Бюджетный контроль в субъектах Российской Федерации: финансово-правовое регулирование. Монография

Пронин А.Б.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 23.09.2016 ISBN: 9785392229758 Язык: Объем текста: 142 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретические основы регионального бюджетного контроля

Глава 2. Правовое регулирование бюджетного контроля в Московской области

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОГО КОНТРОЛЯ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ

§ 2.1. Общая характеристика социально-экономического и бюджетно-правового положения Московской области

Объектом дальнейшего исследования станет Московская область (далее также — Область, МО) — один из наиболее развитых регионов Российской Федерации. Между тем, прежде чем приступить непосредственно к рассмотрению вопросов, связанных с правовым регулированием бюджетного контроля в данном субъекте РФ, считаем необходимым более подробно остановиться на анализе социально-экономического и бюджетно-правового положения Московской области, чтобы сделать дальнейшее исследование более предметным.

По сути, Московский регион включает в себя два субъекта Российской Федерации — Московскую область и город федерального значения Москву. В связи с этим Московскую область традиционно называют Подмосковьем. Интересно отметить, что официально Московская область не имеет своей столицы. Фактически же эту роль выполняет Москва. То есть юридически получается, что большая часть высших органов государственной власти Московской области расположены и функционируют на территории другого субъекта Российской Федерации. Как замечает В. А. Похвощев, «Московская область не в меньшей мере, чем Москва, является носителем столичных функций: административной, политической, научной, культурной, финансовой. Поэтому область всегда находилась под воздействием центробежных и центро­стремительных социально-экономических сил». Тесная связь Москвы и области проявляется практически во всех сферах общественной жизни.

Территориально Московская область занимает 44 379 км2. В то же время размер области постепенно уменьшается — в основном за счет приращения территории Москвы. Ученые давно заметили следующую закономерность: «Москва нуждается в приращении площади практически каждые десять лет. Динамика площади г. Москвы по годам: 1870 г. — 71,4 км2, 1917 г. — 242 км2, 1935 г. — 285 км2, 1940 г. — 326,6 км2, 1950 г. — 356,4 км2, 1960 г. — 878,7 км2, 1980 г. — 1000 км2, 2005 г. — 1070 км2, 2011 г. — 2510 км2».

С сожалением приходится констатировать, что в условиях отсутствия нормативно закрепленного порядка передачи территорий между Москвой и Московской областью последняя находится в подчиненном положении по отношению как к Москве, так и к Российской Федерации. По сути, решения о передачи части территорий принимаются без учета решений органов власти и населения Московской области. На необходимость разработки и реализации взаимосвязанной системы градостроительных документов и материалов по прогнозам социально-экономического развития указывают и ученые.

В то же время следует заметить, что в разные периоды времени в состав Московской области входили территории и других регионов. Само название «Московская область» появилось 3 июня 1929 г., в ходе переименования Центрально-промышленной области. На начало 1930-х гг. в состав Московской области входили также части территории:

— Владимирской области — с 1929 по 1944 г.;

— Рязанской области — с 1929 по 1946 г.;

— Калужской области — с 1929 по 1944 г.;

— Тульской области — с 1929 по 1953 г.;

— Тверской области — с 1929 по 1935 г.

Московская область занимает второе место по количеству населения, проживающего на территории одного субъекта РФ. По состоянию на 1 января 2014 г. в Московской области проживало 7,13 млн человек. Первое место традиционно удерживает г. Москва, в котором проживает более 12,1 млн человек. Таким образом, получается, что в Московском регионе проживает порядка 18 млн человек, то есть примерно 12% населения России. По неофициальным данным, в пределах Московской области проживает более 30 млн человек (20% населения страны). В связи с этим плотность населения в Московском регионе является наиболее высокой в нашей стране. Это обуславливает высокую социальную напряженность, высокий уровень преступности и латентной безработицы. Это же привело к необходимости создания разветвленной сети пассажирской транспортной инфраструктуры. Поддержание и развитие такой сети является одним из основных направлений расходования бюджетных средств Московской области. В то же время не следует забывать, что Московская область — крупнейший и наиболее важный транспортный узел непассажирских перевозок Российской Федерации.

Демографическая обстановка также приводит к необходимости осуществления больших расходов на развитие образовательных, культурных и иных социально значимых объектов.

Московская область — важнейший промышленный центр России. Она занимает второе место (также после Москвы) по уровню промышленного развития. Кроме того, «в области функционирует свыше 40 исследовательских и образовательных организаций РАН, множество отраслевых научных учреждений. По численности занятых в НИОКР регион занимает третье место в России (после Москвы и Санкт-Петербурга), а по количеству науко­градов, к которым относятся городские округа Королев, Дубна, Реутов, Фрязино, Пущино и др., лидирует в РФ».

В соответствии с планом, закрепленным в Основных направлениях бюджетной и налоговой политики Московской области на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг. в 2014 г. рост промышленности должен составить 111,1% по сравнению с оценкой 2013 г. Основные направления промышленного развития связаны с развитием инновационно ориентированных видов экономической деятельности: производства транспортных средств и оборудования, производства электрооборудования и электронного и оптического оборудования, химической промышленности. В 2015 г. индекс промышленного производства прогнозируется на уровне 111,3%, в 2016 г. — 112,1%.

По информации министра экономики Московской области И. В. Смирновой, в 2013 г. Московская область заняла 1-е место среди российских регионов по вводу жилых домов, 2-е место по обороту розничной и оптовой торговли, а также оказанию платных услуг населению, 4-е место — по инвестициям в основной капитал.

Давая общую характеристику положения Московской области в бюджетной системе Российской Федерации, следует отметить, что, несмотря на всю свою экономическую важность, рассматриваемый нами субъект РФ тем не менее относится к дотационным регионам — в соответствии с подп. «в» п. 1 ст. 1 Закона Московской области «О бюджете Московской области на 2015 год и плановый период 2016–2017 годов» в 2015 г. дефицит бюджета рассматриваемого нами региона составит 38,530 млрд руб. Общий объем запланированных доходов составляет 368,469 млрд руб., из них 31,395 млрд руб. в виде межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Общий объем расходов бюджета Московской области в 2015 г. должен составить 406, 999 млрд руб.

Предполагается, что к 2016 г. дефицит бюджета должен снизиться до 28 млрд руб. Кроме того, в основном финансовом плане Московской области значится снижение общей зависимости бюджета субъекта от межбюджетных трансфертов. Так, в 2016 г. за счет трансфертов предполагается получить 17,852 млрд руб., в 2017-м — 17,883 млрд руб. Доходы бюджета в 2016 г. должны составить 380,226 млрд руб., расходы — 408,278 млрд руб. В 2017 г. предполагается получить в виде доходов 404,115 млрд руб., осуществить расходов на 433,604 млрд руб.

Отметим также, что в качестве основных целей бюджетной политики при формировании бюджета Московской области на 2014–2016 гг. были заявлены:

— сохранение достигнутого уровня жизни населения Московской области и его дальнейшее повышение;

— долгосрочная сбалансированность и устойчивость бюджетной системы области;

— повышение эффективности бюджетных расходов;

— выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований Московской области;

— повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг;

— сохранение стабильности и безусловное исполнение принятых расходных обязательств Московской области;

— развитие программно-целевых методов управления.

Поставленная в настоящем параграфе задача также требует освещения особенностей межбюджетных отношений на территории Московской области. По сути получается, что область находится между высшим уровнем бюджетной системы (федеральным) и низшим (местным). Московская область (как и иные субъекты РФ) занимает срединное, центральное положение в системе межбюджетных отношений, обеспечивая, с одной стороны, проведение общегосударственной финансовой политики, а с другой — включенность в данную политику муниципальных образований.

В соответствии с п. 1 ст. 6 Закона Московской области «Об административно-территориальном делении Московской области» система административно-территориальных единиц Московской области состоит из:

— районов;

— городов областного подчинения;

— закрытых административно-территориальных образований.

Перечень административно-территориальных единиц приводится в Приложении к данному Закону. Так, на сегодняшний день Московская область насчитывает 36 районов, 31 город областного подчинения, 5 закрытых административно-территориальных образований.

Помимо этого, ст. 4 Закона Московской области «Об административно-территориальном делении Московской области» предусматривает деление населенных пунктов, находящихся на территории Московской области, на городские и сельские населенные пункты. Среди городских населенных пунктов выделяют города областного подчинения; город районного подчинения; поселки городского типа (рабочий поселок или дачный поселок). К сельским населенным пунктам относятся село, поселок, деревня, хутор, слободка, местечко.

На 1 января 2014 г. в Московской области насчитывалось:

а) 36 муниципальных районов;

б) 36 городских округов;

в) 288 поселений, в том числе:

— 111 городских поселений;

— 177 сельских поселений.

Следует особо отметить тот факт, что сейчас в Московской области проводится программа по укрупнению административно-территориальных единиц. 2 июня 2014 г. были объединены города областного подчинения Жуковский и Юбилейный. В ближайшее время планируется завершить объединение:

— городских округов Балашиха и Железнодорожный;

— города областного подчинения Жуковский и района Раменский.

Все это также накладывает свой отпечаток на особенности осуществления бюджетного процесса в Московской области — укрупнение субъектов требует сокращения количества управляющих органов и муниципальных служащих, перераспределения расходов, консолидации долговых обязательств и т. д. Это, в свою очередь, приводит к необходимости пересчета межбюджетных трансфертов, выделяемых из областного бюджета бюджетам муниципальных образований. Кроме того, укрупнение субъектов требует решения вопроса о перераспределении контрольных полномочий. Предполагается, что в перспективе объединение муниципальных образований должно будет привести к повышению эффективности системы бюджетного контроля.

Еще одной тенденцией развития муниципальных образований является укрупнение их бюджетов. Так, например, если в начале 2010-х гг. бюджет городского округа Железнодорожный не превышал 450 млн руб., то по прогнозу на 2015 г. он должен будет составить порядка 4 млрд руб. Это, в свою очередь, предоставляет муниципальным образованиям дополнительные возможности для ускорения экономического развития и снижения зависимости от областного бюджета, которая тем не менее остается еще весьма значительной.

Межбюджетные отношения на уровне субъектов РФ в большой степени зависят от изменений федерального законодательства. В 2014 г., например, основные межбюджетные отношения в Московской области претерпели существенные изменения в связи с:

— изменением нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов;

— изменения нормативов отчислений от неналоговых доходов;

— изменения расходных полномочий между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами власти муниципальных образований.

Наиболее ярким примером изменения межбюджетных отношений является ситуация с финансированием дошкольного образования. В рамках проводимой образовательной реформы федеральный законодатель передал с 1 января 2014 г. полномочия по финансированию учебного процесса в дошкольных учреждениях с муниципального на региональный уровень. Это, в свою очередь, привело к отмене зачисления в бюджеты муниципальных образований:

— 2% налога на прибыль организаций;

— 5% налога на имущество организаций;

— 100% налога, взимаемого при применении упрощенной системы налогообложения.

Помимо этого, в марте 2014 г. до муниципальных образований была доведена новая методика финансирования дошкольных образовательных учреждений, которая потребовала перераспределения части налога на доходы физических лиц. Согласно новой методике из бюджета субъекта РФ финансируется только 9-часовой рабочий день сотрудников дошкольных учреждений. Оставшиеся 3 часа финансируются за счет денежных средств, выделяемых муниципальными образованиями. Комментируя данную ситуацию на общественных слушаниях по проекту Закона Московской области «О бюджете Московской области на 2015 год и плановый период 2015–2016 годов», глава администрации г. Звенигорода заметила, что в связи с отсутствием надлежащего финансирования им придется сократить 25% работников дошкольных учреждений.

В 2014 г. валовый региональный продукт составил 3,1 трлн руб. Следует заметить, что в течение 1990-х гг. область относилась к депрессивным регионам. Ситуация изменилась в начале 2000-х гг. По замечанию В. А. Фильченкова, «в течение 1999–2005 гг. правительству Московской области удалось перевести экономику области из вялотекущей стагнации в фазу динамичного развития. Темпы роста валового регионального продукта области за 2004 г. составили 109,2 %, что выше средних российских показателей».

Говоря о структуре доходов, следует отметить, что в 2014 г. было запланировано получение 355,582 млрд руб. (для сравнения, в 2013 г. объем доходов составил 320 млрд руб.), из них:

— налоговые и неналоговые доходы — 318,336 млрд руб.;

— безвозмездные поступления — 37,246 млрд руб.

Налоговые доходы:

— налог на прибыль организаций — 107,069 млрд руб. (2013 г. — 95,514 млрд руб., запланировано в 2015 г. — 103,857 млрд руб.);

— налог на доходы физических лиц — 117,731 млрд руб. (2013 г. — 92,328 млрд руб., запланировано в 2015 г. — 127,228 млрд руб.);

— акцизы — 36,082 млрд руб. (2013 г. — 33,292 млрд руб., запланировано в 2015 г. — 42,019 млрд руб.);

— налог на имущество организаций — 38,432 млрд руб. (2013 г. — 34,479 млрд руб., запланировано в 2015 г. — 37,982 млрд руб.);

— прочие налоги — 14,675 млрд руб. (2013 г. — 8,656 млрд руб., запланировано в 2015 г. — 18,557 млрд руб.).

Неналоговые доходы в 2014 г. составили 4,347 млрд руб. В 2013 г. объем неналоговых доходов составил 5,824 млрд руб. В 2015 г. запланировано получение 5,869 млрд руб.

В 2015 г. запланировано внесение ряда существенных изменений в федеральное законодательство, которые в перспективе будут иметь как негативное, так и позитивное воздействие на доходы консолидированного бюджета Московской области. Например, запланированная отмена индексации ставок акцизов на алкогольную продукцию, пиво, вино, по оценке специалистов, должна повлечь образование выпадающих доходов консолидированного бюджета Московской области в размере 3,132 млрд руб. (вся сумма придется на областной бюджет). Снижение ставок акцизов на нефтепродукты практически в два раза повлечет снижение доходов бюджета Московской области в 9,989 млрд руб. и доходов местных бюджетов в объеме 1,110 млрд руб. В целях сглаживания ситуации, которая должна возникнуть в связи с распределением доходов от акцизов, будет предоставляться «иной межбюджетный трансферт в целях компенсации выпадающих доходов от снижения ставки акцизов на нефтепродукты», что должно привести к поступлению 5,934 млрд руб. в консолидированный бюджет Московской области (вся сумма запланирована к зачислению в областной бюджет. Также позитивные изменения повлечет за собой:

— увеличение с 72% до 100% норматива зачисления акцизов на нефтепродукты в бюджеты субъектов Российской Федерации, что принесет 4,624 млрд руб. в консолидированный бюджет Московской области (из них 4,162 млрд руб. — в областной бюджет, 0,462 млрд руб. — в местные бюджеты);

— увеличение с 50% до 100% норматива зачисления налога на доходы физических лиц, уплачиваемого иностранными гражданами на основе патента, повлечет поступление 2,632 млрд руб. в консолидированный бюджет (2,237 млрд руб. — в областной бюджет и 0,395 млрд руб. — в местные бюджеты).

Не следует переоценивать влияние изменений, вносимых в федеральное законодательство, на бюджетные показатели областного бюджета. По справедливому замечанию Н. Павловой и Т. Исмаилова, «при изучении результатов анализа разработчиками социально-экономического положения Московской области обращает на себя внимание, что ограничения развития они видят в первую очередь в относительной зависимости от решений, принимаемых на федеральном уровне; угрозы также — в возможных отрицательных последствиях решений, принимаемых на федеральном уровне (изменения налогового законодательства, приводящие к уменьшению доходов бюджета). То есть в благополучных регионах воспринимают определенные действия Правительства и законодателей как угрозу. Получается, что областное Правительство и Губернатор не позиционируются как субъекты, влияющие на ситуацию, а в большей мере как полностью зависимые от “верха”». Государственные органы Московской области (исполнительные и законодательный) должны брать на себя ответственность за формирование бюджета РФ и быть готовыми к любым изменениям, которые будут вноситься в федеральное законодательство.

Являясь участником межбюджетных отношений, Московская область одновременно выступает получателем межбюджетных трансфертов и их источником в отношении нижестоящих бюджетов.

В 2014 г. было запланировано выделение 29,6 млрд руб. в виде дотаций бюджетам муниципальных образований Московской области. В 2015 г. планируется выделить уже 31,3 млрд руб. Как известно, дотации выделяют для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности нижестоящих административно-территориальных образований. Так, до выравнивания уровня бюджетной обеспеченности максимальная разница в уровне расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов составляла 8,4 раза, после — 1,9 раза. Городских и сельских поселений: до выравнивания — 46 раз, после — 6,1 раза.

Интересно отметить, что немногие знают о существовании так называемого «отрицательного» межбюджетного трансферта. В соответствии с п. 1 ст. 142. 2 БК РФ законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено предоставление бюджету субъекта Российской Федерации субсидий из бюджетов поселений и/или муниципальных районов (городских округов), в которых в отчетном финансовом году расчетные налоговые доходы местных бюджетов (без учета налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный законом субъекта Российской Федерации. В свою очередь, на основании абз. 3 п. 2 ст. 142.2 БК РФ объем указанной субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50% разницы между расчетными налоговыми доходами местного бюджета (без учета доходов по дополнительным нормативам отчислений) в расчете на одного жителя и двукратным средним уровнем расчетных налоговых доходов в расчете на одного жителя в отчетном финансовом году. Таким образом, получается, что при превышении указанного уровня муниципальные образования обязаны вернуть денежные средства, ранее предоставленные в виде межбюджетного трансферта из бюджета субъекта РФ, что приводит к образованию «отрицательного» трансферта. Планируется, что бюджету Московской области будет предоставлено:

— для формирования фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области: в 2014 г. — 253,9 млн руб., в 2015 г. — 509,4 млн руб.;

— для формирования фонда финансовой поддержки поселений Московской области: в 2014 г. — 342,3 млн руб., в 2015 г. — 716,2 млн руб.

Увеличение «отрицательного» межбюджетного трансферта говорит, во-первых, о растущем уровне благосостояния муниципальных образований Московской области и, во-вторых, о выравнивании уровня их бюджетной обеспеченности.

Подводя итоги настоящего параграфа, суммируем все вышесказанное:

Во-первых, Московская область является динамично развивающимся регионом, занимающим ведущее место в системе экономики Российской Федерации. Московская область показывает неизменный рост доходов бюджета.

Во-вторых, правовое положение Московской области во многом обуславливается ее тесной связью с другим субъектом Российской Федерации — городом федерального значения Москвой. Разделение данных субъектов во многом искусственно, поскольку Москва фактически выполняет функции главного административного центра Московской области. Москва и Московская область характеризуются тесными историческими, культурными, инфраструктурными, финансовыми и другими взаимосвязями друг с другом.

В бюджетно-правовой сфере Москва и Московская область действуют как два равных, независимых субъекта РФ. Между тем их тесная взаимосвязь обуславливает необходимость принятия единого нормативного акта, который закреплял бы правовые основы их взаимодействия в бюджетно-правовой сфере. В частности, необходимо установить порядок перераспределения части доходов из бюджета Москвы в бюджет Московской области, поскольку зачастую область несет издержки, обеспечивающие получение бюджетом столицы дохода. В качестве примера можно привести ситуацию, когда население, живущее в Московской области, уплачивает налог на доходы физических лиц в бюджет Москвы, в то время как расходы на их проживание несет Московская область.

В-третьих, существенным фактором, оказывающим влияние на бюджетный процесс в Московской области, является изменение федерального налогового и бюджетного законодательства. В результате этих изменений региональным властям приходится изыскивать дополнительные средства, которые обеспечивали бы необходимое финансирование деятельности субъекта РФ. В то же время, как показывает анализ основных направлений бюджетной и налоговой политики Московской области на 2014 г. и на плановый период 2015 и 2016 гг., зачастую фактор изменений, вносимых в федеральное законодательство, переоценивается властями Московской области.

В-четвертых, наметившийся процесс укрупнения муниципальных образований привел к укрупнению бюджетов и, как следствие, к перераспределению контрольно-бюджетных полномочий на местном уровне.

В-пятых, анализ показателей роста уровня зачисления в бюджет Московской области так называемого «отрицательного» трансферта свидетельствует о росте экономического благосостояния муниципальных образований Московской области и выравнивании уровня их бюджетной обеспеченности.

§ 2.2. Бюджетный контроль законодательного органа Московской области

Важность парламентского бюджетного контроля предопределяется тем, что по сути две из четырех стадий бюджетного процесса представляют собой именно контрольную деятельность — это стадия рассмотрения и утверждения проекта бюджета и стадия рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета. На первой из названных стадий бюджетного процесса законодательный орган проверяет правильность и обоснованность предложенных исполнительным органом, ответственным за составление бюджета, показателей, полноту предоставляемых сведений, а также соответствие проекта бюджета формальным требованиям. На последней стадии законодательный орган проверяет основные показатели уже исполненного бюджета.

Анализ законов субъектов РФ о бюджетном устройстве и/или о бюджетном процессе позволяет выделить следующие виды контроля, осуществляемые законодательными органами субъектов РФ:

— предварительный контроль проектов бюджетов, передаваемых на рассмотрение и утверждение исполнительным органом государственной власти субъекта РФ;

— оперативный контроль за исполнением бюджета субъекта РФ и государственных внебюджетных фондов субъекта РФ;

— контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджета на своих заседаниях, заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп в ходе проводимых слушаний и в связи с депутатскими запросами.

Функции законодательного органа в Московской области выполняет Московская областная дума (далее также — Дума, Мособлдума).

В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона Московской области от 01.06.1994 № 3/94-ОЗ «О Московской областной думе» она является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Московской области. Помимо названного Закона, правовые основы деятельности Думы заложены:

— Законом Московской области от 30.10.2007 № 191/2007-ОЗ «О статусе депутата Московской областной думы»;

— Законом Московской области от 06.06.2011 № 79/2011-ОЗ «О выборах депутатов Московской областной думы»;

— Законом Московской области от 10.02.2004 № 26/2004-ОЗ «О числе депутатов Московской областной думы, осуществляющих депутатскую деятельность на профессиональной постоянной основе»;

Юридическая Пронин А.Б. Бюджетный контроль в субъектах Российской Федерации: финансово-правовое регулирование. Монография

Юридическая Пронин А.Б. Бюджетный контроль в субъектах Российской Федерации: финансово-правовое регулирование. Монография

Монография посвящена изучению системы организации и осуществления бюджетного контроля в субъектах Российской Федерации. В работе затрагиваются вопросы совершенствования правовых механизмов регионального бюджетного контроля.<br> Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2016 года.<br> Рекомендуется для исследователей в области финансового права, практических работников, а также всех, кто интересуется проблемами финансово-бюджетного контроля. <br><br> <h3><a href="https://litgid.com/read/byudzhetnyy_kontrol_v_subektakh_rossiyskoy_federatsii_finansovo_pravovoe_regulirovanie_monografiya/page-1.php">Читать фрагмент...</a></h3>