Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография

Зарщиков А.В., Романовский Г.Б.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 18.07.2017 ISBN: 9785392257973 Язык: Объем текста: 187 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Становление права собственности публичных образований на землю

Глава 2. Конституционное регулирование права собственности государственных и муниципальных образований на землю в Российской Федерации

Глава 3. Конституционные основы ограничения права собственности на землю

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 1.
Становление права собственности публичных образований на землю

1.1. Генезис права собственности публичных образований на землю

Регулируя важнейшие отношения в обществе, конституционное право играет определяющую роль в преобразованиях, происходящих в Российской Федерации. Публичная собственность, в том числе и на землю, представляет собой самостоятельное явление в системе экономических и правовых отношений, особый институт конституционного права, являющийся важнейшим элементом основ конституционного строя большинства мировых правопорядков. Земля, являясь народным достоянием, выступает в качестве объекта права, имеющего специфическую юридическую природу ввиду своей особой важности и высочайшей степени публичной заинтересованности в данном правовом объекте, а также особого режима использования земельных ресурсов, который состоит в ее предназначении служению общим интересам общества.

В российской экономической и правовой литературе публичную собственность рассматривают как понятие, объединяющее государственную и муниципальную формы собственности. Основными общими признаками этих форм собственности обычно называют социально-экономическую природу; субъектный и объектный состав, правовой режим регулирования. При этом в качестве важнейшего признака выделяют прежде всего субъектный состав права публичной собственности, представленный публично-властными образованиями. Говоря о возможности реализации публичными образованиями полномочий собственника на землю, необходимо дать определение понятия публичного образования. Так, В. Е. Чиркин, характеризуя особенности государственных (государственно-подобных) образований как юридических лиц публичного права, указывает, что это относительно самостоятельное публично-правовое образование несуверенной публичной власти части народа на части государственной территории, выступающее через свои органы и должностных лиц как представитель народа соответствующего территориального публичного коллектива, осуществляющее регулятивную роль в объеме предметов ведения и полномочий, установленных конституцией и законами государства, несущее публично-правовую ответственность (которая может трансформироваться в материальную) в том числе и перед государством. С приведенным определением ученого, по нашему мнению, следует согласиться и принять с той лишь оговоркой, что в рамках настоящей работы под публичными образованиями понимается государство, органы местного самоуправления, наделенные публичной властью и реализующие свои властно-распорядительные полномочия через систему специальных органов, в лице которых образования могут вступать в различные правоотношения.

В то же время некоторыми учеными упомянутый нами термин используется применительно к органам государственной власти, учреждениям, созданными государством. Например, профессор Е. А. Павлодский пишет: «Понятие „юридическое лицо публичного права“ означает, что данное публичное образование создано на основании законодательных актов, а не учреждено в силу гражданско-правовых договоров».

Известный российский цивилист С. Н. Братусь писал: «С точки зрения характера и значения своей деятельности не только в теории, но и в законодательстве юридические лица буржуазного права делятся на а) публичные и б) частные. Публичными юридическими лицами признаются государство, административно-территориальные образования, некоторые государственные учреждения и так называемые публично-правовые корпорации (например, адвокатура). Частными юридическими лицами называют все иные общественные образования — корпорации и учреждения, деятельность которых не поднята до уровня деятельности, имеющей общегосударственное, публично-правовое значение».

В дальнейшем в своей работе мы будем отталкиваться именно от вышеприведенной концепции, рассматривая в качестве публичных образований государство, некоторые его органы и муниципальные образования.

О возможности участия публичных образований в отношении собственности на землю пишет О. О. Солдатенков, который отмечает, что в качестве субъектов права публичной собственности на природные ресурсы следует рассматривать публично-правовые образования — Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

Говоря об особенностях публичного права в целом, С. В. Дорохин, в частности, отмечает, что наиболее существенными формальными элементами публичного права следует признать наличие в числе участников правоотношений субъекта, наделенного властными полномочиями по отношению к другим его участникам, во взаимосвязи с возможностью реализации свободы волеизъявлений субъектов правоотношений в рамках альтернативных правовых норм. В качестве данного особого субъекта выступает публичное образование.

Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., в п. 2 ст. 8 закрепляет положение, согласно которому в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. В п. 2 ст. 9 Конституции указано, что земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Таким образом, Основной закон российского государства позитивно зафиксировал возможность нахождения земли в собственности как публичных образований, так и иных субъектов правоотношений, т.е. физических и юридических лиц. При этом, по мнению Т. Ю. Жмакиной, публичная (государственная) собственность так или иначе подразделяется на две разновидности, существенно различающиеся по своему правовому статусу: публично-правовую собственность государства и частную собственность государства.

На наш взгляд, данная точка зрения является ошибочной, поскольку автором не учитывается то обстоятельство, что публичное образование всегда должно действовать исходя из публичных интересов, что делает правовую конструкцию «частная собственность государства» весьма спорной. При этом полагаем, что необходимость изучения различных аспектов права собственности публичных образований на землю именно в рамках конституционного права детерминирована тем, что конституционные основы нормативного воздействия должны охватывать наиболее общие, существенные аспекты (в том числе право собственности на земельные ресурсы), в то время как более детальное правовое регулирование осуществляется в рамках других отраслей российского права. Говоря о необходимости изучения права собственности публичных образований на землю именно в рамках конституционного права, следует отметить, что при внешней однородности конституционных норм и норм гражданско-правового характера они не тождественны, поскольку конституционная норма всегда имеет более высокое положение в иерархии правовых норм и в отличие от отраслевых норм всегда характеризуется «большей юридической насыщенностью», т.е. более значительной плотностью юридического содержания, что создает возможность многообразных юридических интерпретаций с учетом изменения жизненных обстоятельств или субъективного правопонимания.

Аналогичный отечественному подход к вопросу закрепления правового статуса земли можно найти в конституционных порядках других стран, относящихся к романо-германской правовой системе. Так, ст. 15 Конституции Федеративной Республики Германия установила, что земля, естественные ресурсы и средства производства могут быть в целях обобществления переданы в общественную собственность или другие формы общественного хозяйства, законом, регулирующим вид и размеры возмещения. Статья 21 Конституции Болгарии предусматривает: «1. Земля — основное национальное богатство, которое пользуется особой защитой государства и общества. 2. Обрабатываемая земля используется только для сельскохозяйственных целей. Изменение ее предназначения допускается в порядке исключения, если доказана необходимость этого изменения при условиях и в порядке, определенных законом». Статья 44 Конституции Итальянской Республики закрепляет: «В целях достижения рациональной эксплуатации земли и установления справедливых социальных отношений закон налагает обязательства на частную земельную собственность, устанавливает предельные размеры этой собственности, соответственно, по областям и сельскохозяйственным зонам, содействует улучшению земель, преобразованию крупных землевладений и реконструкции производственных единиц, поддерживает мелкую и среднюю собственность. Закон предусматривает льготы для горных местностей».

В странах англосаксонской правовой системы решение земельного вопроса применительно к местным природным, национальным и социальным обстоятельствам также находит свое отражение. Например, канадская Хартия о правах и свободах (Конституционный акт 1982 г.), допуская возможность создания привилегированных условий для индивидов и групп, ущемленных вследствие своей расы, национальности или этнического происхождения (п. 2 ч. 1 ст. 15), признает и подтверждает права коренных народов — индейцев, инуитов и метисов, в том числе договорные права на землю (ст. 35).

Однако необходимо отметить, что такое детальное законодательное закрепление прав на землю существовало далеко не всегда, поскольку история становления и развития государственности в целом и российской государственности в частности имеет множество этапов, одним из которых является временной интервал, при котором конституция как основной регулятор общественно значимых правоотношений отсутствовала.

Обращаясь к исторической ретроспективе вопроса возделывания и культивации земли в России, необходимо сказать, что земля всегда служила основой жизни семьи и целого рода, фактически она являлась источником жизненно важных продовольственных и иных ресурсов. Само расселение наших предков не было похоже на нынешнее: «Тогда не было этих многолюдных сел… каждый жил особняком на своем земельном участке». Пользование этой землей было пожизненным и наследственным, переделов не существовало, понятия о праве собственности не было.

До образования государства на Руси земля как природный ресурс могла находиться только лишь в пользовании, а само право пользования приобреталось путем приложения труда в целях обрабатывания земельных участков. В связи с этим нельзя не согласиться с В. И. Петровым, утверждающим, что в глазах местного сообщества человек получал право на конкретный участок земли не в силу ее покупки, или получения ее от государства, или наличия того или иного документа, а в силу того, что он прикладывал к нему свой труд. Это нашло свое отражение в известной пословице: «Там моя земля, куда мой плуг, топор, коса и соха ходили».

В научной исторической и юридической литературе широко известно мнение о том, что Россия, в отличие от множества других государств, перешла от первобытно-общинного строя к феодальному, минуя рабо­владельческий. Безусловно, данная идея заслуживает внимания и, в сущности, должна рассматриваться в качестве позитивного момента в историческом развитии нашей страны. Однако, не оставляя без внимания вышеназванную мысль, стоит отметить, что, по справедливому мнению С. А. Боголюбова, «на планете, пожалуй, больше нет такого общества, которое с такой головокружительной, почти авантюрной быстротой меняло крестьянские уклады и права на землю, экспериментируя на живых людях и меняя несколько вариантов за несколько десятилетий, как общество российское».

Период родо-племенных отношений (XI–IX вв. до н.э.) характеризуется абсолютным отсутствием частной собственности на все без исключения средства производства. Все находилось в совместной собственности рода, племени и общины, никто не мог в то время претендовать на статус личного хозяина какой-либо вещи, все было поделено между членами узкого социума, которые были объединены кровными узами. Именно объединение людей для занятия совместным трудом, в том числе и трудом, направленным на окультуривание земли, являлось гарантией возможности самого существования человека в те времена. Именно поэтому земля сама по себе не имела тогда никакой цены, ее нельзя было никому продать, потому что нельзя было найти ни одного покупателя; всякий сам мог занимать свободные земли.

Вышеописанный образ жизни человека имел место не только в период родо-племенных отношений для народов, занимавших территорию современной России, он характерен для всего человечества на его ранней стадии развития. Так, например, племена древних германцев установили следующий порядок пользования землей. «Земля, — писал Тацит в 26-й главе „Германии“, — занимается всеми вместе, поочередно, по числу работников, и вскоре они делят ее между собой по достоинству; дележ облегчается обширностью земельной площади: они каждый год меняют пашню, и все-таки еще остается свободное поле». Следовательно, пахотная земля, «занятая всеми вместе», находилась в коллективной собственности родовых общин.

Р. Пайпс проводит четкое различие между современным человеком и первобытным в отношении исторически первого объекта собственности — земли, подчеркивая, что для современного человека собственность на землю предполагает ее продажу другим, а для первобытного человека она предполагает только право не допускать на нее других.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в период отсутствия государства, а соответственно и права, земля, как и любое иное имущество, не имела индивидуально-определенного собственника, поскольку в этом не было никакой необходимости. Существовала лишь специфическая система обычаев, регламентирующих все сферы жизнедеятельности общества, в том числе и процесс возделывания, культивации земли. Форм собственности, присущих развитым правопорядкам современности, в тот период не было, соответственно, не было ни собственности публичных образований (их не могло быть в принципе, так как отсутствовало государство, а следовательно, отсутствовали и публичные образования), ни частной собственности. Все изменилось с образованием государства.

Этап становления государственности на Руси, относящийся к IX–XI вв., по существу, можно охарактеризовать как период исторического развития общественно-политического строя, при котором государство со всей присущей ему системой, механизмом и аппаратом органов в современном понимании еще не создано, а вся политическая воля и власть сконцентрированы в руках правящей элиты, состоящей из представителей класса крупных землевладельцев — боярского сословия. Поэтому применительно к тому времени можно констатировать отсутствие права собственности публичных образований на землю, поскольку самих публичных образований на тот момент как таковых не было по причине узурпации всей полноты властных полномочий отдельно взятыми лицами. Не было и публичной власти в современном демократическом понимании. Напротив, государственный строй был частноправовым, т. е. государство отождествлялось с частными лицами и с волей этих лиц. Н. М. Карамзин, характеризуя период раннего российского государства, писал: «…Вся земля Русская была, так сказать, законною собственностью великих князей: они могли, кому хотели, раздавать города и волости».

Исключением из этого правила, пожалуй, является только Новгородская республика, граждане которой сами избирали себе князя, о чем свидетельствует множество договоров Новгорода с князьями, например договор великого князя Ярослава Ярославича Тверского с Новгородом от 1264 г.

Данное обстоятельство свидетельствует о наличии возможности граждан влиять на течение общественно-политической жизни, а следовательно, вече (собрание горожан для обсуждения общественно значимых политических и государственных дел) являлось в известном смысле предшественником администрирующих органов публичных образований, имеющих место быть на современном этапе развития государства. «В самом Новгороде князь судил, наказывал и сообщал власть свою тиунам, объявлял войну, заключал мир, налагал дани. Но граждане столицы, пользуясь свободою веча, нередко останавливали государя в делах важнейших: предлагали ему советы, требования; иногда решили собственную судьбу его как вышние законодатели».

Ф. А. Брокгауз акцентирует внимание на том, что в древней Руси князю принадлежало все. Однако это не было частной собственностью, при этом между имениями, принадлежащими князю, и государственными имуществами не делалось различия. Земли эти князья раздавали за службу вместо жалованья и обязательством выставлять ратных людей; они давались в срочное и условное владение, а иногда и в наследственное пользование (поместные земли). Раздача эта особенно усилилась при Иоанне III, с правления Иоанна IV начинается раздача земель и гражданским чиновникам.

Ю. В. Готье писал, что древняя Русь не знала двух разных слов для обозначения политической единицы, во главе которого стоял князь, и личного имения последнего. И то, и другое обозначалось одним словом: волость.

В. И. Сергеевич также отмечал, что Русь в раннее средневековье была разделена на волости, состоявшие из городов и пригородов, волостям для управления были необходимы князья, которых и сажали у себя горожане. Поэтому в тот период князья и горожане являлись совладельцами земельных богатств.

Комментируя поземельные отношения того периода, Б. Н. Чичерин писал: «Земля считалась собственностью князя, а в праве собственности возможно совместное существование прав нескольких владельцев: одному принадлежит полная собственность, другому право пользования или сервитут. В государстве это немыслимо. Область означает сферу действия государственной власти, а две верховные власти совместно существовать не могут; одна необходимо должна устранить другую». Как видно, князь, будучи лицом физическим, де-факто выступал в качестве публичного суверенного собственника.

Зарщиков А.В., Романовский Г.Б. Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография

Зарщиков А.В., Романовский Г.Б. Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография

Цель научной монографии — определить конституционное содержание права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации, выявить соотношение понятий народного достояния и права собственности публичных образований на землю в конституционном праве, рассмотреть особенности конституционного регулирования ограничений права собственности на землю в интересах публичных образований как в Российской Федерации, так и за рубежом.<br /> Самостоятельными объектами исследования стали исторический аспект конституционного регулирования права собственности публичных образований на землю и статус таких собственников земли, как государство и муниципальные образования.<br /> Законодательство приводится по состоянию на май 2017 г.<br /> Данная работа рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов юридических учебных заведений, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в сфере управления недвижимостью, а также научных работников и специалистов в области государственной регистрации сделок с земельными участками.

Внимание! Авторские права на книгу "Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография" (Зарщиков А.В., Романовский Г.Б.) охраняются законодательством!