|
|
ОглавлениеРаздел 1. Парламент в системе государственной власти России Раздел 2. Современные проблемы формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации Раздел 3. Актуальные проблемы функционирования Федерального Собрания Российской Федерации Раздел 4. Актуальные вопросы конституционно-правового статуса парламентария в России Раздел 5. Становление и развитие парламентаризма в субъектах Российской Федерации Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуРаздел 3. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ3.1. Конституционно-правовое регулирование осуществления парламентского контроля в РоссииЗакрепление парламентского контроля на конституционном и законодательном уровне в числе основных функций высшего законодательного органа является важным условием развития любого демократического государства. Правовая регламентация разнообразных форм контрольной деятельности парламента в сфере соблюдения и исполнения законов органами исполнительной власти способствует формированию системы реального парламентаризма, обусловливающего классическую формулу верховенства парламента при существующем разделении властей. В теории парламентского права понятие парламентского контроля не имеет однозначного определения. Так, по мнению Е. В. Ковряковой парламентский контроль представляет собой «систему норм, регулирующую установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т. д.)». Данная позиция во многом совпадает с зарубежной трактовкой парламентского контроля, рассматривающей данный институт в контексте взаимообусловленности реализации контрольных процедур и наступления определенных правовых последствий в отношении исполнительных органов в случае негативной оценки их деятельности. Рассуждая о содержании контрольной функции парламента в отношении исполнительной власти, М. В. Баг лай приходит к выводу, что практика ее реализации в зарубежных государствах носит дифференцированный характер. Так, например, в парламентарных формах правления парламентский контроль реализуется в многовариантных процедурах и главным образом включает право парламента принимать вотум недоверия правительству и отправлять его в отставку. В президентских формах правления в отсутствии такого права парламент все же осуществляет контрольные функции в отношении правительства, например, в виде участия в формировании исполнительных органов государственной власти. Таким образом, М. В. Баглай расширяет содержание парламентского контроля, включая в него и процесс формирования правительства. В структуре субъектов парламентского контроля необходимо выделить следующие элементы: парламент и его структуры (палаты, комитеты, комиссии, образуемые платами органы), парламентарии, органы, создаваемые парламентами для реализации контрольной деятельности (например, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации). Объектом парламентского контроля могут являться не только органы исполнительной власти, но и глава государства, государственные органы и государственные учреждения и организации на всех уровнях власти, органы местного самоуправления и их должностные лица. Как правило, функция парламентского контроля реализуется представительными органами в виде разнообразных юридически закрепленных формах. Наиболее полную классификацию контрольных методов, основанную на изучении зарубежного опыта деятельности парламента, разработал профессор А. А. Мишин. Он выделяет следующие формы: — вопрос о доверии парламента правительству; — резолюция порицания деятельности правительства, выносимая по предложению парламента; — интерпелляция — обращенное к правительству требование дать объяснение по поводу проводимой или внутренней, или внешней политики или по какому-либо конкретному вопросу; — устные и письменные вопросы парламентариев к правительству на заседании парламента; — деятельность расследовательских комитетов и комиссий; — деятельность института омбудсменов, осуществляющих контроль за деятельностью правительства. Представленный перечень контрольных форм деятельности парламента не является исчерпывающим и в разных государствах имеет свои определенные особенности и отличия. В Конституции РФ предусмотрены следующие формы парламентского контроля, реализуемые в отношении Правительства РФ: 1. Согласие Государственной Думы Федерального Собрания РФ на назначение Председателя Правительства РФ (ч. 1 ст. 111). 2. Рассмотрение вопроса о доверии Правительству РФ по инициативе самой Государственной Думы Федерального Собрания или по инициативе Правительства РФ (п. «б» ч. 1 ст. 103; ч. 3 и ч. 4 ст. 117). 3. Ежегодные отчеты Правительства РФ Государственной Думе Федерального Собрания (п. «в» ч. 1 ст. 103). 4. Парламентские слушания комитетов и комиссий Государственной Думы по вопросам деятельности федеральных органов исполнительной власти (ч. 3 ст. 101). 5. Образование Счетной палаты Советом Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета (ч. 5 ст. 101). 6. Отчет Правительства об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114). 7. Назначение Государственной Думой Федерального Собрания РФ Уполномоченного по правам человека, деятельность которого связывается с контролем за Правительством РФ и другими государственными органами в области соблюдения прав человека в соответствии с федеральным конституционным законом (п. «е» ч. 1 ст. 103). Кроме этого, в качестве одной из форм парламентского контроля следует указать и участие палат парламента в отрешении Президента РФ от должности как особого порядка реализации конституционно-правовой ответственности высшего должностного лица государства (ст. 93 Конституции РФ). Помимо Конституции РФ, отдельные формы парламентского контроля закрепляются в федеральных законах, в частности Федеральном законе от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», федеральном законе от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Ряд форм парламентского контроля закреплен в регламентах палат Федерального Собрания. Следует отметить, что в России долгое время отсутствовал отдельный нормативный правовой акт, регламентирующий правовое содержание и систему парламентского контроля, основания и порядок его осуществления, организационно-правовые формы и иные концептуальные вопросы реализации контрольной деятельности российских представительных органов, что в определенной степени нивелировало значение контрольной функции парламента. И только в мае 2013 г. был принят Федеральный закон «О парламентском контроле» (далее — Закон о парламентском контроле), закрепивший базовые принципы контрольной деятельности парламентских структур. Исходя из содержания данного Закона, основными целями парламентского контроля являются: 1) обеспечение соблюдения Конституции РФ, исполнения федеральных конституционных и федеральных законов; 2) защита конституционных прав и свобод человека и гражданина; 3) укрепление законности и правопорядка; 4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов РФ, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения; 5) противодействие коррупции; 6) изучение практики применения законодательства РФ, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование и повышение эффективности его исполнения. Закон о парламентском контроле закрепил основные субъекты парламентского контроля, к которым были отнесены: 1) палаты Федерального Собрания РФ; 2) комитеты и комиссии палат Федерального Собрания РФ; 3) парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования; 4) члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы; 5) Счетная палата РФ. Кроме того, законом определен сводный перечень форм парламентской контрольной деятельности, большинство из которых фрагментарно регламентированы многочисленными нормативными правовыми актами: 1) рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству РФ; 2) проведение палатами и комитетами Федерального Собрания РФ и счетной палатой РФ мероприятий по осуществлению предварительного текущего и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений; 3) заслушивание Государственной Думой ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе ответов на вопросы, поставленные Государственной Думой; 4) рассмотрение Государственной Думой годовых отчетов Центрального банка РФ и принятие решений по ним; 5) заслушивание докладов Председателя Центрального банка РФ о деятельности Центрального банка РФ при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики; 6) осуществление в отношении Центрального банка РФ парламентского контроля в иных формах в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; 7) направление палатами Федерального Собрания РФ парламентских запросов; 8) направление членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы депутатских запросов; 9) заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания РФ информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, ответов указанных должностных лиц на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в рамках «правительственного часа», а также заслушивание информации указанных должностных лиц на заседаниях комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации; 10) заслушивание в целях получения информации по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя и заместителей Председателя Правительства РФ, Генерального прокурора РФ, Председателя Центрального банка РФ, Председателя Центральной избирательной комиссии РФ и иных должностных лиц; 11) назначение на должность и освобождение от должности Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты РФ; 12) осуществление палатами Федерального Собрания взаимодействия со Счетной палатой РФ в случаях и формах, предусмотренных Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; 13) осуществление Государственной Думой взаимодействия с Уполномоченным по правам человека в РФ; 14) заслушивание Советом Федерации ежегодных докладов Генерального прокурора РФ о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению; 15) направление представителей палат Федерального Собрания РФ в организации, создаваемые Российской Федерацией на основании федеральных законов, и их отзыв из данных организаций; 16) приглашение членов Правительства РФ и иных должностных лиц на заседания комитетов и комиссий палат Федерального Собрания РФ; 17) проведение парламентских слушаний; 18) проведение парламентских расследований. 19) контроль палат Федерального Собрания за обеспечением соблюдения Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти установленных сроков принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами, а также за полнотой регулирования соответствующих правоотношений в целях выявления соответствующих пробелов. Несмотря на подробное перечисление форм парламентского контроля, рассматриваемый Закон не детализирует их, избегая дублирования уже имеющихся правовых норм, регулирующих данную сферу. Однако в Законе о парламентском контроле появились и принципиально новые формы. Например, усилен контроль за нормотворческой деятельностью Правительства РФ посредством регламентации обязательного ежеквартального направления Правительством РФ в палаты Федерального Собрания информации о ходе разработки и предполагаемых сроках принятия нормативных правовых актов, разработка и принятие которых предусмотрены федеральными законами. Отдельной главой в Законе о парламентском контроле определяется порядок планирования и осуществления постоянного (текущего) парламентского контроля. Так, мероприятия по осуществлению такого контроля могут включаться в план мероприятий палат Федерального Собрания РФ по письменным предложениям фракций в Государственной Думе, комитетов и комиссий палат Федерального Собрания Российской Федерации, членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы. По результатам проведения мероприятий по осуществлению парламентского контроля палаты Федерального Собрания вправе: 1) поручить комитету или комиссии палаты Федерального Собрания разработать соответствующий проект федерального закона для внесения его в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы; 2) предложить государственному органу и соответствующим должностным лицам принять меры по устранению выявленных нарушений законодательства Российской Федерации, а также по устранению причин и условий, способствовавших совершению выявленных нарушений; Внимание! Авторские права на книгу "Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие" (Под ред. Комковой Г.Н.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
