|
|
ОглавлениеГлава 1. Социальная солидарность в системе фундаментальных принципов конституционализма Глава 3. Социальная солидарность и историческая эволюция классических принципов конституционализма Глава 4. Социальная солидарность и новые фундаментальные принципы конституционализма Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 4. Социальная солидарность и новые фундаментальные принципы конституционализма4.1. Социальное государство как принцип конституционализмаВ предыдущей главе настоящего монографического исследования было показано, что социальная солидарность затронула и во многом обусловила трансформацию содержания всех классических принципов конституционализма. Однако самым главным направлением воздействия принципа социальной солидарности на мировой конституционный процесс является, как уже отмечалось, социализация, которая утверждается лишь в обществе, готовом проявлять солидарность. Социализация представляет собой наиболее значительное направление эволюции мирового конституционализма, знаменуя появление одного из его новых фундаментальных принципов — социального государства, который считается укоренившимся в конституциях второй волны. Приобретение государством социального характера справедливо принято считать важнейшим направлением эволюции конституционного статуса государства в ХХ в. и самой выдающейся и заметной тенденцией развития современных конституций. В юридической литературе и в законодательстве предложено множество определений социального государства. Наиболее удачным представляется определение, данное российской исследовательницей О. В. Родионовой, которая полагает, что это такое государство, политика которого направлена на минимизацию различий между индивидами в доступе к различным благам. Социальное государство предполагает его заботу о слабозащищенных слоях населения — с тем, чтобы во имя милосердия, справедливости, предотвращения и смягчения социальных конфликтов — обеспечить всем членам общества условия достойной жизни, прежде всего — посредством защиты от сил, действующих в рамках гражданского общества, а также от рисков (болезнь, безработица, потеря кормильца, иные случаи недостатка средств к существованию). Как видно, суть конституционной солидарности — защита слабых — социальным характером государства выведена из чисто политической сферы, т. е. обогащена и поднята на новый виток своего развития. Как правильно отмечалось в юридической литературе, социальное государство предполагает активное государственное вмешательство в экономическую, социальную и духовную сферы жизнедеятельности общества. При этом арсенал направлений и средств такого воздействия чрезвычайно разнообразен, включая как непосредственное предоставление государством соответствующих услуг (государственные социальное обеспечение, здравоохранение, образование, помощь в трудоустройстве и т. п.), так и воздействие на институты гражданского общества (установление прав, корреспондирующих им ограничений прав иных лиц, их обязанностей и запретов, а также мер, стимулирующих социальную активность). Следует отметить, что в юридической литературе предприняты и иные попытки структурирования содержательных и методологических аспектов деятельности социального государства. Так, профессор В. Е. Чиркин выделяет семь индикаторов социального государства: социальную функцию частной собственности, социальное партнерство, предоставление государством социальных услуг всем членам общества, социально-экономическое равноправие индивидов, социальную справедливость, социальную ответственность, интервенционалистский, технократический и технологический характер государственного регулирования. Другой российский исследователь В. В. Дашкевич вычленяет три аспекта социальной деятельности государства, называя их функциями и относя к их числу ограничительную, обеспечительную и гарантирующую функции. Н. В. Варламова включает в перечень направлений политики социального государства 12 позиций. Представляется, что аспекты (проявления, элементы, признаки, направления деятельности) социального государства вполне можно укрупнить, сведя их по самому большому счету к двум. Это, во-первых, деятельность государства по оказанию помощи слабозащищенным слоям населения в их доступе к различным благам, а во-вторых, его активное воздействие на институты гражданского общества с этой же целью, а именно в стремлении как минимум не допустить ими подавления личности, а также обязать или поощрить их к позитивным действиям по поддержанию наиболее уязвимых слоев населения. Принцип социального государства является на протяжении многих лет объектом пристального внимания со стороны зарубежных, а в последние годы и российских ученых: юристов, социологов, политологов и экономистов. Его анализу посвящено немало публикаций, в которых исследуются проблемы целей и функций, сущих и целесообразных масштабов и форм социальной деятельности государства, ее исторической и современной динамики, правового оформления принципа социального государства и его соотношения с принципами государства правового и демократического. Столь огромный интерес к социальной составляющей деятельности государства не случаен. В настоящее время принцип социального государства общепризнан как один из основополагающих принципов современного цивилизованного государства — наряду с его правовым, демократическим и светским характером. Вместе с тем размах и способы осуществления социальной политики различных государств постоянно меняются, будучи связанными с различными представлениями ученых и политиков о справедливости и солидарности, а также сталкиваясь с различными вызовами и рисками и заставляя науку и практику находиться в постоянном поиске их совершенствования и оптимизации. Проблематика социального государства чрезвычайно актуальна для России. Действующая Конституция провозглашает нашу страну социальным государством (ст. 7). Но в силу ряда объективных и субъективных причин данное положение во многом остается лишь идеалом, не воплощенным в реальности. Действительно, минимальные размеры пенсий не могут удовлетворять элементарные потребности человека, а минимальный размер оплаты труда все еще не дотягивает до прожиточного минимума, суммы пособий не всегда обоснованы экономически и психологически, социальное законодательство является нестабильным, его изменения подчас непоследовательны и имеют эффект понижения уровня социального обеспечения. О недостаточной удовлетворенности значительной части населения как правовым регулированием, так и исполнением законодательства в сфере социальных прав свидетельствует статистика обращений граждан в Конституционный Суд РФ, конституционные и уставные суды субъектов Федерации, а также к Уполномоченному по правам человека. Так, среди жалоб на нарушение конституционных прав граждан, рассматриваемых Конституционным Судом, социальных прав касаются около трети, их удельный вес и среди обращений граждан к Уполномоченному в последние годы составляет чуть больше четверти (в 2013 г. — 26,4%). В общем же числе дел, рассматриваемых конституционными и уставными судами субъектов Федерации, дела, связанные с защитой социально-экономических прав, лидируют по сравнению с иными категориями дел со значительным отрывом. Так, в Конституционном суде Республики Татарстан они составляют около 60% всех дел, а в Уставном суде Свердловской области — более 70%. Все это свидетельствует не только о проблематичности практической реализации принципа социального государства, но и о недостаточной разработанности теории социального государства, в том числе ее важнейших правовых аспектов. Например, вопросов о том, являются социальные права такими же позитивными конституционными правами, как личные или политические; каким должно быть соотношение принципов социального государства с принципами правового и демократического государства; допустимо ли ухудшение положения граждан в социальной сфере при изменении законодательства. Разработка теории социального государства чрезвычайно важна, поскольку реализация социальной функции государства в разумных масштабах способна принести и приносит обществу столь же огромную пользу, сколь разрушительными (и экономически, и психологически, и политически) могут быть как ее недооценка, так и необоснованное в конкретных исторических условиях гипертрофирование. Утверждение принципа социального государства обусловлено как этическими, так и прагматическими соображениями. Его общественная полезность, даже необходимость, объясняется тем, что он способен несколько искупить первородный грех частной собственности и уменьшить издержки порождаемого ею дикого рынка: социальное расслоение и сопутствующую ему бедность — «мать пороков», — и поэтому в чистом виде способного привести в конце концов человечество к самоистреблению. Тем самым социальная функция государства направлена на то, чтобы смягчить и даже предотвратить многие социальные противоречия, способствуя снижению социальной напряженности, повышению стабильности и общественной солидарности, а также доверия населения к государственной власти и ее легитимности. Тем не менее пользу социальной деятельности государства не следует абсолютизировать. Увлечение государства ею может дать противоположный эффект, поскольку порождает массу негативных последствий. Ее осуществление ложится нелегким бременем на бюджет страны. Она провоцирует психологию социального иждивенчества, подавляя творческую активность и предприимчивость населения, поскольку общественные блага, распределяемые государственными органами, воспринимаются их получателями как бесплатные. Ее значительные масштабы, сопровождающиеся большим размахом перераспределения государством доходов граждан, отрицательно сказываются на материальном стимулировании предпринимателей, порождают, и не без оснований, у социально благополучных слоев населения чувство их дискриминации («позитивная дискриминация») и нарушения государством их права частной собственности, а также снижение их заинтересованности в результатах своего труда и социальную апатию, а как результат — отток капиталов из социальных государств. Как видно, социальная функция государства создает опасность снижения созидательного потенциала как слабо обеспеченных, так и материально благополучных слоев населения, что явно не способствует экономическому росту страны и соответственно подрывает экономические источники социального благополучия и прогресса. Наконец, в социальном государстве возрастает роль государственного механизма в жизни общества, поскольку он получает доступ к перераспределению ресурсов, и соответственно сдерживается развитие гражданского общества. На данные возможные негативные эффекты социального государства обращал внимание и Конституционный Суд РФ, отмечая, что абсолютизация социальной деятельности государства нежелательна: недоверие к населению, выражаемое в «исключительности прав государства на устройство и регулирование всевозможных отношений и занятий, обрекает его на расточительность и бездействие в беспочвенном расчете на преувеличенные таланты чиновничества, а граждан побуждает к безответственной требовательности и вместе с тем к безучастности в общих делах. Недоверие это, кроме прочего, противоречит конституционным основам народовластия», препятствуя притязаниям гражданского общества на участие в управлении и на самоорганизацию. Последнее обстоятельство особенно важно с конституционно-правовой точки зрения, так как подрывает суть конституционализма как системы ограниченного в пользу свободы личности правления государства. На данный риск, связанный с социализацией государства, обращал особое внимание известный австрийский экономист ХХ в. Ф. фон Хайек (1899–1992), заявляя, что такая социализация — это дорога к рабству, ибо там, где начинается социальное государство, заканчивается государство правовое: «Формальное равенство перед законом несовместимо с любыми действиями правительства, нацеленными на обеспечение материального равенства различных людей, и всякий политический курс, основанный на идее справедливого распределения, однозначно ведет к разрушению законности». Очевидно, что социализация государств оценивается Хайеком как одна из главных угроз большинству условий существования конституционализма и его принципов (помимо равноправия — верховенству закона, связанности государства правом, законности, развитию институтов гражданского общества). И это несмотря на то, что между правовым и социальным началами в деятельности цивилизованного государства существует несомненная взаимосвязь и взаимообусловленность. Их единство подчеркивается в конституциях множества современных стран, в которых данные характеристики государства даются в одной статье. Например, в ст. 1 Конституции Королевства Испании 1978 г. говорится, что Испания конституируется как правовое, социальное и демократическое государство». Статья 2 Конституции Республики Словении 1991 г. объявляет Словению правовым и социальным государством. Единство правового и социального характера современного государства состоит в том, что оба эти начала направлены на обеспечение блага людей: первый — индивидуальной свободы и основных прав личности путем ограничения государственного вмешательства в частную жизнь граждан, второй — достойных условий существования каждого индивида с помощью перераспределительной функции государства. Единство и взаимосвязь правового и социального характера современного цивилизованного государства неоднократно подчеркивалась современными учеными. «Развитое правовое государство не может состояться, если оно не станет и социальным государством», — справедливо полагает В. Д. Зорькин. Но вместе с тем в этих методах (обеспечение формального равенства и стремление сгладить фактическое неравенство) осуществления вроде бы одной цели и кроется противоречие. Оно заключается в том, что правовое государство по своему замыслу не должно вмешиваться в вопросы перераспределения общественного богатства, а социальное государство, опять же по самой своей сути непосредственно этим занимается. При этом, регулируя институты гражданского общества, оно создает опасность установления контроля над ними со стороны бюрократического аппарата публичной власти. Кроме того, широкие масштабы социальной деятельности государства порождают, как уже отмечалось, чувство «позитивной дискриминации», т. е. нарушения формального равноправия как одной из главных ценностей правового государства у благополучной части общества. Выбор разумного соотношения между социальной и правовой составляющими в деятельности современного государства — важная задача политиков и юристов. В сложных взаимоотношениях находится принцип социального государства и с другим классическим принципом конституционализма — государством демократическим. С одной стороны, социализация создает предпосылки для укрепления демократии: социально-экономические требования пролетариата выдвигались им одновременно с политическими, прежде всего — о предоставлении избирательного права. Более того, под влиянием концепции социального государства трансформируется понимание демократии. Конституция Мексики объявляет демократию не только правовым строем и политическим режимом, но также и образом жизни, основанным на непрерывном улучшении экономического, социального и культурного уровня народа (п. «а» ч. 2 ст. 3 Конституции Мексиканских Соединенных Штатов). Как видно, демократия — и не только в Мексике — трактуется сегодня как доступность не только влияния на управление, но и (по аналогии с политической сферой) прочих благ во всех сферах жизни. С другой же стороны, расширение функций политической элиты и бюрократического аппарата в социальном государстве создает угрозы демократии, укрепляя их влияние на жизнь населения. О сложности проблемы соотношения принципов социального государства, с одной стороны, и принципов правового демократического — с другой, свидетельствует то обстоятельство, что далеко не все социальные государства являются правовыми демократическими и наоборот. По справедливому замечанию российской исследовательницы О. В. Родионовой, социальную функцию в той или иной степени осуществляют все государства: и правовые, и неправовые. Итак, необоснованное (и даже представляющееся таковым значительной части населения) расширение социальной функции государства может способствовать экономическому спаду, росту социальной напряженности или апатии, усилению власти государственного механизма. Это тем более опасно, что, как представляется, в социальном государстве существует, подобно законам Паркинсона, тенденция как расширения масштабов самой социальной функции, так и нарастания всех сопутствующих ей указанных негативных явлений. Действительно, со стороны населения импульсы к их развитию обусловлены тем, что безбедная жизнь на пособия весьма достойного размера неизбежно становится привлекательной для все большего количества людей, в том числе вполне трудоспособных. Государство же, с одной стороны, вынуждено ориентироваться на реципиентов пособий как на значительный слой избирателей, давая им все больше и больше обещаний, а с другой — социальная перераспределительная деятельность привлекательна для него тем, что усиливает его роль в обществе, выступая поводом и к его количественному разрастанию, и к усилению его полномочий. Правда, существуют и весьма сильные факторы, ограничивающие размах социальной деятельности государства, препятствующие ей. Это ограниченность экономических ресурсов государства, угроза экономического краха и психологическое сопротивление экономически благополучных, созидающих слоев населения, являющихся главными гарантами экономического роста страны. Как, осуществляя социальную деятельность, государству пройти между Сциллой социальной напряженности и Харибдой социальной апатии и лени; смягчить несправедливость и не допустить снижения экономического роста, а также нарушений прав человека? Как снять противоречие между двумя стратегическими целями: достижением максимальной экономической эффективности производства и обеспечением достойного уровня жизни всем членам общества? Как, с одной стороны, исключить неоправданные расходы на социальные нужды, а с другой — не допускать того, чтобы нуждающиеся граждане оказывались лишенными достойной социальной поддержки? Вот главные дилеммы проблематики социального государства. Как видно, в основе определения масштабов, форм и методов осуществления социальной функции государства должна лежать стратегия управления рисками, в частности определения разумного соотношения между социальной солидарностью и стимулирования людей к эффективной экономической деятельности. Именно как часть такой стратегии государства социальная функция исторически и зародилась. Хотя «золотым веком», эпохой расцвета социального государства как в смысле правового признания, так и на практике явилась вторая половина ХХ столетия, его богатая предыстория уходит вглубь веков. Прежде чем придать социальной функции государства масштабный, систематический и концептуальный характер, человечество прошло многовековой исторический путь: по справедливому замечанию профессора О. В. Мартышина, социальные функции были присущи государству с глубокой древности. Так, отдельные проявления социальной деятельности государства имелись уже в древнем мире. Например, древневавилонский царь Хаммурапи в соответствии с провозглашенным им в его знаменитых законах (ХVIII век до н. э.) лозунгом: «Чтобы сильный не угнетал слабого», ограничил ростовщичество и долговое рабство, регулировал цены и тарифы, расширил государственный сектор в сельском хозяйстве, периодически кассировал все долги и недоимки особыми указами «справедливости». В античных государствах существовали право контроля государства над частной собственностью и его вмешательства в хозяйственную деятельность отдельных граждан с целью исправления крайних проявлений социального неравенства, смягчения возникающих на этой почве конфликтов и воспитания духа солидарности граждан. Примерами такого вмешательства могут служить осуществленная Солоном (около 640 до н. э. — около 559 до н. э.) сисахфия в Афинах или приписываемый Ликургу (IX век до н. э.) передел земли в Спарте. С течением времени социальная политика государств-полисов приобретала все более систематический характер. Разрабатывался и проводился в жизнь целый комплекс мероприятий с целью обеспечивать необходимой материальной поддержкой всех малоимущих граждан, с тем чтобы они могли активно участвовать в политической и общественной жизни государства. К числу таких мероприятий относились установление запретов и ограничений на продажу и покупку земли и других видов имущества, различных видов литургий, конфискации и налоги на собственность, законы против роскоши, наделение беднейших граждан землей за счет государства, организация государством общественных работ, дававших заработок горожанам и обеспечивавших их же потребности, и т. д. Греческие и римские политики заботились также о ввозе зерна, которое распределялось только между гражданами: раздавалось бесплатно или продавалось по символическим ценам. Разумеется, социальная активность приносила соответствующим деятелям немалые политические дивиденды. Например, в Афинах Перикл (около 494–429 до н. э.) сумел на 15 лет обеспечить себе должность первого стратега после того, как гарантировал правильную раздачу хлеба, подаренного в 444 г. до н. э. египетским правителем Псамметихом афинским гражданам. В Риме введение хлебных раздач сделало самым популярным политиком плебейского трибуна Гая Гракха (152–121 до н. э.), оттеснившего на время на политической арене консулов и сенат. В 68 г. до н. э. Гней Помпей Магн (106–48 до н. э.) сумел в короткий срок разгромить пиратов Средиземноморья, парализовавших подвоз хлеба в Рим, и надолго стал первым и любимейшим политиком в Риме. Осуществляя социальную деятельность, античные государства стремились обеспечить своих граждан не только хлебом, но и зрелищами, т. е. занималось организацией их досуга. Каждый греческий полис имел общегражданские праздники, участие в которых поддерживало ощущение слитности рядового гражданина с обществом его сограждан. Из посвященных Дионису праздников развился греческий театр, столь популярный в античном мире. При Перикле в Афинах была создана специальная казна, из которой бедные граждане получали деньги на покупку театральных билетов, — казна теорикона. Римские императоры устраивали для сограждан грандиозные гладиаторские бои, на организацию которых тратились колоссальные средства. Неотъемлемой частью античных городов были такие общественные заведения, как стадионы, гимнасии, палестры, термы, театры, амфитеатры, цирки, ипподромы и т. п. Для целей их содержания богатые сограждане облагались специальными почетными повинностями в пользу общества. В Греции они назывались литургиями. За свой счет состоятельные граждане устраивали общественные праздники и игры, готовили театральные труппы и постановки, снаряжали военные корабли и т. п. В период расцвета полисной жизни такие траты давали богатым авторитет и престиж, который также использовался затем в политической жизни. Поучительно и любопытно то, что наибольший в античном мире размах социальная функция государства приобрела в древней Спарте, образ жизни населения в которой, выражаясь современным языком, можно охарактеризовать как военно-лагерный. Идеи о необходимости выполнения государством социальных функций высказывались и античными мыслителями. Так, однозначно приписывал государству социальную функцию (но не абсолютную, т. е. не приводящую к коммунистическому бытию) Аристотель. По его мнению, «очевидно, лучше, чтобы собственность была частной, а пользование ею — общим». Государству следует заботиться о детях и их воспитании: «Законодатель должен отнестись с исключительным вниманием к воспитанию молодежи. <…> Для всех нужно одно и одинаковое воспитание, а забота об этом воспитании должна быть общим, а не частным делом». Не была забыта социальная деятельность государства и в средние века. Так, в Англии всегда существовало государственное регулирование деятельности паромщиков, иных перевозчиков, пекарей, мельников, собственников пристаней и гостиниц. Оно заключалось прежде всего в установлении максимальных сумм, взимаемых за оказываемые услуги и продаваемые товары. Именно в средние века в Европе появились первые государственные больницы и школы для бедных. В городах, начиная примерно с XII в., ремесленники и купцы, не удовлетворенные церковными школами, стали открывать свои цеховые и гильдейские школы, где их дети обучались чтению и письму, счету и религии. Постепенно эти школы превратились в начальные городские школы, содержавшиеся городскими магистратами. Приблизительно в это же время профессиональные гильдии стали создавать университеты, в содержании которых, а также в материальной поддержке талантливых студентов так или иначе начинает участвовать государство. В России первые государственные общеобразовательные школы возникли при Петре I. В 1714 г. по всем церковным епархиям был разослан указ об открытии цифирных училищ для обучения грамоте, письму и арифметике, а также элементарным сведениям по алгебре, геометрии и тригонометрии. В 1718 г. было открыто 42 цифирных училища. В них зачислялись (не только добровольно, но и принудительно) дети всех сословий, за исключением крепостных крестьян. При Петре I были учреждены также первые ремесленные училища. Первым государственным стационарным лечебным учреждением в России стал «госпиталь для лечения болящих людей», тоже организованный по указу Петра I в 1707 г. в Лефортове. Начиная примерно с XVII в. в городах ряда стран Европы за счет местного бюджета стала осуществляться социальная поддержка престарелых муниципальных служащих. Для реализации социальных проектов государства устанавливали целевые налоги. В России, например, существовала «ямская подать» (для оплаты труда ямщиков, обеспечивающих почтовое сообщение), а также мостовщина (для ремонта дорог и мостов). И все же основными формами социальной защиты населения на доиндустриальном этапе были семейные, общинные, цеховые формы самоподдержки населения и церковная благотворительность. Во времена Просвещения и буржуазных революций идея о необходимости заботы государства о человеке вроде бы выпала из поля зрения общественно-политической теории и практики, будучи вытесненной либеральными концепциями организации общества и государства. И это вполне объяснимо: потребности развития индустриального общества на первый план выдвинули задачу высвобождения творческого потенциала человека, ограждение его от произвола и опеки государства в лице абсолютной монархии: идея религиозной свободы, заложенная Реформацией, была дополнена в период буржуазных революций идеями экономической, личной и политической свободы. Данная идеология либерализма была юридически оформлена принятием первых конституций. Их цель, определившая суть конституционализма, заключалась в ограничении государственной власти в пользу свободы личности. Именно поэтому авторы первых конституций, стремясь установить разумное устройство общества, были озабочены тем, чтобы прописать в них то, чего государство по отношению к человеку делать не должно, а не то, что оно обязано для него делать. В этих условиях социальная функция государства, естественно, подверглась ограничению: на смену государству-мощи пришло государство-ночной сторож, или минимальное государство. И все же даже в эпоху буржуазных революций и принятия первых конституций стихия рынка не абсолютизировалась: ни практикой, ни законодательством, ни общественной мыслью. Продолжали действовать государственные школы и больницы, появились государственные и муниципальные приюты для бедных, музеи, библиотеки. Возникли новые налоги, направленные на смягчение социальной несправедливости и иные социальные цели. Например, В Англии с XVIII в. стали взиматься целевые налоги: «библиотечный», «музейный», «налог в пользу бедных» (сборы от этого налога шли на содержание ночлежек и работных домов, обеспечивающих занятость беднякам и бродягам), а также множество налогов на роскошь: налоги на выездных лошадей, собак, кареты, гербы, часы, перчатки, ружья и даже на пудру. В США вскоре после образования этого государства были установлены налог на кареты и налог на устройство парков. Более того, социальные положения «пробились» и на конституционный уровень. Первопроходцем конституционного регулирования социальной деятельности государства стала Франция. Особенно много социальных норм содержала якобинская Конституции Франции 1793 г., провозглашавшая обязанности общества осуществлять общественное призрение, давать пропитание неимущим (приискивая работу трудоспособным и обеспечивая средства к существованию нетрудоспособным), способствовать успехам народного просвещения и делать образование достоянием всех граждан (ст. 21, 22). Примечательно, что всеобщее образование и государственное обеспечение Конституция признавала и гарантировала как важнейшие права человека наряду с личными (ст. 122). Идеи о социальных правах и необходимости социальных гарантий со стороны государства подчас высказывались и в общественных доктринах раннеиндустриального периода, прежде всего — в философии Просвещения. Так, Дж. Локк упоминал о «праве на защиту». Ш. Л. Монтескье считал государство обязанным предоставить гражданам крышу над головой, пищу и одежду. Ж. Ж. Руссо также полагал, что забота о пропитании граждан — это одна из трех самых главных обязанностей правительства (наряду с заботой о хорошем содержании и исполнении законов и о поддержании нравственности). Значительно более радикальные идеи о необходимости социализации государства высказывал основоположник утопического коммунизма А. Сен-Симон (1760–1825), утверждая, что индустриальное общество должно основываться на принципе полного, а не только политического и юридического равенства. Политическая свобода есть необходимое следствие прогрессивного развития; но раз она достигнута, она перестает быть конечной целью. Поэтому закон, устанавливающий форму правления, по мнению Сен-Симона, не более важен, чем закон, регулирующий вопросы собственности. Индивидуализм слишком развил и без того сильный в человеке эгоизм; теперь нужно постараться организовать производство на принципах ассоциации, что скоро приведет к развитию естественных чувств солидарности и взаимной братской преданности. При этом главная задача по организации кооперативного производства должна быть возложена на государство, а его основная функция состоит в заботе о труде. Главнейшая заповедь Христа, «возлюби ближнего, как самого себя», в индустриальном обществе, по мнению Сен-Симона, может и должна быть выражена иначе: «...всякое общество должно заботиться о возможно более быстром улучшении нравственного и физического состояния самого бедного класса; оно должно организоваться таким способом, который всего более содействовал бы достижению этой цели». И все-таки более актуальной по тем временам была проблематика создания условий для развития свободного рынка, т. е. обеспечения права частной собственности, свободы договоров, притока рабочей силы. Поэтому социальные вопросы обстоятельной теоретической проработки не получили, регулировались текущим законодательством, а значительного приращения масштабов и повышения уровня социальной деятельности государства в раннеиндустриальный период человеческой истории не произошло: ввиду порождаемой диким рынком индивидуалистической психологии и недостаточно высокого уровня экономического развития общества государство считало своей обязанностью в основном лишь борьбу с крайней нуждаемостью, т. е. обеспечение физической выживаемости граждан. Но вскоре стало ясно, что доминирование в политике государства принципа laisser faire (в современной терминологии — «минимального государства») негуманно и социально опасно: достигнутый и вяло повышаемый уровень социальной заботы государства о населении, как и самого населения друг о друге, был явно недостаточен. Осознание этого обусловили два обстоятельства. С одной стороны, последствием дикого рынка явилось массовое обнищание наемных работников, что поставило на грань вымирания значительную часть населения и породило проблемы воспроизводства рабочей силы и поддержания достаточного уровня потребления. С другой стороны, в условиях личной свободы, гарантированной первыми конституциями, а также возрастания роли человеческого фактора в экономике в результате научно-технического прогресса и соответственно образовательного уровня населения происходили повышение самосознания народных масс, обострение чувств собственного достоинства и несправедливости социального расслоения. Результатом стало резкое обострение ряда существовавших ранее и новых противоречий: между трудом и капиталом, различными религиозными и этническими общностями. Все это привело к необходимости большего учета потребностей людей при осуществлении государственного управления и принятию государством на себя более масштабных социальных функций. Таим образом, идея принятия государством на себя заботы о нуждающихся в этом преследовала не только альтруистические цели, но и цели обеспечения стабильности социума, будучи проявлением инстинкта самосохранения господствующего класса, реакцией на «прелести экономического либерализма и свободной конкуренции». При этом активизация заботы государства об уязвимых слоях населения оказалась с утверждением капитализма не только необходимой, но и возможной благодаря экономическому росту стран, вступивших в индустриальный период своего развития. К середине XIX в. необходимость и возможность активизации социальной деятельности государства стали настолько очевидными, что в качестве реакции на негативные эффекты дикого рынка в научный оборот было введено понятие, по сути фиксирующее новое качество государства, отражающее его вступление в новую фазу развития. Таким понятием стало «социальное государство», впервые употребленное в 1850 г. немецким социологом Л. фон Штайном. Он настаивал, что государство должно обратить достижения прогресса на пользу всех членов общества, поднять обездоленные классы до уровня преуспевающих, «обязано способствовать экономическому и общественному прогрессу всех своих граждан, ибо, в конечном счете, развитие одного выступает условием развития другого, и именно в этом смысле говорится о социальном государстве». Как видно, в данном определении автор определяет в качестве главной цели и обязанности социального государства экономический и социальный прогресс, обеспечиваемый каждому человеку, а в конечном счете — и всему обществу. Из данного определения очевидно, что идея социального государства явилась результатом консенсуса социальных интересов, выражения солидарности (пусть и во многом вынужденной) различных слоев населения. Появление доктринального термина «социальное государство» стало знаковым событием, свидетельствовавшим об осознании общественным мнением необходимости изменения самой природы государственности. Забота о населении стала рассматриваться (правда, на данном этапе в основном доктриной) не как великодушная «милость к падшим», а как одна из основных функций государства, его обязанность нести ответственность за благосостояние граждан. И действительно, уже на рубеже XIX–XX вв. по сравнению с более ранними историческими периодами социальная деятельность государства ощутимо активизировалась. Она начала разрастаться и вглубь, и вширь, т. е. постепенно увеличивались ее масштабы и разветвленность, а также поднимались ее качественные стандарты. Государство стало стремиться постоянно и комплексно обеспечивать доступность социальной поддержки всем членам общества, в частности, создало государственные системы социального обеспечения и социальной защиты, ввело бюджетное финансирование социальных программ и новые механизмы социальной политики в виде государственного социального страхования, став доминирующим субъектом социальной деятельности. Данная деятельность государства соответствовала вполне сформировавшемуся к началу ХХ в. социальному заказу. «В настоящее время граждане ждут и требуют от государства не только внешней защиты и охраны внутреннего порядка, но и широкого содействия их материальному и духовному благосостоянию и развитию». Таким образом, представляется, что признание государства социальным явилось закономерным этапом гуманизации общества, открыв, в частности, новую страницу и в развитии мирового конституционализма. Конституционный идеал обогатился новым принципом. Государство должно не только воздерживаться от подавления свободы и творческого потенциала человека для самостоятельного обеспечения себе достойного уровня жизни, но и помогать ему в развитии такого потенциала, причем тем больше, чем больше человек в этом нуждается. Если же существуют веские причины, делающие невозможным обеспечение человеком достойного существования себе и своей семье, именно государство должно прежде всего позаботиться об обеспечении им такого существования. Первыми новыми формами реализации социальной деятельности государства как масштабной и постоянной функции стали государственное ограничение свободы договоров, впервые осуществленное в фабричном законодательстве Англии. Разработанное по инициативе аристократов, пытавшихся вставить палки в колеса вытеснявшей их из политики и экономики буржуазии, а заодно и заручиться симпатией рабочих и тем самым вернуть былое влияние, оно было названо в силу этого К. Марксом и Ф. Энгельсом в «Манифесте Коммунистической партии» «феодальным социализмом», а Г. Спенсером — «новым торизмом». «Чтобы возбудить сочувствие, аристократия должна была сделать вид, что она уже не заботится о своих собственных интересах и составляет свой обвинительный акт против буржуазии только в интересах эксплуатируемого рабочего класса… Так возник феодальный социализм… Аристократия размахивала нищенской сумой пролетариата как знаменем, чтобы повести за собою народ», — писали К. Маркс и Ф. Энгельс. Так или иначе фабричное законодательство Англии начиная с 1802 г. стало предусматривать меры против сверхэксплуатации в виде запрета ночного труда детей, установления предельной продолжительности рабочего времени для детей, женщин, а затем и мужчин, обязывания работодателей заботиться о работниках в случае потери ими работоспособности и т. д. В течение XIX в. пределы продолжительности рабочего времени были установлены в большинстве европейских государств, а в 1897 г. — и в России. Чуть позже стало развиваться законодательство о государственном страховании (сначала — от различных рисков, связанных с трудовой деятельностью), устанавливающее соответствующие государственные пособия и пенсии по старости. Впервые в истории пенсионное и страховое законодательство появилось в Германии при О. фон Бисмарке. Так, в 1880 г. Германия устанавливает государственное медицинское страхование и финансирование здравоохранения из средств государственного бюджета, в 1883 г. — государственное страхование и пособие по болезни, в 1884 г. — государственное страхование от несчастных случаев на производстве и соответствующие пособия, а в 1889 г. — обязательное государственное пенсионное страхование и соответственно государственные пенсии по старости и инвалидности. Социальное государственное страхование от несчастного случая появляется в 1894 г. в Норвегии, в 1887-м — в Австрии, в 1898-м — во Франции, в 1900-м — в Новой Зеландии, в 1901-м — в Швеции. Медицинское страхование стало государственным в 1888 г. в Австрии, в 1891-м — в Швеции, в 1909-м — в Норвегии. Пруссия первая в мире вводит в 1763 г. всеобщее начальное образование. В течение XIX в. законы об обязательном начальном (при этом — бесплатном в государственных и местных школах) образовании были приняты во всех индустриальных государствах: например, в Дании в 1814 г., в Швеции — в 1842-м, в Норвегии — в 1848-м, в США — в 1852–1900-м, в Японии — в 1872-м, в Италии — в 1877-м, в Великобритании — в 1880-м, во Франции — в 1882-м. Укоренение в XIX в. первых признаков социального государства практически во всех индустриальных странах наводит на мысль о том, что это является закономерностью исторического развития стран, вступивших в индустриальный период развития и более или менее прочно вставших на путь конституционализма, а сам классический конституционный идеал свободы личности и ограниченного правления оказался недостаточным для обеспечения социального прогресса и явно нуждался в корректировке. Однако конституционного оформления идея социального государства и в XIX в. почти не получила. Единственным исключением по-прежнему оставалась Франция. Сформированное в результате февральской революции временное правительство, состоявшее в основном из умеренных политических деятелей, под прямым давлением народных масс Парижа 25 февраля 1848 г. провозгласило Францию республикой. Революционная обстановка вынудила временное правительство, которое не склонно было к скоропалительным решениям до выборов Учредительного собрания, пойти на некоторые социальные уступки: принять декрет о сокращении на один час рабочего дня, организовать национальные мастерские для безработных. Принятая вскоре после этих событий Конституция Франции 1848 г. в преамбуле обязывала граждан «трудом снискать себе средства к существованию и предусмотрительно обеспечить источник существования в будущем; стремиться к общему благосостоянию, братски помогая друг другу», а также объявляла основой Республики семью, труд, собственность, общественный порядок, а обязанностями государства — охрану труда, доступность образования, обеспечение «путем братской помощи существования нуждающимся гражданам, подыскивая им работу, соответствующую их способностям, или же поддерживая тех, которые не имеют родных и не в состоянии работать». Статья 9 Конституции 1848 г. провозглашала свободу обучения, проводимого под надзором государства. «Этот надзор простирается на все без исключения воспитательные и образовательные учреждения». Статья 13 Конституции гарантировала гражданам «свободу труда и промышленности. Общество покровительствует и поощряет развитие труда, предоставляя безвозмездное первоначальное обучение, средства к профессиональному образованию и устанавливая равенство в отношениях хозяина и рабочего, учреждая попечительства и кредитные общества, сельскохозяйственные институты и свободные ассоциации. Общество с этой же целью организует через посредство государства, департаментов или коммун общественные работы, предназначенные доставлять безработным занятие; общество оказывает помощь покинутым детям, калекам и старцам, не имеющим ни средств к существованию, ни родни, которая могла бы их содержать». Как видно, Конституция Франции не только провозглашала социальные права, но и закрепляла в качестве их гарантий целый ряд обязанностей государства. В научной литературе высказано мнение, что Франция в продвижение принципа социального государства и его обоснование идеями социальной солидарности внесла такой огромный вклад, с которым не может сравниться ни одна другая страна. Данный тезис аргументируется как событиями реальности XVIII–XIX вв. (революции, восстания лионских рабочих, Парижская коммуна), так и наработками французских мыслителей относительно механизмов и необходимости солидарности в человеческом обществе. На практике воплощение идей социального государства проходило непросто — при сопротивлении как буржуазии, так и иных слоев населения, которое находило подчас неодинаковое понимание у различных ветвей государственной власти и на ее различных уровнях. Показательным в данном отношении является знаменитое решение по делу «Лохнер против Нью-Йорка», вынесенное Верховным судом США в 1905 г. В данном решении Суд признал противоречащим XIV поправке к Конституции США Нью-йоркский статут, ограничивающий рабочий день в пекарнях шестьюдесятью часами в неделю и десятью часами в день, поскольку данные положения нарушали свободу договора. Судья Джон М. Харлан, выражая несогласие, отметил, что вынесшее решение большинство Верховного суда отмахнулось от свидетельств антигуманных условий труда: пекари страдали от мучной пыли в легких; «долгие часы тяжелого труда» вызывали «ревматизм, судороги и распухшие ноги»; пекари «бледны», имеют слабое здоровье и «редко» доживают до пятидесяти. Оливер У. Холмс-младший также возражал против отмены закона; по его мнению, большинство основывало свое решение «на экономической теории, которую значительная часть населения не поддерживает», — теории абсолютно свободного предпринимательства. Суды некоторых штатов (Иллинойса, например) были даже более активны, чем Верховный суд, проводя ту же самую доктрину: на рубеже ХIХ–ХХ вв. законы социального характера, принимаемые штатами, «падали, как кегли». В Швейцарии признание права на труд и на бесплатную медицинскую помощь, а также ряд других социальных гарантий были отвергнуты на одном из референдумов, проведенных в конце XIX в. Как писал С. А. Котляревский (1873–1939), это произошло из-за нежелания граждан вводить новые крупные государственные расходы. Разрабатывалась в XIX — начале ХХ в. и теория социального государства. Особенно заметный вклад в ее развитие и популяризацию внесли на данном этапе английские, немецкие и французские мыслители: в частности, упоминавшиеся уже Сен-Симон, Л. Блан, Ф. Лассаль, Дж. Ст. Милль, фабианское общество, марксисты, Л. фон Штайн, О. Конт, Э. Дюркгейм. Л. Дюги обосновал реформаторскую роль государства в налаживании коллективного производства и т. д. Так, Л. фон Штайн не только предложил понятие социального государства, но и обосновал идею, что будущее именно за такой моделью государства, так как лишь оно способно гарантировать социальный мир и порядок, а также укрепить демократию. Развивалась теория социального государства и в русле анархизма, реформистского социализма, марксизма-ленинизма. Именно с последним подчас связывают разработку его концепции в принципе. Такая оценка представляется преувеличенной, что отмечалось в конституционно-правовой литературе. Правильно обратив внимание на несправедливость и взрывоопасность экономического и социального устройства, основанного на частной собственности, марксисты предложили насильственным путем переустроить общество на полностью коллективистских началах. Такая абсолютизация экономической и социальной функции государства сколько-нибудь значительной поддержки в западной общественной науке не получила. Среди представителей французской общественной мысли развитие теории социального государства на рубеже XIX–ХХ вв. связано прежде всего с именами Э. Дюркгейма и Л. Дюги. Например, стержневой идеей творчества одного из основоположников социологии Э. Дюркгейма было обоснование необходимости социальной солидарности при значительной роли государства и права в ее реализации. Поддерживая и развивая теорию социальной солидарности, известный французский юрист и социолог Л. Дюги в противоположность теоретикам либерализма настаивал на существовании у государства положительных обязанностей социального характера. Он считал, что государство должно обеспечить всем минимум образования, помочь найти работу, обязать всех работать, предоставить средства к существованию тем, кто не способен к труду. Идеи социальной солидарности должны получить юридическое оформление в законах о всеобщем образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, охране труда и т. д. Государство должно существовать только как система социально полезных служб, а не как публичная власть, командующая обществом. Внимание! Авторские права на книгу "Конституционализм как правовое основание социальной солидарности. Монография" (Алебастрова И.А.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
