Избранные труды кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия. Сборник статей

Под ред. Цинделиани И.А.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 24.01.2018 ISBN: 9785392275144 Язык: Объем текста: 342 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Раздел I. Научные статьи профессорско-преподавательского состава кафедры финансового права Российского Государственного Университета Правосудия

Раздел II. Научные статьи аспирантов и соискателей кафедры финансового права Российского Государственного Университета Правосудия

Раздел III. Научные статьи магистрантов кафедры финансового права Российского Государственного Университета Правосудия

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел II.
Научные статьи аспирантов и соискателей кафедры финансового права Российского Государственного Университета Правосудия

Гаспарян Э.Г.,
аспирант кафедры финансового права
научный руководитель — Писенко К.А.,
профессор кафедры финансового права,
канд. юрид. наук, доцент

Принцип эффективности использования бюджетных денежных средств применительно к закупкам товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в государствах — участниках ЕаЭС (на примере Республики Беларусь и Республики Казахстан)

Создание Евразийского экономического союза (далее — Союз) связано с решением политических задач и интеграцией экономических процессов. Немаловажной частью этой интеграции является потребность в единообразном регулировании сферы государственных закупок. Государственные закупки на современном этапе развития экономики стран-участников Союза могут и должны играть важную роль одного из рыночных инструментов, необходимых для роста экономики. В этой связи закупки, кроме удовлетворения государственных нужд, должны выполнять ряд экономических и социальных функций, что требует эффективности при осуществлении закупок, а также эффективного использования бюджетных денежных средств.

В соответствии с Договором об учреждении Евразийского экономического союза от 29 мая 2014 г. одним из основополагающих принципов осуществления закупок является эффективное использование бюджетных денежных средств. Это обусловлено тем, что реализация данного принципа напрямую способствует созданию условий для стабильного развития экономик государств-членов в интересах повышения жизненного уровня их населения. Важным аспектом является сближение законодательства государств-членов, направленное на установление сходного (сопоставимого) нормативного правового регулирования в сфере государственных закупок и эффективного использования бюджетных денежных средств при их осуществлении.

Ряд авторов определяют понятие «эффективность» как «результативность деятельности какой-либо материальной системы». По мнению В.В. Ковалева, «эффективность — это соотношение между полученным результатом и некоторой характеристикой фактора (ресурса), использованного для достижения данного результата».

Т.А. Вершило отмечает, что «эффективность использования бюджетных средств достигается двумя путями: 1) использованием наименьшего объема средств или 2) использованием определенного бюджетом объема средств». Иными словами, эффективность может выражаться непосредственно в денежном эквиваленте, либо в наименьшем значении этого эквивалента, который понадобится для достижения определенного результата.

Следует отметить, что применительно к таким ключевым (с точки зрения расходования бюджетных средств) сферам, как, например, размещение заказов для государственных и муниципальных нужд и их исполнение, содержание принципа эффективности не определенно.

Основным законодательным актом, регулирующим государственные закупки в Беларуси является Закон Республики Беларусь от 13 июля 2012 г. № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее — Закон о госзакупках РБ). В данном законе закреплены схожие с российскими принципы проведения закупок. Стоит отметить, что первоочередным является принцип эффективности использования денежных средств, однако в Законе о госзакупках РБ не раскрывается его содержание, следовательно, отсутствуют критерии определения эффективности и инструменты, способствующие его реализации.

Определение принципа эффективности дано в Бюджетном кодексе Республики Беларусь от 16 июля 2008 г. № 412-З (далее — БК РБ), а именно: «при исполнении бюджетов все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения заданных целей с использованием минимального объема бюджетных средств или достижения максимального результата с использованием определенного бюджетом объема средств». Однако в ст. 3 Закона о госзакупках РБ прямо не указано, что законодательство о государственных закупках основывается непосредственно на БК РБ. Это может свидетельствовать нам о том, что законодательство о закупках в РБ лишено системности, а юридическая техника не соответствует необходимому уровню.

Кроме всего прочего, в Законе о госзакупках РБ отсутствует норма, устанавливающая необходимость общественного обсуждения государственных закупок, что прямо противоречит Приложению № 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе о порядке регулирования закупок. Осуществление общественного контроля и общественного обсуждения закупок выступает в качестве меры обеспечивающей, повышающей эффективность государственных закупок.

Вышеуказанное обстоятельство в совокупности с отсутствием законодательно закрепленного положения об аудите государственных закупок может свидетельствовать о том, что в Республике Беларусь законодательство о госзакупках не в полной мере соответствует требованиям Договора о евразийском экономическом союзе в части обеспечения эффективного использования бюджетных денежных средств.

В Республике Казахстан, Основным НПА актом, регулирующим государственные закупки, является Закон Республики Казахстан от 4 декабря 2015 г. № 434-V «О государственных закупках» (далее — Закон о госзакупках РК).

Закон о госзакупках РК в соответствии с Договором о Евразийском экономическом союзе декларирует принцип оптимального и эффективного расходования денег, используемых для государственных закупок, однако в самом Законе о госзакупках РК, также как и в Законе о госзакупках РБ не раскрывается содержание вышеуказанного принципа.

Стоит отметить, что принцип эффективности описан в Бюджетном Кодексе Республики Казахстан от 4 декабря 2008 г. № 95-IV (далее — БК РК). Однако в Законе о госзакупках прямо не предусмотрен тот факт, что БК РК является составной частью законодательства о закупках, но можно сделать вывод о том, что он подпадает под определение «иные нормативные правовые акты Республики Казахстан». Отсутствие прямого указания на БК РК в качестве составной части законодательства о закупках видится необоснованным, т.к. треть расходов бюджета Республики Казахстан отводится на осуществление закупок для государственных нужд. Вышеуказанные обстоятельства свидетельствуют об отсутствии механизмов реализации принципа эффективности использования денежных средств как основополагающего принципа права в сфере государственных закупок.

Следующее, на что нужно обратить внимание — в законе о госзакупках почти не регулируются вопросы обоснования закупок и экспертизы их результатов, а делается акцент именно на способах закупок. Следовательно, обеспечению принципа эффективности использования бюджетных средств не уделяется должного внимания, что является упущением законодательства о закупках, т.к. вышеупомянутый принцип одновременно является одной из фундаментальных целей законодательного регулирования государственных закупок.

Регулирование общественного обсуждения в сфере закупок урегулировано по аналогии с Законом о госзакупках РБ, оно не предусмотрено на законодательном уровне, что также противоречит положению Договора о Евразийском экономическом союзе.

Основываясь на проведенном анализе законодательства о государственных закупках Республики Казахстан и Республики Беларусь, можно сделать вывод о том, что обеспечение принципа эффективного расходования бюджетных денежных средств не находит должного отражения в законодательстве. Анализ нормативно-правовых актов о государственных закупках осуществлен с учетом того, что вышеуказанные страны являются участниками Союза. Следовательно, можно сделать вывод о том, что и на уровне международного договора эффективное использование бюджетных денежных средств не находит должного регулирования, что выражается в недостаточном количестве методов, обеспечивающих надлежащее исполнение этого фундаментального принципа.

В то же время, сама процедура осуществления закупок, даже на уровне Договора о Евразийском экономическом союзе, регламентирована весьма детально и формализовано, а на национальном уровне формализация процедуры закупок регулируется еще более детально, чем эффективность государственных закупок, хотя основной целью и задачей, согласно договору является вышеуказанный принцип.

Данное направление развития в законодательстве видится необоснованным, т.к. излишняя и чрезмерная формализация процедуры закупок является преградой для доступа хозяйствующим субъектам, бюрократические преграды противопоставляются основным целям и функциям института закупок.

Анализ зарубежного опыта регулирования государственных закупок свидетельствует о том, что вектор развития взят на упрощение процедуры закупок и большее внимание уделено эффективности использования денежных средств. Например, с 2014 г. Европейский Союз действует в соответствии с Директивой о государственных закупках, которая декларирует уменьшение бюрократических барьеров для более легкого доступа игроков на рынок государственных закупок.

Первоочередными предпосылками для определения процедуры и способа осуществления закупок в государствах-членах ЕС является необходимость эффективного использования бюджетных денежных средств, их экономия и инновационный характер предмета закупки. Следовательно, обоснованием действий комиссий по осуществлению государственных закупок будет являться обеспечение благоприятной конкуренции, а также эффективное использование бюджетных денежных средств.

Калатози Д.Г.,
аспирант кафедры финансового права,
научный руководитель — Цинделиани И.А.,
зав. кафедрой финансового права,
профессор кафедры финансового права,
канд. юрид. наук, доцент

О правовых основах надзора в национальной платежной системе

Современная экономика во всех ее проявлениях — от бытовых покупок в магазинах и жилищно-коммунальных расходов до многомиллиардных сделок на финансовых рынках — тесно связана с возможностью осуществить платеж надежно и в срок, несмотря на то, что контрагент может находиться в другом часовом поясе, в другой стране и на другом континенте. Для покупок могут использоваться наличные деньги, однако значительные по масштабам операции, да и немалая часть розничных платежей связана с безналичными расчетами и, как следствие, с функционированием платежной системы.

Соответственно, эффективное правовое регулирование общественных отношений, связанных с переводом денежных средств в безналичной форме, является неотъемлемой частью реализации финансовой и экономической политики государства. Бесперебойное и устойчивое функционирование национальной платежной системы обеспечивает оперативное движение денежных потоков в рамках удовлетворения публичных (при работе с денежными средствами субъектов государственного управления) и частных интересов (при работе с денежными средствами, формирующими децентрализованные фонды денежных средств).

В силу этого важное значение приобретает осуществление надзора за исполнением и соблюдением субъектами платежных услуг требований ФЗ от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ (в ред. от 03.07.2016 г.) «О национальной платежной системе» (далее — ФЗ № 161-ФЗ) и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Центрального банка РФ (Банка России).

Так, ФЗ № 161-ФЗ устанавливает правовые и организационные основы национальной платежной системы, регулирует порядок оказания платежных услуг, деятельность субъектов национальной платежной системы, а также определяет требования к организации и функционированию платежных систем, порядок осуществления надзора в национальной платежной системе.

Легальная дефиниция понятия национальной платежной системы ориентирована главным образом на институциональный аспект и содержит лишь перечисление ее элементов (субъектов): совокупность операторов по переводу денежных средств (включая операторов электронных денежных средств), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций федеральной почтовой связи при оказании ими платежных услуг, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры (п. 1 ст. 3 ФЗ № 161-ФЗ).

Основной целью надзора в национальной платежной системе является обеспечение стабильности последней (ст. 31 ФЗ № 161-ФЗ), что также представляет собой одно из приоритетных направлений деятельности (функций) Банка России (ст. 3, 4, 82.1-82.5 ФЗ от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ (в ред. от 28.03.2017 г.) «О Центральном банке РФ (Банке России)» (далее — ФЗ № 86-ФЗ).

При этом законодательством РФ о национальной платежной системе фактически закреплен многоуровневый надзор и контроль за соблюдением субъектами платежных услуг нормативных требований к их деятельности.

Общий надзор осуществляет Банк России, который уполномочен проводить инспекционные проверки в сфере национальной платежной системы и применять меры принуждения к правонарушителям (ст. 31–34 ФЗ № 161-ФЗ). Контроль за платежными агентами в части исполнения условий привлечения последних, противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, возложен на операторов по переводу денежных средств, а в отношении платежных субагентов — на платежных агентов. Контроль за использованием специальных банковских счетов платежными агентами (субагентами) возлагается на налоговые органы РФ (ст. 14 ФЗ № 161-ФЗ).

Необходимо отметить, что особенностью рассматриваемых контрольно-надзорных отношений в национальной платежной системе является распространение сферы надзорной деятельности Банка России на не являющиеся кредитными организациями операторов платежных систем и операторов услуг платежной инфраструктуры (операционный центр, платежный клиринговый центр и расчетный центр) (далее — поднадзорные организации) в рамках законодательства РФ о национальной платежной системе.

Между тем в отношении кредитных организаций подлежат применению существующие инструменты и меры банковского надзора в соответствии с законодательством РФ о банках и банковской деятельности (ст. 31 ФЗ № 161-ФЗ).

При осуществлении надзора в национальной платежной системе Банк России использует как дистанционные методы, так и контактные:

1) анализирует документы и информацию (в том числе данные отчетности), которые касаются деятельности поднадзорных организаций и участников платежных систем, а также организации и функционирования платежных систем;

2) проводит инспекционные проверки поднадзорных организаций;

3) применяет меры воздействия в случае нарушения поднадзорными организациями требований ФЗ № 161-ФЗ или принятых в соответствии с ним нормативных актов Банка России.

Инспекционные проверки, проводимые в поднадзорных организациях, подразделяются на: плановые и внеплановые, комплексные и тематические (по отдельным вопросам деятельности поднадзорных организаций). При этом уполномоченные представители (служащие) Банка России имеют право: а) получать и проверять документы поднадзорной организации; б) при необходимости получать копии документов для приобщения к материалам проверки; в) получать устные и письменные пояснения по вопросам деятельности поднадзорной организации; г) получать доступ в места осуществления деятельности поднадзорной организации; д) получать доступ к информационным системам поднадзорной организации, включая получение информации в электронном виде. По итогам инспекционной проверки составляется акт, содержащий информацию о деятельности поднадзорной организации и выявленных в ходе проверки нарушениях с приложением подтверждающих документов, а также сведения о фактах противодействия проверке (ст. 33 ФЗ № 161-ФЗ).

В случаях, если нарушения требований ФЗ № 161-ФЗ (или принятых в соответствии с ним иных нормативных актов) поднадзорной организацией влияют на бесперебойность функционирования платежной системы, либо на услуги, оказываемые участникам платежной системы и их клиентам, Банк России применяет одну из следующих мер принуждения:

1) направляет предписание об устранении нарушения с указанием срока для его устранения;

2) ограничивает (приостанавливает) предписанием оказание операционных услуг, в том числе при привлечении операционного центра, находящегося за пределами РФ, и (или) услуг платежного клиринга.

Кроме того, в отношении кредитных организаций предусмотрена возможность применения мер финансово-правовой ответственности на основании ст. 34 ФЗ № 161-ФЗ и ст. 74 ФЗ № 86-ФЗ.

Между тем некредитные организации и должностных лиц (как кредитных, так и некредитных организаций) следует привлекать к административной ответственности согласно ст. 15.36 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ).

При этом правом на составление протокола об административном правонарушении обладают должностные лица Банка России, а дело подлежит рассмотрению и разрешению в судебном порядке (ст. 23.1 КоАП РФ). В случае неоднократного невыполнения предписаний с требованием об устранении нарушения, влияющего на бесперебойность функционирования платежной системы, в течение 1 года со дня направления первого предписания об устранении такого нарушения Банк России исключает оператора платежной системы из реестра операторов платежных систем (ст. 34 ФЗ № 161-ФЗ).

В отличие от надзора в национальной платежной системе, который преимущественно направлен на обеспечение строгого исполнения и соблюдения всеми поднадзорными организациями требований законодательства РФ о национальной платежной системе, стабильного и устойчивого функционирования платежных систем, наблюдение в национальной платежной системе, в свою очередь, в большей степени ориентировано на задачи развития, следования стандартам лучшей мировой и отечественной практики, рекомендациям Банка России в целях обеспечения оптимального соответствия национальной платежной системы государства потребностям экономики, банковского сектора и финансового рынка РФ (п. 5 ст. 31, ст. 35 ФЗ № 161-ФЗ).

Таким образом, учитывая вышеизложенное, на мой взгляд, представляется возможным сформулировать следующие выводы.

Надзор в национальной платежной системе означает деятельность Банка России по контролю за соблюдением операторами по переводу денежных средств, являющимися кредитными организациями, операторами платежных систем, операторами услуг платежной инфраструктуры требований ФЗ № 161-ФЗ и принимаемых в соответствии с ним нормативных актов Банка России (п. 2 ст. 31 ФЗ № 161-ФЗ).

Сопоставляя признаки надзорной деятельности, осуществляемой Банком России в рамках банковского законодательства и законодательства о национальной платежной системе, можно сделать заключение о некоторой аналогии (сходстве) их структур, включающей элементы легализации деятельности (лицензирования/регистрации), предоставления отчетности, дистанционного надзора, инспекционных проверок и мер воздействия. При этом в отношении кредитных организаций надзорная практика должна сочетать контроль требований обоих законодательных блоков.

Тем не менее, по характеру применяемых принудительных мер воздействия в законодательстве РФ о национальной платежной системе четко дифференцируются кредитные и некредитные поднадзорные организации.

Лесина Л.Ю.,
аспирантка кафедры финансового права,
научный руководитель — Цинделиани И.А.,
зав. кафедрой финансового права,
профессор кафедры финансового права,
канд. юрид. наук, доцент,

Принцип системности в сфере финансового контроля

Для изучения принципа системности в сфере финансового контроля рассмотрим значение понятия «система», которое имеет множество определений: в толковом словаре В. Даля «система» определена как план, порядок расположенья частей целого, предначертанное устройство, ход чего-либо, в последовательном, связном порядке; Ожегов определяет «систему» как определенный порядок в расположении и связи действий, нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей; Ушаков — как порядок, обусловленный правильным, закономерным расположением частей в определенной связи.

Понятие системы предполагает, что ее элементы, объединенные связями и, действуя в ней как единое целое, приобретают новые свойства, которые отсутствуют у каждого элемента в отдельности. Это и является особенностью системы, характеризующей ее сущность и содержание.

Определим структуру системы как совокупность ее элементов и устойчивые связи между ними, можно охарактеризовать и признаки системы: наличие взаимосвязанных элементов — частей системы, взаимодействие между ними и упорядоченность такого взаимодействия, которое необходимо для достижения общей цели существования такой системы.

Исходя из общего понятия «система», ее структуры и признаков определим понятие «принцип системности».

В.Н. Садовский определяет принцип системности как философское универсальное утверждение, согласно которому все предметы и явления мира представляют собой системы той или иной степени целостности и сложности.

Принцип системности относится к общенаучным принципам, выражающим основную методологическую парадигму целого ряда естественных, социальных и гуманитарных наук, методологический принцип, основанный на понимании психического (человек, личность, психические процессы и явления) как системы, не сводимый к простой совокупности своих элементов, а как упорядоченного целого, имеющего структуру, прямые и обратные связи, состоящие из элементов, группировок в необходимое и достаточное число подсистем со всесторонними связями между ними (Л. Берталанфи, В.А. Ганзек, В.П. Кузьмин, Б.Ф. Ломов, К.К. Платонов, В.С. Тюхтин, Э.Г. Юдин и др.).

В.Г. Афанасьев определял целостные системы как совокупность компонентов, взаимодействие которых порождает новые качества, которые не присущи ее отдельным составляющим элементам.

Таким образом, принцип системности соблюдается тогда, когда вся совокупность элементов системы упорядоченно взаимосвязана и непосредственно своей взаимосвязанностью обуславливает достижение целей существования самой системы и ее целостности.

А.Д. Селюков, соотнося понятия «система» и «устройство», отмечал, что система в отличие от устройства имеет два дополнительных свойства: взаимодействие элементов, обеспечивающее динамику их связи; целостность как качественное состояние взаимодействия, как новое качество, отсутствующее у взаиморасположенных, но не взаимодействующих между собой элементов, частей чего-либо. Он также справедливо отмечает, что одновременно система выступает как методологический принцип познания объектов. Системность в исследовательской деятельности предполагает понимание объекта познания как совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих между собой элементов, вследствие чего указанная совокупность приобретает новое качество, отсутствующее у каждого в отдельности элемента или даже у всех их вместе взятых, но не взаимодействующих между собой.

Чтобы определить, как соблюдается принцип системности в сфере финансового контроля, рассмотрим понятие финансового контроля и принципы его регулирования, которые предлагаются некоторыми авторами:

Под ред. Цинделиани И.А. Избранные труды кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия. Сборник статей

Под ред. Цинделиани И.А. Избранные труды кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия. Сборник статей

Сборник содержит избранные научные труды профессорско-преподавательского состава кафедры финансового права РГУП, а также научные работы аспирантов, соискателей и студентов магистратуры кафедры финансового права РГУП.<br /> Для научных работников, преподавателей высших учебных заведений, аспирантов, студентов магистратуры и бакалавриата.

Внимание! Авторские права на книгу "Избранные труды кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия. Сборник статей" (Под ред. Цинделиани И.А.) охраняются законодательством!