Теория позитивной юридической ответственности. Монография

Чепус А.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 09.03.2017 ISBN: 9785392235988 Язык: Объем текста: 182 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава I. Позитивная юридическая ответственность органов исполнительной власти: теоретические аспекты реализации

Глава II. Юридическая ответственность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов на современном этапе

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава II.
Юридическая ответственность органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов на современном этапе

§ 1. Теория парламентской ответственности Правительства в Российской Федерации

В теории государства и права в первых теоретических исследованиях о позитивной юридической ответственности основное внимание уделялось такому ее свойству, как необходимость субъекта ответственности дать отчет в своих действиях (бездействии).

По мнению Ф. Н. Фаткуллина, разновидностью позитивной ответственности выступает обязанность органов исполнительной власти давать отчет в своих действиях, так как сущность позитивной юридической ответственности заключена в способности субъекта права не только осознавать последствия собственных деяний, но и верно исполнять предписанные правила поведения в системе действующего законодательства, отвечать за них перед носителем суверенитета и соответствующими органами государственной власти. Л. Б. Смирнов, разделяя в целом такой подход, отмечает, что одним из главных признаков позитивной ответственности является понимание своих обязанностей и долга перед государством и обществом.

Автор разделяет научную позицию Н. В. Витрука, утверждавшего, что «общим для двух видов юридической ответственности — негативной и позитивной — является то, что субъект права дает отчет своему поведению, как правомерному, так и неправомерному. С этих позиций юридическая ответственность есть установленная законом обязанность субъекта права дать отчет в своих действиях».

Парламентская ответственность органов исполнительной власти в целом и Правительства РФ, в частности, как разновидность позитивной конституционной ответственности нуждается в нормативно-правовом закреплении и характеристике юридического содержания. Как верно замечает Л. А. Морозова, «в Российской Федерации вопросы конституционной ответственности (…) в федеральных органах исполнительной власти Конституцией РФ решаются настолько неполно и противоречиво, что перевод этой ответственности из сферы формально-юридической в сферу практическую является проблематичным и фактически нереальным».

Данный тезис лишний раз подчеркивает актуальность настоящего монографического исследования. Поскольку теоретическим вопросам, а также анализу разнообразных научных концепций по исследуемой проблеме, как в целом юридической ответственности, так и ее отдельного вида — конституционной ответственности, нами было уделено пристальное внимание в главе второй данного исследования, то в дальнейшем речь пойдет о позитивной ответственности исполнительной власти как разновидности статутной юридической ответственности.

На взгляд автора работы, позитивный характер юридической ответственности наиболее ярко и контрастно проявляется в таком ее виде, как парламентская ответственность Правительства РФ. Некоторые ученые и политические деятели считают, что ее нет либо она имеет размытые контуры, не проявляясь в конкретных мероприятиях Правительства. Мы считаем иначе, и чтобы доказать тезис о ее существовании и нормативном закреплении в Российской Федерации, подробно проанализируем процедуру назначения Правительства РФ и его отставки.

Процедура формирования российского Правительства одновременно регламентируется нормами Конституции РФ (ст. 111–112), ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 7, 9), а также положениями главы 17 Регламента Государственной Думы ФС РФ. Следует вести речь о двух взаимосвязанных этапах формирования Правительства. На первом этапе назначение Председателя происходит только Президентом РФ, однако согласие на такое назначение дает Государственная Дума, но есть и исключения из этого правила. Так, нормами ч. 4 ст. 111 устанавливается порядок назначения Президентом РФ кандидата на должность Председателя Правительства РФ с одновременным роспуском Государственной Думы и инициации ее новых выборов в случае трехкратного отклонения депутатским корпусом палаты Федерального Собрания РФ кандидатуры на должность премьер-министра, предложенной Президентом страны. На анализе данной правовой нормы мы остановимся чуть ниже, при этом заметим, что конституционное право Президента РФ распускать Государственную Думу в случае несогласия с его предложениями по кандидатам на должность руководителя исполнительной власти, приводит нас к следующему заключению:

1) Правительство полностью зависит от воли Президента, несет перед ним как юридическую, так и политическую ответственность и находится в тесном взаимодействии с ним. В свою очередь, Президент РФ может «защитить» даже еще не назначенного Председателя Правительства, в будущем и весь состав Правительства, от любых нападок любых органов и должностных лиц, в том числе и выбранных народом 450 депутатов. Как нам кажется, в этом случае наиболее наглядно проявляется позитивный характер юридической ответственности, поскольку эта ответственность имеет прежде всего морально-нравственную окраску и не всегда регламентируется нормами законодательства.

2) Как и более ста лет назад (в период действия Государственной думы всех четырех созывов), современная Государственная Дума Федерального Собрания РФ может быть распущена только Главой государства, до революции — императором, кроме того, инициатором такого роспуска может стать Председатель Правительства, как в 1907 г. — П. А.Столыпин. В этом прослеживаются определенные российские традиции в области государственного управления, а также стабильность российской власти во взглядах на те или иные взаимоотношения. Данная «наследственность» не является чем-то негативным, а подчеркивает самобытность и особый путь развития нашей страны.

По своей сущности, конституционные правонарушения (деликты) не подпадают под типичные признаки иных отраслевых составов преступлений и проступков. Об этом говорит анализ правоприменительной практики высших отечественных судебных инстанций и содержание ряда литературных источников. Прежде всего, самостоятельность конституционной ответственности поддерживает Конституционный Суд РФ, занявший принципиальную позицию. Вместе с тем отличительная черта конституционной ответственности состоит в том, что нет легально закрепленного понятия конституционного правонарушения и его признаков, отсутствует перечень соответствующих деликтов. Это существенно препятствует реальному наказанию должностных лиц различного уровня, допустивших серьезные проступки в своей деятельности, — депутатов Федерального Собрания РФ, министров и членов Правительства.

Однако возвратимся к вопросу формирования Правительства РФ. В соответствии с нормами ст. 111 Конституции РФ после инаугурации или отставки состава Правительства РФ Президент РФ в течение двух недель представляет кандидата на пост Председателя Правительства РФ на обсуждение депутатам Государственной Думы Федерального Собрания РФ, которые обязаны принять решение о назначении или об отклонении предложенной кандидатуры в течение недели со дня внесения предложения о ней. При этом Президент РФ ограничен недельным сроком представления кандидатуры Председателя Правительства РФ в Государственную Думу.

Одним из проблемных моментов при назначении на должность руководителя исполнительной власти становится отсутствие закрепленного Конституцией РФ срока роспуска Государственной Думы после трехкратного отклонения предложенных кандидатов на соответствующую должность. С одной стороны, к положительным последствиям завершения работы Государственной Думы можно отнести, например, принятие амнистии, внесение изменений в бюджет РФ, парламентские расследования, назначение государственных органов (Уполномоченный по правам человека) или должностных лиц (Председатель Центрального банка РФ). С другой стороны, можно вести речь и о негативных моментах, вытекающих из создавшейся ситуации, а именно: о «подвешенном состоянии» законодательного органа и манипулировании данным состоянием как Президентом, так и назначенным главой исполнительной власти.

Можно к негативным тенденциям отнести и скоротечность процесса роспуска Государственной Думы, которая исключает возможность достижения компромиссного решения, имеющего целью недопущение парламентского роспуска. Также следует упомянуть и о таком пробеле в законодательстве: если Президент РФ вообще не распустит Государственную Думу Федерального Собрания РФ, то есть даст ей некий карт-бланш в отношениях с Правительством, выразить недоверие последнему станет просто невозможно из-за правомочности Президента РФ распустить Государственную Думу, не дожидаясь каких-либо действий с ее стороны (часть 4 статьи 111 Конституции РФ). Кроме того, при такой ситуации обращение за разъяснениями в Конституционный Суд РФ участникам данных правоотношений становится просто невыгодным. Президенту РФ невыгодно из-за того, что неопределенность ситуации дает ему возможность воспользоваться правом роспуска Думы в любой момент и при любых обстоятельствах, сославшись на трехкратное отклонение представленной кандидатуры Председателя Правительства РФ, пусть даже и год назад. Государственной Думе Федерального Собрания РФ также неинтересно возможное решение Конституционного Суда РФ, который может назвать довольно четкие и короткие сроки ее роспуска. Депутатов Государственной Думы нет большой потребности, обращаться с запросом в Конституционный Суд РФ, для целей разъяснений ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, так как роспуск Думы повлечет за собой участие в избирательном процессе, а их избрание может и не состояться. Правительство РФ вообще не является заинтересованной стороной в данном вопросе, и обращаться в Конституционный Суд РФ не имеет права.

Подтверждением выдвинутого тезиса о том, что формирование Правительства РФ проходит в два этапа, служат нормы Регламента Государственной Думы РФ, определяющие процедуру дачи согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ в качестве самостоятельной парламентской процедуры. Доказательством служит ст. 144 Регламента, устанавливающая порядок извещения Председателем Государственной Думы депутатского корпуса о внесении на рассмотрение кандидатуры Председателя Правительства РФ. Кандидатура представляется официально, либо лично Президентом РФ или Полномочным представителем Президента РФ в Государственной Думе, либо специальным письмом от имени Президента РФ на имя Председателя Государственной Думы, которое им зачитывается на пленарном заседании, либо посредствам телефонного звонка от Президента РФ спикеру Государственной Думы (такая практика использовалась во время президентства Б. Н. Ельцина).

При осуществлении парламентской процедуры перед голосованием депутаты имеют право задавать вопросы кандидату на должность премьер-министра, который обязан отвечать на них в течение ограниченного Регламентом времени — до тридцати минут. ПО итогам выступления кандидата на должность депутаты-представители думских фракций высказываются по его кандидатуре либо положительно, либо отрицательно. Стоит обратить внимание на тот факт, что представление Государственной Думе кандидатом на должность Председателя Правительства программы своей дальнейшей деятельности вызывает неоднозначную реакцию у экспертов в юридической литературе. Например, Д. М. Степаненко считает, что в Регламенте Государственной Думы закреплена материальная конституционная норма, что свидетельствует о том, что нарушено общее правило правотворчества, определяющее, что принцип сдержек и противовесов может быть установлен только законодательными нормами. Напротив, Д. Ю. Приймак расценивает данное требование регламента положительно, указывая, что регламентация подобной процедуры выступления кандидата на пост Председателя Правительства РФ с программой и ответы на вопросы депутатов Государственной Думы позволяют лучше оценить личностные характеристики и перспективы внутренней и внешней политики будущего Правительства РФ.

Мы же считаем, что данное требование регламента сложилось в виде конституционного обычая, обличенного именно в регламентную форму. Данный конституционный обычай был заложен В. С. Черномырдиным еще в 1992 г., когда он был избран Председателем Совета Министров — Правительства Российской Федерации на VII Съезде народных депутатов РФ. Впоследствии он также в 1996 и 1998 гг. выступал со своей программой перед Государственной Думой РФ, такой же практике последовали и С. В. Кириенко в 1998 г., Е. М. Примаков в том же 1998 г., С. В. Степашин и В. В. Путин в 1999 г., М. М. Касьянов в 2000 г. В 2004 году М. Е. Фрадковым внесено в Государственную Думу предложение о реорганизации исполнительной власти в виде образования трех уровней: министерства, службы, агентства, которые впоследствии были реализованы на практике. В то же время форма, предъявляемая к данной программе, нигде не определена и может выражаться в виде декларативной программы ключевых вопросов, на решение которых будет направлена деятельность сформированного в будущем Правительства. Конечно же, никакой ответственности (конституционной или политической) за несоблюдение данных декларативных программных норм в отношении лица, их декларировавшего, не может быть применено.

На взгляд автора монографии, конституционный обычай, наименее характерный в качестве источника права для правовой системы Российской Федерации, по своей сути имеет важное теоретическое значение для понимания сущности позитивной юридической ответственности в целом и позитивной ответственности исполнительной власти в РФ.

Традиционно в юридической литературе под обычаем понимают сложившееся правило поведения, которое существует и применяется длительное время и выступает регулятором общественных отношений. Конституционный обычай выступает в качестве источника конституционного права. Конституционно-правовой обычай складывается чаще всего в парламентской практике. Некоторые из таких обычаев получают законодательное закрепление, имея особую значимость.

Дореволюционный российский юрист Г. Ф. Шершеневич исходил из того, что «обычным правом называют нормы, которые устанавливаются самою средой путем постоянного, однообразного соблюдения правил поведения». Российские теоретики права дореволюционного периода различали такие категории, как «обычное право», «заведенный порядок» и «обряды». Современное законодательство и наука возвращаются именно к этой традиции. В данном случае обычное право можно сравнить с позитивной ответственностью, приводя в качестве доказательства слова Г. Ф.Шершеневича: «В области своего применения обычное право имеет такую же силу, как и закон. Обычаям, как и актам законодательства, нравственность презюмируется. В то же время ни императивные, ни позитивные нормы не могут подменяться обычным правом, так как только при полном отсутствии положений закона действует обычное право, выполняя функцию дополнения». Проводя аналогию с понятием позитивной юридической ответственности, можно констатировать, что нравственные основания любой ответственности находятся в ее позитивной составляющей. Ни уголовная, ни административная, ни гражданско-правовая ответственность не могут подменяться позитивной (нравственной) ответственностью, но так как она не закреплена в нормах законодательства, ее довольно сложно связать с конкретной нормой, но возможно проследить в поступке или действиях субъекта права.

Решение депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ по поводу кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ может приниматься не только путем тайного голосования (бюллетени), но и с использованием электронной системы подсчета голосов, а также открытым голосованием. Решение о процедуре проведения голосования депутатским корпусом принимается простым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В соответствии с положениями ст. 146 Регламента Государственной Думы кандидатура на пост Председателя Правительства РФ считается одобренной при условии абсолютного большинства голосов (226 депутатов), оформленного Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В случае же неодобрения Президент РФ должен внести предложение о кандидатуре на пост премьер-министра в течение недели со дня отклонения предыдущей кандидатуры. По той же парламентской процедуре осуществляется голосование за или против предложенного кандидата. В случае повторного отклонения представленной Президентом РФ кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ Глава государства в течение недели со дня второго голосования имеет право в третий раз предложить кандидата на этот пост, при этом процедура голосования проводится по тем же правилам, что и в первых двух случаях.

Дальнейшие действия Государственной Думы четко не прописаны в ее регламенте, в нем также отсутствует конституционная формулировка ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, закрепляющая процедуру роспуска законодательного органа. А данная формулировка вызвала и до сих пор вызывает немалые дебаты. По мнению В. Б. Исакова, в ст.111 Конституции РФ заложена «мина замедленного действия», заключающаяся в том, что Президент РФ в любом случае сможет назначить выбранного кандидата, так как если депутаты в третий раз отклонят предложенную кандидатуру, они сознательно обрекут Государственную Думу Федерального Собрания РФ на досрочный роспуск. Подобная норма Конституции РФ свидетельствует о наличии в качестве отдельной и доминирующей власти Президента РФ над законодательной (представительной) властью, а следовательно, о нарушении необходимого баланса ветвей государственной власти. С. А. Авакьян отмечает, что «представляется абсолютно нелогичным трехкратное предложение Президентом одной и той же кандидатуры, неприемлемой для Государственной Думы. Такая ситуация очевидно говорит о том, что Президент либо оказывает давление на Думу, пытается подчинить ее своей воле, либо не желает сотрудничать с данной Государственной Думой, сознательно идет на конфликт с ней и провоцирует ее роспуск». Исходя из простого смысла нормы Конституции РФ, логично предположить, что на обсуждение Государственной Думы Президент РФ обязан предложить различные кандидатуры на должность Председателя Правительства РФ, тогда право на роспуск Государственной Думы Главой государства после трехкратного отклонения будет оправданным и даже необходимым для обеспечения неуклонного позитивного государственно-правового развития страны.

Интересна и крайне важна научная позиция Н. М.Колосовой, заключающаяся в признании процедуры роспуска Государственной Думы на основании ч. 4 ст. 111 Конституции РФ мерой положительной конституционной ответственности на том основании, что палата Федерального Собрания РФ не исполняет своих конституционных полномочий надлежащим образом по формированию Правительства РФ как исполнительной власти в стране. Прямо противоположной точки зрения придерживается Д. Ю.Приймак, определяющий роспуск Государственной Думы из-за неодобрения кандидатуры Председателя Правительства как единственно возможный шаг в целях предотвращения коллапса государственной власти, поскольку только законодательная власть имеет право участвовать в формировании исполнительной, что в случае отрицательного голосования и невозможно.

В этой связи имеет смысл обратиться к правовой позиции органа конституционного контроля, единственного имеющего право толковать Конституцию РФ. В 1998 г. по запросу депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ было издано Постановление Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которым Президент РФ имеет право предложить на обсуждение депутатскому корпусу как одну и ту же кандидатуру дважды или трижды, так и каждый раз нового кандидата в случае непрохождения предыдущего кандидата. При этом как в первом, так и во втором случае после трехкратного отклонения представленных Президентом РФ кандидатур на должность Председателя Правительства РФ Государственная Дума должна быть распущена. По мнению Конституционного Суда РФ, только так, не только распуская Государственную Думу, но и одновременно назначая выборы ее нового состава, возможно обеспечить гарантированность сохранения основ конституционного строя России как демократического правового государства.

В связи с этим позиция Н. М. Колосовой является вполне обоснованной и логичной, так как конституционная ответственность Государственной Думы очевидна. Кроме того, при дальнейшем взаимодействии Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ по формированию исполнительной власти в стране возможно создание отдельного конституционно-правового обычая по каждому из возможных вариантов, допускаемых ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, для достижения стабильного функционирования конституционного строя с учетом исторических реалий, а именно «своевременного формирования Правительства РФ или, соответственно, продолжение функционирования Правительства РФ, поддерживаемого Президентом РФ вопреки недоверию, выраженному Правительству Государственной Думой».

Анализируя государственно-правовую практику и нормативные правовые акты, мы приходим к выводу, что выбор кандидатуры Председателя Правительства РФ, представляемой в Государственную Думу для одобрения (неодобрения), представляет собой прерогативу Президента РФ, самостоятельно принимающего решение о количестве предоставляемых кандидатур на должность Председателя Правительства РФ в случае отклонения первого или второго кандидата на этот пост депутатами Государственной Думы. По нашему мнению, в силу того, что Президент РФ, являясь гарантом Конституции РФ, имеет право после отказа депутатского корпуса в одобрении кандидата на пост Председателя Правительства РФ самостоятельно назначить совершенно иного Председателя Правительства, так сказать, четвертую кандидатуру, причем не из тех трех кандидатур, которые были представлены до этого Государственной Думе. При этом данный вариант свидетельствует об уважении мнения Государственной Думы, которая фактически понесла конституционную ответственность в виде своего роспуска, но не согласилась с неприемлемой, по ее мнению, кандидатурой или кандидатурами, предлагаемыми Президентом РФ.

Конституция РФ прямо не закрепляет возможность более активного участия Государственной Думы в данной процедуре в виде проведения предварительных консультаций с депутатами или партиями, представленными в Государственной Думе. Эти подразумеваемые процедуры, к сожалению, не используются на практике, хотя могли бы стать конституционным обычаем, разрешив, наверное, все противоречия, возникающие в процессе формирования Правительства РФ, кроме того, повторимся, за такой вариант Конституционный Суд РФ высказывался одобрительно.

Резюмируя произведенный нами анализ первого этапа формирования Правительства РФ, завершающегося назначением Председателя Правительства РФ, отметим, что этот процесс происходит независимо от мнения Государственной Думы и подчас идет вразрез с ним.

Второй этап формирования Правительства РФ связан с назначением членов Правительства, которое согласно ст. 110 Конституции РФ состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. В соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции РФ обязанность по формированию Правительства РФ возложена на Председателя Правительства и Президента РФ, за которым остается последнее слово. Так, после своего назначения премьер-министр обязан в течение недели представить на утверждение Главе государства предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Согласно официальному толкованию ч. 1 ст. 112 Конституции РФ структура федеральных органов исполнительной власти представляет собой не только перечень этих органов, но и персональный состав их руководителей, предлагаемых для назначения Президента РФ, с целью обеспечения функционирования федеральной исполнительной власти. Изменение и дополнение данной структуры осуществляется на основании Указов Президента РФ.

На сегодняшний день структура федеральных органов исполнительной власти установлена Указом Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 02.02.2016) и включает в себя министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Кроме того, в Указе определено, что Председатель Правительства РФ имеет восемь заместителей, в том числе одного первого заместителя, и Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации в качестве отдельного заместителя Председателя Правительства РФ. Состав членов Правительства РФ и заместителей Председателя Правительства меняется каждый раз вместе с вновь избранным главой правительства. Сделано это для более четкого структурирования количественного и качественного состава Правительства РФ, так как до этого состав Правительства мог трансформироваться и видоизменяться. Например, в 1999 г. было установлено, что у Председателя Правительства РФ будет пять заместителей, в том числе два первых.

Из соответствующих норм Конституции и законодательства однозначно следует, что Правительство не является единоличным органом исполнительной власти, а выступает как коллегиальный и коллективный орган. И только с данных позиций Правительство РФ следует рассматривать в дальнейшем. Как отмечают ряд авторов, появление в составе российского Правительства так называемых министров без портфеля, которые, не являясь руководителями федерального органа исполнительной власти, тем не менее, обладали рангом министра. В истории Правительства новых времен существовали две категории таких министров. Первая — это руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации. Вторая — это лицо, входящее в состав Правительства в ранге «министра без портфеля», которое, однако, выполняло общие стратегические функции, но никаким федеральным органом исполнительной власти не руководило и его не возглавляло. Совмещать должность заместителя Председателя Правительства РФ, федерального министра с должностью полномочного представителя Президента РФ в каком-либо из федеральных округов в российском Правительстве стало возможным с 2010 г. на основании указа Президента РФ.

В Конституции РФ — ни в ст. 112, ни в главе VI не содержится перечня требований к кандидатурам в члены Правительства РФ. В Федеральном конституционной законе «О Правительстве РФ» установлены в крайне общем виде основные требования к кандидатам, запрещающие членам Правительства только совмещать данную должность с другими выборными или назначаемыми должностями в органах государственной власти (за исключением полпредов в федеральных округах) и органах местного самоуправления, а также заниматься предпринимательской деятельностью, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы, или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой. В этой связи новеллой является то, что с 2013 г. для членов Правительства РФ и их семей введен запрет на открытие и сохранение прежних счетов (вкладов), хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иными иностранными финансовыми инструментами.

В конституциях многих иностранных государств для занятия должности члена правительства к кандидатам на должность предъявляется, например, требование о наличии гражданства страны (Мексика, Швеция) (в России также существует данное требование (ст. 9 ФКЗ «О Правительстве РФ»), существуют ограничения по возрасту (Бразилия, Мексика, Норвегия, Польша), сроку пребывания в должности члена правительства (Китай), вероисповеданию (Норвегия, Швеция) и др.

Обратим внимание (хотя об этом мы упоминали ранее) на наличие в составе Правительства особой группы министров, составляющей силовой блок, который полностью подчинен Президенту России как Верховному Главнокомандующему. Данные силовые министры и руководители силовых служб (Главное разведывательное управление Генерального штаба Вооруженных сил РФ; Служба внешней разведки РФ; Федеральная служба безопасности РФ; Федеральная служба охраны РФ; Федеральная служба по контролю за оборотом наркотиков РФ; Федеральная служба исполнения наказаний РФ), как верно замечено, даже без президентской поддержки обладают столь значимыми и властными полномочиями, которые сразу же выделяют их из числа всех других министров и других силовых структур органов исполнительной власти. Вышеперечисленные силовые органы в своей деятельности в основном опираются на Президента и его Администрацию и потому весьма косвенно участвуют в работе Правительства, тем более, если это прямо не затрагивает их интересов.

Подводя итоги анализа института формирования российского правительства, отметим, что на всех этапах формирования органа исполнительной власти Президент является ключевой и доминирующей фигурой, любые конфронтации и несогласие с решениями Главы государства сразу же приводят к последствиям политической, а в некоторых ситуациях — и конституционной ответственности. Даже кандидаты, представленные на должности в Правительство РФ, рассматриваются, отбираются и назначаются Президентом РФ, причем данный процесс происходит не публично. Конечно же, в случае диаметрального несогласия с проводимой политикой заместители Председателя и федеральные министры могут подать в отставку, которая, однако, практически не повлияет на существование и работу самого Правительства РФ в отличие от отставки его Председателя, освобождение которого от должности влечет автоматическую отставку всего кабинета. Все это еще раз подчеркивает особый конституционно-правовой статус органа исполнительной власти в России и функционирование института ответственности через призму политического влияния Президента страны.

Пожалуй, не будет преувеличением отметить, что одним из наиболее распространенных, часто употребляемых в науке и практике конституционного права понятий является понятие отставки. Вместе с тем вряд ли мы погрешим против истины, если будем утверждать, что институт отставки Правительства РФ в России крайне противоречив и является несформировавшимся с точки зрения содержания, оснований, субъектного состава, последствий, а также научного наполнения.

Заметим, что с принятием Конституции РФ определился четкий субъектный состав, в отношении которого может быть реализована процедура отставки, а именно: Президент РФ, Правительство РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ, высший исполнительный орган субъекта РФ, судьи, государственные служащие. Само понятие отставки в большом юридическом словаре определяется как «сложение полномочий правительства, его членов или отдельных министров в связи с вынесением вотума недоверия или порицания, внутренними разногласиями в правительстве, по состоянию здоровья, по достижению установленного законодательством возраста».

Не вызывает сомнения, что такие понятия, как «сложение полномочий» и «отставка», все же неравнозначны. Понятие «сложение полномочий» применяется Конституцией РФ в ст. 116 только, когда состав Правительства РФ прекращает свои полномочия в связи со вступлением в должность «нового» Президента РФ. В остальных же случаях Правительство РФ отправляется в отставку Президентом РФ, как это прямо установлено Конституцией РФ. Таким образом, «сложение полномочий и отставка Правительства РФ» имеют в своей основе разные юридические факты, а следовательно, и разную правовую подоплеку. Можно смело утверждать, что сложение полномочий Правительства РФ перед вновь избранным Президентом РФ не может трактоваться как мера конституционной ретроспективной ответственности, а является объективным результатом демократического процесса смены Главы государства через институт выборов как позитивной юридической ответственности. Напротив, отставка Правительства РФ всегда связана с ответственностью, политической или конституционной. Поэтому особое внимание необходимо уделить анализу содержания ст. 117 Конституции РФ.

Исходя из содержания ст. 117 Конституции РФ, процедура отставки Правительства РФ начинается по факту наступления следующих обстоятельств:

— ч. 1 ст. 117 Конституции РФ — собственное желание членов Правительства РФ;

— ч. 2 ст. 117 Конституции РФ — решение Президента РФ об отставке всего состава Правительства РФ;

— ч. 3 ст. 117 Конституции РФ — решение Президента РФ в соответствии с высказанным Государственной Думой вотумом недоверия;

— ч. 4 ст. 117 Конституции РФ — решение Президента РФ в связи с отказом Государственной Думы в доверии Правительству РФ;

— п. 2 ст. 7 ФЗ «О Правительстве Российской Федерации» — в связи с освобождением Президентом РФ от должности Председателя Правительства РФ.

При этом первое и последнее основания прекращения полномочий Правительства РФ, по мнению Г. С. Кильдиной, может быть отнесено к «прекращению исполнения полномочий по желанию самого субъекта отставки», то есть к понятию «добровольной отставки» Правительства РФ, в то время как все другие основания представляют собой «прекращение исполнения полномочий вне зависимости от желания самого субъекта отставки, по решению соответствующего государственного органа или должностного лица», то есть принудительную форму отставки.

В отношении первого основания, регламентированного ч. 1 ст. 117 Конституции РФ, Правительство как коллегиальный и коллективный орган должно принимать совместное решение об отставке на своем заседании при участии всех членов, за исключением тех лиц, которые входят в Правительство РФ по должности, — Генпрокурора, Уполномоченного по правам человека и др. Отставка на данных лицах никоим образом не отразится, и, соответственно, принимать участие в голосовании по данному вопросу они не могут.

Однако существует точка зрения, согласно которой «решение об отставке Правительства может принять единолично его Председатель, так как кроме него, остальные члены Правительства назначаются и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации по предложению Председателя». Вместе с тем такой вариант вполне допустим, но реализация его регламентирована ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Так, Председатель Правительства РФ имеет право добровольно подать в отставку, решение о которой принимается исключительно Президентом РФ; в случае принятия добровольной отставки главы Правительства всё Правительство РФ в целом уходит в отставку. Установленная в указанном случае зависимость отставки всего состава Правительства РФ от отставки Председателя Правительства РФ согласно ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», объясняется статусом Председателя, а также его обязанностями и ответственностью за организацию работы и определение основных направлений деятельности Правительства и конституционной схемой (в два этапа) формирования Правительства РФ.

Отметим, что в отличие от назначения на должность Председателя Правительства РФ решение о досрочном прекращении полномочий Председателя Правительства Президент РФ принимает без участия депутатов Государственной Думы РФ, за исключением того факта, что Президент РФ обязан уведомить палаты Федерального Собрания РФ в день принятия решения об отставке. Солидаризируясь с Г. С. Кильдиной, автор утверждает, что это нарушает демократические основы государственно-правового развития страны, нарушает принцип разделения властей и усиливает роль Президента РФ в механизме государства, поэтому необходимо предусмотреть возможность участия депутатского корпуса в процедуре прекращения полномочий Председателя Правительства РФ.

Еще раз подчеркнем, что каких-либо существенных правовых различий в основаниях отставки, закрепленных в ч. 1 ст. 117 Конституции РФ и ч. 2 ст. 7 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» для разных его членов, нами не выделяется. Даже в случае, если Председатель Правительства РФ выразит свое личное желание уйти в отставку от имени всего Правительства на основании ч. 1 ст. 117 Конституции РФ, не посоветовавшись с членами Правительства РФ, их неведение никоим образом не повлияет на правовые последствия такой отставки. Мнение любого члена Правительства, даже входящего в силовой блок, Председатель Правительства РФ имеет право вообще не учитывать при принятии решения об отставке по основаниям ч. 1 ст. 117 Конституции РФ. Таким образом, нормы ч. 1 ст. 117 Конституции РФ и ч. 2 ст. 9 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» совершенно одинаковы по своим юридическим последствиям для всего состава Правительства РФ.

В то же время Правительство РФ до сих пор не воспользовалось предусмотренной конституционной возможностью добровольно уйти в отставку, хотя политических оснований для этого было достаточно: критика Правительства РФ со стороны общества за неудачи во внутренней политике государства, со стороны Государственной Думы РФ как органа представительной власти или конфронтации с Президентом РФ. Из этого следует вывод о том, что позитивная ответственность в виде исполнения долга перед населением страны и государством не имеет для большинства членов Правительства РФ значимой морально-нравственной оценки, в силу чего Президент РФ как гарант прав и свобод человека и гражданина обязан работать «на опережение», применяя меры ретроспективной ответственности по отношению к Правительству РФ за неисполнение позитивной ответственности.

В зарубежной конституционной практике институт добровольной отставки правительства в случае критики со стороны парламента или общества, может быть реализована, как меры позитивной юридической ответственности, выражавшейся в осознании ответственности за проводимую исполнительной властью внешнюю и внутреннюю политику. Примерами этого являются: добровольная отставка правительства Романо Проди в 2008 г. из-за политического кризиса, к которому привела политика, осуществляемая правительством; добровольная отставка Правительства Йоргосу Папандреу в Греции в конце 2011 г., связанная с затянувшимся многомесячным экономическим кризисом; события на Украине, вызвавшие добровольную отставку всего Правительства в феврале 2014 г.

Данный список стран можно продолжать, однако для России добровольная отставка Правительства — несвойственное явление, что, безусловно, связано с ее историческими и политическими особенностями. Следует особо отметить, что норма ст. 117 Конституции РФ дает Правительству РФ право, но не устанавливает обязанности подать в отставку, а также не обязывает Главу государства принять ее, даже если Правительство в полном составе все-таки захочет добровольно сложить с себя полномочия. Принудительная отставка Правительства возможна в трех случаях: 1) отставка Правительства по решению Президента; 2) отставка вследствие выражения вотума недоверия Правительству РФ Государственной Думой; 3) отказ в доверии Правительству РФ со стороны Государственной Думы.

Отставка Правительства по решению Главы государства закрепляется ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, в которой говорится, что Президент РФ может принять решение об отставке Правительства. Однако, по справедливому замечанию Г. С. Кильдиной, никаких специальных условий для отставки Правительства по инициативе Президента РФ в тексте Конституции РФ не предусмотрено. Исходя из содержания статей Основного Закона, получается, что Президент РФ, не объясняя причин парламенту страны, имеет право отправить в отставку Председателя РФ, а следовательно, все Правительство РФ в целом. При этом такое решение не подлежит обжалованию.

Обращу внимание на хронологию отставок Правительства России и основания, по которым проходили те или иные отставки в период становления современной российской государственности. Отставка Правительства B. C. Черномырдина была связана со «стремлением придать экономическим реформам больше энергии и эффективности, дать им дополнительный толчок, новый импульс», чего не мог сделать, по мнению Президента РФ Б. Н. Ельцина, отстраненный глава Правительства. Отставка Правительства С. В. Кириенко была связана, по словам Главы государства, с «законотворческим тупиком при принятии антикризисной программы», при этом Президент РФ отметил, что органами исполнительной власти должен руководить «тяжеловес» по умолчанию В. С. Черномырдин. Отставку Правительства Е. М. Примакова Глава государства связал с «полностью выполненной поставленной перед Правительством РФ тактической задачей. Однако ситуация в экономике по-прежнему не улучшается. (...) Уверен, что новый премьер способен придать работе кабинета необходимую динамику и энергию». Основанием для отставки Правительства С. В. Степашина послужило заявление Б. Н. Ельцина, гласящее, что «ровно через год будут президентские выборы. И сейчас я решил назвать человека, который способен консолидировать общество... Россияне будут иметь возможность оценить деловые и человеческие качества Путина».

Таким образом, нами были отмечены именно отставки Правительства во время сложных в политическом и экономическом плане периодов развития нашей страны. Решения Президента об отставке Правительства РФ имели под собой конкретные основания, как правило, выражавшиеся в неэффективной деятельности Правительства РФ, в основном в экономической сфере. Следует отметить, что постепенное изменение ситуации, произошедшее после 2002–2003 гг., и стабилизация в сфере экономики, управления, социальной и политической сферах привели к снятию напряжения и отсутствию предпосылок для реализации неограниченного права Президента РФ на отставку Правительства РФ. Поэтому со звучавшими мнениями, такими как «если Президент РФ злоупотребляет своим правом принятия решения об отставке Правительства РФ, закрепленного в ч. 2 ст. 117 Конституции РФ, то это право может быть ограничено на срок до 6 месяцев с момента признания Верховным Судом РФ факта злоупотребления этим правом. Злоупотреблением следует признавать систематическое принятие решений об отставке Правительства РФ (более чем 1 раз в течение 6 месяцев) либо отставку Правительства РФ при отсутствии в деятельности Правительства РФ законодательно закрепленных оснований для такой отставки» многих исследователей вопросов ответственности, в том числе и правительственной, согласиться в настоящий период не представляется возможным.

Спорность данных позиций связана и с тем обстоятельством, что затягивание или ограничение по срокам процесса отставки Правительства РФ будут способствовать дестабилизации обстановки, так как, глава Правительства будет уверен в своей «безнаказанности» то есть в отсутствии возможности быть отстраненным в ближайшие шесть месяцев. Кроме того, предложение о внесении в Конституцию РФ понятия «злоупотребление правом отставки» и введении дополнительного субъекта — Верховного Суда РФ, оценивающего «факт злоупотребления правом Президента в отношении отставки», является деструктивным, поскольку приведет к углублению кризисных ситуаций в стране, размытости ответственности в принятии решений, искажению заложенного Конституцией принципа разделения властей и ко многим другим негативным последствиям.

Показательным в этом плане является суждение А. А.Шеяна, который отмечает, что Президент РФ не должен объяснять причины принимаемых решений, в том числе и в связи с отставкой Правительства РФ, что верно с точки зрения сложившейся практики взаимоотношений Главы государства, парламента и Правительства. Кроме того, даже зарубежный опыт отставок правительств не подразумевает каких-либо законодательных ограничений временного или иного толка в отношении принимаемого Главой государства решения.

Следующие два основания отставки Правительства РФ являются реализаций позитивной юридической ответственности в виде парламентской ответственности Правительства РФ в полном юридическом проявлении и сводятся к парламентскому доверию (ч. 4 ст. 117 Конституции РФ) и парламентскому недоверию (ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Вотум недоверия, по мнению многих ученых, выглядит самым мощным политическим инструментом влияния Государственной Думы на Правительство РФ, кроме того, данный инструмент выступает формой парламентского контроля со стороны законодательной власти за властью исполнительной.

Последствия парламентской ответственности в вышеописанных нормах Конституции РФ (ч.3и 4 ст. 117) в случае своего логического завершения сводятся или к роспуску Парламента, или к отставке Правительства, осуществляемой исключительно Президентом РФ. Различие этих форм состоит в субъектном составе, инициирующем доверие или недоверие Правительству. Так, недоверие высказывается сугубо Государственной Думой по собственной инициативе, отказ же в доверии или недоверие Правительству РФ со стороны депутатского корпуса диктуется инициативой самого федерального органа исполнительной власти, который ставит вопрос о доверии перед палатой Федерального Собрания РФ.

Исходя из смысла ч. 3 ст. 117 Конституции РФ Государственная Дума может выразить вотум недоверия Правительству РФ, принимая специальное постановление большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, но окончательное решение принимает только Президент РФ. Здесь мы также наблюдаем ситуацию, в которой Президент РФ играет ключевую роль, соглашаясь или не соглашаясь с решениями парламента. Решение Государственной Думы о недоверии Правительству РФ не означает его скорейшую отставку, так как определяющую роль играет мнение Главы государства, который может принять ту или иную сторону. В случае повторного выражения в течение трех месяцев Государственной Думы вотума недоверия Правительству РФ Глава государства или принимает отставку Правительства, или распускает Государственную Думу, одновременно назначая выборы нового состава. Здесь также присутствует усмотрение Президента РФ по разрешению данной конфликтной ситуации.

В Регламенте Государственной Думы подробно описывается парламентская процедура выражения вотума недоверия, который может быть инициирован группой депутатов в составе не менее 1/5от общего числа депутатов Государственной Думы и должен быть мотивированным. Однако ни в одном источнике не установлены основания вотума недоверия, однако чаще всего такими мотивами могут стать критика работы Правительства РФ и негативная ситуация в стране в социально-экономической сфере. По справедливому замечанию В. Е. Чиркина, «политическая ответственность правительства и министров имеет важную особенность — она возможна не только за правонарушения, но и без таковых, что чаще всего и бывает. Парламент выражает недоверие правительству и министрам за недостатки в работе, упущения, считая политическую линию правительства или министра неверной, нередко в связи с грубым нарушением этических норм».

Обсуждение вотума недоверия заканчивается в случае высказанного предложения о прекращении дискуссии по этому поводу, одобренного большинством голосов депутатов, принявших участие в голосовании. Председатель Правительства Российской Федерации или его заместитель имеют право участвовать в данной процедуре, но выступают последними, перед итоговым голосованием. Однако инициаторы вотума недоверия, депутаты Государственной Думы, имеют право отзыва своих подписей, и в этом случае вопрос о выражении недоверия Правительству РФ исключается из порядка работы палаты без дополнительного голосования. Постановление о вотуме недоверия принимается абсолютным большинством голосов. Голосование может проходить открыто или тайно в зависимости от решения Государственной Думы. Очевидно, что российская модель исходит из деконструктивного вотума недоверия, то есть не требует от Президента РФ решения вопроса о выдвижении и голосовании в парламенте по новой кандидатуре Председателя Правительства, как это происходит, например, в Германии.

Принятый Государственной Думой вотум недоверия Правительству РФ данную процедуру не завершает. В случае, если Президент РФ согласится с решением Государственной Думы о недоверии Правительству РФ и объявит отставку Правительства, то только тогда и наступит момент конституционной ответственности Правительства РФ. Однако, как следует из практики, только в случае повторного вотума недоверия Государственной Думы в течение трех месяцев Президент РФ обязан принять решение по применению мер ретроспективной ответственности по отношению либо к Государственной Думе, либо к Правительству РФ. Хотя, если Президент РФ полагает правильным, он имеет право принять решение о применении ретроспективной ответственности уже после первого выражения вотума недоверия. Мы разделяем научную позицию современных конституционалистов о праве, а не обязанности Президента РФ объявить либо об отставке Правительства РФ, либо о роспуске Государственной Думы РФ, поэтому если Глава государства не отправляет в отставку Правительство, то это не означает одновременное обязательное решение о роспуске Государственной Думы РФ. Данное обстоятельство объясняется пробелом в тексте ст. 117 Конституции РФ о сроках, в которые Президент РФ обязан принять решение в случае повторного выражения вотума недоверия. Таким образом, Глава государства формально может принимать решение в течение неограниченного периода времени. В данной аргументации имеется логика, однако такая ситуация порождает неопределенность в правовом регулировании.

Анализируя парламентскую ответственность Правительства, многие исследователи утверждают, что она является не чем иным как неким идеалом, представляющим собой, пользуясь выражением И. Канта, «максимум совершенства, недостижимого на практике, но служащего путеводной звездой». Поэтому нам довольно близка точка зрения, высказанная в монографическом исследовании Г. С. Кильдиной, отмечающей, что в отношениях Государственной Думы РФ с Президентом России и Правительством РФ вотум недоверия не играет роли противовеса, так как инициатива Государственной Думы может быть обращена Президентом РФ против нее же самой. Поэтому в случае инициирования Государственной Думой процедуры отставки Правительства России оно сохраняет независимое положение, так как напрямую Государственная Дума не может его отправить в отставку ввиду того, что деятельность исполнительной власти не зависит от оценки ее деятельности палатой Федерального Собрания РФ.

Юридическая Чепус А.В. Теория позитивной юридической ответственности. Монография

Юридическая Чепус А.В. Теория позитивной юридической ответственности. Монография

В монографии исследуется теория позитивной юридической ответственности органов исполнительной власти, ее современное состояние и перспективы развития. Особое внимание уделено классификации такой ответственности, ее функциональной составляющей. Автор исследует методологические основы позитивной юридической ответственности органов исполнительной власти, а также уделяет внимание реализации позитивной юридической ответственности в области антикоррупционной политики государства в системе органов исполнительной власти в РФ.<br /> Законодательство приводится по состоянию на сентябрь 2016 г.<br /> Монография рассчитана на широкий круг читателей, в том числе преподавателей, аспирантов, студентов, юридических вузов, научных и практических работников и всех тех, кто интересуется вопросами теории права.