Антимонопольное регулирование: проблемы законодательства, теории и практики. Монография

Под ред. Тенишева А.П., Шишко И.В., Лужбина Е.Л.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 31.07.2018 ISBN: 9785392279289 Язык: Объем текста: 258 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Раздел I. Состояние конкуренции на отдельных товарных рынках субъектов РФ (на примере Красноярского края): правовой анализ

Раздел II. Эволюция и актуальные вопросы антимонопольного законодательства

Раздел III. Нарушения антимонопольного законодательства: правоприменительная практика

Глава 2. Аукционы в системе государственных закупок: эффективный механизм конкуренции или повод для коррупции?

Раздел IV. Уголовно-правовая защита конкуренции

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел III.
Нарушения антимонопольного законодательства: правоприменительная практика

Глава 1.
Тренды антимонопольного правоприменения на рынках естественных монополий и особенности на рынках газа

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) — орган, осуществляющий основные институциональные программы по обеспечению свободы конкуренции и определяющий организационные и правовые основы защиты конкуренции в рамках реализации контрольно-надзорных функций, предусмотренных действующим законодательством. В связи с вышесказанным необходимо решение двух стратегических целей.

1. Создание условий для развития конкуренции посредством предупреждения и пресечения антиконкурентных действий.

2. Обеспечение равного доступа к товарам и услугам, в том числе производимым субъектами естественных монополий, и развитие конкуренции в их потенциально конкурентных видах деятельности.

Защита конкуренции как основного механизма рыночной экономики обеспечивает достижение всех социально-экономических целей общества, в том числе: реализация интересов потребителей, обеспечение снижения затрат, сбалансированное распределение ресурсов, закрепление успеха на внешних рынках, поддержание инновационного развития.

Вопросы функционирования, реорганизации и повышения эффективности деятельности естественных монополий в России все время находятся в центре внимания политиков, экономистов, ученых. Особые условия функционирования естественных монополий предопределили необходимость выделения их в особую сферу государственного регулирования. Естественные монополии (далее — ЕМ) в России представлены в большинстве инфраструктурных отраслей. Минимальные изменения в их деятельности накладывают отпечаток на всю национальную экономику и напрямую влияют на инфляционные процессы.

Основным Федеральным законом, направленным на поддержание достигнутого уровня и дальнейшее развитие конкуренции является в настоящее время Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о конкуренции).

Основными параметрами, характеризующими эффективность реализации конкурентной политики являются рыночная активность, состояние инвестиционного и предпринимательского климата, степень соответствия режима функционирования субъектов рынка действующему законодательству, направления регулирования и дерегулирования субъектов естественных монополий (ЕМ). Косвенными показателями, диагностирующими состояние конкурентной среды, являются результаты деятельности ФАС России в области правоприменения и экономическое поведение субъектов рынка ЕМ, в том числе и на рынке газа.

Методы государственного регулирования рынков ЕМ можно рассматривать в плоскости тарифных и институциональных процедур. Основу регулирования экономического поведения субъектов на рынках ЕМ в России составляют Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», контроль за исполнением которого возлагался на Федеральную службу по тарифам (ФСТ) и Закон о конкуренции, за реализацию которого отвечала Федеральная антимонопольная служба (ФАС России). Однако в течение 12 лет (после выделения вопросов регулирования тарифов из Министерства антимонопольной политики) в деятельности обоих ведомств накопилось немало проблем, обусловленных пересечением в методах и подходам к регулированию, нередко противоположными взглядами на содержание регуляторного процесса. Существовавшая до недавнего времени, дифференциация ключевых функций между органами исполнительной власти, являющимися основными регуляторами в изучаемой области — ФСТ России и ФАС России транслировалась на рынок через тарифное и институциональное регулирование соответственно.

Одним из наиболее актуальных нововведений в регулировании деятельности субъектов ЕМ является упразднение Федеральной службы по тарифам в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июля 2015 г. № 373 «О некоторых вопросах государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования». В настоящее время идет процедура укрупнения регулирующего органа — ФАС России, передача исполнительских функций и создание новой системы функционирования институциональной базы при реализации функций контроля за деятельностью и поведением субъектов ЕМ.

Далее представим и подробно рассмотрим структуру нарушений антимонопольного законодательства за 12 лет, тенденции которой отражают общее состояние конкретных рынков, тенденции и основные направления их движения.

В 2014 г. ФАС России и его территориальные органы рассмотрели около 40 тыс. фактов по признакам нарушения Закона «О защите конкуренции», возбудили около 10 тыс. дел, признали более 8000 нарушений и выдали 5,6 тыс. предписаний. Деятельность субъектов естественных монополий в течение всего 25-летнего периода существования антимонопольного органа находилась в сфере повышенного контроля и надзора, как в силу особого статуса функционирования, так и в связи с их значительной ролью в социально-экономической системе государства.

На долю субъектов естественных монополий (ЕМ) в 2014 г. пришлось 28% всех заявлений в антимонопольный орган, 22% возбужденных дел, около четверти всех выданных предписаний. Если рассматривать в отраслевом разрезе то на долю субъектов ЕМ в 2014 г. пришлась треть всех заявлений в антимонопольный орган, 38% возбужденных дел, около 42% выданных предписаний (здесь и далее использованы материалы внутренней статистической отчетности).

Структуре, особенностям функционирования и государственного контроля рынка газа, как одной из особых сфер естественной монополии и системообразующей отрасли народного хозяйства страны органы госконтроля и надзора предъявляют повышенное внимание. Но несмотря на серьезные институциональные ограничения количество нарушений и обеспокоенность субъектов рынка и граждан в отношении монополистических тенденций, проявляющихся в хозяйственной деятельности и экономическом поведении предприятий, функционирующих на рынке газа, остается достаточно высокой. В 2014 г. на данный рынок приходилось 6,5% всех заявлений, 3,5% возбужденных дел и 2,5% выданных предписаний.

§ 1. Пресечение злоупотреблений доминирующим положением

Злоупотребления доминирующим положением (ЗДП) на товарном рынке как форма монополистических действий являются наиболее типичным и распространенным нарушением антимонопольного законодательства на протяжении всего периода его существования. Определение правовой природы и перечень форм ЗДП изложены в ст. 10 Закона о конкуренции. В ней отмечается, что «запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц». Динамика и структура выявленных правонарушений позволяют определить ряд тенденций в реализации целей антимонопольной политики и методов регулирования на основе информации о правоприменительной практике, т. е. тех материалов, которые попали в поле зрения антимонопольных органов (АМО).

Статистический анализ деятельности антимонопольных органов за период с 2007 по 2014 г. показывает, что ЗДП хозяйствующих субъектов превалирует в структуре рассмотренных заявлений Федеральной антимонопольной службой по факту нарушений антимонопольного законодательства. Рост количества заявлений имеет постоянную динамику — за десятилетний период их количество увеличилось более чем в 5 раз, составив в 2014 г. около 26 тысяч. (Здесь и далее все статистические данные отражают поведение субъектов только на отраслевых рынках.)

За последние 8 лет (с 2007 по 2014 г.) на долю данного вида нарушений приходилось более половины рассмотренных ФАС России и его территориальными управлениями заявлений (от 50 до 67%), что подтверждает факт, высоких ожиданий субъектов рынка и третьих лиц (в том числе физических лиц) относительно наведения порядка в отношении субъектов, имеющих значительную рыночную власть на монопольных рынках.

Анализ заявлений, связанных с ЗДП со стороны субъектов ЕМ и субъектов, функционирующих на рынке газа, показывает не только на постоянный тренд их количественного роста, но и опережающие в 2014 г. темпы роста количества заявлений на рынке газа (171%) по сравнению с общим числом заявлений (141,3%) и аналогичным показателем на рынке ЕМ.

Рис. 1. Динамика заявлений, связанных с ЗДП, на различных рынках (по материалам внутриведомственной статистики ФАС России за 2006–2014 гг.)

Последующий анализ показывает, что на рынке газа количество возбужденных дел, принятых решений о наличии нарушений и выданных для исполнения предписаний в течение всего периода (за исключением 2012 г.), имело две волны роста — от 2007 до 2011 г., затем резкое снижение в 2012 г. и снова рост (рис. 2). Связано это с тем, что в течение 2011–2012 гг. в отношении субъектов хозяйствования на рынке газа был принят ряд регулятивных документов, направленных на оптимизацию тарифного регулирования.

Несоизмеримо много, на наш взгляд, рассматривается заявлений, по которым в будущем отказывается в возбуждении дела. Доля этих дел растет из года в год и увеличилась за анализируемый период с 65 до 81% до в абсолютном исчислении, а за 15 лет их количество выросло более чем в 5 раз (с 32,5%). По ЕМ данный показатель увеличился с 54,5 до 74,5%, а на рынке газа самая высокий процент отказов 83,6%. Важно отметить, что данный показатель находится на одном уровне с общим количеством рассматриваемых заявлений и в отношении субъектов ЕМ.

Рис. 2. Динамика нарушений и выданных предписаний, связанных с ЗДП, на различных рынках (по материалам внутриведомственной статистики ФАС России за 2006–2014 гг.)

С одной стороны, это говорит о все возрастающем доверии к АМО предпринимателей, в первую очередь малого и среднего бизнеса, с другой — включение процедур антимонопольного регулирования в тактику конкурентной борьбы субъектов рынка и увеличение заявлений от физических лиц, ТСЖ.

Анализ прохождения заявлений в рамках антимонопольных разбирательств показал, что в 83% случаев после первоначального рассмотрения отказано в возбуждении дела, но факт, высоких недовольств субъектов рынка и третьих лиц (в том числе физических лиц) относительно поведения субъектов хозяйствования на рынке газа проявляется достаточно наглядно. В связи с тем, что нарушения по ст. 10 на рынке газа занимают 97% всех нарушений, на рынке ЕМ — 98%, а в целом по всем отраслевым рынкам 79%, с высокой долей объективности общие показатели могут быть распространены на тенденции в сфере ЗДП.

Далее нами проанализирована группа показателей, характеризующих процесс прохождения заявлений, связанных с ЗДП — действиями АМО в отношении возбужденных дел, принятых решений и выданных предписаний, по всем рынкам, рынкам ЕМ и рынку газа.

Если процент возбужденных дел в количестве заявлений в целом по системе имеет тенденцию к снижению и составляет в 2014 г. уже 11,8% (по сравнению с 25% в 2007 г.), то по ЕМ он выше и находится на уровне 18%, по газу данный параметр составляет всего 8%, сократившись с 27% за период 2007–2009 гг. (рис. 3). Еще более значительные отклонения наблюдаются по показателю о «количество решений о наличии нарушений» в количестве «возбужденных дел». По всем рынкам и рынкам ЕМ показатели достаточно близки на уровне 82–84%, однако по рынку газа данный параметр отстает на 15–20 пр. пункта и составлял в 2014 г. — 67% (см. рис. 3).

Рис. 3. Динамика показателей, характеризующих процесс прохождения заявлений, связанных с ЗДП, на различных рынках (по материалам внутриведомственной статистики ФАС России за 2006–2014 гг.)

При всей неоднозначности данной тенденции важно отметить, что активизация обращений в АМО субъектов рынка характеризует данную ситуацию как положительную — представители бизнеса увидели возможности защиты своих конкурентных прав в АМО. Активная политика адвокатирования конкуренции со стороны АМО и принимаемых им решений значительно повысило доверие и интерес к нему со стороны бизнес-сообщества и потребителей за последние 10 лет.

Не имеющая четкого тренда картина по ст. 10 Закона о конкуренции наблюдается по показателю, характеризующему количество «выдано предписаний» в параметре «количество решений о наличии нарушений». В целом, по всем рынкам, и рынкам ЕМ удельный вес составляет соответственно 76,2 и 78,2%, при совокупном снижении с 2007 г. на 14 и 10 пр. пункта, вместе с тем по рынку газа — сокращение доли предписаний составило 30 пр. пункта и достигло самого низкого параметра — 62,5 и 64,5% в 2013–2014 гг., в то время, как в 2007–2009 гг. их доля была более 90% (рис. 4).

Рис. 4. Динамика количества заявлений, связанных с ЗДП и их рассмотрения, на рынке газа (по материалам внутриведомственной статистики ФАС России за 2006–2014 гг.)

Таким образом, мы видим на рынке газа две разно векторные тенденции: с одной стороны, количество заявлений по факту ЗДП растет более быстрыми темпами, чем в целом по товарным рынкам, с другой — доля предписаний в составе нарушений падает более чем на треть, превысив параметр падения в целом по рынкам и по ЕМ в частности на 12–14 пр. пункта (рис. 4).

Анализ структурных нарушений на рынке газа по ст. 10 показывает, что наибольшее количество рассматриваемых случаев в 2014 г. касались: навязывание невыгодных условий договора, необоснованное сокращение или прекращение производства товара, необоснованный отказ от заключения договора, нарушение порядка ценообразования и прочие нарушения.

Важно отметить, что существенных изменений в структурных соотношениях по сравнению с рынком ЕМ в 2014 г. не наблюдается, вместе с тем за период наблюдения произошли некоторые структурные трансформации: доля прочих нарушений с 2007 г. увеличилась с 18 до 63%, нарушения порядка ценообразования увеличилось на 3 пр. пункта (с 15 до 18%), а остальные виды нарушений сократились в 2–3 раза. Наметился тренд рассмотрения дел и принятие решений по общим основаниям ст. 10, более широко охватывающих спектр нарушений, связанных с недопущением, устранением или ограничением конкуренции.

Вторым наиболее распространенным нарушением является несоблюдение установленного нормативными актами порядка ценообразования. Доля этих нарушений в возбужденных делах в 2007 г. составила почти 13% всех нарушений, связанных с ЗДП. Основная часть нарушений за последние годы связана с отсутствием согласованных тарифов на регулируемые виды услуг.

§ 2. Запрет на соглашения и согласованные действия

Соглашения между конкурентами, ограничивающие возможность их независимой деятельности путем принятия на себя определенных обязательств, принимает характер горизонтальных соглашений. Именно такие соглашения носят характер антиконкурентного картеля. Выявление и пресечение соглашений или согласованных действий (ССД) хозяйствующих субъектов, ограничивающих конкуренцию, в течение последних 10 лет являются приоритетной сферой антимонопольного контроля. Согласно ст. 11 и 11.1 Закона о конкуренции запрет накладывается на те виды соглашений и согласованных действий, которые могут привести к ограничению конкуренции.

Под ред. Тенишева А.П., Шишко И.В., Лужбина Е.Л. Антимонопольное регулирование: проблемы законодательства, теории и практики. Монография

Под ред. Тенишева А.П., Шишко И.В., Лужбина Е.Л. Антимонопольное регулирование: проблемы законодательства, теории и практики. Монография

В монографии анализируются новеллы в рамках «четвертого антимонопольного пакета», правоприменительная практика, недостатки правового регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением различных видов деятельности, приводящие к ограничению конкуренции.<br /> Законодательство приведено по состоянию на декабрь 2017 г.

Внимание! Авторские права на книгу "Антимонопольное регулирование: проблемы законодательства, теории и практики. Монография" ( Под ред. Тенишева А.П., Шишко И.В., Лужбина Е.Л. ) охраняются законодательством!