|
|
ОглавлениеРаздел 1. Парламент в системе государственной власти России Раздел 2. Современные проблемы формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации Раздел 3. Актуальные проблемы функционирования Федерального Собрания Российской Федерации Раздел 4. Актуальные вопросы конституционно-правового статуса парламентария в России Раздел 5. Становление и развитие парламентаризма в субъектах Российской Федерации Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуРаздел 5. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ5.1. Проблемы формирования и роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской ФедерацииЗакрепленные в Конституции Российской Федерации принципы народовластия, разделения властей, идеологического и политического многообразия позволяют развивать парламентаризм не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов Федерации. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта РФ, избираемым населением соответствующего региона. Понятие «постоянно действующий» означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. В то же время на практике возможно возникновение ситуаций, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (самороспуск, роспуск законодательного (представительного) органа, образование нового субъекта РФ). Однако такие ситуации являются, скорее, исключением из правила. В указанных случаях законодателем определен четкий алгоритм действий для скорейшего устранения ситуации, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (например, установлены сокращенные сроки проведения досрочных выборов). Вместе с тем понятие «постоянно действующий» не означает, что состав данного законодательного (представительного) органа не меняется. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ формируется на периодических выборах путем проведения всеобщего, прямого, тайного голосования. Именно периодическое проведение выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ позволяет обеспечить подлинное представительство народа, так как отражает реальные политические предпочтения избирателей. Правовые основы организации и деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации регламентированы в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 21 декабря 2013 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ), а также в конституциях, уставах и законах самих субъектов. Субъекты РФ вправе самостоятельно определять число депутатов законодательного органа, его структуру и наименование с учетом исторических, национальных и иных традиций. Наименования законодательных (представительных) органов государственной власти регионов неодинаковы. Несмотря на то что Федеральный закон прямо не называет законодательный (представительный) орган субъекта РФ парламентом, в наименовании органов законодательной власти некоторых субъектов фигурирует данный юридический термин (Государственное собрание Республики Марий Эл — Парламент Республики Марий Эл, Народный хурал (Парламент) Республики Калмыкия, Парламент Республики Северная Осетия — Алания, Государственный Совет — Парламент Республики Татарстан). В названиях некоторых из них отражена законодательная функция (Законодательное собрание Краснодарского края, Законодательная дума Хабаровского края, Законодательное собрание Калужской области, Законодательное собрание Еврейской автономной области). В ряде регионов, созданных по национальному признаку, используются традиционные или этнические обозначения авторитетного представительного органа (Народный хурал Республики Бурятия, Государственное собрание — Курултай Республики Башкортостан, Великий хурал Республики Тыва). С декабря 2010 г. Федеральным законом № 184-ФЗ установлен запрет на содержание в наименовании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ словосочетаний, составляющих основу наименований Федеральных органов государственной власти. Абсолютное большинство указанных законодательных органов имеет однопалатную структуру. Лишь в отдельных российских регионах существуют двухпалатные парламенты. Например, Законодательное собрание Свердловской области состоит из двух палат — Областной думы и палаты представителей, в Великом хурале Республики Тыва действуют палата представителей и Законодательная палата. Численность депутатов также неодинакова, но регламентирована Федеральным законом. Предложение о введении единого критерия установления численности депутатов органов законодательной власти субъектов Российской Федерации было высказано Президентом РФ в его ежегодном Послании Федеральному Собранию в 2009 г. В частности, в Послании говорилось о том, что в количественном составе региональных парламентов имеются определенные перекосы. Например, «многомиллионное население экономически сильной Москвы было представлено в городской думе 35 народными избранниками, а в Великом Хурале Республики Тыва (население которой в 30 с лишним раз меньше Москвы) заседали 162 депутата». В рамках реализации данного предложения весьма оперативно был принят Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 42-ФЗ, которым внесены изменения в п. 3 ст. 4 Федерального закона № 184-ФЗ и устанавливался критерий численности депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. В пояснительной записке к законопроекту отмечалось, что установленное число депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти в 19 субъектах РФ не соответствует предусмотренной численности избирателей. В том числе в восьми субъектах РФ (Республиках Адыгея, Башкортостан, Северная Осетия — Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Удмуртской Республиках) установленное число депутатов превышает их максимальное число, предусмотренное законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежит сокращению (от двух мандатов в Кабардино-Балкарской Республике до 25 мандатов в Республике Хакасия). В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти Республики Тыва, число депутатов которого в совокупности составляет 162 депутата, необходимо будет сократить как минимум 112 мандатов; а в 11 субъектах РФ (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе федерального значения Москве, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах) установленное число депутатов меньше их минимального числа, предусмотренного законопроектом для соответствующей численности избирателей и в связи с этим подлежит увеличению (от одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве). Таким образом, с 2010 г. число депутатов регионального парламента определяется в зависимости от численности избирателей, зарегистрированных на территории конкретного субъекта Российской Федерации. Так, например, число депутатов должно составлять: а) не менее 15 и не более 50 при численности избирателей менее 500 тысяч человек; г) не менее 45 и не более 110 депутатов при численности избирателей свыше 2 миллионов человек. Избранная в октябре 2012 г. Саратовская областная Дума (20122017 гг.) состоит из 45 депутатов, это на 9 депутатов больше, чем было ранее. 22 депутата Саратовской областной Думы избраны по одномандатным округам, 23 — по партийным спискам. Законодательные (представительные) органы субъектов РФ избираются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком не более чем на пять лет. Чаще всего срок их полномочий установлен в четыре года. В настоящее время действующее федеральное законодательство установило единые требования к порядку организации и проведения выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ: как минимум половина состава депутатского корпуса регионального парламента либо половина состава одной из его палат должна формироваться на основе пропорциональной избирательной системы. Кроме того, с 1 января 2006 г. субъекты РФ вправе самостоятельно устанавливать избирательный барьер — минимальный процент голосов избирателей, необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов, полученных списком кандидатов. Такой барьер не может превышать 7% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, но к 2016 г. будет снижен до 5%. Законодательный (представительный) орган власти является правомочным, если в его состав избрано не менее 2/3 от установленного числа депутатов. Порядок его работы закреплен в регламенте. Данный представительный орган избирает из своего состава председателя, несколько заместителей, которые руководят парламентской деятельностью и осуществляют внешнее представительство. Заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 % от числа избранных депутатов. Правомочное заседание проводится не реже одного раза в три месяца. Как правило, региональные парламенты заседают ежемесячно. Законодательный орган государственной власти субъекта исполняет свои полномочия в течение всего срока, на который он избирается. Вместе с тем полномочия законодательного органа государственной власти субъекта могут быть прекращены досрочно. Роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации признается одной из основных мер конституционно-правовой ответственности субъекта Российской Федерации. Особенностью роспуска как одной из основных мер института конституционно-правовой ответственности субъекта РФ является то, что, в отличие от импичмента или отзыва должностных лиц, роспуску всегда подвергается коллективный субъект, обладающий признаками представительного органа власти. Указанная санкция была закреплена в российском законодательстве после принятия Закона РФ от 5 марта 1992 г. № 2449-1 «О Краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации». Согласно ст. 67 Закона полномочия краевого, областного Совета в случае неоднократного нарушения им Конституции РФ, законов РФ могли быть прекращены досрочно Верховным Советом РФ на основании заключения Конституционного Суда РФ. Правда, уже с декабря 1993 г. она не применялась, так как Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2266 «О действии законодательства Российской Федерации об органах государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации» законоположение о возможности досрочного прекращения полномочий представительного органа было признано недействующим. В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлен исчерпывающий перечень оснований досрочного прекращения полномочий. Согласно данному Закону досрочное прекращение полномочий этих органов возможно в следующих случаях: — если будет принято решение о самороспуске; — если представительный орган распускается высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия им конституции (устава) и регионального закона, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта. Такие противоречия должны быть установлены соответствующим судом, а законодательный орган субъекта распускается, если не устранит их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения; — в связи со вступлением в силу решения соответствующего суда общей юрисдикции о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий. Рассмотрим перечисленные основания роспуска регионального парламента подробнее. 1. Самороспуск законодательного (представительного) органа власти субъекта РФ Самороспуск представительного органа государственной власти следует отличать от роспуска. Несмотря на схожие последствия, роспуск и самороспуск представляют собой принципиально разные институты конституционного права. Самороспуск, в отличие от роспуска, не является принудительной мерой, осуществляется добровольно и представляет собой самостоятельное основание досрочного прекращения полномочий выборного органа, меру организационного порядка, связанную с необходимостью его переизбрания. Если роспуск носит всегда внешний характер и осуществляется в порядке сдерживания одной власти другой, то самороспуск есть акция добровольная, осуществляемая по собственному решению, хотя и имеющая в своей основе подобно роспуску фактическую невозможность продолжения представительских функций в данном депутатском составе. Во времени роспуск и самороспуск не могут совпадать: если представительный орган государственной власти подвергается официальному роспуску, он не может в порядке конституционной альтернативы объявить о своем самороспуске. Федеральным законом № 184-ФЗ законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ предоставлена возможность самостоятельно устанавливать порядок принятия решения о самороспуске. При этом понятие «порядок принятия решения о самороспуске» в отношении коллегиального органа, которым является законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, включает в том числе и указание на число голосов депутатов, которое должно быть подано за это решение (кворум для принятия решения). Как правило, в законодательстве субъектов РФ устанавливается, что решение о самороспуске законодательного (представительного) органа принимается двумя третями от установленного числа депутатов. Как отмечено в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2002 г. № 143пв-02, принятие решения о самороспуске законодательного (представительного) органа квалифицированным большинством голосов является гарантией взвешенности такого решения, принимаемого коллегиально, а также одним из факторов, обес печивающих стабильность функционирования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, что полностью отвечает интересам населения субъекта РФ с точки зрения сохранения устойчивости законодательной ветви власти. 2. Роспуск регионального парламента высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации До 2002 г. роспуск законодательного органа государственной власти субъекта РФ по инициативе его высшего должностного лица или иных субъектов был предусмотрен не в федеральном законодательстве, а лишь в некоторых конституциях (уставах) субъектов РФ. Например, согласно ст. 107 Конституции Кабардино-Балкарской Республики 1997 г. парламент Республики мог быть распущен Президентом Республики в случае неоднократного нарушения им Конституции Республики, подтвержденного заключением Конституционного Суда Республики, и в случаях, предусмотренных самой Конституцией. В других случаях роспуск был возможен по результатам регионального референдума. Так, Устав Новосибирской области (абз. 3 п. 1 ст. 34) ранее допускал проведение областного референдума по вопросу о прекращении деятельности представительного органа государственной власти области по требованию пяти процентов граждан, внесенных в списки избирателей. А Конституция Республики Карелия предусматривала роспуск Законодательного Собрания Республики вследствие решения Председателя Правительства Республики Карелия о назначении референдума и состоявшегося решения, принятого на референдуме (ст. 69). В 2000 г. в Федеральный закон № 184-ФЗ были внесены изменения, согласно которым высшее должностное лицо субъекта РФ вправе принять решение о роспуске законодательного органа субъекта в случае принятия последним конституции (устава) или иного нормативного акта, противоречащего Конституции РФ и федеральным законам. Однако процедура роспуска высшим должностным лицом предусмотрена довольно длительная: она предусматривает обращение в суд с заявлением о признании актов законодательного органа субъекта РФ противоречащими Конституции РФ и федеральным законам и истечение шести месяцев со дня вступления решения суда в силу. Особо следует отметить, что при регулировании вопроса роспуска законодательного (представительного) органа субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ законодатель использует формулировку «вправе принять решение». То есть устанавливается право, а не обязанность высшего должностного лица субъекта РФ принимать решение о досрочном прекращении полномочий регионального парламента. Таким образом, возникает правовая коллизия, выражающаяся в отсутствии правового регулирования случаев, когда судом установлены факты принятия законодательным органом конституции (устава) и закона субъекта РФ, иного нормативного правового акта, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, и законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не устранил их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебного решения, а высшее должностное лицо субъекта РФ не воспользовался своим правом принять решение о роспуске законодательного (представительного) органа. В 2007 г. появилось еще два основания роспуска регионального парламента высшим должностным лицом субъекта РФ. Федеральным законом от 18 июня 2007 г. № 101-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов муниципальных образований» были установлены дополнительные случаи досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Российской Федерации: — роспуск, в случае если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что избранный в правомочном составе законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев подряд не проводил заседание; — роспуск, в случае если вступившим в силу решением соответствующего суда установлено, что указанный орган государственной власти субъекта РФ в течение трех месяцев со дня его избрания в правомочном составе не проводил заседание. Таким образом, в настоящее время высшее должностное лицо региона вправе досрочно распустить законодательный (представительный) орган власти субъекта РФ в 3 случаях: во-первых, если он принимает акт, противоречащий Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству и не реагирует в течение шести месяцев на решение суда, во-вторых, если в течение трех месяцев подряд не проводит заседания, в-третьих, если в течение трех месяцев после избрания не проводит заседания. При этом в законе установлены определенные условия роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации при непроведении заседаний: — наличие судебного решения, подтверждающего факт непроведения заседаний в течение трех месяцев со дня избрания регионального парламента в правомочном составе; — три месяца со дня вступления в силу указанного решения суда. В этот период высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе принять решение о досрочном прекращении полномочий законодательного органа субъекта РФ. На первый взгляд федеральный законодатель установил простой порядок роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации. Однако, на наш взгляд, трудно представить на практике, чтобы законодательный орган субъекта не проводил заседание в течение трех месяцев. Поэтому полагаем, что данная норма практического применения не найдет. 3. В связи со вступлением в силу решения соответствующего суда общей юрисдикции о неправомочности данного состава депутатов законодательного органа, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий В ст. 4 данного же Федерального закона установлено: «Правомочность заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации. При этом заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Правомочное заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации проводится не реже одного раза в три месяца». Как закреплено данное право субъектов Российской Федерации в законодательстве субъектов Российской Федерации? Субъекты Российской Федерации в большинстве установили обязательность присутствия не менее двух третей от установленного числа депутатов на заседаниях законодательных органов субъектов Российской Федерации (Республики Хакасия, Коми, Карелия, Башкортостан, Марий Эл, Карачаево-Черкесская, Татарстан, Бурятия, Якутия, Удмуртия, Дагестан, Осетия, Ульяновская, Омская, Пензенская, Пермская, Самарская, Саратовская, Томская, Калининградская, Воронежская, Нижегородская области, Ставропольский, Хабаровский края, Еврейский автономный округ и др.), а в Республике Тыва, городе Москве, Ленинградской, Волгоградской, Ярославской, Тюменской областях заседание законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации правомочно, если на нем присутствует не менее половины от установленного числа депутатов. В Законодательном Собрании Санкт-Петербурга для этого достаточно не менее двух третей от числа избранных депутатов. Внимание! Авторские права на книгу "Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие" (Под ред. Комковой Г.Н.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
