерешенных вопросов, в том числе определения терроризма. Хотя мы признаем, что нерешенные вопросы являются сложными и носят политический характер, мы считаем, что расхождения во мнениях по ним не являются непреодолимыми, пока мы по-прежнему сосредоточены на нашей общей цели — цели ликвидации терроризма».

Важность согласования этих трех деликатных и содержательно спорных аспектов универсального антитеррористического права представляется исключительной. Как показывает практика межгосударственного взаимодействия, все они дают основания для политики двойных стандартов, использования недопустимых методов и обоснований своего поведения в международной сфере. В связи со всем вышесказанным уместно привести слова В. В. Путина, сказанные с трибуны ГА ООН: «Нельзя играть и манипулировать словами. В международном праве, в международных делах каждый термин должен быть понятен, прозрачен, должен иметь единообразное понимание и единообразно понимаемые критерии».

Необходимость единого определения терроризма понимается абсолютным большинством исследователей, как теоретиками, так и практиками. Так, например. В. И. Батюк видит в нем основу для эффективного международного режима.

Р. Янг, О. Шахтэр согласны с тем, что существует «смысловое ядро» в определении терроризма, которое может быть принято в качестве минимального международного. С его помощью можно дать оценку национальному антитеррористическому законодательству.

М. ди Филиппо, несмотря на скептическую оценку перспектив выработки Всеобъемлющей конвенции, считает исключительно важной («единственно возможной» — the only conceivable one) выработку в глобальном масштабе общего понятия терроризма. Исследователь считает, что его необходимым элементом должна стать строгая система антитеррористического контроля.

В. Ф. Антипенко считает, что международное сообщество уже согласовало определение терроризма, дав его в п. 1 (б) ст. 2 Конвенции о борьбе с финансированием терроризма. В Проекте, по мнению исследователя, необходимо использовать эту дефиницию.

А. Кассезе, как основной автор Предварительного решения СТЛ от 16 февраля 2011 г., также пришел к выводу об «общем и основном» согласовании понятия терроризма в международном праве.

Х. Даффи на основе анализа международных соглашений делает вывод, что «четкие и точные элементы определения, можно сказать, собрали международную поддержку».

В пользу единой международно-правовой дефиниции термина «терроризм» высказывались Т. Н. Москалькова, В. Н. Прокофьев, А. Волеводз, Зияд Захер Эдин, К. Уорд, Б. Сол и многие другие исследователи.

Но есть авторы, скептически относящиеся к идее выработки единого определения. Так, среди отечественных исследователей сторонником «невозможности создания конкретного текстового определения терроризма и отсутствия необходимости в таковом» является А. И. Моисеев. Е. С. Щебляков писал об исключительной сложности, а может быть, даже невозможности выработки общеприемлемого, универсального определения терроризма.

Большинство противников единой дефиниции принадлежат к англо-американскому крылу науки международного права.

Р. Нобль считает, что гармонизация права на глобальном уровне, в отличие от регионального, где она показала успешность, недостижима из-за препятствий политического, дипломатического и юридического характера.

Представитель США господин Розенсток, выступая в Шестом комитете ГА ООН, назвал сложным достижение прогресса в выработке родового определения терроризма, приемлемого для всех государств, и счел это достаточным основанием для призыва акцентировать внимание на борьбе с конкретными формами террористического поведения.

С. Лим, признавая, что общее определение в глобальной конвенции может служить интересам правовой определенности и эффективности межгосударственного сотрудничества, тем не менее придерживается мнения, что его отсутствие не создаст ситуацию правовой пустоты и правового паралича. По мнению исследователя, этот вопрос сильно политизирован и «явно не заслуживает того серьезного внимания, [какое] он вызвал».

Аналогичные мнения высказывали У. Лакер, Б. Дженкинс, Г. Флетчер, Дж. дер Дериан, Государственный департамент США.

Действительно, за все годы борьбы с терроризмом не прекращались ни академические, ни правотворческие попытки определить необходимый объем его правовых признаков. Еще в 1984 г. А. П. Шмидтом было проанализировано более ста дефиниций терроризма, данных различными учеными. В настоящее время не представляется возможным произвести точный подсчет всех существующих вариантов научных определений — настолько велико их количество. В Приложении 3 к настоящей работе приведены некоторые из имеющихся авторских позиций по поводу понятия терроризма (международного терроризма), его важнейших признаков — все они отличаются разнообразием и различной акцентуацией.

Из общего объема проанализированных международных соглашений (Приложение) следует параллельное существование 18 вариантов исследуемого понятия в международном праве (без учета предлагаемого Проектом Всеобъемлющей конвенции, проектом Кодекса преступлений против мира и безопасности человечества 1996 г., проектом ст. 5 Римского статута, актов СБ ООН и т. п.). Подобное положение дел способно создать удручающе-пессимистичное отношение к перспективам выработки единой дефиниции.

Однако в практике работы международных правотворцев имеются яркие примеры успешной унификационной работы, выработки единых подходов к определению сущностных черт международно-правовых явлений, в том числе и терроризма. Примерами могут послужить: согласованная позиция 34 государств по ст. 5 Римского статута в части криминализации терроризма, ратификация 187 странами международной Конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г., в ст. 2 (1) которой дается достаточное полное определение террористического преступления.

Таким образом, мы считаем возможным достижение единообразного подхода к определению терроризма в глобальном масштабе (в рамках ООН). По словам испанского терролога П. Дродригеса-Виласанте, отсутствие всеобщего международного консенсуса по данному вопросу невольно способствует моральному и правовому обоснованию терроризма. Решение этого вопроса способно создать юридические барьеры для устранения угрозы злоупотребления правом в мировом пространстве, ликвидировать базу использования двойных стандартов при решении вопросов внутренней и внешней политики в антитеррористической области. Выработка единого определения необходима, чтобы максимально конкретизировать характер обязательств государств как по универсальным соглашениям, посвященным борьбе с терроризмом, так и возложенным на них соответствующими резолюциями СБ ООН. По словам израильского исследователя Б. Ганор, «без достижения приемлемого международного определения термина “терроризм” можно подписать любой договор [о борьбе] с терроризмом без намерения выполнить свои обязательства в соответствии с этим соглашением. Для каждой страны — участника соглашения феномен терроризма будет определяться иначе, чем в любом другом государстве…». Этому же автору принадлежит фраза, которая максимально полно отражает необходимость универсальной дефиниции: «Без определения не будет воспрещения (no prohibition without definition)».

Кроме того, решение вопроса о единообразной дефиниции имеет прямое отношение к фундаментальным проблемам, касающимся прав человека. Оно будет способствовать более прозрачному действию правил в сфере защиты жертв террористических атак, в сфере привлечения к ответственности лиц, виновных в этих преступлениях, установления единых стандартов подсудности.

5. Понятие террористического преступления во Всеобъемлющей конвенции

На данном этапе анализа необходимо остановиться еще на одном дефинитивном аспекте: чему должны быть посвящены международные документы — борьбе с терроризмом или с преступлениями террористического характера? От решения этого вопроса зависит содержание понятия, которое необходимо раскрыть правотворцу.

Как представляется, терроризм во всех его проявлениях преступен, он должен сурово преследоваться по национальному закону. Любую форму поведения, связанную с международной террористической активностью, требуется включить в договорную систему противодействия. Как показывает проведенный анализ, изменчивость и полиформность терроризма не позволяют задать раз и навсегда установленные жесткие правовые рамки реагирования. Поэтому представляется правильным на международном уровне закладывать основу для гармонизационных процессов в антитеррористической сфере, с предоставлением четко определенной законодательной свободы государствам — участникам соглашений. Для этого требуется осуждение и выстраивание системы противодействия терроризму, а не его частному случаю — террористическому деянию. Этого возможно достичь, в том числе, с помощью юридической техники, установив в соглашении, в данном случае в Проекте, общее правило о преступности всех проявлений терроризма как сложного многоаспектного социально-политического и правового феномена, а в дальнейшем конкретизировать его правовое содержание с помощью категории «преступление террористического характера».

Понятию терроризма посвящена ст. 2 Проекта. В ней закреплено, что: «Любое лицо совершает преступление по смыслу настоящей Конвенции, если оно, используя любые средства, незаконно и умышленно причиняет:

a) смерть или тяжкое телесное повреждение любому лицу; или

b) серьезный ущерб государственному или частному имуществу, включая места общественного пользования, государственные или правительственные объекты, систему общественного транспорта, объекты инфраструктуры или окружающей среде; или

c) ущерб имуществу, местам, объектам или системам, упомянутым в пункте 1 (b) настоящей статьи, который влечет или может повлечь крупные экономические убытки,

d) когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения».

Таким образом, можно выделить основные признаки терроризма по версии Проекта.

Во-первых, противозаконность и умышленность деяния.

Во-вторых, причинение ущерба физическому лицу, государственной или частной собственности.

В-третьих, совершение деяния с целью запугивания или принуждения.

По мнению М. Хмуд, Б. Сол, представленная дефиниция максимально близка к определению, данному в Международной конвенции о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г.

Действительно, сравнение показывает общность некоторых формулировок в части перечисления объектов, которым может быть причинен вред. Однако понятия сильно разнятся в субъективных признаках. По версии Конвенции 1997 г. квалифицирующее значение, важное для введения уголовной ответственности в национальных правовых системах государств — участников соглашения, имеет правило, установленное в ст. 5: деяние должно быть направлено или рассчитано на создание обстановки террора среди населения. Проект Всеобъемлющей конвенции предлагает расширенную версию целевого компонента, включающую в себя не только запугивание населения, но и принуждение публичных субъектов.

Кроме того, вариант состава преступления Конвенции 1997 г. в качестве жертвы видит только население, под которым понимаются лишь гражданские лица, а Проект расширяет категорию жертв, называя среди них правительства и международные организации.

Дополнительно можно выделить терминологические различия, касающиеся:

— объектов, которым может быть причинен ущерб (в Проекте он шире);

— критериев качественной оценки ущерба (Конвенция 1997 г. — «значительное разрушение, причинение крупного экономического ущерба», в Проекте использована более емкая категория — «серьезный ущерб»).

В связи с этим представляется, что можно говорить о достаточно самостоятельном характере понятия «террористическое преступление» в Проекте, не сводя его к уже имеющимся в международно-правовой базе определениям.

В международно-правовых кругах и юридической литературе высказано мнение, с которым можно согласиться, что Проект Всеобъемлющей конвенции предлагает усеченный вариант дефиниции «террористическое определение», представляющий собой, по словам представителей Турции и Лихтенштейна в Шестом комитете, «не лучший вариант» из имеющихся.

Проведенный в рамках настоящей работы анализ универсальных секторальных конвенций показывает, что есть основания выделить согласованный международным сообществом комплекс правовых признаков террористического преступления. Причем представляется, что в целях наиболее точного и полного определения характерных черт исследуемого феномена следует воспользоваться «наибольшим знаменателем» согласованных и не противоречащих друг другу элементов. При этом акцент следует сделать на практически значимых факторах, которые помогут лучшим образом раскрыть криминальную сущность терроризма, создать легальную базу для противодействия ему. Можно согласиться с В. Шойбле, министром внутренних дел ФРГ (2007), который заявил, что «определение этого явления должно иметь более прагматический, нежели теоретический характер».

Исходя из вышесказанного и учитывая предыдущий проведенный анализ, в Проекте необходимо уточнить дефиницию террористического преступления, дополнительно включив в нее признаки:

— в отношении объекта преступного посягательства — покушение на причинение вреда законным правам и интересам международной организации, международного сообщества в целом, признанной религиозной или этнической группы. Это правило следует расположить в п. 1 (а) ст. 2;

— в отношении круга преступных деяний — необходимо привести в соответствие с уже действующей конвенционной базой объем запрещенных деяний, имеющих отношение к террористическому преступлению, и запретить следующие формы: «денежная поддержка (sponsoring), финансирование (financing), поощрение, попустительство или сокрытие актов насилия, вербовка физических лиц с целью совершения одного из преступлений, указанных в пунктах 1, 2 или 3 настоящей статьи», разместив данную формулировку в п. 4 (с) ст. 2;

— в отношении вредных последствий преступления — помимо предусмотренного в Проекте причинения ущерба физическому лицу (смерть и телесные повреждения), государственной или частной собственности — причинение нематериального (психологического) вреда личности [п. 1 (а) ст. 2].

Кроме того, требуют смыслового уточнения случаи применения Всеобъемлющей конвенции, установленные ст. 5 (3) Проекта. Существующая сейчас формулировка повторяет правило, установленное в договорах 1997, 1999, 2005 гг., и гласит: «Настоящая Конвенция не применяется в случаях, когда преступление совершено в одном государстве, предполагаемый преступник и потерпевшие являются гражданами этого государства, предполагаемый преступник обнаружен на территории этого государства, и никакое другое государство не имеет оснований для осуществления своей юрисдикции в соответствии с пунктом 1 или пунктом 2 статьи 8 (6) настоящей Конвенции».

Пункт 2 ст. 8 (6) Проекта демонстрирует высокое качество проделанной юридической работы по определению возможных ситуаций транснациональной юрисдикции. Как условия для распространения национальной юрисдикции за границы государства Проект называет следующие случаи:

a) преступление совершено лицом без гражданства, которое обычно проживает на территории этого государства;

b) преступление совершено, полностью или частично, за пределами его территории, если последствия поведения или его желаемые последствия составляют на его территории преступление, указанное в статье 2 [Проекта], или приводят к совершению такого преступления;

c) преступление совершено против гражданина этого государства;

d) преступление совершено против государственного или правительственного объекта этого государства за границей, включая помещения посольства или иного дипломатического или консульского представительства этого государства;

e) преступление совершено в попытке принудить это государство совершить какое-либо действие или воздержаться от него;

f) преступление совершено на борту воздушного судна, эксплуатируемого правительством этого государства.

Все эти ситуации можно считать частными случаями признака «международности», наличие которого позволяет включать конвенционные механизмы.

Однако современная практика международно-правовых отношений показывает, что данный перечень не в полном объеме охватывает все потенциально возможные случаи необходимой защиты государственного интереса от террористической атаки. Можно указать еще на несколько вариантов, которые должны учитываться во Всеобъемлющей конвенции как основания для возникновения юрисдикции государства за пределами его границ. Все они раскрывают ситуации нарушения прав и законных интересов нескольких государств и находящихся под их национальной юридической защитой субъектов:

— подготовка к совершению террористического преступления, в том числе в формах подстрекательства, вербовки лиц для совершения преступления, финансирования деятельности и т. п., если она осуществляется на территории другого государства;

— если террористическое преступление направлено против прав и законных интересов религиозной или этнической группы, представители которой проживают на территории данного государства.

Не решенным в Проекте остался вопрос о правах государства на проведение антитеррористических операций в случае необходимости защиты интересов международного сообщества в целом, интересов международных организаций при террористическом нападении. В условиях современных возможностей террористических структур этот вопрос имеет исключительную актуальность. Неопределенность в его решении может стать поводом для принятия государством односторонних, вне правового поля, мер, которые создадут почву для острого политического конфликта. Так, например, США неоднократно оправдывали свои внешнеполитические акции возрастающей угрозой международного терроризма в Афганистане, Ираке, Сирии. Фактор «неопределенности и нестабильности внутри и за пределами евроатлантической зоны, а также возможность региональных кризисов на периферии альянса [НАТО]» неоднократно был использован этим государством как обоснование для военной интервенции.

В связи с этим необходимо во Всеобъемлющей конвенции установить четкое правило, в котором прописать условия легитимности и допустимые пределы защиты своих национальных интересов государством в случае террористической угрозы глобального и регионального характера. Представляется, что государство имеет право на защиту, но исключительно в рамках имеющегося правового поля, с использованием существующих универсальных механизмов, прежде всего соответствующих решений СБ ООН, либо на основании оформленного надлежащим образом международного соглашения с международно-правовыми субъектами, в компетенции которых находится решение вопроса о восстановлении правопорядка на территории, где наблюдается угрожающая миру террористическая активность.

Логично данное правило разместить в ст. 21 (22) Проекта («Ничто в настоящей Конвенции не наделяет государство-участник правом осуществлять на территории другого государства-участника юрисдикцию и функции, которые входят исключительно в компетенцию властей этого другого государства-участника в соответствии с его действующим внутренним законодательством») в виде отдельного пункта статьи.

Данное правило также способно содействовать разрешению еще одной, не урегулированной пока в достаточной степени ситуации в отношении правил противодействия и привлечения к ответственности за террористические преступления лиц — участников организованных международных террористических группировок (таких как ИГИЛ, «Аль-Каида», «Талибан» и т. п.), действующих (открыто, в виде боевых действий, или конспиративно) на территории нескольких государств. Представляется, что в данном случае следует исходить из исключительного права государства на привлечение лиц к уголовной ответственности за совершенные против его интересов деяния в пределах его национальной юрисдикции.

6. Вопросы межгосударственного сотрудничества во Всеобъемлющей конвенции

Последний аспект, который требуется осветить в связи с проблемой выработки единого определения в Проекте, — это отношение международного правотворца к статусу террористического преступления, борьбе с которым посвящен документ. Ст. 6 (4) однозначно устанавливает правило национального судебного преследования по нормам внутригосударственного законодательства, с обязательным наказанием как за тяжкое преступление всех деяний, запрещенных ст. 2 Проекта. С. Лим видит в этом наиболее перспективный, с практической точки зрения наиболее полезный, лишенный пустого символизма путь развития международного контртеррористического взаимодействия.

Таким образом, на сегодняшний момент можно считать согласованным на этапе подготовки Проекта представление о международном терроризме как о преступлении, подлежащем расследованию и осуждению внутри государства, а не как деяния, имеющего статус международного преступления.

Всеобщая согласительная позиция по этому вопросу существенна для дискуссии, до сих пор не оконченной в научном сообществе, о перспективах закрепления международного терроризма как преступления в Римском статуте, о возможности создания специальных международных судов, в компетенцию которых входит преследование данной категории преступлений. Сообщество государств — участников процесса разработки Всеобъемлющей конвенции высказали единое мнение о приоритете принципов государственного суверенитета и невмешательства во внутренние дела государства в области выстраивания международных механизмов противодействия терроризму.

Когда преступление может подпадать под юрисдикцию нескольких стран, должен применяться алгоритм действий, установленный ст. 8 (6) Проекта: «Когда более чем одно государство-участник заявляет о своей юрисдикции в отношении преступлений, указанных в статье 2, соответствующие государства-участники стремятся надлежащим образом координировать свои действия, в частности в отношении условий преследования и порядка оказания взаимной правовой помощи».

Данное правило требует конкретизации. В связи с тем что Проект ориентирует государства на создание национальных комплексов правовой реакции на террористические преступления, становится особенно важным и значимым максимально согласовать в данном соглашении подходы, определяющие практические стороны сотрудничества государств в сфере противодействия этому злу. М. ди Филиппо считает создание нормативно-правовой базы для межгосударственного сотрудничества основной задачей Всеобъемлющей конвенции. Внутригосударственная система борьбы с преступностью, как правило, четко определена и структурирована. Она максимально приспособлена для надежного удержания субъекта внутри заданного правового пространства, ориентирована на широкие возможности уничтожения условий существования и пресечения деятельности криминальной среды.

В случае межгосударственной борьбы с тяжкими преступлениями в целом и терроризмом в частности зона контроля и взаимодействия имеет не столь определенный характер. Во-первых, требуется многоаспектное согласование различных материальных и процессуальных правил. Во-вторых, необходимым условием эффективной работы согласованного блока правил становится участие максимального количества государств в международном соглашении. В ином случае всегда будет существовать «серая» зона террористической активности, не досягаемая (в правовом и пространственном смыслах) для компетентных контртеррористических органов и структур.

Проект Всеобъемлющей конвенции содержит систему норм, раскрывающих механизм сотрудничества государств — участников соглашения.

В нее, в частности, включены следующие правила.

Во-первых, в ст. 6 (4) Проекта закреплено безусловное требование криминализации террористических актов в национальном законе. Согласно содержанию п. 1 ст. 13 (11) все они должны считаться тяжкими преступлениями.

Во-вторых, в Проекте имеются правила, направленные на обеспечение прав подозреваемого или обвиняемого в террористическом преступлении. Так, ст. 12 (10) предусматривает право:

a) без задержек связаться с ближайшим соответствующим представителем государства, гражданином которого является лицо;

b) на посещение его представителем этого государства;

c) быть информированным о своих правах согласно подп. (a) и (b).

Статья 14 (12) гарантирует справедливое обращение, в том числе пользование всеми правами и гарантиями в соответствии с законодательством государства, на территории которого это лицо находится, и применимыми положениями международного права, в частности Минимальными стандартныи правилами обращения с заключенными.

Статья 18 (16) предусматривает возможность передачи лица, которое находится под стражей или отбывает наказание, в другое государство в целях установления личности, дачи показаний или оказания иной помощи в получении доказательств для расследования или уголовного преследования только лишь при соблюдении двух условий: если это лицо свободно и сознательно дает на то свое согласие и имеется приемлемое для компетентных органов обоих государств-участников согласие об условиях передачи.

Все эти положения являются новаторскими в универсальной антитеррористической базе, в которой ранее не уделялось должного внимания вопросам соблюдения прав человека в отношении лиц, привлекаемых к ответственности за террористические деяния. Прямое указание на Минимальные стандартные правила обращения с заключенными способно повысить общий уровень социально-правовой защиты таких физических лиц.

Однако представляется необходимым создать более качественную нормативную основу для гармонизации правил о допустимых мерах по пресечению действий подозреваемых граждан и организаций, по обеспечению мер дознания и защиты в процессе формирования доказательственной базы для принятия решения об ответственности за терроризм.

В-третьих, в ст. 15 (13) Проекта названы основные правила взаимодействия государств-участников в связи с расследованием, уголовным преследованием или процедурами выдачи в отношении террористических преступлений. К таковым относятся: выполнение обязательств в соответствии с любыми договорами или другими договоренностями о взаимной правовой помощи; возможность создания механизмов для обмена (предоставления) информацией или доказательствами, необходимыми для установления уголовной, административной, гражданской и иных видов ответственности; оказание максимальной помощи в связи с процедурами выдачи.

Вопросы правового взаимодействия, возникающие при необходимости предания правосудию лица, совершившего преступление на территории другого государства, относятся к разряду актуальных и пока до конца не разрешенных в международном праве. Общепризнанным ориентиром для разрешения проблем в указанной сфере является принцип aut dedere aut judicare. В ст. 13 (11) Проекта это правило конкретизировано в отношении террористических преступлений: «Государство-участник, на территории которого находится предполагаемый преступник, в случаях, к которым применима статья 8 (6) настоящей Конвенции, если оно не выдает это лицо, обязано без каких бы то ни было исключений и независимо от того, совершено ли преступление на его территории, без неоправданных задержек передать дело своим компетентным органам для целей судебного преследования путем проведения разбирательства в соответствии с законодательством этого государства».

Юридическая Чернядьева Н.А. Международный терроризм: происхождение, эволюция, актуальные вопросы правового противодействия. Монография

Юридическая Чернядьева Н.А. Международный терроризм: происхождение, эволюция, актуальные вопросы правового противодействия. Монография

Книга посвящена анализу одной из наиболее актуальных проблем, стоящих перед международным сообществом, – борьбе с терроризмом. Проводится исследование процесса становления терроризма как международного правового и политического феномена, показываются его исторические формы, существовавшие ранее и актуальные сейчас способы защиты планетарного пространства от международного терроризма. Особое место в книге уделено вопросам совершенствования международно-правового противодействия терроризму, новым, пока еще недостаточно разработанным направлениям борьбы с ним.<br /> Правовые акты приводятся по состоянию на январь 2016 г.<br /> Книга будет интересна юристам – научным и практическим работникам, всем лицам, интересующимся международным правом.