|
|
ОглавлениеГлава I. Теоретические и методологические проблемы познания источников права Европейского Союза Глава II. Источники первичного права Европейского Союза Глава III. Источники вторичного права Европейского Союза Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава III. Источники вторичного права Европейского Союза§ 1. Понятие, виды и особенности источников вторичного права Европейского союза1. В соответствии со сложившимся в отечественной и зарубежной литературе представлением об источниках права, источники вторичного права Европейского союза выступают в виде правовых актов, устанавливаемых его различными органами и институтами в пределах их компетенции и с соблюдением действующих регламентов, а также международных договоров, заключаемых по ряду «текущих вопросов» Европейскими сообществами с третьими странами и государствами-членами между собой. В связи с определением понятия и идентификацией источников вторичного права следует особо указать на то, что само название «источник вторичного права» и его содержание отнюдь не свидетельствуют о второстепенности обозначаемого и отражаемого ими явления, а лишь подчеркивают, что каждый источник этого права возникает и реализуется не иначе как на основе и в соответствии с первичным правом, целиком опирается на него и не может ему противоречить. Это исходные и основные требования, предъявляемые к источникам вторичного права. В соответствии с ними и в зависимости от их юридической силы выстраивается своеобразная вертикаль, где источники первичного права находятся на самом верху, а вторичного – внизу. В данном случае вполне допустима аналогия внутреннего строения права Евросоюза и его источников с национальным правом и его источниками, где первичное право, состоящее из системы норм, содержащихся в учредительных договорных актах, и, соответственно, его источники рассматриваются как конституционные феномены, а вторичное право и его источники – как обычные, возникающие на их основе и в соответствии с ними правовые явления. Правда, при этом в силу специфики правовой системы Евросоюза, не являющейся по своей природе и характеру ни национальной, ни международной правовой системой, неизбежно возникает ряд вопросов, касающихся в том числе возможности классификации источников права на первичные и вторичные, т. е. на источники первичного («конституционного») и источники вторичного («неконституционного») права. Б. Н. Топорнин был, несомненно, прав, когда писал, что «классификация источников права путем отнесения их к группе первичного или к группе вторичного права представляется довольно простой», однако «здесь есть свои подводные камни». На это указывает, в частности, анализ международных договоров и соглашений, заключаемых Европейскими сообществами с третьими странами и международными организациями. На первый взгляд, их следовало бы отнести к первичному праву, охватывающему собой учредительные договоры и сопровождающие их, а точнее, прилагаемые к ним документы, в частности в виде протоколов, которые согласно, например, Договору, учреждающему Европейское сообщество (ст. 311, в прежней ред. – ст. 239) «с общего согласия государств-членов составляют неотъемлемую составную часть Договора», тем более что учредительные договоры предусматривают соответствующие полномочия Сообществ на заключение международных договоров с третьими странами. Однако стремление основателей Сообществ к единому и внутренне согласованному правопорядку привело к тому, отмечает Б. Н. Топорнин, что кроме сравнительно небольшой группы документов в виде учредительных договоров и прилагаемых к ним актов, составляющих первичное право, «все остальные международно-правовые акты относятся ко вторичному праву». Данный вывод, обусловленный «стремлением основателей Сообществ» к единому и к тому же стабильному правопорядку в рамках Европейского союза, получил соответствующее подтверждение в процессе развития права Евросоюза не только в теории, но и на практике. Что же касается других позиций по данному вопросу, например, когда в одних случаях международный договор, равно как и все «нормы международного права, в особенности те, которые защищают основные права и свободы человека», рассматриваются как составные части первичного права, а в других считается, что «международные договоры Сообщества занимают промежуточную позицию, находясь ниже первичного права, но над вторичным правом», то они, по-видимому, базируются на весьма расширительном понимании толкования ст. 307 (бывшей ст. 234) Договора, учреждающего Европейское сообщество. Согласно этой статье «права и обязанности, вытекающие из соглашений, заключенных до 1 января 1958 г. (до вступления в силу этого Договора. – Авт.) или для присоединившихся государств до дня их присоединения, между одним или несколькими государствами-членами, с одной стороны, и одним или несколькими третьими государствами – с другой, не затрагиваются положениями настоящего Договора». Иными словами, соответствующие положения данного Учредительного договора не имеют никакого приоритета и верховенства по отношению к аналогичным положениям международных договоров. Следуя логике, эти международные договоры в таком случае должны находиться или на одном уровне с учредительными договорами и формировать вместе с ними первичное право или же, по крайней мере, не опускаться до уровня вторичного права, а находиться между первичным и вторичным правом. Однако это касается, согласно ст. 307 Договора, только некоторых международных договоров, о которых было сказано, но отнюдь не всех. Причем даже в отношении этих международных соглашений (договоров) «в той степени», в какой они «несовместимы с настоящим Договором», предполагается, что «заинтересованное государство-член или государства-члены используют все подходящие меры для того, чтобы устранить возникшее несоответствие». В случае необходимости, «государства-члены оказывают друг другу взаимную помощь для достижения этой цели и в надлежащих случаях вырабатывают общую позицию». 2. Наряду с «подводными камнями», возникающими в процессе классификации источников права Евросоюза на источники первичного и вторичного права, ряд проблем появляется также в процессе идентификации и градации самих источников вторичного права. Речь идет, в частности, о таких довольно спорных и трудно решаемых вопросах, как вопрос о месте и роли в системе источников вторичного права актов рекомендательного, политического или индивидуального характера, которые имеют весьма важное значение для юридической практики, но вопреки западноевропейской правовой доктрине официально не признаются в качестве источников права. Это разнообразные акты, относящиеся к разряду вспомогательных (актов «мягкого права»), в числе которых некоторыми авторами не без оснований в первую очередь выделяются соглашения и конвенции, заключаемые государствами – членами Евросоюза «в целях реализации предписаний, содержащихся в самих учредительных договорах». К разряду таковых относятся, например, положения ст. 297 (бывшей ст. 224) Договора, учреждающего Европейское сообщество, согласно которым «государства-члены будут проводить между собой консультации с целью осуществления совместных действий, необходимых для того, чтобы функционирование общего рынка не было затронуто мерами одного из государств-членов», которые оно «может оказаться вынужденным принять» в случаях «серьезных внутренних волнений», «в случае войны или серьезной угрозы войны», а также «для того, чтобы выполнить обязательства, взятые им на себя с целью сохранения мира и международной безопасности». Аналогичными по характеру представляются также положения, содержащиеся в ст. 293 (прежней ст. 220) этого же Договора, в соответствии с которыми государства – члены Евросоюза «в случае необходимости вступят между собой в переговоры» в целях обеспечения своим гражданам: защиты личности; использования и защиты ее прав на тех же условиях, которые предоставляются каждым государством своим собственным гражданам; устранения двойного налогообложения внутри Сообщества; упрощения формальностей, «установленных для взаимного признания и исполнения судебных и арбитражных решений»; взаимного признания компаний и фирм, а также сохранения статуса юридического лица «в случае перенесения их местопребывания из одной страны в другую» и возможности слияния компаний и фирм, регулируемого законами разных стран. Кроме названных положений и актов, относящихся к числу вспомогательных, которые именуются иногда также дополнительными (к основным актам) или комплементарными (complementaire), в пределах «мягкого права» существует еще целый ряд аналогичных им актов. Отношение к ним с точки зрения их классификации не одинаково, ибо в одних случаях они рассматриваются как разновидности актов вторичного права, а в других – как источники самостоятельного (в рамках правовой системы Евросоюза) третичного права. Трудность их классификации заключается в том, что эти акты в виде всякого рода официальных заключений, коммюнике, деклараций, мнений, рекомендаций, программных и других им подобных актов имеют двойственный характер в том смысле, что все они признаются как источники права фактически, но не рассматриваются в качестве таковых юридически. Исключение составляют лишь рекомендации и заключения, о которых говорится в ст. 249 (бывшей ст. 189) указанного Договора наряду с другими вторичными источниками права, хотя особо при этом подчеркивается, что «рекомендации и заключения обязательными не являются». В переводе на язык практики это означает, что данные акты, так же как и им подобные, будучи признаны фактически и, больше того, рекомендованными Европейским судом справедливости для использования национальными судами во всех тех случаях, когда они способствуют пониманию права Европейского сообщества и помогают толкованию национального права тем не менее юридической силой не обладают. Иными словами, рекомендации, заключения, равно как и другие им подобные по своей природе и характеру акты, будучи представленными в правовой системе Евросоюза в фактическом плане (de facto), не признаются в виде источников этого права в юридическом отношении (de jure). В силу подобного статуса рассматриваемых актов неизбежно встает вопрос относительно: а) их возможности и способности формировать «третичное» или любое иное право; б) допустимости и целесообразности их как вспомогательных, или дополнительных, актов. Из этого следует, как представляется, вполне определенный вывод, что подобного рода акты, не являющиеся юридически самостоятельными и самодостаточными, нецелесообразно отрывать от других «обслуживаемых» ими актов – источников права Евросоюза. По логике вещей их следует рассматривать в системе источников вторичного права. В данном случае необходимо признать правоту авторов, которые причисляют к источникам вторичного права все те акты, которые не относятся к категории учредительных договорных актов и прилагаемых к ним документов. А именно – регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения; «акты организаций ЕС, такие как решения Совета об изменении числа членов Комиссии»; международные договоры с третьими странами; «акты о координации общей внешней политики и политики безопасности, а также акты о сотрудничестве полиции и судебных органов в уголовно-правовой сфере»; принципы права Евросоюза и общие ориентиры; прецеденты, создаваемые Европейским судом справедливости; акты, связанные с выработкой общей позиции Евросоюза по тем или иным вопросам (общая стратегия, совместная акция и др.); наконец, акты suigeneris – неофициальные формы права, исходящие от различных органов Евросоюза и выступающие в виде решений по конкретным вопросам или в виде резолюции. Акцентируя внимание на том, что вторичное («производное») право Европейского союза – «это документы, которые принимаются в соответствии с его учредительными договорами и не должны им противоречить», исследователи, вполне резонно, исходя из особенностей различных источников вторичного права, подразделяют их на две основные части. Первую и главную часть составляют правовые акты, исходящие от различных институтов Европейского союза, а вторую – нормативные договоры, или соглашения, которые заключаются на основе и в соответствии с действующим в Евросоюзе договорным и иным законодательством. Среди такого рода нормативных договоров выделяются следующие договорные акты: а) соглашения Европейского союза с «третьими странами», то есть с государствами, не являющимися членами данного надгосударственного образования, и с международными организациями. При этом речь идет не только о соглашениях, заключенных от имени Евросоюза в целом, но и о соглашениях, заключенных Европейскими сообществами – ЕС и Евратомом (ранее также и ЕОУС) с третьими странами и международными организациями; б) дополнительные конвенции между государствами-членами в отношении ряда вопросов, по которым до недавнего времени институты Евросоюза не имели полномочий принимать соответствующие нормативные акты. Имеются в виду, например, Конвенция 1995 г. «О создании Европейского полицейского ведомства» (Конвенция о Европоле), Конвенция 2000 г. «О взаимной правовой помощи по уголовным делам между государствами-членами Европейского союза» и др.; в) соглашения, заключаемые между различными институтами Евросоюза по вопросам, касающимся повседневной деятельности, некоторых процедурных вопросов, соблюдения бюджетной дисциплины, и др. 3. Независимо от видов и принадлежности тех или иных источников к различным группам источников вторичного права Европейского союза все они обладают общими, сближающими их чертами, и в то же время каждый из них имеет свои особенности. Это в полной мере касается как правовых актов, порождаемых институтами Евросоюза, – основных источников в системе вторичного права, так и нормативных договоров, заключаемых в Союзе на основе действующего законодательства. Не имея возможности обстоятельного рассмотрения каждого из названных источников, остановимся на краткой, обобщенной характеристике данного вида юридически и практически значимых актов – источников вторичного права с выделением и акцентированием внимания на тех из них, которые официально признаны и закреплены в учредительных договорных актах, в частности в Договоре функционирования Европейского сообщества. Статья 288 этого Договора определяет, что для выполнения своих задач и в соответствии с условиями, предусмотренными настоящим Договором, Европейский парламент совместно с Советом, Совет и Комиссия принимают регламенты, директивы и решения, а также дают рекомендации и заключения. Анализируя данные, а вместе с ними и другие источники вторичного права, нельзя не заметить, что у них, равно как и у иных однородных или однотипных явлений, общие признаки и черты органически сочетаются и дополняются применительно к каждому источнику, их особенностями. Среди общих признаков и черт, присущих источникам вторичного права, следует выделить прежде всего их подзаконный характер. Он проявляется не только в требовании их возникновения и развития строго на основе и в соответствии с положениями первичного (конституционного) права, но и строго в рамках полномочий, которыми наделяются органы Сообществ, их порождающие. Согласно действующему законодательству и правовой доктрине в правовой системе Евросоюза не признается в принципе доктрина «компетенции компетенций», которая бы позволяла органам Сообщества при определенных условиях самостоятельно корректировать (как правило, в сторону расширения) свои полномочия. Здесь действует доктрина строго ограниченного наделения органов Сообщества компетенцией. Они, как верно констатируется в юридической литературе, располагают только теми полномочиями, касающимися правотворчества в сфере вторичного права, которые исходят от государств – членов Евросоюза и закрепляются в учредительных договорных актах. Данное положение особо фиксируется в двух статьях Договора об учреждении Европейского сообщества: в ст. 5 (бывшей ст. 3В), которая гласит, что «Сообщество действует в пределах своих полномочий и поставленных перед ним целей, определяемых настоящим Договором», и ст. 7 (бывшей ст. 4), которая указывает на то, что «каждый институт действует в рамках полномочий, предоставленных ему настоящим Договором». Однако, поскольку «нет правил без исключений», то и здесь, несмотря на общепризнанность в правовой теории и юридической практике Евросоюза доктрины строго ограниченного наделения европейских наднациональных органов компетенцией, «в отдельных случаях Сообщество перенимает компетенцию, которая ему прямо не предоставлена, если таковая необходима для обоснования и реализации его полномочий». Данное положение закреплено в ст. 308 (бывшей ст. 235) Договора об учреждении Европейского сообщества, которая гласит: «Если в ходе функционирования общего рынка возникает необходимость в действиях Сообщества для достижения одной из его целей и если настоящий Договор не предусматривает необходимых полномочий для таких действий, Совет, по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом, принимает надлежащие меры на основе единогласия». Наряду с «подзаконностью» в числе общих для источников вторичного права признаков и черт следует назвать также такие, как: а) меньшая степень обобщенности и абстрактности по сравнению с источниками первичного права; б) направленность их на достижение более конкретных целей и решение более определенных задач; в) более широкое разнообразие источников вторичного права по сравнению с источниками первичного права и, соответственно, несравнимо больший объем первого по сравнению со вторым; г) направленность на обеспечение повседневного стабильного функционирования Евросоюза и его правовой системы; д) ориентация на оперативное управление текущими делами Сообществ и поиск новых, наиболее оптимальных путей реализации первичного права; е) наличие среди них актов как прямого, непосредственного действия в правовой системе Евросоюза и во всех государствах, являющихся его членами, так и опосредованного применения – путем издания дополнительных актов. Среди общих черт источников вторичного права – нормативно-правовых актов и их особенностей, по сравнению с источниками первичного права, помимо отмеченных, следует указать также на их неразрывную связь с порождающими их институтами Евросоюза, действующих в процессе правотворчества строго в рамках закрепленной договорными актами компетенции и с соблюдением юридически установленных процедур. Внимание! Авторские права на книгу "Источники права Европейского cоюза: теоретико-правовое исследование. Монография" (Дерябина Е.М.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
