Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография

Зарщиков А.В., Романовский Г.Б.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 18.07.2017 ISBN: 9785392257973 Язык: Объем текста: 187 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Становление права собственности публичных образований на землю

Глава 2. Конституционное регулирование права собственности государственных и муниципальных образований на землю в Российской Федерации

Глава 3. Конституционные основы ограничения права собственности на землю

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Конституционное регулирование права собственности государственных и муниципальных образований на землю в Российской Федерации

2.1. Соотношение понятий народного достояния и права собственности публичных образований на землю в конституционном праве

В п. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации установлено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В научной доктрине и самом конституционном праве советского периода (сторонников данной концепции немало и в настоящее время) земельные ресурсы рассматривались в качестве народного достояния. Так, в ст. 10 Конституция СССР 1977 г. было указано: «Земля, ее недра, воды, растительный и животный мир в их естественном состоянии являются неотъемлемым достоянием народов, проживающих на данной территории, находятся в ведении Советов народных депутатов и предоставляются для использования гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям». Позднее, с трансформацией общественного строя, претерпело изменения и законодательство о земле. В частности, в ст. 3 Основ законодательства СССР и союзных республик о земле от 28.02.1990 № 1251-1 было указано, что земля является достоянием народов, проживающих на данной территории.

Из вышеприведенных норм вытекает, что советское государство признавало право народа, проживающего на соответствующей территории на использование земли, т.е. закрепило общность земельных ресурсов, их абсолютную публичность. При этом земля, не находясь в собственности народа, являлась его неотъемлемым достоянием. Однако термин «достояние» означает имущество, собственность. В связи с этим возникает вопрос: каким образом земля в советский период могла быть достоянием народа (фактически его собственностью), если весь земельный фонд был объявлен собственностью государства? Думается, что в этом явном противоречии проявляется юридическая некорректность категории «народного достояния» применительно к отношениям землепользования, поскольку правовая конструкция, при которой земля является одновременно общей собственностью народа и находится в собственности государства, фактически невозможна для практической реализации. Стоит отметить, что, по нашему мнению, в данном случае «народ» и «государство» не синонимичные понятия, как бы к этому ни стремилось в своей декларативности законодательство советской поры.

Ученые-цивилисты зачастую вообще склонны считать категорию «народное достояние» бессодержательной декларацией, вместе с тем ими, как правило, не предлагается иной правовой модели (кроме гражданско-правовой), которая бы регулировала отношения землепользования с учетом особой значимости данного природного ресурса и специфического субъектного состава конституционно-правовых отношений собственности.

Тем не менее В. П. Мозолин высказывает точку зрения, согласно которой «необходимо шире использовать институт общей собственности, при которой имущество принадлежит нескольким собственникам одновременно. Природные ресурсы должны принадлежать народу». Развивая эту мысль, автор приходит к выводу, что основные функции по распоряжению всенародным достоянием, находящимся в собственности, могут быть возложены на общественный орган, избираемый населением страны по регионам на основе норм представительства, определяемых от числа проживающих в них граждан. Управление указанным имуществом должно осуществляться федеративным государством в лице Правительства РФ. Исследователями не ставится под сомнение значимость земельных ресурсов для общества в целом, их высокое влияние на устойчивое развитие общества и государства. Учеными отмечается, что при принятии решений в отношении общегосударственной собственности должны учитываться интересы нации в целом.

Между тем Конституционный Суд РФ признал равнозначными юридический термин «собственность» и расплывчатое понятие «достояние», употребляемыми в Конституции РФ. Достояние — это и есть собственность, и оно может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Во время «развитого социализма» концепция «народного достояния» в сущности носила идеологический характер, выходя за рамки собственно права. Поэтому дискуссии о соотношении понятий «государственная собственность» и «общее достояние народов» в советской литературе не имели под собой основы, поскольку сравнивались по сути два разных понятия: юридическое и неюридическое. На сегодняшний день ситуация кардинально изменилась: сегодня государство имеет свои, отличные от общества, интересы, хотя они направлены на общественное благо. Ряд исследователей считает, что в настоящее время существуют все предпосылки для создания новой правой модели, при которой государственная собственность и «общественного достояния» не являются взаимоисключающими понятиями.

Некоторые ученые-конституционалисты предлагают признать за народом наличие конституционной правосубъектности. В частности, Е. А. Кузьмина определяет «народ» как социальную общность.

В указанном контексте необходимо остановиться на понятии народа, который является правовым термином, используемым как внутригосударственным правом (прежде всего конституционным), так и международным. Статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах закрепляет: «Все народы имеют право на самоопределение. В силу этого права они свободно устанавливают свой политический статус и свободно обеспечивают свое экономическое, социальное и культурное развитие». Аналогичное содержание и ст. 1 Международного пакта о гражданских и политических правах. В Преамбуле Российской Конституции указывается: «Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле… принимаем Конституцию Российской Федерации». В ст. 3 Конституции Франции содержится следующая запись: «Национальный суверенитет принадлежит народу, который осуществляет его через своих представителей и посредством референдума. Никакая часть народа, никакая отдельная личность не могут присвоить себе его осуществление». Преамбула Основного закона Федеративной Республики Германия говорит об особом статусе народа: «Сознавая свою ответственность перед Богом и людьми, воодушевленный желанием служить делу мира во всем мире в качестве равноправного члена в объединенной Европе, немецкий народ в силу своей учредительской власти дал себе настоящий Основной закон».

Что отличает население определенной территории от народа как субъекта конституционно-правовых отношений, да и еще обладающего учредительной властью? Очень четко провел грань Георг Еллинек: «Единая государственная власть объединяет множество индивидов в единый народ. Это — единство народа как элемент государства, единство объединенной в государстве массы. Именно поэтому народ в юридическом смысле совершенно немыслим вне государства, подобно тому как и территория возможна только в государстве как пространственная сфера его; если же мыслить ее вне государства, то она представляется лишь политически безразличной частью земной поверхности». Из приведенного высказывания видно, что государственная власть является тем цементирующим веществом, с помощью которого проявляется единство народа и государства. Государство черпает свою силу в народе, народ становится таковым благодаря единству государственной власти.

В научной литературе нередко возникают дискуссии при соотношении таких понятий, как «нация» и «народ». В международном праве такая дискуссия актуальна из-за борьбы в рамках одного государства национального меньшинства за провозглашение своего государства. Следует прежде всего сказать, что в настоящее время нет ни одного мононационального государства. Почти всегда есть титульная нация, но не единственная, представляющая государство в целом. Всегда присутствуют компактные национальные общности. Естественно спор о том, кто является управомоченным на самоопределение, имеет четкие последствия. Если нация, то значит объяснимы притязания любой нации на собственную самореализацию и создание государства. Если народ, то соответственно политический шантаж национального меньшинства не имеет под собой правовой основы, потому как должны учитываться интересы всего народа, а не отдельной группы. Нация тогда реализует свое самоопределение через общее понятие — народ — в пределах уже существующего государства.

Достаточно подробно рассматривается понятие «народ» в коллективной монографии «Проблемы суверенитета Российской Федерации». В частности, дается общее определение: «…Устойчивая общность совместно проживающих людей, общение которых основано на взаимопонимании и взаимоуважении, экономически взаимосвязанных и стремящихся к совместному социальному и политическому развитию, обеспечивающему равенство прав и свобод каждого». Исходя из этого авторами рассматривается каждый из элементов определения.

1. Народ — устойчивая общность. В этом случае нельзя путать понятие «народ» и «население». Должна присутствовать значительная интеграция — результат ставшего обычным общения лиц, для которых процесс взаимопонимания является необходимым и привычным для совместной организации быта и трудовой деятельности.

2. Экономическая общность — наличие для данного народа хозяйственного комплекса, обеспечивающего его развитие.

3. Социально-политическая общность предполагает единое видение собственного политического статуса.

Однако говорить о народе как о субъекте права собственности на землю в строго юридическом контексте, на наш взгляд весьма затруднительно, поскольку не совсем понятно, как данный «субъект» будет реализовывать свои права (природа которых все же тяготеет к частноправовому характеру), да и сами границы (пределы осуществления) права не ясны. При этом, предположив, что «народные» правомочия собственника будут реализовываться посредством проведения референдума (или иного коллективного волеизъявления), отметим, что, на наш взгляд, такая юридическая процедура не будет иметь ни той степени эффективности (частные интересы так или иначе будут идти вразрез с публичными), ни оперативности, которые необходимы для нормального использования земельных ресурсов. Реальной связи отдельно взятого человека с управлением землями не будет. В связи с этим мы склонны согласиться с точкой зрения, высказанной О. О. Солдатенковым, который приходит к выводу о невозможности наделения соответствующим статусом народа, который рассматривается как носитель публичного интереса, оказывающий влияние на осуществление права публичной собственности, не являясь при этом носителем титула. По мнению автора, предлагаемые в науке механизмы обеспечения правосубъектности народа, в частности, посредством использования гражданско-правовых конструкций (общая собственность, доверительное управление), представляются юридически неприемлемыми, порождающими многочисленные коллизии и практически нереализуемыми.

В юридической литературе нередко отмечается, что конструкция общей собственности является фикцией (относительно публичного образования как юридической фикции мы писали выше) и вызывает множество сложностей при реализации прав сособственников. Не случайно Г. Ф. Шершеневич указывал, что общая собственность, явление весьма частое, представляет значительные трудности для уяснения ее юридической природы. Философы различных исторических эпох не принимали идею общей собственности, считая ее утопической. В частности, античные мыслители выражали недоверие идее общей собственности. К примеру, Аристотель указывал, что «те, которые чем-либо владеют и пользуются сообща, ссорятся друг с другом гораздо больше тех, которые имеют частную собственность».

В контексте к вышеизложенного уместно привести пример из практики Арбитражного суда г. Москвы, который своим определением от 09.11.2011 прекратил производство по делу № А40-50010/1109-628. Названное дело ранее было принятого к производству по заявлению Барышевой Татьяны Васильевны, которая обратилась в Арбитражный суд г. Москвы с иском к Российской Федерации в лице Президента Российской Федерации Д. А. Медведева, Аппарата Правительства РФ, Министерства культуры РФ, Федерального агентства по управлению имуществом РФ о признании права совместной собственности с определением долей в праве совместно с коренным государствообразующим русским народом на земельный участок, материальные ценности и строения Московского Кремля. В своем иске Барышева Т. В. просила признать совместную собственность с русским народом, с определением долей в праве на Московский Кремль, землю под ним, материальные ценности и строения. Суд прекратил производство по делу, так как Барышева Т. В. не является индивидуальным предпринимателем, и, соответственно, данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. При всей очевидной юридической абсурдности подобного иска (здесь, кроме исключительно процессуальных аспектов, налицо отсутствие юридической возможности у истца обратиться в суд от имени всего русского народа) стоит отметить, что почву для обращение в суд в этой ситуации рождает именно юридическая «порочность» категории «народное достояние», которое, как показывает практика, по своей сути может являться не более чем социальной декларацией, но не правовой категорией. К сожалению, указанное дело не было разрешено судом по существу, и в связи с этим мы не можем проанализировать мотивы и доводы суда, однако представляется, что в удовлетворении исковых требований Барышевой Т. В. было бы, безусловно, отказано.

По мнению некоторых ученых, распоряжение общенациональным достоянием должно осуществляться сувереном, который наделен гражданами страны (народом) правомочиями по осуществлению публичных функций, в том числе правами по владению, пользованию и распоряжению государственной собственностью с особым режимом оборота. Современное российское законодательство базируется именно на этой концепции, но, к сожалению, практика его применения свидетельствует об обратном: земельные ресурсы часто используются чиновниками в своих личных целях, доход от такого использования (иногда и распоряжения) не поступает в бюджет соответствующего уровня, а народ, наделивший государство в лице соответствующих государственных служащих необходимым объемом правомочий, на деле не получает никаких благ от такого использования. Данную проблему гипотетически можно было бы устранить, поделив всю территорию страны на отдельные земельные участки с дальнейшим проведением разграничения собственности на них. Наличие отдельного собственника (государства, органа местного самоуправления, физического или юридического лица) у земельного участка, несомненно, привнесло бы в правовой оборот стабильность и определенность. Тем не менее полностью отказаться от публично-правовой модели регулирования правоотношений, объектом которых является земля, невозможно в принципе, поскольку данный объект по своей юридической природе не может находиться исключительно в частной собственности, а само регулирование отношений, касающихся собственности на земельные ресурсы, невозможно без участия государства и его органов. Общество, как публичный союз, пишет Д. С. Львов, не может само управлять своей собственностью. При этом необходимо определиться с вопросом о значении термина «управлять». Если под управлением считать осуществление предпринимательских или хозяйственных функций, то чиновник, по мнению автора, является не лучшей кандидатурой. Однако это не означает, что он не может выполнять функции добросовестного агента общества. Не исключает действий чиновников в своем интересе и Д. С. Львов, утверждающий, что субъект права «вырабатывает, выражает и осуществляет и свою волю». Здесь следует, безусловно, оговориться, что чиновник в прямом смысле субъектом права не является (поскольку таким субъектом выступает то или иное публичное образование), однако именно отдельный администратор де-факто реализует права титульного собственника.

Существуют и иные подходы к исследуемому вопросу. Например, В. П. Мозолин полагал, что понятие «народное достояние» вполне может иметь юридическое значение. По его мнению, в любом государстве есть категория имущества, имеющая особый правовой режим. Такое имущество должно находиться в исключительной собственности народа и использоваться в интересах всего общества. Подобное имущество можно трактовать и как народное достояние, и как исключительную собственностью государства: в данном случае эти два понятия признаются исследователем тождественными. На наш взгляд, полностью отождествлять понятие «народное достояние» и «государственная собственность» было бы неверно, поскольку первое все же по своей сути является категорией, скорее, социальной, в то время как второе представляет собой юридический феномен.

Говоря о соотношении понятий «собственность публичных образований» и «народное достояние», следует отметить, что современная концепция права собственности сводится зачастую к тому, что данное право не может быть эффективно выражено и регламентировано нормами только одной отраслевой принадлежности. Сугубо цивилистический подход к вопросам права собственности, в частности на природные ресурсы, неоднократно подвергался критике со стороны ученых. Так, по мнению А. Н. Вылегжанина, цивилистический подход не учитывает фактические характеристики природных объектов, к которым, без сомнения, относятся и земля (земельные участки). С. С. Алексеев полагал, что применение понятия «собственность», а в особенности понятия «частная собственность», к природным объектам явно противоречит их естественной сущности и здравому смыслу. Необоснованность «утилитарно-цивилистических» подходов к пониманию собственности показал и В. Д. Мазаев. Указывая на схожесть целей и задач государственной и муниципальной собственности, он отмечал, что публичная собственность представляется «как совокупность общедоступных для удовлетворения общего блага объектов, например пляжей, парков, некоторых видов вод, ценных пород ископаемых и т.д. Эта собственность помещается в рамки государственной собственности с выделением особого правового режима ее регулирования».

Анализ вышеприведенных доктринальных и нормативных положений позволяет говорить о том, что право собственности на земельные ресурсы не может быть регламентировано исключительно лишь нормами гражданского законодательства. Учитывая многообразие форм собственности на землю в нашей стране, необходимо решить проблему эффективного обеспечения публичных интересов, поскольку на практике публичная собственность может являться соблазном для находящейся у власти элиты использовать ее в личных интересах, а категория «народное достояние» является, скорее, идеологически-доктринальной, нежели чисто юридической.

В. Д. Мазаев все же полагает, что категорию «народное достояние» весьма успешно можно привнести в законодательство, в качестве примера ученый приводит Закон Эстонской Республики о вещном праве от 1993 г., в котором законодательно закреплено деление вещей на всеобщие, публичные и частные. Так, в соответствии с данным Законом всеобщей вещью является та, что по своей природной сущности не может относиться к чьей-либо собственности, а может использоваться неограниченным кругом лиц, как пользуются, к примеру, открытым морем или воздухом. При этом публичной признается вещь, которая относится к государственной или муниципальной собственности и по своей публичной сущности может использоваться всяким так, как пользуются внутренними морями, публичными улицами, площадями, парками. Основное правовое последствие названного деления является исключением всеобщих и публичных вещей из гражданского оборота. В этом смысле национальное достояние можно рассматривать самостоятельным элементом публичной собственности. Также национальное достояние характеризуется общими признаками публичной собственности, в том числе обеспеченностью публично-властными инструментами.

Представляется, что применительно к современным российским реалиям законодательное закрепление собственности на землю через юридическую конструкцию «народного достояния» было бы преждевременным и носило бы лишь декларативный характер, поскольку само общество (народ) не готово выступать в качестве полноценного субъекта права, да и сама юридическая возможность народа как неопределенного количества людей, объединенных наличием гражданства (т.е. юридической связью с государством), иметь согласованную волю весьма сомнительна. Кроме того, привнесение в российское конституционное право понимания земли исключительно как «народного достояния» вошло бы в противоречие с п. 2 ст. 8 Конституции, закрепившей множественность форм собственности на землю, а не исключительное (на практике трудно реализуемое) право народа на данный природный ресурс.

Считаем, что юридическая фиксация земли в ныне действующей Конституции именно в качестве основы жизнедеятельности (т.е. базиса, жизнеопределяющего ресурса) проживающего на ней народа является наиболее логичным и последовательным шагом законодателя, положительном примером того, как нормы советского законодательства не были инерционно привнесены в современное российское право.

Свое мнение относительно народного достояния как правовой категории в достаточно категоричной форме высказывал А. Е. Черноморец: «Употребление в законе этого словосочетания вовсе не означает, что оно автоматически получает титул юридической категории. Никакой смысловой нагрузки мы в ней не обнаружим, поэтому нет никаких оснований к утверждению его во внутригосударственном праве. Оно является, скорее всего, юридическим балластом, от которого право должно быть очищено».

С. А. Сосна, изучая категорию «народного достояния», приходит к выводу, что это не собственность в том единственном смысле слова, которое вкладывает в это понятие цивилистика, природа прав на это имущество другая.

Подведем некоторые итоги.

1. Правовая конструкция, при которой земля является одновременно общей собственностью народа, т.е. выступает в виде «народного достояния» и одновременно находится в собственности государства фактически (или иного публичного образования), не может быть реализована на практике, поскольку зачастую интересы государства нередко идут вразрез с интересами народа или его отдельной социальной группы, хотя данные интересы направлены на общественное благо.

2. Говорить о народе как о субъекте права собственности на землю в строго юридическом контексте, на наш взгляд, весьма затруднительно, поскольку не совсем понятно, как данный «субъект» будет реализовывать свои права на «достояние». В этом смысле социальная декларация — «народное достояние» не может подменить собой собственность, хотя отчасти и фиктивного (об этом мы упоминали выше), но в целом функционирующего субъекта права — публичного образования. В связи с этим категория «народное достояние» является, скорее, идеологически-доктринальной, нежели чисто юридической.

3. Сама по себе возможность именно народа выступать в качестве субъекта права собственности представляется, на наш взгляд, весьма сомнительной, так как связующий элемент неопределенного числа лиц (которые в конечном счете народом и являются) — общая воля — отсутствует. Напротив, у публичных образований степень консолидации юридической воли куда выше, нежели у абстрактного субъекта права — народа.

4. Отдавая должное острой необходимости регулирования вопросов права собственности на земельные ресурсы с учетом неоценимой социальной значимости этого объекта права, а как следствие, необходимости всеобъемлющего регулирования этих вопросов посредством признания земли «народным достоянием», отметим, что некоторую размытость закрепления правового статуса объекта права через категорию «достояние» можно было бы гипотетически устранить, поделив всю территорию страны на отдельные земельные участки с дальнейшим проведением разграничения собственности на них. Наличие отдельного собственника (публичного образования, физического или юридического лица) у земельного участка (право собственности на который в известной степени ограниченно), несомненно, привнесло бы в правовой оборот стабильность и определенность. Однако подобное деление территории на практике сложно выполнимо и не вполне целесообразно, поскольку распространение государством своей юрисдикции на всю без исключения территорию и без того закономерно.

2.2. Конституционное регулирование права собственности Российской Федерации на землю

Государство и органы местного самоуправления, выступая фактически в качестве монопольных собственников земельных ресурсов, берут на себя колоссальную ответственность за использование земель, поскольку от правильности и степени эффективности их действий зависит реализация интересов как ныне живущего населения, так и будущих поколений, для которых земля, без сомнения, также будет являться базисом жизнедеятельности.

Для формирования более полного представления о государстве как собственнике земельных ресурсов необходимо дать понятие государства именно в правовом контексте. Так, ученый-конституционалист В. Е. Чиркин дает следующее определение понятию «государство». По его мнению, государство — это публично-правовое образование суверенной государственной власти, создатель модели правопорядка в обществе, выступающее в правовых отношениях через свои органы и должностных лиц как представитель всего народа, осуществляющее арбитражно-регулятивную роль в целях выполнения общих дел и в социально-политических отношениях, являющееся источником права на легальное принуждение и несущее публично-правовую ответственность, которая может трансформироваться в материальную с правом регрессного иска к соответствующим органам и должностным лицам. Приведенное дефиниция, на наш взгляд, весьма емко характеризует государство и как публично-правовое образование, и как социальный институт в целом.

Государство является особым субъектом права собственности на землю, поскольку представляет собой абсолютно специфическое образование в политико-правовом смысле, ввиду чего реализация государством правомочий собственника на землю имеет множество аспектов и особенностей, не присущих частным лицам, вступающим в правовой оборот исключительно в личных интересах (вероятно, за исключением общественных организаций, действующих в интересах неопределенного круга лиц). Государство же в своей деятельности не может руководствоваться интересами людей, составляющих исключительно властно-административный аппарат, напротив, оно обязано руководствоваться общественными интересами, так как оно призвано обеспечить интересы всех граждан, проживающих на его территории.

Закрепленная в Конституции РФ равная защита всех форм собственности и универсальное гражданско-правовое содержание права собственности не означают (вопреки расхожему в цивилистике мнению), что государство и муниципалитеты должны действовать в гражданском рыночном обороте по тем же правилам, что и частные лица, поскольку в основе соответствующих форм собственности лежат совершенно разные интересы. Как отмечается в доктринальной юридической литературе, частная собственность используется так, чтобы не навредить интересам общества, а государственная — непосредственно в интересах общества.

Зарщиков А.В., Романовский Г.Б. Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография

Зарщиков А.В., Романовский Г.Б. Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография

Цель научной монографии — определить конституционное содержание права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации, выявить соотношение понятий народного достояния и права собственности публичных образований на землю в конституционном праве, рассмотреть особенности конституционного регулирования ограничений права собственности на землю в интересах публичных образований как в Российской Федерации, так и за рубежом.<br /> Самостоятельными объектами исследования стали исторический аспект конституционного регулирования права собственности публичных образований на землю и статус таких собственников земли, как государство и муниципальные образования.<br /> Законодательство приводится по состоянию на май 2017 г.<br /> Данная работа рассчитана на преподавателей, студентов, аспирантов юридических учебных заведений, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления в сфере управления недвижимостью, а также научных работников и специалистов в области государственной регистрации сделок с земельными участками.

Внимание! Авторские права на книгу "Конституционное регулирование права собственности публичных образований на землю в Российской Федерации. Монография" (Зарщиков А.В., Романовский Г.Б.) охраняются законодательством!