|
|
ОглавлениеГлава I. Теоретические и методологические проблемы познания источников права Европейского Союза Глава II. Источники первичного права Европейского Союза Глава III. Источники вторичного права Европейского Союза Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава II. Источники первичного права Европейского Союза§ 1. Понятие, виды и особенности источников первичного права1. Среди разнообразных источников правовой системы Европейского союза центральное место занимают источники первичного права. Они составляют основу, базис данной правовой системы. Будучи основополагающими актами в правовой системе Евросоюза, источники первичного права разрабатываются и принимаются совместно государствами-членами. В силу этого по своей форме и изначальной природе они являются международно-правовыми актами. В отечественной и зарубежной литературе нет единого мнения по вопросу о видах первичных источников права Европейского союза. Ибо в одних случаях к источникам первичного права Евросоюза авторы относят «все учредительные договоры об образовании сообществ, обычное право и общеправовые принципы». В других случаях к данной категории источников права Евросоюза, кроме учредительных договоров, причисляются все договоры, вносящие в них изменения и дополнения «со всеми положениями, протоколами, декларациями и иными сопровождающими их документами», а также правовые обычаи, традиции, «общие принципы, признаваемые и провозглашаемые в конституциях государств – членов Евросоюза», и правовые доктрины, суть которых видится в том, что «нормы права сообществ содержатся не только в учредительных договорах и других правовых актах, но и в неписаном праве, последовательно отражаются в решениях и заключениях суда Европейских сообществ». В третьих случаях круг источников права Европейского союза ограничивается в основном перечнем учредительных актов и договоров, вносящих в них изменения и дополнения. Существуют и другие, в определенной мере отличающиеся друг от друга представления о видах источников, которые следует отнести к источникам, или формам, первичного права, равно как и представления об их классификации. Предлагается, в частности, рассматривать в качестве источников основного первичного права Евросоюза «в первую очередь его учредительные документы (договоры)», такие как Договор об учреждении Европейского объединения угля и стали (1951 г.), Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (1957 г.), Договор о создании Европейского сообщества по атомной энергии (Евратом), Договор о Европейском союзе (1992 г.) и др. Наряду с источниками основного первичного права некоторые исследователи выделяют также источники дополнительного первичного права. К их числу относят акты, посредством которых вносятся изменения или дополнения в основные источники первичного права. Это, в частности, так называемые ревизионные договоры, с помощью которых вносятся поправки в Договор о Европейском союзе и другие учредительные договоры; договоры о присоединении, на основании которых в Евросоюз принимаются новые государства-члены; протоколы, прилагаемые к ревизионным договорам и договорам о присоединении; и др. Наличие разнообразных точек зрения и подходов к рассмотрению источников первичного права, изучение их в сравнении и сопоставлении с другими источниками европейского права представляется вполне естественным и понятным, имея в виду их сложность, многогранность, а нередко и внутреннюю противоречивость. Однако дело заключается не в их множественности и разнообразии, а в том, чем руководствовались исследователи при отнесении тех или иных источников к первичному праву, какие критерии при этом использовали. Анализируя различные подходы к рассмотрению структуры и других сторон первичного права, нетрудно заметить, поскольку это вполне очевидно: при всем их разнообразии авторы в прямой или косвенной форме в сравнительном плане выражают единодушие в том, что первичное право Евросоюза – это своего рода аналог национального конституционного права, а учредительные договоры – аналог национальной Конституции. В юридической литературе по этому поводу верно констатируется, что «деление европейского права на образующие его сегменты в значительной мере предопределено природой его источников»; «особая значимость учредительных актов для создания и функционирования сообществ и Союза послужила основанием для их квалификации в качестве актов конституционного значения», на основании которых издаются и применяются различные законодательные акты, формирующие вторичное право. Исходя из предположения о том, что учредительные договорные акты, по сути, своего рода совокупная европейская конституция – предтеча обсуждаемой в рамках Евросоюза единой наднациональной конституции, а образуемое на их основе первичное право является довольно близким аналогом конституционного права, как представляется, и следует решать все вопросы, касающиеся классификации по юридической силе источников его первичного права в частности. В соответствии с данным подходом несомненным является то, что систему источников первичного права составляют учредительные договорные акты Европейских сообществ и Евросоюза в целом – основная подсистема источников первичного права и составная часть их общей системы. Это – с одной стороны. А с другой – в общую систему источников первичного права входят все иные договорные акты, с помощью которых вносятся изменения и дополнения в учредительные договоры, а также все сопутствующие принятию и развитию учредительных договоров документы в виде протоколов, деклараций и иных приложений, развивающих и поясняющих те или иные положения, которые содержатся в договорных актах. Они образуют вторую, зависимую от первой, подсистему источников первичного права – часть общей системы источников этого права. Что же касается всех иных источников права Евросоюза, таких, в частности, как правовой обычай, традиция, судебный прецедент, международные договоры Европейских сообществ с третьими странами, т. е. с государствами, не являющимися членами Европейского союза, равно как и иные правовые акты, которые при всей их важности и социальной значимости не могут рассматриваться в качестве базовых, «конституционных» актов, то их, сoгласно элементарной логике, следует отнести к разряду источников вторичного права Евросоюза. Они целиком зависят от источников первичного права: на их основе и в соответствии с ними возникают, развиваются и применяются. 2. Обладание высшей юридической силой в системе источников права Евросоюза – главная, но далеко не единственная отличительная черта источников первичного права, которая выделяет их среди всех иных источников. Например, в числе отличительных особенностей учредительных договоров как источников первичного права следует указать на то, что, будучи по своей природе и характеру международными правовыми актами, они имеют непосредственной целью и направленностью формирование и регулирование внутриинституциональных (в рамках Европейских сообществ и Евросоюза в целом) отношений. Если «по способу выработки, заключения и введения в действие» учредительные договоры, как отмечают отечественные исследователи, воспроизводят соответствующий порядок и процедуры, обычно принятые при заключении международных договоров и соглашений, и в этом смысле данные акты «напоминают обычный международный договор», то по своей направленности и кругу субъектов, которым адресуются содержащиеся в этих актах предписания с точки зрения их содержания и значимости, «они во многом близки к такому юридическому источнику национального права, как конституция». Оценивая юридическую природу учредительных договорных актов, западные авторы подчеркивают «более чем классический характер такого рода международных договоров, устанавливающих взаимные обязательства между высокими Договаривающимися Сторонами». Не в последнюю очередь «более чем классический характер» этих актов усматривается в том, что, будучи международными правовыми актами, они тем не менее: а) «создают квазигосударственные органы (институты), независимые от национальных государственных властей», наделенные «суверенными правами» в области законодательной, административной и судебной деятельности, которые передаются им от государств – членов Евросоюза; б) «закладывают основные принципы», в соответствии с которыми функционируют эти квазигосударственные институты. Более того, учредительные договоры как источники первичного права устанавливают особый правовой порядок (specific legal order) в Европейских сообществах и в Европейском союзе в целом, а также создают конституционно-правовые основы их существования и функционирования. Еще в начале 1960-х гг., касаясь данного вопроса, Европейский Суд справедливости констатировал, что учредительные договоры создают «новый правовой порядок в сфере международных отношений», который служит каждому государству – члену Европейского сообщества, «добровольно ограничившему в некоторых сферах свои суверенные права». Субъектами этого правопорядка являются не только сами государства – члены этого Сообщества (Сообществ), но и их граждане, на которых возлагаются определенные обязанности, ассоциирующиеся с их «общеевропейским» гражданством, и которым вместе с тем предоставляются определенные, составляющие часть их юридического статуса права. Несколько позднее (в 1964 г.), возвращаясь к вопросу об «особом правовом порядке» в Европейских сообществах, заложенном учредительными договорными актами, Суд подтвердил свою прежнюю позицию относительно уникальности, самостоятельности и самодостаточности данного правопорядка и пояснил следующее. Этот особый правопорядок проявился прежде всего в создании такого Сообщества, которое «не ограничено никакими сроками своего существования», «имеет собственное лицо, свою правоспособность и право представительствовать на международной арене», а главное – имеет «реальную власть, возникшую в результате добровольного ограничения своего суверенитета» государствами – членами Европейского сообщества в некоторых областях и передачи ими соответствующих полномочий наднациональным институтам, приобретшим право «принимать общеобязательные акты как для самих государств, так и для их граждан». Разумеется, этот «особый правовой порядок» не сразу складывался и не сразу, даже после ряда судебных решений на общеевропейском уровне в его поддержку, утверждался. Потребовались годы, замечают по этому поводу авторы, занимающиеся изучением данного вопроса, «пока все национальные суды и трибуналы не признали правопорядок, созданный европейскими учредительными договорами, особым, самостоятельным правовым порядком». И это несмотря на то, что некоторые из них, такие, например, как Высший административный суд Германии, немедленно высказались в поддержку идеи о том, что право Европейских сообществ создает «отдельный правовой порядок, основные положения которого не относятся ни к международному праву, ни к национальному праву государств – членов данных Сообществ». Устанавливая особый правовой порядок в Европе, учредительные договорные акты как остов не только первичного, но и всего остального европейского права, закладывают одновременно конституционно-правовые основы процесса формирования и развития структурных элементов европейских сообществ – различных наднациональных институтов, их властных полномочий, основных целей их создания и стоящих перед ними задач, характера взаимоотношений их между собой и с соответствующими органами образующих Европейские сообщества национальных государств. Кроме того, в учредительных договорных актах формулируются и закрепляются основные принципы взаимоотношений общеевропейского права, точнее, права Евросоюза, наднационального по своему характеру права, с национальным, а также с международным правом, наднационального европейского правопорядка с национальным и международным правопорядком. Иными словами, несмотря на то, что учредительные договорные акты в некоторых случаях лишь весьма условно приравниваются к национальным конституционным актам, тем не менее в рамках правовой системы Евросоюза, устанавливая и закрепляя ее основные, фундаментальные положения и характеристики, они по своей сути и значению выполняют полноценную конституционную роль. Выполнению данной миссии вовсе не препятствует то обстоятельство, что, обладая одинаковой юридической силой, каждый учредительный договор – Парижский договор об учреждении Европейского объединения угля и стали 1951 г. и два римских договора – о Европейском экономическом сообществе и о Евратоме 1957 г. – имеет свою особую сферу приложения, преследует конкретные цели и регулирует круг определенных общественных отношений. В научной и учебной литературе верно подмечается, что Договор о ЕОУС, как и Договор о Евратоме, о чем свидетельствуют их названия, были нацелены «на конкретные, узкие сферы интеграции, особый характер которых требовал отдельного урегулирования». В то же время Договор, учреждающий Европейское экономическое сообщество, в отличие от них, охватывал практически всю экономическую сферу и сферу политики. Характеризуя последний Договор и определяя его место и роль в системе первичного права, исследователи не без оснований называют его «не только самым крупным по объему (свыше 300 статей плюс 2 приложения из 35 протоколов), но и важнейшим по значению источником первичного права Европейского союза в целом. Этот Договор, подчеркивают авторы, является «основным международно-правовым актом в системе европейского права», создающим «уникальный во многих отношениях правовой режим в Европейском регионе». В середине 1980-х гг. Европейский Суд справедливости, придавая огромное значение рассматриваемому Договору, признал его своеобразной конституционной хартией. В начале 1990-х гг. Суд закрепил свою оценку данного Договора, который «хотя и заключен в форме международного договора, тем не менее составляет конституционную хартию Сообщества, основанного на господстве права». При этом, констатировал Суд, «существенными характеристиками правопорядка Сообщества, которые таким образом были установлены, явились, в частности, его примат над правом государств-членов и прямое действие целого ряда положений, которые применяются к их гражданам и к самим государствам-членам». Выделение Договора, учреждающего Европейское экономическое сообщество, среди других учредительных договорных аспектов по вполне объективным показателям отнюдь не уменьшает роли и значения этих актов, а лишь подчеркивает одну из особенностей первичного права в общей системе европейского права, суть которой состоит в том, что формирующие его учредительные договоры, будучи равными между собой юридически, отнюдь не являются таковыми фактически. Ведущее положение среди них в этом отношении всегда последовательно занимал и занимает Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (сейчас – Европейского сообщества). Правда, после образования Европейского союза в 1992 г. в качестве главного учредительного Договора в силу его не только экономической, но и социально-политической значимости в юридической литературе наряду с Договором об учреждении Европейского сообщества стали выделять Договор о Европейском союзе (Маастрихтский договор). Однако это никак не отразилось на представлении о фактическом статусе Договора о Европейском сообществе как ведущего учредительного Договора. 3. Рассматривая источники первичного права с разных сторон, нетрудно заметить, что наряду с обладанием высшей юридической силой, конституционным характером по отношению ко всем источникам права Европейского союза и фактически дифференцированным характером по отношению друг к другу, они обладают и другими особенностями. В их числе можно выделить, в частности, такую особенность источников первичного права, как прямое действие по отношению к национальному праву и правопорядку. Согласно правовой доктрине и заключениям Европейского Суда справедливости целый ряд положений, содержащихся в учредительных договорных актах, имеет прямое действие как в отношении различных внутригосударственных органов, так и в отношении юридических и физических лиц. В особенности это касается прав и свобод граждан, а также непосредственно связанных с ними положений договоров, в отношении которых Суд неоднократно подчеркивал, что они могут быть реализованы без дополнительного принятия каких-либо других законодательных актов, в судебном порядке и что национальные суды обязаны уважительно относиться к общеевропейскому законодательству. Однако, говоря о прямом действии источников первичного права, следует заметить, что доктрина так называемого прямого эффекта, которой руководствуются судебные органы в процессе применения общеевропейского законодательства, и сложившаяся судебная практика исходят из того, что не все положения учредительных договоров могут непосредственно применяться национальными судами. Прямому применению подлежат только те положения учредительных правовых актов, которые: а) отличаются своей «четкостью и конкретностью»; б) имеют «ярко выраженный характер»; в) «не нуждаются для своего применения в каких-либо дополнительных мерах» (актах) со стороны национальных и наднациональных властей; г) не оставляют для национальных, так же как и для наднациональных властей, применяющих те или иные положения учредительных договоров, «каких-либо существенных альтернатив или усмотрений (discretion)». Устанавливая подобного рода требования к подлежащим прямому применению положениям учредительных договоров, правовая доктрина прямого эффекта и соответствующая судебная практика, с одной стороны, полностью исключают возможность прямого действия таких весьма абстрактных юридических феноменов, как нормы-цели, нормы – общие установки или нормы-задачи, а с другой – признают в качестве подлежащих прямому применению ряд содержащихся в учредительных правовых актах статей. Речь идет, в частности, о таких довольно четко сформулированных и не допускающих никаких двусмысленностей в понимании и толковании статьях Договора, учреждающего Европейское сообщество, как ст. 39 (в первоначальной редакции – ст. 48), согласно которой «свободное передвижение трудящихся внутри Сообщества гарантируется» и «предполагает упразднение любой дискриминации по признаку гражданства трудящихся государств-членов в том, что касается найма, вознаграждения и других условий труда и занятости»; ст. 56 (бывшая ст. 73-В), в соответствии с которой «запрещаются все ограничения на движение капитала между государствами-членами и третьими странами, осуществляемые в рамках положений, установленных в настоящей главе» (т. е. в гл. 4 Договора под названием «Капиталы и платежи»). При характеристике источников первичного права, кроме отмеченных их особенностей, следует указать на то, что в отличие от других источников права Евросоюза, и прежде всего законодательных актов, развитие которых осуществляется в соответствии с принципом приоритетности более позднего акта по отношению к ранее принятому, эволюция учредительных договоров совершается по иным стандартам. А именно – не путем замены одного устаревшего договорного акта другим, обновленным актом, а с помощью внесения в учредительные договоры отвечающих духу времени изменений, поправок и дополнений, а также путем интерпретационной деятельности Суда. Объективности ради следует заметить, что в процессе развития первичного права предпринимались попытки полной замены одного учредительного договора другим, новым договором. Например, в феврале 1984 г. такое предложение (о замене Римского договора новым Договором о Европейском союзе) было поддержано даже Европейским парламентом, но оно не получило одобрения со стороны ряда государств – членов Европейского сообщества и, таким образом, не было реализовано. Необходимость внесения изменений и дополнений в учредительные Договоры, как и в любые иные правовые акты, возникает всегда по мере развития общественных отношений и появления новых жизненных обстоятельств, требующих соответствующих корректив. Однако это происходит зачастую далеко не в одинаковых условиях, с проявлением разной степени новизны и радикализма вносимых изменений и дополнений, с соблюдением разных требований к вносимым поправкам, а также соответствующих процедур. Применительно к учредительным договорным актам правовым основанием для их пересмотра – внесения тех или иных поправок и дополнений – служит ст. 48 Договора о Европейском союзе, в соответствии с которой «правительство любого государства-члена или Комиссия могут представлять Совету предложения об изменении договоров, на которых основан Союз». И далее в процедурном плане: «Если Совет, после консультаций с Европейским парламентом и, если это необходимо – с Комиссией, дает заключение о необходимости созыва конференции представителей правительств государств-членов, то такая конференция созывается председателем Совета с целью определения, при общем согласии, поправок, которые должны быть сделаны к этим Договорам». Принятые поправки вступают в силу после ратификации всеми государствами-членами «в соответствии с их конституционными процедурами». Данный порядок внесения поправок и изменений в учредительные договоры, в котором задействованы практически все законодательные и исполнительные органы Евросоюза, является общепринятым, стандартным. Однако существует также упрощенная процедура пересмотра некоторых статей учредительных актов. Имеется в виду, например, такая процедура, при которой допускается возможность внесения изменений в Договор лишь по решению Совета без участия в этом процессе других органов Евросоюза и без последующей ратификации внесенных изменений государствами – членами Сообщества. Этот порядок используется, в частности, при решении таких вопросов, которые касаются количественного состава тех или иных наднациональных органов. Упрощенная процедура внесения изменений в учредительные Договоры используется и в некоторых других случаях. Помимо внесения изменений в учредительные договорные акты как способа их совершенствования, огромную роль в этом процессе играет Европейский Суд справедливости, который обеспечивает согласно ст. 220 Договора о Европейском сообществе «применение права Сообщества посредством единообразного толкования и применения настоящего Договора». Наконец, рассматривая источники первичного права, нельзя не обратить внимания на такую особенность, как все более четко проявляющаяся тенденция к унификации учредительных договорных актов, созданию на их основе единого базового, конституционного документа. Разумеется, эта тенденция возникает не сама по себе, а в силу ряда объективных и субъективных причин как отражение внутренних, происходящих на мировом уровне в рамках Европейских сообществ, интеграционных и внешних глобальных процессов. Наиболее яркое проявление тенденция к унификации учредительных договоров, «их пересмотру» и созданию на их основе «единого кодифицированного акта», который бы заменил действующие учредительные акты и к тому же был «более простым и более кратким документом», получила при подготовке и попытках принятия единой конституции Европейского союза. Конечно, замечали по этому поводу авторы – сторонники идеи создания общеевропейской федерации, предлагаемый проект конституции – это еще «пока не конституция федерального государства с единым правовым порядком, возникшим на основе общеевропейского и национального права». Представленная общеевропейская конституция – это лишь базовый акт, который «стоит в одном ряду (alongside) с национальными конституциями» государств – членов Евросоюза, являющимися «высшими источниками права в своих национально-правовых порядках». Однако и в таком варианте обсуждавшийся проект конституции свидетельствовал, по мнению авторов, о развитии учредительного права Европейского союза, как и самого этого квазигосударственного образования, в направлении формирования единого конституционного акта и создания «Соединенных Штатов Европы» – общеевропейской федерации. Конечно, в отношении перспектив квазигосударственного и государственного развития Евросоюза вопрос остается открытым, но бесспорным является то, что вместе с надгосударственным развитием в современной Европе под влиянием внутренних и внешних факторов набирает силу процесс конституционного развития в направлении унификации учредительных договорных актов как основ первичного права и принятия вместо них аккумулирующего и систематизирующего их основные положения единого конституционного акта. После неудавшегося принятия Конституции Евросоюза 2004 г. процесс конституционного развития современной Европы сфокусировался на Лиссабонском договоре, вобравшем в себя основные положения всех предшествовавших ему учредительных договорных актов. § 2. Динамический характер источников первичного права Европейского союза1. Независимо от того, как понимаются и как интерпретируются источники первичного права Европейского союза, всех их объединяет между собой, по сравнению с источниками вторичного права, не только такие черты и особенности, как основополагающий характер в правовой системе Евросоюза, обладание ими высшей юридической силой или прямое действие, но и динамический характер, свидетельствующий об их постоянном развитии и совершенствовании. Находясь в определенной экономической, социальной, политической и иной среде, первичные источники права Европейского союза, как и правовая система союза в целом, не развиваются сами по себе, а эволюционируют под воздействием самых разнообразных объективных и субъективных факторов. Среди объективных факторов, предопределяющих динамический характер источников первичного права Евросоюза, следует выделить прежде всего экономические факторы, непосредственно связанные с процессами интеграции, происходящими в различных секторах европейской экономики. Экономическая интеграция на европейском континенте, а позднее, с образованием в 1992 году Европейского союза – в пределах этого наднационального образования изначально стояла и продолжает поныне стоять на первом плане как один из важнейших факторов развития и совершенствования правовой системы Евросоюза вообще и первичных источников европейского права в частности. Интеграция в экономической, равно как и в любой иной сфере жизнедеятельности Евросоюза, отмечают исследователи, всегда осуществляется не иначе как с помощью права и через право. И хотя при этом нередко возникают определенные трудности и противоречия в отношениях между правом и экономикой, между правовой и экономической системами, тем не менее это никак не изменяет того очевидного факта, что в процессе их взаимосвязи и взаимодействия право, опосредуя соответствующие общественные отношения, воздействует на экономику, а экономический интегративный процесс, происходящий в рамках Европейского союза, оказывает непрерывное воздействие на правовую систему этого наднационального образования, включая источники первичного права. Внимание! Авторские права на книгу "Источники права Европейского cоюза: теоретико-правовое исследование. Монография" (Дерябина Е.М.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
