Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография

Зарщиков А.В., Романовский Г.Б.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 18.07.2017 ISBN: 9785392257973 Язык: Объем текста: 187 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Становление права собственности публичных образований на землю

Глава 2. Конституционное регулирование права собственности государственных и муниципальных образований на землю в Российской Федерации

Глава 3. Конституционные основы ограничения права собственности на землю

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 3.
Конституционные основы ограничения права собственности на землю

3.1. Конституционное регулирование ограничений права собственности на землю в интересах публичных образований

Существование юридически значимых для всего общества интересов, т.е. публичных интересов, предполагает определенное вмешательство государства в процесс реализации частных интересов, что неизбежно ведет к ограничению частных прав. Действующее российское законодательство предусматривает возможность ограничения права собственности на земельные участки частных лиц (как физических, так и юридических) в публичных интересах (в интересах публичных образований). Ограничение права собственности в публичных интересах необходимо во избежание социальной напряженности, недопущения конфликтов. Применительно к вопросам землепользования это означает, что право собственности отдельного частного лица может быть, а в некоторых случаях должно быть ограничено для обеспечения общественных интересов.

Для более глубокого уяснения вопросов, касающихся ограничения прав на землю, обратимся к общей теории ограничения прав, которой в научной сфере было уделено немало внимания.

А. В. Малько абсолютно верно указывает, что проблему ограничений, человечество пытается решить не одно тысячелетие. Даже в догосударственный период в условиях первобытнообщинного строя действовала система нормативного регулирования, направленная в первую очередь на ограничения. Именно нормы-табу ограничивали активность лиц, идущую вразрез с общими интересами. Сформировавшийся на основе ограничений обычай был впоследствии закреплен в праве.

Г. А. Гаджиев, утверждает, что в законодательстве практически всех стан мира содержатся специальные положения, ограничивающие определенные права и свободы человека. Так, к примеру, Конституционный суд ФРГ указал, что «такая функция собственности, как защита свободы, требует в противовес особенно веские неотложные публичные интересы, только для их исполнения можно ограничить частные права».

В. И. Гойман отмечал, что «…только ограниченное и содержащее пределы своей свободы право отвечает своему первоначальному предназначению. …Безусловно, ограничение права возможно до тех пределов, при которых оно не вступает в противоречие с истинным назначением самого права».

Закрепляя комплекс прав человека, Конституция России в ст. 55 (ч. 3) допускает в определенных целях их ограничение федеральным законом. Цели ограничений определены также Конституцией РФ. Это защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Ограничение будет легитимным, если оно устанавливается федеральным законом, причем следует отметить, что только федеральным законом. Статья 71 Конституции РФ, определяя предметы ведения Российской Федерации, закрепляет, что регулирование прав и свобод человека и гражданина (п. «в») — исключительная прерогатива федеральных органов государственной власти. Определяя предметы совместного ведения, ст. 72 Конституции РФ относит к ним только защиту прав и свобод человека и гражданина (п. «б»), при этом в п. «в» ст. 71 это также отнесено и к ведению Российской Федерации. Представители региональных органов государственной власти зачастую ссылаются, что невозможно защищать права и свободы граждан, не ограничивая их. Иными словами, для защиты одних прав всегда необходимо ограничить другие. Цель регионального законодателя заключается в построении иерархии ценности прав, чтобы было определено, какое право могло бы «склониться» перед другим правом. Надо отметить, что большинство региональных законодательных актов и построено по такой схеме. Цель у законов определена, как правило, единообразно: защита прав населения региона. Способ достижения этой цели — ограничение каких-то иных прав.

Известный русский философ И. А. Ильин, высказываясь относительно ограничений прав, отмечал, что, «ограничивая свободу каждого известными пределами, право обеспечивает ему зато беспрепятственное и спокойное пользование своими правами, т.е. гарантирует ему свободу внутри этих пределов… Стремясь установить эти границы, право содействует тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на свободе».

Современные ученые-конституционалисты также не остались в стороне и неоднократно высказывались по вопросу ограничения прав. Так, например, А. А. Троицкая пишет, что совместное существование свободы и власти требует установления их границ, пределов, для того чтобы, с одной стороны, была удовлетворена потребность личности в свободном развитии, а с другой — формировались предпосылки для рационального управления связями внутри общества, эффективного выполнения государством его функций.

Как видно из приведенных позиций, право собственности понимается как право ограниченное, и только в этом ограниченном состоянии оно выражает свою социальную функцию. В связи с этим очевидно, что право частной собственности априори носит ограниченный характер, при этом, по верному замечанию Т. А. Мечетиной, значительная часть ограничений установлена в отношении именно права собственности на земельные участки. Причина этого явления заключается в ограниченности данного объекта в природе и невозможностью его замены в процессе хозяйственной и иной деятельности. По сути, ограничение усмотрения собственника при реализации своих правомочий является неотъемлемым условием нормального осуществления права собственности на земельный участок в соответствии с его назначением, когда собственник сообразует свои действия с интересами общества в целом. Кроме того, соразмерное ограничение земельных прав граждан и юридических лиц способствует стабильности гражданского оборота.

В современной научной литературе неоднократно отмечалось, что право публичной собственности на землю никогда не носило абсолютного характера. Такое положение вещей было далеко не всегда. К примеру, в дореволюционный период и ранее видение права собственности находилось под влиянием римской концепции собственности как неограниченного правового господства человека над вещью. Кроме того, в Древнем Риме существовала юридическая формула dominus soli est dominus coeli et inferiorum (право собственности на землю есть право собственности на небо и недра). Однако очевидно, что на современном этапе развития законодательства (в большей степени конституционного) недопустима рецепция римской правовой концепции о неограниченности (illimitato) права собственности на землю.

Говоря об ограничении права собственности на земельные участки в публичных (общественно значимых) интересах, нужно отметить, что в настоящее время учеными отмечается феномен «социализации» собственности, т.е. направленность данного права служению общественно важным (публичным) потребностям и интересам. Реализуя предоставленное законодательством право по своему усмотрению, одновременно собственник обязан считаться и с интересами общества. В то же время вмешательство государства в сферу регулирования частноправовых интересов с помощью методов публичного права, по мнению отдельных представителей юридической науки, говорит о «публицизации» частного права.

В исторической ретроспективе феномен социализации собственности находил законодательное закрепление в конституциях многих стран. Так, например, в ст. 153 Веймарской Конституции 1919 г. было установлено: «Собственность обеспечивается Конституцией. Ее содержание и пределы вытекают из законов. Принудительное отчуждение может быть предпринято только для блага общественного целого и на законном основании… Собственность обязывает. Пользование ею должно быть в то же время служением общему благу».

Как видно, проблема ограничения права собственности не появилась в недавнем прошлом, напротив, она давно находится в поле зрения ученых. К примеру, Савиньи, Пухта, Виндшейд, Зом считали право собственности неограниченным правом. Существовали сторонники и другого направления, полагавшие, что право собственности ограничено законом. Подобного мнения придерживались Гартман, Дернбург, Шершеневич, Курдиновский, Деломомб.

Так, еще Г. Ф. Шершеневич считал, что наличие обширных правомочий собственника может пагубно отразиться на интересах прочих членов общества, на интересах общества в целом, что побуждает законодателя установить ограничения права собственности. Идея Г. Ф. Шершеневича была поддержана его современником В. И. Курдиновским, который отмечал, что «закон стесняет власть собственника в интересах общего блага, ввиду требований общежития, налагая на него обязанность: a) или что-либо терпеть (общее или частное участие в пользовании объектом собственности), или b) чего-либо не делать (не отчуждать объект собственности, не возводить дом выше определенной меры, не делать окон на чужой двор и проч.).

Достаточно детальная проработанность вопросов ограничения права собственности (в том числе и на земельные участки) в дореволюционный период сменилась качественным застоем в период советской правовой мысли, что неудивительно, поскольку вся земля в тот период находилась в исключительной собственности сверхмощного государства, сама концепция которого отрицала нахождение земельных участков в частной собственности, что делало неактуальным для советских юристов изучение вопросов ограничения собственности в публичных интересах. Инертность советского законодательства и правовой мысли в целом в изучении вопросов ограничения права собственности в публичных интересах, к сожалению, наблюдается и в современной науке конституционного права, что объясняет отсутствие единого понимания сущности и юридической природы правовой конструкции «ограничения права собственности».

Как отмечалось выше, конституционное право собственности не является абсолютным правом, напротив, оно в силу ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 56 Конституции РФ может быть ограничено. Рассматривая проблемы ограничения права собственности в публичных интересах необходимо дать ответ на вопрос о том, что же в принципе представляет собой ограничение права собственности.

В строго филологическом смысле ограничение — это действие, стеснение, ограничивающее права, возможности. Учеными отмечается, что в научной литературе, законодательстве и судебной практике в настоящее время пока не сложилось однообразного толкования юридической категории «ограничение права». В составе института вещных прав, закрепляемого современным законодательством России, ограничения права собственности представляются наименее изученным юридическим феноменом, представляющим несомненный теоретический и практический интерес.

Современные ученые понимают под ограничением прав на землю «обязанность собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей совершать или не совершать определенные действия либо терпеть чужие действия постольку, поскольку это диктуется публичными интересами, а также необходимостью обеспечения прав и законных интересов отдельных лиц».

А. В. Манукян полагает, что ограничения права собственности могут быть установлены как по закону, так и по договору. Ограничения права собственности по закону устанавливаются в общественно значимых целях, а также в интересах отдельных лиц (публичных и частных интересах). Основания ограничения права собственности предусмотрены в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ .

Глубокие и убедительные исследования данной правовой категории были проведены В. П. Камышанским. Согласно разработанной им концепции, ограничение права собственности «представляет собой уменьшение правомочий собственника в осуществлении его субъективного права на конкретное имущество с целью обеспечения прав и охраняемых законом интересов других лиц. Оно не является правом на чужую вещь, поскольку право на чужую вещь есть уже выделенная совокупность дозволений из права собственности и составляет его предел». Ограничение права собственности может быть вызвано правовым давлением извне. «Правовое давление на собственника возникает с момента предоставления иным субъектам… возможности осуществления отдельных правомочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом собственника на основании федерального закона». Следует, однако, отметить, что данная концепция в большей степени применима к гражданско-правовому методу регулирования отношений собственности, в то время как в науке конституционного права данным вопросам не посвящено столь пристального внимания ученых.

Официальное признание государством возможности нахождения земли в частной собственности, а также разделение государственной собственности на федеральную собственность, собственность субъектов и муниципальную собственность (п. 2 ст. 9 Конституции РФ) вызвало необходимость выработки юридического механизма ограничения права собственности. Сам механизм ограничения права необходим для уравновешивания интересов как частных, так и публичных собственников (публичных образований). Элементами этого механизма является установление пределов и ограничений права собственности на землю.

Повторим, в соответствии с п. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства. Как видно из приведенной нормы, легальное определение «объема» ограничений прав на уровне конституционного законодательства дано только в отношении прав человека, при этом очевидно, что здесь говорится об ограничениях внешних, позитивных, когда существующее субъективное право отдельно взятого человека нормативно ограничивается государством для обеспечения законных интересов большинства (т.е. в публичных интересах).

Следует отметить, что ограничение права собственности на землю публичных образований (т.е. стеснение полномочий публичного собственника) имеет совершенно иную правовую природу, нежели ограничения прав частных лиц в публичных интересах.

Представляется, что для понимания термина «ограничение» необходимо уяснить пределы прав публичных собственников на землю в России. Во второй главе данной работы мы указывали на сложность и системность вопросов использования земельных ресурсов публичными образованиями, обу­словленную тем обстоятельством, что публичное образование, осуществляя полномочия собственника на земельный участок (сформированный объект права), всегда балансирует между публичными и частными интересами. Это объясняется особенностью правового статуса публичных образований, который, с одной стороны, характеризуется наличием у них властных полномочий, позволяющих принимать нормативные акты, регламентирующие порядок осуществления принадлежащего им права собственности, а с другой — реализацией этого права в публичных, общественных интересах.

Анализ практики применения законодательства позволяет прийти к выводу о том, что в настоящее время одним из основополагающих конституционных принципов, на котором должно базироваться регулирование правоотношений с участием государства, является баланс публичных и частных интересов. При этом следует согласиться с мнением Н. Ю. Логачевой, которая указывает, что оптимальна такая модель установления баланса интересов, при которой «общественные интересы, формируясь из системы частных мотивов и являясь их составной частью, лежат в основе государственных». В определении от 7.12.2006 Конституционный Суд РФ отметил, что предназначение права собственности как гарантируемого и охраняемого Конституцией РФ субъективного права состоит в том, чтобы обеспечить его обладателям определенную степень свободы в экономической сфере. Анализируя данный акт, В. В. Гошуляк приходит выводу, что вытекающее из Конституции РФ требование о необходимости соотнесения принадлежащего лицу права собственности с правами и свободами других лиц означает, что собственник в праве по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, если они не противоречат закону и иным правовым актам и не нарушают права и законные интересы третьих лиц.

В других решениях неприкосновенность частной собственности признается в качестве одного из «основных начал гражданского законодательства», «основных начал гражданского законодательства, имеющих конституционное значение», «конституционного принципа», «конституционно-правового принципа».

В ч. 1 ст. 9, ч. 2 ст. 36 Конституции РФ прямо закреплено, что владение, пользование и распоряжение земельными участками не должно входить в противоречие с публичными интересами, а также нарушать права и законные интересы отдельных лиц. При этом п. 11 ст. 1 ЗК РФ устанавливает, что земельное законодательство базируется на принципе сочетания интересов общества и законных интересов граждан. Это означает, что регулирование использования и охраны земель осуществляется в публичных интересах при одновременном обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное использование его права собственности. В связи с этим публичное образование, являясь в конечном счете проводником воли граждан, обязано искать компромисс между необходимостью учета конституционных принципов демократии (права большинства) и правового государства (гарантии меньшинств). В связи с этим полагаем, что центральным термином, на котором необходимо сконцентрировать внимание при изучении вопросов ограничения права собственности на землю, является термин «публичный интерес», поскольку само ограничение права частной собственности производится именно в целях обеспечения публичных интересов.

Для уяснения правовой природы публичного интереса обратимся к общенаучному, а также строго юридическому значению этого понятия. Оговоримся: термин «публичный» имеет двойственную природу, связанную с переводом латинского слова publicus. Первое значение — «общественный», «государственный». Именно с таким переводом в юриспруденции используется целый терминологический ряд: «публичное право», «публичные интересы» и др. Иногда «публичный» ассоциируется с «официальным». Второе значение — «открытый», «гласный». В этом случае можно говорить о «публичном процессе», «публичных торгах» и т.д. В словаре С. И. Ожегова термин «публичный» объясняется как «общественный, не частный», а также «в присутствии публики, открытый». Еще П. Гольбах делал акцент на том, что «интерес — это, попросту говоря, то, что каждый из нас считает необходимым для своего счастья. Отсюда следует, что ни один смертный не бывает полностью лишен интересов». Ряд ученых полагает, что публичный интерес — это «признанная государством и обеспеченная правом потребность социальной общности, удовлетворение которой является условием и гарантией ее существования и развития».

С. В. Михайлов под публичным интересом понимает совокупность общих интересов, включающих индивидуальные интересы. В то же время публичный интерес, по мнению автора, не является простой арифметической суммой индивидуальных интересов, поскольку публичный интерес — это интерес, присущий обществу как единому целому. Л. А. Александрова отмечает, что публичный интерес возникает из необходимости соотносить свободу каждого члена общества со свободой другого. Под публичным интересом автор понимает интерес, сформировавшийся в обществе посредством осознания индивидом объективной необходимости для реализации потребностей собственной свободы через свободу окружающих его лиц.

Относительно данного вопроса весьма интересна точка зрения В. И. Бырлэдяну, который пишет, что публичный интерес проделывает путь не «снизу вверх», а «сверху вниз», т.е. формируясь «вверху» он идет не по пути «индивидуальный интерес — территориальный интерес — общественный интерес — государственный интерес», а наоборот по пути «государственный — общественный — территориальный». В связи с этим, по мнению автора, следует признать объективный характер публичных интересов.

Под публичными интересами также понимаются охраняемые правом интересы государственные и общественные.

По мнению А. А. Данькова, можно классифицировать интересы по двум категориям. Первая категория, именуемая публичными интересами, является настолько важной для государства, что оно присваивает их исключительно себе и считает себя их носителем. Как носитель таких интересов государство выступает в виде силы, стоящей над отдельными лицами. Эти интересы именуются публичными. Другую категорию составляют те интересы, которые считаются достоянием частных лиц. Следует учитывать, что некоторые из этих интересов могут также принадлежать и самому государству. Но государство как носитель этих интересов выступает уже не в роли силы, стоящей над частными интересами, а само занимает положение частного лица.

Ю. А. Тихомиров публичные интересы определяет как общие интересы, своего рода усреднение личных, групповых интересов. Это общественные интересы, без удовлетворения которых невозможно, с одной стороны, реализовать частные, с другой — обеспечить целостность организаций, государства, наций, социальных слоев, общества в целом.

А. А. Пескова полагает, что публичный интерес можно охарактеризовать следующим образом. Такой интерес является единым для некоторой социальной общности, подразумевает наличие неких установленных норм, которые являются основополагающими для существования и поддержания всей структуры данной общности. Помимо этого, такой интерес имеет относительно территориальный характер: в пределах территории каждого муниципального образования существуют свои публичные интересы с учетом культурных, национальных, исторических и иных особенностей. Кроме того, в отличие от частного интереса, интерес публичный защищается органами власти, которые по долгу службы должны вступаться за этот интерес в случае его нарушения.

Зарщиков А.В., Романовский Г.Б. Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография

Зарщиков А.В., Романовский Г.Б. Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография

Цель научной монографии — определить конституционное содержание права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации, выявить соотношение понятий народного достояния и права собственности публичных образований на землю в конституционном праве, рассмотреть особенности конституционного регулирования ограничений права собственности на землю в интересах публичных образований как в Российской Федерации, так и за рубежом.<br /> Самостоятельными объектами исследования стали исторический аспект конституционного регулирования права собственности публичных образований на землю и статус таких собственников земли, как государство и муниципальные образования.<br /> Законодательство приводится по состоянию на май 2017 г.<br /> Данная работа рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов юридических учебных заведений, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в сфере управления недвижимостью, а также научных работников и специалистов в области государственной регистрации сделок с земельными участками.

Внимание! Авторские права на книгу "Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография" (Зарщиков А.В., Романовский Г.Б.) охраняются законодательством!