Книги

Вопросы федерализма. Сборник научных работ. Том IV

Сост.: Нарутто С. В.

Возрастное ограничение:

Жанр:

Юридическая

Издательство:

Проспект

Дата размещения:

31.07.2018

ISBN:

9785392281565

Язык:

Объем текста:

465 стр.

Формат:

epub

Раздел 2. Развитие вопросов федерализма в трудах представителей кафедры конституционного и муниципального права Московского Государственного Юридического Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Раздел 3. Современные проблемы федерализма

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел 2.
Развитие вопросов федерализма в трудах представителей кафедры конституционного и муниципального права Московского Государственного Юридического Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

Нарутто С. В.

Принцип конституционности разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в судебной практике

Разграничение предметов ведения и полномочий в федеративном государстве является весьма сложной проблемой, поскольку от того насколько правильно он решен зависит политическая и социально-экономическая обстановка в стране, а также ее международное положение. Основу такого разграничения составляют определенные принципы — исходные нормативно-руководящие начала, главенствующее место среди которых занимает принцип конституционности разграничения компетенции, означающий, что конституционный способ разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами имеет бесспорный приоритет перед другими правовыми способами — законодательным, договорным. Конституцией Российской Федерации закреплено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. В Конституции отсутствуют прямые указания о допустимости или недопустимости отличий договорного разграничения предметов ведения от конституционного. Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Данная норма исходит из ч. 1 ст. 15 Конституции Российской Федерации, провозглашающей высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории России федеральной Конституции.

Поскольку разграничение компетенции всегда облечено в ту или иную правовую форму, следовательно, принцип конституционности распространяется на правовые акты, регулирующие эти аспекты. Ю. А. Тихомиров выделяет семь критериев соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации, которые, на наш взгляд, имеют значение критериев конституционности разграничения предметов ведения и полномочий: 1) отражение конституционных идей и принципов; 2) правильное использование конституционных понятий и терминов; 3) принятие акта правомочным субъектом; 4) учет места акта в правовой системе и требований к его форме; 5) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу; 6) корреляция смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции; 7) устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм.

В силу того, что Конституция является не только основным законом государства и общества, но и выступает как «нормативное выражение теоретической концепции и социально-политической модели, реализуемых в общественной практике, ее положения служат нормативным и ценностным ориентиром». Поэтому правовые акты должны исходить именно из такого концептуального понимания Конституции, обеспечивающего единство правовой системы в исходных и базовых позициях правовых актов.

Критерию отражения конституционных идей и принципов в текущем федеральном и региональном законодательстве соответствуют положения законов, наполняющих конкретным содержанием принципы приоритета прав и свобод человека, народовластия, верховенства права, федерализма, разделения государственной власти, единства системы государственной власти, самостоятельности местного самоуправления и другие принципы, составляющие основы конституционного строя России.

В судебной практике немало примеров, связанных с их защитой. Например, проверку соответствия нормативного акта идеям и принципам, получившим выражение в Конституции Российской Федерации, осуществлял Конституционный Суд РФ в делах о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края, Устава — Основного Закона Читинской области, Конституции Республики Алтай и др. Эти дела касались понимания конституционных принципов разделения властей и единства системы государственной власти. Впрочем, решения Конституционного Суда показали неоднозначное восприятие как судьями, так и научной общественностью содержательной стороны этих принципов и степени их отражения в Конституции. Данный критерий конституционности правовых актов имеет в определенной мере доктринальный субъективный характер.

В одном из дел Конституционный Суд сформулировал следующую позицию: «субъекты Российской Федерации при образовании ими органов государственной власти и установлении порядка их формирования и функционирования обязаны обеспечивать соблюдение основ конституционного строя Российской Федерации как общих для Российской Федерации и ее субъектов конституционных ценностей и правовых императивов (статья 77, часть 1 Конституции Российской Федерации). Исходя из действующего федерального конституционного регулирования, государственная власть в субъектах Российской Федерации должна базироваться на тех же принципах формирования и функционирования, включая выборность и сменяемость, что и федеральная государственная власть». Проверяя в 2011 году конституционность норм, определяющих круг лиц, которых закон относит к категории ветеранов боевых действий, Конституционный Суд ориентировался на защиту государственного суверенитета России, ее целостности и неприкосновенности территории.

Правильное использование конституционных понятий и терминов имеет существенное значение для правотворчества и правоприменения. К сожалению, юридическая практика дает немало примеров терминологических ошибок, искажающих смысл конституционных понятий. В деле о проверке конституционности правомочия третейских судов разрешать споры о недвижимости, Конституционный Суд РФ, исходя из конституционного понимания термина «суд», отметил, что третейские суды не относятся к системе государственных судов, они лишь реализуют альтернативную форму защиты прав. Проверяя конституционность норм, касающихся выплаты пенсии по случаю потери кормильца детям погибших военнослужащих-контрактников, Конституционный Суд отметил, что термин «ребенок» может охватывать не только лиц, не достигших возраста окончания обязательного школьного образования, но и перешагнувших данный возрастной рубеж — при условии, что они проходят курс ученичества или продолжают учебу. В решении по делу о признании конституционности законоположения, согласно которому на референдум не могут выноситься вопросы о принятии и об изменении федерального бюджета, Конституционный Суд РФ анализировал термин «федеральный закон», содержащийся в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Суд указал, что «…поскольку иное специально не оговорено, этим термином охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Из того же исходил федеральный законодатель при определении основных гарантий реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации…».

Отступление от такого критерия конституционности как принятие акта правомочным субъектом влечет нарушение компетенционных правил, вторжение в компетенцию других органов. Примеров такого рода нарушений достаточно много, особенно со стороны субъектов федерации. Конституционный Суд РФ неоднократно признавал не соответствующими Конституции положения конституций, уставов и законов субъектов РФ, относящих к их компетенции полномочия федеральных органов. Довольно подробный анализ правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и субъектов РФ содержится в научных работах ряда ученых.

Принцип конституционности разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ предполагает точное следование, как Федерации, так и ее субъектов положениям статей 71–73 Конституции Российской Федерации. Предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленные федеральной Конституцией, не могут быть перераспределены. В ранее действовавшем Федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» отдельная статья была посвящена принципу конституционности (ст. 3). В соответствии с данной статьей федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта РФ, ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.

Частью 3 ст. 11 Конституции РФ установлено, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Таким образом, Конституция предусмотрела наряду с конституционный договорный способ распределения компетенции, умолчав о роли федеральных законов в этом процессе. Конституционный Суд РФ, в известной мере восполняя этот пробел в Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации, показал значение федерального закона в разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Суд отметил, что федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. В силу изложенного предметом федерального закона является определение компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения, установленным в Конституции Российской Федерации. В последующем в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вошло положение о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенными в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами. Последнее дополнение «и федеральными законами» по сути, расширяет конституционную формулировку о способах распределения компетенции.

Одним из дискуссионных вопросов в науке и судебной практике является вопрос о предмете собственного правового регулирования субъекта федерации, когда в региональных нормативных актах дублируются (заимствуются) федеральные нормы. Иногда это расценивается как вторжение в предмет федерального правового регулирования. Р. А. Ромашов заявляет, что «региональные кальки» свидетельствуют об отсутствии у субъектов собственного законодательства. «…законы в собственном смысле существуют только на федеральном уровне. Нормативные акты, принимаемые на уровне субъектов федерации, имеют подзаконный характер и в лучшем случае уточняют и конкретизируют положения федеральных законов, «привязывая» их к особенностям соответствующего региона». Такое заявление представляется излишне категоричным. Конечно, если субъект федерации будет регулировать полномочия федеральных органов, которые урегулированы федеральным законом или по-иному, чем в федеральном законе по предметам совместного ведения регулировать отношения, это будет расценено как вторжение в федеральную компетенции, в предметы собственного правового регулирования Федерации. Вместе с тем Конституционный Суд РФ допускает дублирование положений федерального законодательства в законодательстве субъектов РФ, в частности, в отношении «общих терминов, понятий, определений и формулировок. Такое воспроизведение само по себе не может рассматриваться как нарушение Конституции Российской Федерации и установленного ею разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Субъекты федерации могут в пределах своих полномочий предоставлять дополнительные права, которых нет в перечне прав на общефедеральном уровне, а также дополнительно обеспечивать те права, которые закреплены в федеральной Конституции.

Немало компетенционных споров разрешают суды общей и арбитражной юрисдикции. Так, арбитражными судами установлено, что полномочие органов субъектов России по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленное ст. 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды», заключается лишь в привлечении виновных лиц к административной ответственности по ст. 8.41 КоАП РФ по результатам проверки на объектах, не отнесенных к федеральному экологическому контролю. Нередко в арбитражных судах разрешаются споры, связанные с компетенцией субъекта РФ по предоставлению детям-сиротам жилых помещений из муниципального жилищного фонда за счет казны субъекта.

Наиболее обширная практика по спорам о разграничении компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектами сложилась в судах общей юрисдикции, и она затрагивает самые разнообразные сферы, чаще социальную, экологическую и экономическую.

Одним из критериев конституционности акта, разграничивающего компетенцию между органами двух уровней власти, является учет места акта в правовой системе и требований к его форме. Содержательная сторона данного критерия отражает четкую официальную классификацию правовых актов и их соотношение между собой, соответствие формы акта виду правомочного органа и его полномочиям, введение юридических приоритетов в системе законодательства, установление оснований признания актов недействительными и недействующими, введение процедур предотвращения и преодоления юридических коллизий. В отсутствие федерального закона о нормативных правовых актах судам приходится самостоятельно установить иерархию нормативных актов, регулирующих полномочия федеральных и региональных органов власти.

В этом отношении показательны правовые позиции Конституционного Суда РФ, свидетельствующие о недопустимости подмены федеральных законов актами Правительства. Неконституционность постановления Правительства РФ была обусловлена не только его вмешательством в компетенцию Федерального Собрания, но и фактическим отстранением субъектов федерации от участия в федеральном законотворческом процессе (правда, в позиции Конституционного Суда этот аргумент не приводился). Небезынтересна правовая позиция о том, что процессуальные кодексы не предполагают распространение своего приоритета на разрешение коллизий с конституционными законами и в случаях расхождения их норм должны применяться именно конституционные законы, как обладающие большей юридической силой по отношению к обычному федеральному закону.

Следующим критерием конституционности акта, разграничивающего компетенцию в федеративном государстве, является соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу. Нарушение законодательно определенной процедуры подписания, заключения, принятия, опубликования или введения в действие федеральных и региональных актов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции, является основанием для признания их неконституционными (п. 3 ч. 1 ст. 86 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Так, неконституционными и незаконными должны быть признаны нарушения положений ст. 13 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающих участие субъектов РФ в федеральном законодательном процессе.

Критерий корреляции смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции ярко прослеживается на примере практики Конституционного Суда РФ, способствующей «формированию правопонимания, адекватного духу и нормам Конституции». Так, в Постановлении от 30 ноября 2000 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» Конституционный Суд признал неконституционными некоторые положения основополагающего документа области, хотя и не противоречащие буквальному смыслу Конституции, но не позволяющие с точностью определить их адекватность Конституции по причине возможного произвольного истолкования, ограничивающего реализацию права граждан на местное самоуправление областными органами государственной власти.

Одним из показателей конституционности правового акта является устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм. Исходным для оценки конституционности правовых актов, как пишет Ю. А. Тихомиров, можно считать смысл толкований, разъяснений, даваемых Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ ввиду множественности этих актов и длинной «правовой цепи». С помощью судебного толкования устраняются пробелы и коллизии законодательства. Еще большую ценность судебное толкование имеет тогда, когда оно характеризуется единообразием, способствуя тем самым реализации принципа правовой определенности.

Любопытно, что дореволюционный ученый Н. С. Таганцев, указывая, что де-юре в России прецедент не признается, писал: «Здравые начала справедливости и общественной нравственности требуют, чтобы к каждому случаю, подлежащему рассмотрению суда, общий закон был применен в том же смысле, в каком он был уже применен к другому однородному делу; каждый тяжущийся имеет право ожидать, что его дело будет разрешено судом так же, как уже разрешено было другое, представлявшее однородные обстоятельства». Вместе с тем Сенат в своих решениях, по утверждению А. Градовского, «нередко делал замечания подчиненным местам по поводу толкования законов, ложно понятых низшими инстанциями, и как инстанция, имевшие право высшего надзора, нередко требовал подчинения делаемым им изъяснениям точного смысла законов». Также впоследствии и Государственный Совет, как судебная инстанция, признал, что даваемые им по некоторым частным делам разъяснения закона должны быть почитаемы обязательными для будущего применения закона. Так, в Высочайше утвержденном 9 декабря 1849 г. мнении Государственного Совета по делу Сивцевых было выражено, что «эти соображения, как основанные на точной силе постановлений Уложения о наказаниях и вполне соответствующие цели и разуму оных, поставить в виду всех мест и лиц, рассматривающих уголовные дела, для руководства на будущее время, не издавая, впрочем, никакого дополнения к существующим постановлениям в порядке законодательном, так как соображения те не содержат в себе ничего нового, но только указывают и объясняют примерами образ применения действующего закона к могущим встретиться в юридической практике случаям».

В современных постановлениях высших судебных инстанций нередко разъясняется смысл правовых норм, связанных с определением компетенции федеральных и региональных органов власти, в частности в законотворчестве, конституционной (уставной) юстиции и т. д. Так, в Постановлении Пленума Верховного Суда разъясняется, что при наличии в субъекте федерации конституционного (уставного) суда суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов и иных, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, поскольку рассмотрение этих дел отнесено Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта РФ. Вместе с тем если в субъекте такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта РФ), то в целях реализации гарантированного ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение таких дел передано Конституционному Суду РФ.

В отношении установления субъектами РФ административной ответственности Верховный Суд РФ разъяснил, что применению подлежат только те законы субъектов федерации, которые приняты с учетом положений статьи 1.3 КоАП РФ, определяющих предметы ведения и исключительную компетенцию Российской Федерации, а также статьи 1.3.1 КоАП РФ, определяющих предметы ведения субъектов РФ. В частности, законом субъекта РФ не может быть установлена административная ответственность за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и другими нормативными актами Российской Федерации. В качестве мер административного наказания могут быть предусмотрены предупреждение и административный штраф в размере, установленном абз. 1 ч. 3 ст. 3.5 КоАП РФ.

Подводя итоги, отметим исключительно важную роль судов в реализации принципа конституционности разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Правосудие, как подчеркивал О. Е. Кутафин, «выступает важнейшим организационно-правовым механизмом поиска и поддержания баланса интересов, соответствия нормотворческой и правоприменительной практики…конституционным принципам и высшим правовым ценностям общества и государства».

Нарутто С. В.

Особые территориальные единицы субъектов Российской Федерации

В структуре субъектов Российской Федерации выделяются территории, имеющие особое правовое регулирование, отличающее их от обычных административно-территориальных единиц:

1) административно-территориальные единицы с особым статусом (территории бывших субъектов РФ, утративших статус таковых при объединении с другим субъектом РФ; столицы республик (административные центры иных субъектов РФ и др.);

2) территории с особым статусом, которые не являются административно-территориальными единицами (особо охраняемые территории; зоны чрезвычайных ситуаций; туристические территории и др.). С. А. Авакьян называет их территориями, требующими к себе повышенного внимания.

Территории бывших субъектов РФ, утративших статус таковых при объединении с другим субъектом РФ, как правило, наделяются особым статусом федеральными конституционными законами, уставом и законами нового (объединенного) субъекта федерации. Такими территориями являются бывшие автономные округа, объединившиеся с краями и областями, в состав которых они ранее входили. Всего утратили статус субъектов РФ и вошли в качестве административно-территориальных единиц с единой территорией и особым статусом в состав пяти вновь образованных субъектов РФ шесть автономных округов (Коми-Пермяцкий в Пермском крае, Усть-Ордынский Бурятский в Иркутской области, Таймырский Долгано-Ненецкий и Эвенкийский в Красноярском крае, Агинский Бурятский в Забайкальском крае, Корякский в Камчатской области). При образовании в составе Российской Федерации нового субъекта и, соответственно, при изменении границ между субъектами РФ должны соблюдаться государственные интересы и принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.

В случаях объединения субъектов РФ границы нового субъекта совпадают с внешними границами укрупняемых субъектов, а если объединяются сложносоставные субъекты, как это происходило до сих пор, территория нового субъекта РФ остается в границах ранее существовавшего субъекта.

Правовое положение административно-территориальных единиц с особым статусом недостаточно определено как на федеральном, так и на региональном уровнях. Конституция РФ и федеральные конституционные законы не предоставляют субъектам РФ права самостоятельно определять особый статус административно-территориальных единиц, и не содержат положений об этом статусе, хотя и упоминают о нем. Вместе с тем «объединительные» федеральные конституционные законы предусматривают возможность принятия федерального закона, регламентирующего основы правового статуса данного вида административно-территориальных образований. Пока такой закон не принят.

В уставах всех без исключения вновь созданных субъектов РФ есть положения об административно-территориальных единицах с особым статусом, однако, они некоторым образом отличаются. Одни уставы регулируют соответствующий статус довольно подробно, посвящают ему отдельную главу (Пермский, Забайкальский края, Иркутская область), другие — фрагментарно, лишь отдельными нормами (Красноярский край).

Административно-территориальные единицы с особым статусом имеют разные наименования: «округ» (Коми-Пермяцкий, Корякский, Усть-Ордынский Бурятский, Агинский Бурятский), «район» (Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский).

Научный и практический интерес представляет вопрос о содержании особого статуса административно-территориальных единиц, утративших статус субъекта федерации.

В Уставе Красноярского края содержится положение о том, что особый статус Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов гарантирует учет интересов данных территорий органами государственной власти края в соответствии с федеральным законодательством, данным Уставом и законами края. Интересы указанных административно-территориальных единиц обеспечиваются путем учета их особого статуса в принимаемых органами государственной власти края нормативных правовых актах.

Несмотря на то, что административно-территориальные единицы с особым статусом являются неотъемлемой частью соответствующего субъекта РФ, они организуются в границах бывших автономных округов, т. е. их территории сохраняются. Устав Красноярского края закрепляет, что территория Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов сохраняется неизменной в границах, существующих на момент принятия данного Устава (ч. 3 ст. 33). Провозглашая особый статус Коми-Пермяцкого округа, Устав Пермского края также гарантирует сохранность территории данной административно-территориальной единицы: «Территория Коми-Пермяцкого округа сохраняется в границах, в которых существовал Коми-Пермяцкий автономный округ до объединения с Пермской областью» (ст. 35).

В. В. Кульчевский пишет, что «территория автономий сохраняется в географическом смысле, но исчезает в правовом. Теперь это составная часть территории края или области». Сложно согласиться с данным утверждением, хотя бы потому, что в федеральных конституционных законах, которые, в первую очередь, выражают «правовой смысл», говорится об особом статусе рассматриваемых административно-территориальных единиц, что, безусловно, предполагает сохранение их территории и наделение иными элементами особого статуса в соответствии с уставами и законами субъектов РФ.

Границы административно-территориальных единиц с особым статусом остаются пространственными пределами действия законов, прекращающих существование автономных округов, вплоть до признания их утратившими силу в установленном порядке или до принятия по тем же вопросам законов и иных нормативных правовых актов нового субъекта РФ (это предусмотрено во всех пяти «объединительных» конституционных законах).

Все административно-территориальные единицы с особым правовым статусом представляют собой национально-территориальные образования, поэтому одной из важных задач, которые они должны решать, используя этот статус, является защита прав коренных малочисленных народов. В Федеральном конституционном законе «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа», в отличие от иных «объединительных» законов, более четко отражена эта задача в статье об административно-территориальных единицах с особым правовым статусом, содержащей положение об оказании помощи коренным малочисленным народам в сохранении национальной самобытности, развитии их национальных языков и национальных культур (ч. 4 ст. 5).

В Уставе Пермского края подтверждается, что на территории Коми-Пермяцкого округа находятся основные, исторически сложившиеся места проживания коми-пермяцкого народа, а также отмечается, что важной задачей органов государственной власти, действующих на территории Коми-Пермяцкого округа, является «обеспечение сохранения этнической идентичности коми-пермяцкого народа», что предполагает: разработку и реализацию государственных целевых программ по развитию национального (родного) языка и национальной культуры; признание возможности использования национального языка, наряду с русским языком, в официальных сферах общения на территории округа; возрождение художественных народных промыслов и ремесел; создание условий для деятельности в округе средств массовой информации на национальном (родном) языке; организация и деятельность соответствующих учреждений образования и культуры и др. (ст. 42). Аналогичные нормы применительно к соответствующим административно-территориальным единицам с особым правовым статусом содержатся в уставах Иркутской области (ст. 17) и Забайкальского края (ст. 107, 108). Устав Камчатского края гарантирует обеспечение прав и интересов коренных малочисленных народов (п. 2 ст. 30). Административно-территориальные единицы с особым статусом вправе иметь символику, отражающую их исторические, культурные, социально-экономические и иные местные традиции в соответствии с законами субъектов Федерации, а также административный центр, которые, впрочем, имеют и муниципальные образования.

Таким образом, административно-территориальные единицы с особым статусом можно рассматривать в качестве административной формы национально-территориальной автономии регионального уровня».

Управление территориями административно-территориальных единиц с особым статусом имеет несколько модификаций в укрупненных субъектах РФ.

1. В структуре исполнительной власти субъекта РФ создается орган специальной компетенции, осуществляющий государственное управление на территории административно-территориальной единицы с особым статусом, а также функции по взаимодействию с иными исполнительными органами государственной власти субъекта РФ и координации деятельности их территориальных органов. Представительный орган на уровне административно-территориальной единицы с особым правовым статусом отсутствует. Сохраняется существовавшее ранее в автономном округе административно-территориальное деление на районы (Пермский край).

2. В отличие от первой модели организации власти, на территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом в структуре органов исполнительной власти субъекта РФ создается орган не специальной, а общей компетенции, выполняющий функции государственного управления на соответствующей территории (Иркутская область, Забайкальский край).

3. На территории административно-территориальной единицы с особым правовым статусом создается единое муниципальное образование — муниципальный район, организация власти в котором строится в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами субъекта РФ. Ранее существовавшее на данной территории деление на районы упраздняется (Красноярский край). Таким образом, границы территорий административно-территориальных единиц с особым статусом — Таймырского Долгано-Ненецкого и Эвенкийского районов и муниципально-территориальных единиц — одноименных муниципальных районов совпадают, однако правовой статус этих территориальных образований не совпадает.

Устав Пермского края (ч. 2 ст. 38) также содержит норму, допускающую преобразование Коми-Пермяцкого округа в единое муниципальное образование «при наличии волеизъявления населения Коми-Пермяцкого округа в его границах в соответствии с федеральными законами, Уставом и законами Пермского края». Отметим, что в литературе вызывает споры практика придания бывшим субъектам РФ статуса единого муниципального образования. Сомнения вызывает вопрос о статусе уже существующих на данных территориях муниципальных районах. Кроме того, границы муниципального образования должны устанавливаться с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов могут не применяться на территориях с низкой плотностью населения и в отдельных труднодоступных местах. Сомнительно и эффективное осуществление местного самоуправления на таких огромных территориях (например, площадь Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа составляла 862,1 тыс. кв. км, Эвенкийского автономного округа — 767,6 тыс. кв. км, а площадь Франции, которая является суверенным государством, — 550 тыс. кв. км)?

На уровне административно-территориальных единиц с особым статусом могут создаваться территориальные подразделения региональных органов государственной власти для более эффективного государственного управления.

Высказывается предложение о необходимости установления специфики административно-территориального устройства новообразованных субъектов и закрепления за бывшими автономными округами определенных прав, выходящие за пределы вопросов местного значения, в том числе создать правовые гарантии участия их органов власти в принятии решений на региональном уровне. Предлагается также дополнить перечень обязательных вопросов обоснования объединения субъектов вопросом организации местного самоуправления.

Другие ученые, высказывая недоумение появлением новых «матрешек» в территориальном устройстве Российской Федерации и субъектов РФ и непонятным правовым положением административно-территориальных единиц с особым статусом (являются ли они автономиями, созданными федеральной властью на территории субъектов РФ, есть ли у них преимущества по сравнению с другими административно-территориальными единицами, возможно ли изменение их границ и др.), говорят о том, что без федерального регулирования «наполнить серьезным нормативным смыслом» содержание «серьезного» статуса таких территорий невозможно или вообще призывают «отказаться от практики предоставления особого статуса частям объединяемого субъекта».

Вызывает озабоченность в научной среде и вопрос о предельном количестве административно-территориальных единиц с особым статусом и укрупненных субъектов РФ, которые могут стать очень сильными в экономическом, политическом, социальном отношении, что позволит им конкурировать с Федерацией и приведет к децентрализации либо к распаду государства.

Конечно, особый статус бывших автономий в составе укрупненного субъекта РФ не имеет и не может иметь государственного наполнения, который присущ субъектам федерации. Однако сохранение их территории и признание на федеральном уровне не обычными, а особыми административно-территориальными единицами, позволяет развиваться этносу (или имеет перспективу эффективного развития при совершенствовании законодательства).

Особыми территориальными единицами субъектов РФ являются столицы республик (административные центры иных субъектов РФ), в которых сосредоточены органы государственной власти соответствующего субъекта и территориальные органы федеральных органов государственной власти, имеются ресурсы и развитая социально-экономическая инфраструктура, позволяющая эффективно осуществлять управленческие функции. Данные территориальные единицы призваны организовывать и координировать развитие территории не только конкретного городского округа, но и субъекта федерации в целом. Таким образом, функциональное предназначение территории столицы (административного центра) следующее: 1) ресурсообеспечительное (создание достаточной инфраструктуры, интеллектуального потенциала и иных предпосылок для сбалансированного хозяйственно-экономического развития всего субъекта Федерации и обеспечения его населения); 2) демографическое (формирование условий для миграции населения «город-село» и обратно); 3) символообразующее (отражение в памятниках истории и культуры, архитектуры особенностей территории, в целях объединения населения и гражданского патриотического воспитания — «символы малой Родины»).

В научной литературе термин «столица» употребляется не только в отношении главного города республики, но и главных городов краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Термины «столица» и «административный центр» часто применяются как равнопорядковые. Например, в Уставе Псковской области город Псков называется административным центром (столицей) области (ст. 14). Кроме того, законодательством субъектов РФ используются другие наименования: «административно-политический центр», «областной центр», «областной административный центр».

Иногда в федеральных нормативных актах можно встретить упоминание данных категорий в разных вариантах: столицы и административные центры субъектов РФ, столицы (центры) субъектов РФ, административные центры соответствующих субъектов РФ и т. д.

Установление правового статуса столиц субъектов РФ осуществляется их законодательством. Во многих конституциях (уставах) субъектов федерации указывается столица (административный центр) и дается ссылка на то, что ее статус устанавливается законом субъекта. Например, согласно ч. 4 ст. 65 «столицей Республики Северная Осетия-Алания является город Владикавказ (Дзауджикау). Статус столицы устанавливается законом Республики Северная Осетия-Алания». Подобные нормы содержатся в Конституции Республики Башкортостан, уставах Иркутской, Владимирской, Ярославской области, Камчатского края и др.

Примерно треть субъектов РФ приняли специальные законы о статусе столицы (центра). Однако некоторые из них впоследствии отменили эти законы (республики Коми, Чувашская).

Особенности территории столицы (административного центра) субъекта РФ заключаются в том, что они являются местами нахождения органов государственной власти субъектов РФ. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 14 Устава Иркутской области административный центр области является местом нахождения Законодательного Собрания, Губернатора и Правительства области. В Уставе Камчатского края город краевого подчинения Петропавловск-Камчатский объявляется исторически сложившимся административным центром края, местом нахождения органов государственной власти Камчатского края (ст. 12). Устав Красноярского края называет город Красноярск «административно-политическим центром» и местом пребывания Законодательного Собрания края, Губернатора края и Правительства края (ст. 28).

В столице (центре) субъекта РФ также находятся федеральные органы государственной власти, могут находиться представительства иных субъектов РФ, иностранных государств и международных организаций.

Особенностями столиц (административных центров) субъектов РФ является их двойственный статус, — помимо осуществления функций главного города, они осуществляют функции муниципального образования (городского округа). Поэтому территория административных центров и столиц несет двойную функциональную нагрузку, являясь пространственным пределом соответствующего уровня власти и ее «материальным субстратом», а также территорией, законодательно закрепленной для выполнения функций административных центров (столиц) субъектов РФ и столицы федеративного государства (способных нести дополнительные обременения и выполнять особые задачи). При этом органы местного самоуправления столиц (административных центров) согласовывают с органами государственной власти субъектов РФ проекты планов развития территорий, статус памятников истории и культуры объектам, расположенных на соответствующих территориях и т. п.

Столицы (административные центры) могут иметь особое территориальное деление, им компенсируются из бюджета субъекта РФ затраты на осуществление столичных функций и некоторые другие особенности. Например, согласно Закону Республики Башкортостан от 14 марта 1996 г. № 25-з «О статусе города Уфы — столицы Республики Башкортостан» Устав города Уфы — столицы Республики Башкортостан, а также иные нормативные правовые акты по вопросам, затрагивающим интересы города, принимаются с учетом мнения населения (ст. 9, 10).

Особого внимания заслуживает вопрос о наименовании столиц (административных центров) субъектов РФ. Присвоение наименований указанным территориальным объектам, как и иным географическим объектам, относится к федеральному ведению (п. «р» ст. 71 Конституции РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 9 Федерального закона «О наименованиях географических объектов» присвоение наименований столицам и административным центрам субъектов РФ и переименование столиц и административных центров субъектов РФ осуществляются федеральными законами по представлениям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, федеральными законами административный центр Новгородской области — город Новгород был переименован в город Великий Новгород, а столице Республики Ингушетия было присвоено наименование город Магас.

В составе территории субъекта РФ имеются такие, которые не имеют статуса административно-территориальных единиц. Наиболее часто законами субъектов РФ определяется статус особо охраняемых природных территорий регионального значения. Регулирование режима данных территорий на уровне субъектов РФ непосредственно вытекает из п. «д» ст. 72 Конституции РФ, относящего к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов «природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории». Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» полномочием органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ называет создание и обеспечение охраны особо охраняемых природных территорий регионального значения; ведение Красной книги субъекта РФ; осуществление регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий (п.п. 8, 8.1 ч. 2 ст. 26.3).

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» органам субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать категории особо охраняемых территорий, осуществлять иные полномочия по их охране.

В конституциях (уставах) многих субъектов РФ нередко повторяется положение п. «д» ст. 72 Конституции РФ, а также содержатся положения об особо охраняемых природных территориях. Например, в ч. 2 ст. 95 Конституции Республика Тыва указано, что республика «в соответствии с федеральным законом определяет особо охраняемые природные территории республиканского и местного значения, осуществляет государственное управление и контроль в области их организации и функционирования». Согласно ст. 73 Устава Приморского края организация, охрана и использование государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, ботанических садов, дендрологических парков и иных особо охраняемых природных территорий краевого значения осуществляется в соответствии с законом Приморского края. В соответствии с ч. 5 ст. 75 Устава Забайкальского края, краевым законодательством могут устанавливаться особо охраняемые природные территории краевого значения (заказники, природные парки, памятники природы, дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты), режим охраны редких или находящихся под угрозой исчезновения объектов растительного и животного мира, а также мест их обитания. Уставом Московской области предусмотрено, что статус особо охраняемых природных территорий областного значения устанавливается законодательством РФ и законодательством Московской области (ст. 106).

В Конституции Республики Алтай положение об установлении республикой перечня особо охраняемых территорий и объектов природы, виды растений и животных, занесенных в Красную книгу республики, помещено в статью об обязанности граждан сохранять природу и окружающую среду (ст. 60).

Законами многих субъектов РФ регулируются отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов, и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения.

Субъекты федерации предусматривают образование и иных территорий, не являющихся административно-территориальными единицами, но имеющими особый правовой режим.

Так, согласно ст. 43 Конституции Республики Саха (Якутия) на территории компактного проживания коренных малочисленных народов Севера по волеизъявлению населения могут быть созданы национальные административно-территориальные образования, статус которых определяется законом Республики Саха (Якутия). Статус национального может приобрести административно-территориальное образование — «национальный улус (район)» и «национальный наслег» с целью защиты и сохранения среды обитания и права на традиционное природопользование, национальные промыслы и ремесла, возрождения национальной культуры и языка, удовлетворения духовных запросов и создания условий социально-экономического развития коренных малочисленных народов Севера (эвенов, эвенков, долган, юкагиров, чукчей) в местностях (на территориях) их компактного проживания (п. 1 ст. 1). Наделение статусом «национальный» административно-территориального образования возможно, если национальные группы коренных малочисленных народов, проживающие на этой территории, составляют не менее 30% от числа населения соответствующей местности, а также при условии согласия граждан, выраженного большинством голосов на референдуме или сходе (собрании) (ч. 4 ст. 6). Из закона вытекает, что границы национальных административно-территориальных единиц совпадают с границами муниципальных образований. Образуемые в них органы являются органами местного самоуправления, и их устав регистрируется «в порядке, установленном федеральным законодательством». Очевидно, фактически такие территориальные образования являются национальными муниципальными образованиями, а поскольку они не «вписываются» в концепцию федерального законодательства о местном самоуправлении, им придан статус «национальных административно-территориальных единиц».

Уставом Алтайского края предусмотрена возможность объявления на отдельных участках территории края могут федеральных и краевых зон (районов) чрезвычайных санитарно-эпидемиологической, ветеринарной, фитосанитарной и экологической ситуаций с особым правовым режимом, установленным федеральным законом и законом Алтайского края (ст. 28).

В Калининградской области, как упоминалось выше, законодательно установлена туристическая территория области.

По Уставу Санкт-Петербурга особыми территориями кроме особо охраняемых природных территорий и территорий, имеющих историко-культурное значение, являются зоны экономического развития (ст. 14).

Конституция Республики Алтай выделяет территории, имеющие особые религиозные и культовые значения, которые подлежат охране в республике (ст. 50).

Законом г. Москвы от 10 марта 1999 г. № 13 «О территориальных единицах с особым статусом в городе Москве» предусматривалось создание территориальных единиц с особым статусом (ТЕОС) «в целях решения общегородских задач, признанных государственными нуждами города Москвы». В соответствии с этим Законом был создан ряд ТЕОС, причем правовой основой их создания служили как законы, так и подзаконные акты Московской городской Думы, Правительства и мэра. В 2002 году отдельные положения Закона, связанные с особенностями управления ТЕОС, были признаны судом противоречащими федеральному законодательству. В 2006 году Закон утратил силу.

Комарова В. В.

Референдум по укрупнению субъектов — способ федеративной реформы (реалии, механизм, проблематика)

Разговоры об укрупнении российских регионов, которые с разной степенью эмоций, аргументов и политических оттенков велись не один год и многими воспринимались как прощупывание почвы и не более, переводятся в практическую плоскость. Перекройка административно-территориального устройства, укрупнение субъектов становится одним из направлений федеративной реформы в стране. И это оправдано: ни в одном из 24 государств с федеративным устройством нет 89 субъектов.

Один из тезисов сокращения численности субъектов Российской Федерации — упрощение процесса управления территориями, налаживание четкой властной вертикали, апелляция к экономическим резонам. Еще при советской власти в 80-х годах обсуждалась тема создания на уровне Сибири мегаобласти с целью облегчения управленческих задач: в Кемерово — уголь, в Томске — промышленность, в Новосибирске — наука, в Алтайском крае — сельское хозяйство.

Точно так же существуют общепризнанные центры экономического тяготения в других регионах: Москва (с Московской областью), С.-Петербург (с Ленинградской областью), Екатеринбург, Тюмень, Красноярск, Иркутск, Нижний Новгород, Самара — все эти города могли бы стать естественными центрами кластеризации при запуске процесса укрупнения. Причем в ряде случаев, например, в Коми-Пермяцком или Усть-Ордынском Бурятском АО, этот процесс фактически едва ли не начался.

В проекте Уральской республики, в 1993 году, предполагалось, что в ее состав войдут субъекты, расположенные в зоне Большого Урала. Вопрос для Уральского округа и ныне больной: сложносоставной субъект Тюменская область, ликвидация Курганской области. Администрация губернатора Свердловской области предложила Кремлю свои варианты объединения регионов. Один из них озвучил в мае губернатор Россель, предложивший поделить Россию на 30–40 губерний, в границах которых должны разместиться 250 уездов.

Неоднократно поднимался вопрос об объединении Санкт-Петербурга с Ленинградской областью. О референдуме в Иркутской области по вопросу Усть-Ордынского Бурятского автономного округа велись дебаты еще в 2000 годах.

Представители ряда региональных политических элит неоднократно демонстрировали готовность к укрупнению. Среди губернаторов очевидными сторонниками являются главы сложносоставных регионов, в которых находятся самостоятельные субъекты Федерации.

Когда были созданы федеральные округа, многие посчитали, что создан прообраз будущей политико-административной карты России. Вероятно, что границы федеральных округов совпадут с границами укрупненных субъектов, но возможно и другое: например, в каждом из федеральных округов будет создано по два-три крупных региона. Так это или нет — покажет время, однако, создание федеральных округов явилось первым практическим шагом по пути реформирования не только властеотношений, но и федерализма.

Проект Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» был внесен депутатами Государственной Думы М. З. Юрьевым, М. С. Гуцериевым, Л. А. Иванченко и А. И. Лукьяновым еще в 1997 году. Сложность прохождения законопроекта была обусловлена нерешенностью базового вопроса — о сочетании законодательной, договорной и референдарной процедур в процессе принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации. В Совете Федерации, в 2000 году, проводился «круглый стол» по конституционному закону «О порядке принятия в РФ и образования в ее составе нового субъекта РФ». Первоначальное желание разработчиков законопроекта использовать в обоих случаях элементы всех трех указанных форм, отсутствие необходимой логической связи между ними наталкивалось на многочисленные правовые коллизии. В итоге в ходе подготовки законопроекта ко второму чтению было решено отказаться от референдума при решении вопроса о присоединении к Российской Федерации иностранного государства либо его части и от договора — при решении вопроса об образовании нового субъекта в его составе.

Поступивший в июле 2001 года в Совет Федерации закон вызвал значительный интерес у членов Совета Федерации. По мнению ответственного Комитета Совета Федерации по делам Федерации и Федеративному договору, закон требовал существенной доработки. После того, как Совет Федерации отклонил одобренный Думой закон с предложением создать согласительную комиссию, началась интенсивная работа в данном направлении: в состав согласительной комиссии от Государственной Думы вошли десять человек (сопредседатель Л. А. Иванченко), а от Совета Федерации — 20 человек (сопредседатель В. Е. Вишняков). Заседание согласительной комиссии состоялось 27 ноября 2001 года в Государственной Думе. По итогам ее работы был принят новый вариант текста закона. По наиболее существенным замечаниям Совета Федерации (вопросам об общих границах с иностранным государством, выступающим с предложением о вхождении в состав Российской Федерации, формам образования нового субъекта Российской Федерации и др.) согласительной комиссией были приняты компромиссные решения.

В окончательном варианте, подписанном Президентом России 17 декабря 2001 года, закон подробно описывает порядок реализации двух важнейших конституционно-правовых процедур: принятия в Российскую Федерацию нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части) и образования в составе Российской Федерации нового субъекта (изменения состава субъектов Российской Федерации и не связанного с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части).

С принятием в России упомянутого ФКЗ, всколыхнулись идеи об укрупнении субъектов Российской Федерации.

Депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга выступили с предложением совместить выборы губернатора с выборами в Государственную Думу РФ и перспективах объединения Санкт-Петербурга с Ленинградской областью. Председатель Законодательного собрания Алтайского края предложил провести референдум по вопросу объединения края с Республикой Алтай.

Руководители Иркутской области и Усть-Ордынского автономного округа высказали готовность начать эксперимент по слиянию регионов.

17 февраля 2003 г. года губернатор Пермской области Юрий Трутнев и глава Коми-Пермяцкого АО Геннадий Савельев подписали договор и меморандум о создании нового субъекта РФ путем объединения двух регионов.

Задачи, поставленные договором «О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» и «Меморандумом об образовании нового субъекта Российской Федерации путем объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» сводились к взаимодействию органов государственной власти объединяющихся субъектов Российской Федерации и федеральных органов власти. Была создана Межведомственная рабочая группа по подготовке и обоснованию целесообразности образования нового субъекта Российской Федерации при слиянии Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области.

Однако, 6 мая 2003 г. депутаты Законодательного собрания Коми-Пермяцкого АО на заседании единогласно отклонили законопроект о проведении референдума об объединении региона с Республикой Коми. Отклоненный законопроект предлагал вынести на рассмотрение жителей округа четыре вопроса: «Согласны ли Вы образовать новый субъект РФ путем объединения Коми-Пермяцкого АО и Республики Коми», «Согласны ли Вы, чтобы Коми-Пермяцкий АО, который входит в состав Пермской области, оставался субъектом РФ», «Согласны ли Вы изменить статус Коми-Пермяцкого АО на статус Коми-Пермяцкой области», «Согласны ли Вы при образовании нового субъекта РФ ликвидировать Коми-Пермяцкий АО и войти в него муниципальными образованиями города и шести районов».

Тем не менее в отношении объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа вопрос решился положительно, в строгом соответствии с требования ФКЗ.

В день проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, на территории этих двух субъектов проводился референдум по их объединению. Вопрос был сформулирован так: «Согласны ли Вы, чтобы Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации — Пермский край, в составе которого Коми-Пермяцкий округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом края в соответствии с законодательством Российской Федерации»? Референдум по объединению Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа в Пермский край состоялся: в Пермской области за объединение проголосовали 84% избирателей. В Коми-Пермяцком АО за объединение высказались 89,77% пришедших на избирательные участки. Таким образом, прецедент создан: впервые принято решение о воссоединении территорий, которые, вопреки общей истории и культуре, оказались разъединенными во времена ускоренного «заглатывания суверенитетов». 19 февраля 2004 года Президент РФ, согласно ФКЗ, инициировал проект федерального конституционного закона по результатам референдума: «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа». По проекту новый субъект Российской Федерации Пермский край считается образованным с 1 декабря 2005 года.

Коми-Пермяцкий округ входит в состав Пермского края как административно-территориальная единица края с единой территорией и особым статусом, определяемым Уставом Пермского края в соответствии с законодательством Российской Федерации. Органы государственной власти Пермского края являются правопреемниками органов государственной власти Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Со дня образования Пермского края и до завершения формирования законодательного (представительного) органа государственной власти Пермского края первого созыва, но не позднее 31 января 2007 года, действует переходный период образования Пермского края.

Таким образом, с принятием в России Федерального конституционного закона «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации», появился новый вид обязательного референдума — регионального: решение одного вопроса на территории нескольких граничащих между собою субъектов РФ, с использованием одинаковых принципов в регулировании подготовки и проведения референдумов.

Опыт проведения такого референдума в России состоялся. И ФКЗ предполагает быть востребованным. Однако, на сколько логична процедура, закрепленная в законе? ФКЗ — устанавливает императив: назначение, подготовка и проведение референдумов заинтересованных субъектов Российской Федерации по вопросу об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта осуществляются в соответствии с законами заинтересованных субъектов Российской Федерации о референдуме.

Однако некоторые субъекты федерации установили иной способ принятия решения об изменении собственного правового статуса. Общеизвестно, что законодательство субъектов РФ не одинаково. Например, по закону Красноярского края «О краевом референдуме» п. 2 ст. 1 закона краевой референдум проводится на всей территории Красноярского края, включая территории Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономного округа, в то время как ФКЗ в ст. 11 устанавливает, что референдум по вопросу об образовании нового субъекта Российской Федерации должен проводится в каждом заинтересованном субъекте отдельно и, прежде всего, на основе его собственного законодательства о референдуме.

Так же следует обратить внимание на то, что в п. 32.7 ст. 32 Устава (Основного закона) Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа содержится не предусмотренная федеральным законодательством норма о том, что без согласия органов государственной власти автономного округа на территории автономного округа не могут проводится иные референдумы, за исключением назначенных в соответствии с п. 32.4 ст. 32 данного Устава. Возникает вопрос, что имел ввиду законодатель, предусматривая подобное ограничение, поскольку п. 32.4 Устава не содержит перечня вопросов, по которым может быть назначен референдум на территории автономного округа без согласия органов государственной власти.

В ст. 8 Устава (Основного закона) Эвенкийского автономного округа предусмотрено, что изменение статуса автономного округа, а также присоединение или отторжение его территории может осуществляться только на основе волеизъявления абсолютного большинства жителей Эвенкийского автономного округа и волеизъявления большинства коренных малочисленных народов Севера, обладающих избирательным правом.

Несомненно, обозначенные несоответствия решаются в силу высшей юридической силы ФКЗ, однако процедурные вопросы, несомненно, подлежат урегулированию.

Новая редакция ФЗ «Об основных гарантиях…» не затрагивает данную проблематику. На все эти и иные вопросы, несомненно, должны быть даны ответы. Существует несколько вариантов восполнения обозначенных пробелов.

Первый вариант заключается в следующем. В рамках подготовки предложений Президенту РФ заинтересованные субъекты Российской Федерации должны выработать проект Договора между органами государственной власти заинтересованных субъектов РФ, в соответствии с ч. 4. ст. 66 Конституции РФ. Полагаем, что в Договоре должны устанавливаться конкретный механизм (общие правила) проведения референдумов на их территории, определяющие не только предполагаемые сроки его проведения, но и регулирующие вопросы применения законов и иных нормативно-правовых актов заинтересованных субъектов РФ о референдуме; установление единой, с учетом существующей в заинтересованных субъектах Российской Федерации, системы комиссий по проведению референдумов, в том числе определения объема их полномочий, возможного взаимного представительства на уровне комиссий этих субъектов, которые будут действовать в качестве комиссий референдумов и решать ряд других вопросов; финансовое и иное материально-техническое обеспечение референдумов, порядок подведения общего результата референдума, проведенных на территории заинтересованных субъектов; унифицирование официального опубликования и установление органа или должностного лица, представляющего результаты референдума Президенту РФ.

Второй вариант — разработка заинтересованными субъектами проекта разового нормативно-правового акта, например, Указа Президента РФ, регулирующего выше обозначенные вопросы подготовки и проведения на территории заинтересованных субъектов референдума по вопросам образования в составе РФ нового субъекта.

Третий вариант — разработка и принятие базового, рамочного нормативно-правового акта (например, Указа Президента РФ), федерального закона, положениям которого должны соответствовать акты субъектов, регулирующие вопросы подготовки и проведения референдумов в субъектах.

Логичней было бы внести дополнения в ФКЗ или главу в ФЗ.

Субъекты пошли по самому сложному пути, за неимением более оптимального, предложенного федерацией. Субъекты Российской Федерации, заинтересованные в объединении, приводят свое законодательство, регулирующее процедуру подготовки и проведения референдумов в соответствие с федеральным законодательством и унифицируют его относительно друг друга.

Например, перед референдумом по объединению, было обновлено законодательство, регулирующее процедуру подготовки и проведения референдумов на территории Пермской области. Были внесены изменения в действующее законодательство: Закон Пермской области от 31 декабря 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Пермской области о выборах и референдумах». Разработаны и приняты новые законы: Закон Пермской области от 18 августа 2003 г. «О референдумах Пермской области», Закон Пермской области от 19 августа 2003 г. «О перечне труднодоступных и отдаленных местностях Пермской области при проведении выборов и референдумов в Пермской области». Был отменен Закон Коми-Пермяцкого автономного округа 30 января 2001 г. «О референдуме Коми-Пермяцкого автономного округа» и 5 июня 2003 г. принят новый «О референдуме Коми-Пермяцкого автономного округа».

Не думаю, что этот вариант — лучший. Ведь при слиянии законодательство субъектов претерпит значительные изменения. Тратить время законодательного органа субъектов федерации на принятие заведомо недолговечных актов — мысль сомнительная. Ведь субъектов, которые уже в ближайшее время могут заняться аналогичным нормотворчеством не мало.

Менее конкретно, но не менее напряженно обдумывают эту перспективу в таких сложно построенных субъектах РФ, как Тюменская область и Красноярский край с их северными округами, которые входят в состав соответственно области и края, но в то же время являются самостоятельными субъектами РФ.

В этих субъектах иная ситуация, если сравнивать с уже состоявшимся объединением. Так, в Красноярском крае экономически успешные северные Таймырский и Эвенкийский автономные округа не намереваются объединяться. Аналогичная ситуация и в Тюменской области с ее мощными сырьевыми гигантами — Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, которые тоже не рвутся сливаться с областью.

Законодательство этих субъектов так же претерпело изменение в последнее время. Так, приняты Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 18 июня 2003 г. «О референдуме Ханты-Мансийского автономного округа (окружном референдуме)», Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 июня 2003 г. «О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)». Предварительно были отменены Закон Ямало-Ненецкого автономного округа 19 июня 2000 г. «О референдуме Ямало-Ненецкого автономного округа (окружной референдум)» и Закон Ямало-Ненецкого автономного округа 7 марта 1996 г. «О об участии населения Ямало-Ненецкого автономного округа в референдуме Тюменской области». Претерпел изменения Закон Тюменской области 16 марта 2001 г. «Об областном референдуме».

В качестве примера можно привести Иркутскую область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Именно они считаются сегодня наиболее реальными кандидатами на объединение. О проблеме объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского АО заговорили осенью 2002 года. Однако, дело объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского округа предполагает быть сложным. Все больший вес приобретает, как там говорят, «фактор большой Бурятии». В окружной газете «Панорама округа» от 28 марта 2003 г. было опубликовано открытое письмо общественности Республики Бурятия жителям Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, депутатам окружной Думы. В этом документе, подписанном двадцатью известными в республике людьми, говорится: «В последнее время в средствах массовой информации настойчиво муссируется вопрос об укрупнении субъектов РФ, в частности Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с Иркутской областью. При этом в попрание права нации на самоопределение и самоуправление подается информация о якобы большом желании самих усть-ордынцев на объединение с областью». Письмо ссылается на постановление окружной Думы от 28 ноября 2002 г. и обращение к президенту, депутатам Госдумы, в котором «выражено нежелание входить в область». Авторы открытого письма считают, что «жителям трех бурятских регионов надо проявить солидарность и единодушие в отстаивании собственной государственности, уважительного отношения к своей самобытности и самоценности». В итоге призыв: «…объединить наши усилия в сохранении бурятского субъекта — Усть-Ордынского Бурятского автономного округа». А «третий бурятский регион» — это Агинский Бурятский АО в Читинской области. Идея объединения, по существующему мнению, может обернуться своей противоположностью и стать причиной раздоров и раскола по очень опасной линии — межнациональной.

С заявлением о возможности объединения референдума по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа и выборов выступил губернатор области Борис Говорин. Он подчеркнул, что в ближайшее время процесс объединения будет развиваться более динамично, деятельность федерального центра и региональных властей по этому вопросу будет активизирована. По словам Б. Говорина, целью объединения является не просто сокращение числа субъектов РФ, а повышение их экономической самостоятельности, эффективности их работы. Сегодня совмещение референдума по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с выборами в Законодательное собрание может оказаться весьма целесообразным, считает председатель ЗС Геннадий Истомин. Комментируя «Сибирским новостям» возможность объединения сроков референдума и выборов в октябре 2004 года, он отметил, что, по предварительным опросам, более 70% жителей УОБАО готовы к объединению. Спикер высказал убежденность, что от объединения выиграет население обоих регионов.

Председатель облизбиркома Виктор Игнатенко, указывает на то, что правовых препятствий для совмещения референдума по объединению Иркутской области и Усть-Ордынского округа с выборами в Заксобрание нет, поскольку в регионе принят новый закон об областных референдумах, который соответствует федеральному законодательству и представляет собой достаточную правовую базу для проведения референдума. Действительно, в Устав Иркутской области были внесены изменения, Закон Иркутской области 7 мая 2001 года «О референдуме Иркутской области» признан утратившим силу в июле 2003 г.

Помимо решения этих сложных вопросов нормативного регулирования со стороны федеральных властей способов реконструирования современного российского федерализма, думается, следует помнить и о другом. Не секрет, что в России существуют регионы, получающие из федерального бюджета до 80–90% дотаций. Однако, к объединению надо подходить очень осторожно, поскольку оно зачастую касается не только экономических, управленческих, но и национальных вопросов.

Комарова В. В.

Институционализация конституционного контроля в субъектах Российской Федерации

Институционализация сущности органов конституционного контроля, по нашему мнению, происходит посредством закрепления целей и принципов их деятельности, полномочий.

Конституционный Суд Российской Федерации является органом конституционного контроля, так как его основная функция — осуществление конституционного контроля. Аналогичную позицию мы видим в законодательной характеристике конституционных (уставных) судов субъектов федерации.

Предназначение конституционных (уставных) судов раскрывается посредством закрепления целей их деятельности. Традиционно, деятельность конституционного (уставного) суда направлена на защиту конституционного строя, обеспечение единства государственной власти, принципа разделения властей. Помимо этого, законодатели в качестве цели деятельности исследуемых органов называют:

— содействие в создании самостоятельной системы законодательства (Самарская, Курганская область, Кабардино-Балкарской Республика);

— упрочение законности в правотворчестве и применении права (Курганская область, Северная Осетия — Алания; Кабардино-Балкарской Республика);

— защита основных прав и свобод человека и гражданина (Республики Саха (Якутия); Республика Адыгея; Республика Башкортостан);

— поддержания верховенства в правовой системе и непосредственного действия Конституции (Устава) на всей ее территории субъекта (Республика Татарстан, Северная Осетия — Алания; Саха (Якутия); Республика Адыгея); обеспечения высшей юридической силы Конституции (Республика Башкортостан);

Закон Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. (ред. от 13 июля 2009 г.) «О Конституционном Суде Республики Башкортостан» ограничивает пределы своей деятельности: по вопросам, отнесенным к ведению Республики Башкортостан.

Общими принципами Конституционного (Уставного) судопроизводства (Республиках Адыгея, Башкортостан, Бурятия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия — Алания, Татарстан; Московской, Калининградской, Свердловской областей,) можно назвать: независимость, коллегиальность, гласность, устность разбирательства, язык конституционного судопроизводства, непрерывность заседания, состязательность и равноправие сторон.

В законодательстве некоторых субъектов закреплены дополнительно такие принципы, как равенство прав судей Конституционного Суда (Республика Башкортостан); непосредственность судопроизводства (Республика Карелия, Свердловская, Самарской, Калининградской области); пределы разрешения дел (Кабардино-Балкарская Республика); инициирование судопроизводства надлежащими субъектами; решение вопросов права (Республика Саха (Якутия)); презумпция конституционности нормативных актов и договоров (Северная Осетия — Алания); окончательность решений (Северная Осетия — Алания); конституционная законность (Северная Осетия — Алания), законности (г. Москва, Московская, Самарская области); отложение решения Конституционного суда (Татарстан); протоколирование (Татарстан); равенство всех перед законом и судом (Самарская область).

Конституционные (уставные) суды реализуют свое институциональное название посредством закрепленных за ними полномочий.

Компетенция конституционных (уставных) судов обусловлена особенностями статуса субъекта Федерации, политической, экономической и национальной спецификой его развития, формой организации государственной власти в конкретном субъекте.

Например, Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» закрепляя полномочия Конституционного Суда Российской Федерации, указывает, что Конституционный Суд Российской Федерации осуществляет иные полномочия, если они не противоречат его юридической природе и предназначению в качестве судебного органа конституционного контроля. Аналогичное положение мы видим в Законах Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. «О Конституционном Суде Республики Башкортостан»; Республики Бурятия от 25 октября 1994 г. «О Конституционном Суде Республики Бурятия»; ХМАО от 22 сентября 1997 г. «Об Уставном Суде Ханты-Мансийского автономного округа — Югры».

Как правило, это два условно выделенных блока: первый — непосредственный, прямой контроль нормативных актов и контроль их исполнения; второй — превентивные меры, предвосхищающие нарушение нормативных правовых актов.

К первому блоку прямого контроля нормативных актов отнесем:

проверку конституционности актов; проверку конституционности вопросов, выносимых на референдум; проверку конституционности по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан; разрешение споров о компетенции; контроль исполнения нормативных актов.

Проверка конституционности актов. На федеральном уровне проверяется конституционность федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов федеральной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации; договоров между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации; не вступивших в силу международных договоров Федерации.

В субъектах Российской Федерации проверяются законы, нормативные акты органов государственной власти, нормативные акты органов местного самоуправления.

Как правило, законодатели перечисляют эти акты, как, например, это сделано в законодательстве Республики Северная Осетия — Алания:

— «законов Республики Северная Осетия — Алания, постановлений Парламента Республики Северная Осетия — Алания, носящих нормативный характер;

— указов и распоряжений Главы Республики Северная Осетия — Алания, носящих нормативный характер;

— постановлений и распоряжений Правительства Республики Северная Осетия — Алания, носящих нормативный характер;

— нормативных актов министерств, государственных комитетов, других государственных органов и общественных объединений, государственных и муниципальных учреждений;

— актов органов местного самоуправления, носящих нормативный характер».

В некоторых субъектах Российской Федерации названы различного вида договоры и соглашения: в Республике Бурятия отдельно названы межреспубликанские, межрегиональные договора и соглашения; в Кабардино-Балкарской Республике это не вступившие в силу международные соглашения Кабардино-Балкарской Республики и межрегиональные договоры (соглашения); в Республике Татарстан — не вступившие в силу соглашения о международных и внешнеэкономических связях; в Республике Саха (Якутия) — внутрифедеральные, международные договора; не вступившие в силу договора, заключенные от имени Республики Дагестан; договора и соглашения между органами государственной власти Республики Тыва и органами местного самоуправления; не вступившие в силу договоров Республики Тыва с субъектами Российской Федерации, а также с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств.

Законодатели субъектов проверяют акты на соответствие конституциям (уставам) субъектов, федеральным законам и Федеративному договору Республики Саха (Якутия). Конституционный контроль по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия) осуществляется Конституционным судом Республики Саха (Якутия) и Конституционным Судом Российской Федерации. При разрешении таких дел Конституционный суд Республики Саха (Якутия) руководствуется Конституцией (Основным законом) Республики Саха (Якутия), Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, а также постановлениями Конституционного Суда Российской Федерации. Законы Республики Марий Эл, принятые по вопросам ведения органов государственной власти Республики Марий Эл или по вопросам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Марий Эл, проверяются на конституционность только в том случае, если нет в производстве Конституционного Суда Российской Федерации дела по аналогичному вопросу или принятого им решения.

Проверка конституционности вопросов, выносимых на референдум. Например, Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» закрепляет за конституционным судом проверку конституционности назначения и проведения республиканского референдума.

Проверка конституционности по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан.

Особенности этого полномочия заключаются в обозначении самого акта, подлежащего проверки на конституционность.

В Кабардино-Балкарской Республике по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона и иного нормативного акта Кабардино-Балкарской Республики, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Конституционный суд Республики Татарстан проверяет конституционность закона Республики Татарстан или его отдельных положений, нормативных правовых актов Президента и Кабинета Министров Республики Татарстан, а также органов местного самоуправления, но законом не названы нормативные правовые акты парламента Республики.

Конституционный Суд Республики Бурятия проверяет конституционность закона Республики Бурятия, иного нормативного правового акта органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления в Республике Бурятия, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Закон Республики Коми от 31 октября 1994 г. «О Конституционном Суде Республики Коми» указывает, что проверяется конституционность нормативного правового акта, но устанавливаются компетенционные границы этого акта: «по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Республики Коми и совместному ведению органов государственной власти Республики Коми и органов государственной власти Российской Федерации, а также по вопросам, относящимся к ведению органов местного самоуправления»;

Законом Республики Марий Эл от 11 марта 1997 г. «О Конституционном суде Республики Марий Эл» установлено еще одно ограничение: «по вопросам, отнесенным к ведению органов государственной власти Республики Марий Эл, или по вопросам совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти Республики Марий Эл, если нет в производстве Конституционного Суда Российской Федерации дела по аналогичному вопросу или принятого им решения».

К первому блоку прямого контроля исполнения нормативных актов отнесем:

1) Проверку конституционности актов правоприменительной практики органов исполнительной власти. Примером может стать Конституционный суд Республики Саха (Якутия), который проверяет конституционность актов правоприменительной практики органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия).

2) Предварительный контроль. Его осуществляет Конституционный суд Республики Саха (Якутия): законов Республики Саха (Якутия) о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Республики Саха (Якутия) с точки зрения соблюдения законодательной процедуры их принятия; не вступивших в силу договоров, заключенных от имени Республики Дагестан.

Разрешение споров о компетенции

Уставной суд Московской области, к примеру, разрешает споры о компетенции между органами государственной власти Московской области по предметам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и Московской области.

Согласно Закону Республики Бурятия от 25 октября 1994 г. «О Конституционном Суде Республики Бурятия» он разрешает споры о компетенции:

а) между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, если спор не подлежит рассмотрению Конституционным Судом Российской Федерации;

б) между органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики и органами местного самоуправления;

в) между органами местного самоуправления.

3) Проверка конституционности инициирования референдума.

Конституционный закон Республики Саха (Якутия) от 15 июня 2002 г. «О Конституционном суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве» — назначения и проведения республиканского референдума.

Ко второму блоку мер, предвосхищающих нарушение нормативных правовых актов, отнесем: полномочия конституционных (уставных) судов по толкованию, право законодательной инициативы.

Помимо этого, существуют иные полномочия конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, направленные на профилактику нарушения конституций и уставов, а так же федерального законодательства.

Примером могут быть право инициирования конституционного судопроизводства федерального уровня. Например, Уставной суд Московской области вправе обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке на соответствие Конституции Российской Федерации федеральных законов, норм Устава Московской области и законов Московской области по вопросам совместного ведения Российской Федерации и Московской области, примененных или подлежащих применению в конкретном деле.

Участие в разрешении конституционно-правовых споров между федерацией и субъектом. Например, Конституционный суд Республики Саха (Якутия) участвует в разрешении конституционно-правовых споров между Республикой Саха (Якутия) и Российской Федерацией.

Участие в процедурах формирования и досрочного прекращения полномочий должностных лиц органов власти субъекта федерации.

Конституционный суд Республики Саха (Якутия), например, дает заключение о нарушении Конституции (Основного закона) Республики Саха (Якутия) при принятии решения о досрочном прекращении полномочий Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия); при выражении недоверия высшему должностному лицу и руководителям органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия); о наличии или отсутствии правовых препятствий для проведения выборов Президента Республики Саха (Якутия), народных депутатов Республики Саха (Якутия).

Конституционный Суд Республики Северная Осетия — Алания дает заключение о соответствии Конституции Республики Северная Осетия — Алания нормативного правового акта Главы Республики Северная Осетия — Алания при постановке вопроса о выражении недоверия Главе Республики Северная Осетия — Алания; о соответствии Конституции Республики Северная Осетия — Алания нормативного правового акта Парламента Республики Северная Осетия — Алания при постановке вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента Республики Северная Осетия — Алания.

Подводя итог сравнительному исследованию целей, принципов и полномочий конституционных (уставных) судов в Российской Федерации, можно прийти к следующему выводу. Законодательное закрепление исследуемого предмета разнообразно, направлено на институционализацию органов конституционного контроля в рамках общей задачи — поддержания конституционной законности.

Варлен М. В.

Порядок формирования Совета Федерации — эволюция федеративной основы российской государственности

В истории федеративного устройства Российской Федерации продолжаются фундаментальные изменения, которые оказывают влияние не только на внутригосударственные процессы, но и на глобальную политику и изменение ее вектора в отношении России.

Достаточно обратить внимание на судьбоносное для России событие, связанное с присоединением Крыма и Севастополя. В 2014 году был принят Федеральный конституционный закон № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя». Соответствующие изменения были внесены в ст. 65 Конституции РФ.

Наряду с указанными территориальными изменениями продолжается поиск оптимальной модели федеративного устройства, выражающийся, на наш взгляд, не столько в кардинальном изменении институтов, сколько в «шлифовке» наработанного опыта уже существующих государственно-правовых конструкций. Отметим, что эта «шлифовка» зачастую принимает характер трансформации, и в рамках закрепленных в 1993 году Конституцией РФ институтов происходят изменения, кардинальным образом меняющие ранее заложенный в конституционную формулу смысл. Как во всем известной фразе «казнить нельзя помиловать» все зависит от места запятой.

В то же время следует отметить, что вопросы территориальной основы государственности всегда занимали ключевое место в конституционно-правовых исследованиях. Эта основа настолько глобальна, что позволяет рассматривать практически любую проблему конституционного характера в контексте эволюции федеративного устройства. Причем рассматривать можно двояко: о влиянии федеративного устройства на развитие того или иного государственно-правового института и, наоборот, как государственно-правовое явление или институт влияют на федеративное устройство.

Федеративное устройство государства рассматривается в контексте понятия «федерализм», который в научной литературе понимается как принцип, режим и форма государственного устройства, позволяющие обеспечить единство и разделение государственной власти в условиях ее организации на нескольких территориальных уровнях.

Конституционные принципы федерализма, безусловно, следует признать базовой ценностью для развития российского федерализма; именно они являются теми главными «измерениями», которые лежат в основе построения современного российского федеративного государства, его регионального развития.

Базовое содержание в этом смысле несут нормы ст. 4, 5, 11, а также гл. 3 «Федеративное устройство» Конституции России. Нормативные положения этих статей, однако, не могут быть восприняты вне общих идей из того нормативного корпуса российской Конституции, которым регулируется построение правового демократического государства, поскольку они неотделимы, например, от принципов народовластия, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, организации системы государственной власти и местного самоуправления.

Понятия «федеративное государство» и «федерализм» имеют много общего, однако они не идентичны. Обычно федерализм понимается как более широкое явление, как способ организации некоторых объединений, как определенного рода отношения (например, бюджетный федерализм), как процесс (федерализация).

По своей природе Россия является конституционной федерацией. Единство системы государственной власти выступает основой федеративного устройства Российской Федерации. Федерализм как элемент формы Российского государства и основа двухуровневой организации государственной власти выполняет структурно — и системообразующую роли, обеспечивает согласование интересов центра и регионов, развитие гражданского общества и местного самоуправления.

Совершенно очевидно, что федеративное устройство государства оказывает влияние на развитие всех государственно-правовых институтов. В частности, система органов государственной власти отражает вид территориального устройства государства. В федерации предусмотрено создание двух уровней органов государственной власти: федерации и субъектов федерации. Федеративная природа России выражена и в двухпалатном парламенте, в котором «верхняя» палата — Совет Федерации, наряду с Государственной Думой призвана выражать представительный характер власти.

Представительный характер двухпалатного парламента рассматривается применительно к каждой палате, но, очевидно, что представительность интересов субъектов федерации выражается через Совет Федерации.

В контексте статьи 11 Конституции РФ Совет Федерации является представительным органом, обеспечивающим взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации, образуемых ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции), с органами государственной власти России в целом.

Российский парламент, в свою очередь, включен в систему отношений, охватываемых понятием «парламентаризм».

Парламентаризм представляет собой уникальное явление, содержание которого можно рассматривать в разных аспектах.

Парламентаризм — это сложное, комплексное явление, которое вбирает в себя многие стороны общественной жизни, и может быть выражено в нескольких формах.

С точки зрения политической теории парламентаризм является одной из форм репрезентативной демократии. В этом смысле он фактически отождествляется с демократическими ценностями, сложившимися за многие столетия, как-то: гражданское общество с высокой степенью правовой культуры; утверждение идеи верховенства закона; приоритет прав личности в отношениях с государством (именно воля народа является решающей при формировании государственных институтов); создание соответствующей шкалы ценностей, которая бы исключала противоречие общественных и личных интересов при осуществлении государственной власти.

В то же время очевидно, что существование парламента в системе органов государственной власти еще не означает существования парламентаризма. Для парламентаризма необходимо, чтобы орган народного представительства был наделен определенными качествами, среди которых можно выделить: 1) избрание депутатов парламента на свободных и справедливых всеобщих выборах, что является основной гарантией высокого уровня представительности данного государственного органа; 2) самостоятельность и независимость в системе разделения властей, — именно парламент образует законодательную ветвь власти; 3) высокий уровень полномочий парламента при решении вопросов государственного управления (например, при формировании исполнительной власти) и наличие решающих полномочий в процессе законотворчества.

Парламентаризм — явление многоплановое, имеющее сложную внутреннюю структуру, состоящую из взаимосвязанных элементов. Он характеризует организацию общественной жизни, достигнутый уровень обеспечения прав и свобод, обязанностей граждан, т. е. степень демократизации общества. Мы определяем парламентаризм как систему властных отношений, базирующуюся на разделении властей, представительстве разнообразных интересов различных социальных групп гражданского общества, политическом плюрализме, соблюдении прав и свобод человека и гражданина.

Сейчас можно констатировать, что российский парламент является органической частью государственной власти и реализует волю своими, присущими ему формами и методами воздействия. В условиях парламентаризма как сложившейся системы государственного управления, при которой доминирует законодательная функция, властные возможности парламента возрастают. В этой связи приобретает особое значение законодательная конструкция формирования палат парламента — это касается как выбора оптимальной модели избирательной системы для выборов депутатов Государственной Думы, так и отвечающего природе «верхней» палаты парламента наиболее оптимального порядка ее формирования.

В условиях парламентаризма, после победы на выборах и обретения парламентского большинства той или иной партией, появляется реальная возможность выбора альтернатив общественно-политического и экономического развития общества в целом и основных институтов власти. В этом и заключается суть властной функции парламента.

А если указанное утверждение применить к Совету Федерации, то реальная возможность выбора государственно-властных решений и возможность влиять на судьбу страны в рамках своих важнейших конституционных полномочий появляется у «верхней» палаты парламента только в том случае, если она сформирована в точном соответствии с буквой и духом Конституции России.

Важную стабилизирующую роль российский парламент играет как инициатор социально-экономических и политических реформ. Именно в стенах данного учреждения обсуждаются все возможные альтернативы и точки зрения, выслушиваются различные мнения и сравниваются аргументы конкурирующих сторон, происходит достижение компромисса и его юридическое оформление в виде принятых законов. Парламент впоследствии и контролирует выполнение намеченных реформ. Даже в том случае, если инициатором и исполнителем реформ является Правительство России, все равно последнее не может обойтись без российских законодателей.

Таким образом, относительно философско-правовых основ теории парламентаризма можно сделать следующие выводы.

1. Являясь полифункциональным институтом, парламентаризм (воплощающий в себе наиболее значимые идеи представительной демократии), с одной стороны, позволяет народу реализовать свое конституционное право на государственную власть, а с другой — выступает в качестве структурно-функционального элемента механизма сдержек и противовесов, обеспечивающего контроль за исполнительной ветвью государственной власти и тем самым препятствующего ее абсолютизации и возможным злоупотреблениям.

2. В теории парламентаризма центральное место занимает идея объединения представительной и законотворческой функций парламента. Это предполагает, что законы как нормативные правовые акты, обладающие высшей юридической силой, принимаются народными представителями. Таким образом, обеспечивается реализация общесоциальных интересов, или, по крайней мере, интересов наиболее прогрессивных слоев общества и повышается эффективность функционирования социума как сложной самоуправляющейся системы. Здесь усматривается диалектическая связь концепции парламентаризма с конституционно закрепленным принципом народовластия, а точнее — народного суверенитета, предполагающим, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который осуществляет свою власть, в том числе и через органы государственной власти (ст. 3 Конституции РФ).

3. Рассмотрение парламентаризма в качестве самостоятельной политико-правовой категории предполагает акцентирование внимания на двух смысловых значениях. С одной стороны, термин «парламентаризм» используется для обозначения системы народного представительства, представляющей легальную форму участия населения в политическом процессе. В подобном понимании парламентаризм является условием и вместе с тем признаком демократического государства. С другой стороны, парламентаризм рассматривается в качестве инструментальной составляющей системы сдержек и противовесов, обеспечивающей ограничение аппарата государственного управления с целью недопущения абсолютизации властных полномочий и злоупотребления ими. И Совет Федерации должен быть сформирован таким способом, чтобы обеспечить и реализацию принципа разделения властей, и систему сдержек и противовесов, и принцип федерализма.

Таким образом, два конституционно-правовых института — федерализм и парламентаризм тесно взаимосвязаны и эволюционируют, оказывая влияние друг на друга.

А поскольку Совет Федерации призван решать наиболее важные вопросы общегосударственного значения: утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения; утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации и иные вопросы, которые затрагивают интересы всех субъектов России и могут решаться только при их активном участии, то в этой связи закономерно встает вопрос о представительности Совета Федерации, о способах обеспечения в этом органе представительства интересов субъектов РФ, как этого требует Конституция России.

Как справедливо отмечают В. Т. Кабышев и Т. В. Заметина, исследуя вопрос о модернизации порядка формирования Совета Федерации, каждое представительство в «верхней» палате российского парламента конституционно обусловлено: представительство населения субъекта Федерации положениями ст. 1 (ч. 1) и 3 Конституции РФ; представительство органов власти субъекта Федерации — ст. 5 (ч. 3), 10, 11 Конституции; представительство субъектов Федерации — ст. 1 (ч. 1), 5 и главой 3 Конституции РФ.

Совершенно справедливо полагать, что для обеспечения такого представительства непросто найти оптимальную модель формирования Совета Федерации.

В частности, опираясь на зарубежный опыт, можно выделить как минимум десять вариантов формирования верхней палаты парламента.

Во-первых, отмечает О. Н. Булаков, члены верхних палат могут избираться прямым голосованием. Во-вторых, они могут избираться непрямым голосованием особой категорией избирателей более низкого уровня, например, членами местных советов.

В-третьих, (как разновидность второго типа отбора), члены сената могут отбираться непрямым образом различными функциональными или профессиональными группами — корпоративное представительство.

В-четвертых, еще один подвид косвенных выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти.

В-пятых, они могут избираться членами другой палаты.

В-шестых, они могут отбираться, по крайней мере частично, своими собственными коллегами по верхней палате (кооптация).

В-седьмых, они могут назначаться (на некий определенный срок или пожизненно) главой государства.

В-восьмых, назначение может происходить иным органом.

В-девятых, полученное в результате назначения (или каким-то другим образом) место в сенате может передаваться по наследству — принцип наследственности.

В-десятых, особой разновидностью назначения является членство по должности, когда прошлое или настоящее назначение на определенную должность влечет за собой дополнительную привилегию в виде места в верхней палате.

С момента создания Совета Федерации до настоящего времени происходит периодическое изменение порядка формирования этой палаты парламента. Влияют ли эти изменения на эволюцию федеративного устройства государства, способствуют ли реализации принципа федерализма?

Как отмечает А. Р. Акчурин, проблема формирования Совета Федерации актуальна с момента принятия Конституции РФ. За это время порядок формирования верхней палаты российского парламента менялся неоднократно при неизменности конституционных положений.

Так, периоды функционирования Совета Федерации в зависимости от особенностей его формирования можно выделить по годам: 1993–1995 гг., 1995–2000 гг., 2000–2009 гг., 2009–2012 гг., с 2012 г. по настоящее время. Конституция РФ, устанавливая порядок формирования Совета Федерации, в 1993 году определила принципиальную основу формирования верхней палаты парламента, как представительства субъектов федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции РФ в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти.

И сегодня ведущие российские конституционалисты пытаются выработать наиболее эффективную процедуру его формирования с учетом целей деятельности данного органа, особенностей государственного устройства России, обеспечения реализации прав и законных интересов граждан РФ в условиях демократического государства и др. Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» заложил новые подходы в данной сфере, однако дискуссии о судьбе верхней палаты продолжились.

И после принятия вышеназванного закона концепция формирования Совета Федерации снова изменилась в связи с принятием Федерального закона о поправке к Конституции РФ в части включения в состав Совета Федерации представителей России общей численностью до 10% от числа остальных членов Совета Федерации.

Трудно не согласиться с мнением, высказываемым в научных кругах, что основная проблема — обеспечить баланс между предназначением Совета Федерации как органа, представляющего интересы территориальных образований в условиях федерации, и правовой природой данного органа, являющегося верхней палатой парламента, что требует в рамках демократического государства участия населения в его формировании и, соответственно, учета его интересов в законопроектной деятельности. В то же время это должен быть орган именно федерации, который бы ставил во главу угла приоритеты федерального центра с учетом интересов отдельных территорий, а не интересы региональных элит, которые могут не учитывать необходимость решения общегосударственных задач или вовсе помешать их решению. Необходимость координации законодательной деятельности представительных органов территорий силами Совета Федерации вполне справедливо обозначалась на федеральном уровне.

Как отмечают Т. Ю. Ныркова и Н. А. Петрова совершенствование одной и той же модели, без изменения по существу ее самой, до сих пор не давало необходимого эффекта — полноценного представительства воли и интересов граждан соответствующих субъектов Федерации, не опосредованного законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъекта РФ и/или волей какой-то партии.

Член Совета Федерации призван в первую очередь выражать интересы населения субъекта Федерации и осуществлять их защиту, способствовать вовлеченности граждан в процесс выработки и принятия публично-властных решений. В демократическом государстве необходимо создание прочного конституционного механизма, обеспечивающего постоянное участие населения в законодательном процессе.

В связи с этим вызывает отклик точка зрения В. Т. Кабышева и Т. В. Заметиной, что соблюдение требований Конституции Российской Федерации, гарантирующей избрание Совета Федерации на основе свободных всеобщих равных и прямых выборов при тайном голосовании, с тем, чтобы не было утрачено ни реальное содержание конституционного права гражданина избирать и быть избранным в органы законодательной (представительной) власти, ни существо народного представительства. Именно подлинно народное волеизъявление делает законодательный орган действительно представительным. И если ранее в литературе отмечалась если не невозможность, то затруднительность введения прямых выборов в Совет Федерации именно по причине того, что Конституция РФ закрепляла не «выборы», а «формирование» Совета Федерации, сейчас мы видим, что изменение порядка формирования Совета Федерации допустимо, поскольку изменена сама конструкция конституционной статьи.

Теперь, в соответствии с поправкой, внесенной в статью 95 Конституции РФ на основании Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ «О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», в статье 95 Конституции РФ появились концептуальные изменения, заключающиеся в следующем: в составе верхней палаты предусмотрены Представители Российской Федерации, назначаемые Президентом России, число которых составляет не более десяти процентов от числа членов Совета Федерации — представителей от законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации наделяется полномочиями на срок полномочий соответствующего органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Президент Российской Федерации не может освободить назначенного до его вступления в должность члена Совета Федерации — представителя Российской Федерации в течение первого срока своих полномочий, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Таким образом, отвечая на вопрос, соблюдены ли принципы федерализма и парламентаризма в новом порядке формирования Совета Федерации в Федеральном законе «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» можно сделать следующие выводы.

По-прежнему сохранена сама концепция состава Совета Федерации, поскольку в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и от исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Наделение полномочиями члена Совета Федерации осуществляется соответствующим органом государственной власти субъекта Российской Федерации на основе волеизъявления избирателей данного субъекта Российской Федерации. Формулировка «на основе волеизъявления избирателей данного субъекта» порождает вопрос: в какой форме должно быть реализовано это волеизъявление, и, соответственно, если эта форма не определена, норма превращается в декларацию, теряет свое предназначение гарантировать представительность верхней палаты российского парламента.

Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения. В то же время отсутствует императивная норма о необходимости приостановления членства в партии членом Совета Федерации, а с учетом норм, предусматривающих наделение полномочиями члена Совета Федерации депутатов, норма о непартийном характере Совета Федерации становится декларативной.

Кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста тридцати лет, обладающий безупречной репутацией и постоянно проживающий на территории соответствующего субъекта Российской Федерации в течение пяти лет, непосредственно предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации, либо в совокупности в течение двадцати лет, предшествующих выдвижению кандидатом для наделения полномочиями члена Совета Федерации. Данное требование закона закрепляет «ценз оседлости», что в настоящем случае представляется оправданным и позволяет исключить возможность нахождения в составе Совета Федерации кандидатур, не имеющих представления о соответствующем субъекте Российской Федерации, его особенностях и проблемах.

Требование о безупречной репутации требует законодательного наполнения, разъяснения, какие именно нарушения со стороны кандидата в члены Совета Федерации будут отнесены к нарушению данного требования.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Вопросы федерализма. Сборник научных работ. Том IV" ( Сост.: Нарутто С. В. ) охраняются законодательством!

Вопросы федерализма. Сборник научных работ. Том IV

Оглавление