Судебный контроль в исполнительном производстве. Монография

Ярошенко Л.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 10.03.2017 ISBN: 9785392243686 Язык: Объем текста: 115 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Глава 1. Правовая природа судебного контроля за исполнительным производством

Глава 2. Особенности судопроизводства по делам о защите прав участников исполнительного производства

Прилoжение 1

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 1.
Правовая природа судебного контроля за исполнительным производством

§ 1.1. Место и роль исполнительного производства в гражданском (цивилистическом) процессе.

Статья 1 Фeдeрального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон № 229-ФЗ) определяет исполнительное производство как «установленный законом порядок принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц, которым при осуществлении установленных федеральным законом полномочий предоставлено право возлагать на физических лиц (граждан), юридических лиц, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения определенных действий».

Рекомендациями по защите прав в исполнительном процессе, принятыми Комитетом министров Совета Европы 9 сентября 2003 г., принудительное исполнительное производство определяется как «проведение в силу судебных решений, а также других судебных или несудебных актов в соответствии с законом, который обязывает ответчика сделать что-то или воздержаться от этого или оплатить то, что было признано долгом».

Вопрос о месте исполнительного производства в системе российского права традиционно носил дискуссионный характер.

Реформирование исполнительного производства на протяжении долгого времени сводилось в основном к изменению роли суда в процессе исполнения.

Изначально исполнительное производство в России регулировалось нормами гражданского процессуального права, в частности Уставом гражданского судопроизводства России 1864 г.

В российском праве в дореволюционный период исполнительное производство являлось заключительной стадией гражданского процесса. Именно в этой стадии и происходило восстановление субъективных прав участников гражданского оборота.

В 1990-е гг. началось глобальное реформирование порядка исполнения судебных решений. Исполнительное производство было отделено от гражданского судопроизводства в рамках проводимой судебной реформы. С принятием Закона № 229-ФЗ и Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (далее — Закон о судебных приставах), а затем новых Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ (далее — ГПК РФ), Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (далее — АПК РФ), включающих в себя раздел «Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов», можно говорить об изменении роли исполнительного производства в цивилистическом процессе. Правоохранительная по своей сути роль суда, призванного бороться с нарушениями в области гражданского законодательства и в сфере исполнения юрисдикционных актов, сменилась сугубо правоприменительной, при которой суд является органом, содействующим участникам процесса в вопросах урегулирования спора. В случае обнаружения судом отклонений от нормального исполнения суд дает Федеральной службе судебных приставов (далее — ФССП России) приказ о применении к обязанному лицу мер государственного принуждения.

Относительно места и роли исполнительного производства в российском праве многие процессуалисты придерживаются мнения, что в результате реформирования складывается новая отрасль — гражданское исполнительное право, без которой система права не может нормально функционировать. Указанная позиция изложена в работах И. В. Решетниковой, В. М. Шерстюка, В. В. Яркова и др.

Сторонники выделения исполнительного производства в самостоятельную отрасль права в обоснование данной концепции приводят следующие доводы. По мнению некоторых из них, гражданско-процессуальные правоотношения должны ограничиваться сферой правосудия, исполнительное производство к правосудию отношения не имеет. Кроме того, высказываются мнения, что суд не является обязательным субъектом исполнительных правоотношений, его роль в этих отношениях незначительна. Ряд авторов в обоснование своей позиции приводят классификацию принципов, характерную, по их мнению, для отрасли исполнительного права (принцип реальности исполнения, принцип поощрения добровольного исполнения, неприкосновенность личности должника, неприкосновенность минимума средств существования должника и членов его семьи и др.). О. В. Исаенкова, В. В. Ярков выделили у исполнительного права собственный предмет, метод, свою нормативную базу, специфические принципы, систему. Кроме того, отмечают, что на правовое регулирование исполнительного производства распространяются нормы различных отраслей права (административного, гражданского процессуального, гражданского и др.), что характеризует его как самостоятельную отрасль.

С последним выводом согласиться труднее всего, так как данное замечание скорее характеризует исполнительное право как комплексную отрасль права.

Ряд ученых считают, что о самостоятельности норм, регулирующих исполнительное производство, также свидетельствует наличие обособленного законодательства. О. В. Исаенкова убеждена, что наличие раздела VII ГПК РФ подтверждает юридическое своеобразие исполнительного права как отрасли российского права. По мнению автора, исполнительное право скорее специальная отрасль права, а не вторичное образование вроде комплексной отрасли или под-отрасли.

Кроме того, новый ГПК РФ достаточно последовательно отграничил судопроизводственные правоотношения от исполнительных. Название раздела VII «Производство, связанное с исполнением судебных постановлений и постановлений иных органов» взамен прежнего «Исполнительное производство» может свидетельствовать об исключении из предмета законодательного регулирования исполнительных действий как таковых.

С данной точкой зрения сложно согласиться, так как наличие обособленного законодательства, регулирующего вопросы исполнения, не говорит о появлении самостоятельной отрасли права. Трудно найти какую-либо отрасль права, единственным источником регулирования которой являлся бы единый, обособленный акт.

По мнению Т. К. Андреевой и В. М. Шерстюка, идеи о самостоятельности исполнительного производства, признанные законодателем, являются правильными, так как с изменением места и роли исполнительного производства в системе российского права трудно говорить о включении его правовых норм и институтов в состав отрасли гражданского процессуального права.

Аналогичные взгляды высказывались учеными в дореволюционной России. М. А. Гурвичем было отмечено, что исполнительное производство является «инородным клином» по отношению к деятельности по осуществлению правосудия. По его мнению, исполнительное производство «также связано с правосудием, как и с деятельностью арбитража и нотариуса в части его исполнительных действий».

И. А. Невский под исполнительным производством понимает исключительно деятельность судебных приставов-исполнителей, осуществляющих принудительное исполнение в отношении должников, добровольно не исполняющих вынесенное в отношении них постановление суда или арбитражного суда, причем эта деятельность целиком и полностью имеет самостоятельный характер и относится к одной из новейших отраслей российского права — исполнительному праву.

О существовании такого правового образования, как «исполнительное право», сегодня говорят и многие практикующие юристы. По словам директора ФССП России, главного судебного пристава Российской Федерации А. О. Парфенчикова, «исполнительное право» — уже абсолютно приемлемый и используемый юридический термин как среди российских правоведов, так и за рубежом.

Не совсем определенным представляется мнение Конституционного Суда РФ относительно места исполнительного производства в цивилистическом процессе. В Постановлении от 30 июля 2001 г. № 13-П при разрешении вопросов соответствия Конституции РФ отдельных положений Закона № 229-ФЗ Конституционный Суд поддержал идею об отраслевой самостоятельности норм, регулирующих исполнительное производство, а также признал соответствующим Конституции РФ сосредоточение данных норм в специальном федеральном законе, отметив, что согласно Конституции РФ «меры исполнительного характера по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью осуществляются исполнительной властью».

В то же время Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно отмечает, что правосудие должно отвечать требованиям справедливости и обеспечивать эффективное восстановление в правах. Тем самым Конституционный Суд РФ поддерживает международно-правовые стандарты в сфере правосудия, провозглашенные ст. 8 Всеобщей декларации прав человека, согласно которым каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентным национальным судом.

В развитие идеи выделения исполнительного производства в самостоятельную отрасль права Администрацией Президента РФ в 2001 г. была образована рабочая группа по разработке кодифицированного акта в сфере исполнительного производства. В состав рабочей группы вошли видные ученые-процессуалисты и юристы-практики. В 2004 г. рабочей группой был предложен проект Исполнительного кодекса РФ. По мнению составителей, данный кодекс должен являться базовым законом, регулирующим отношения, складывающиеся в процессе исполнения, и основываться на систематизации всех действующих нормативных правовых актов, систематизации способов реализации исполнительных документов и разнообразных исполнительных процедур, учитывая законодательные особенности различных отраслей права, устранить и ликвидировать многочисленные пробелы исполнительного законодательства.

В развитие идей принятия Исполнительного кодекса Г. Д. Улетовой был предложен вариант законопроекта «Об исполнительной деятельности частных судебных приставов-исполнителей», который, впрочем, также не нашел своей реализации.

Анализируя приведенные авторские позиции и уровень развития законодательной базы, регулирующей вопросы исполнительного производства, считаем кодификацию законодательства в сфере исполнения на данном этапе явно преждевременной, так как предпосылок для разработки Кодекса исполнительного производства, содержащего и регулирующего вопросы исполнения, на сегодняшний день недостаточно. Основной предпосылкой, стимулирующей проведение определенных разработок по кодификации исполнительных норм, могло бы стать, например, решение вопроса об определении исполнительного производства в качестве самостоятельной отрасли права, что, на наш взгляд, является весьма спорным. Выделение самостоятельной отрасли права являлось бы возможным при наличии сложившейся науки исполнительного производства, наличии непротиворечивой судебной практики в вопросах исполнения, выявлении основных направлений государственной политики в сфере исполнительного производства, а главное, определении соотношения роли судебного пристава и роли суда в процессе исполнения и др.

По мнению авторов Долгосрочной программы повышения эффективности исполнения судебных решений (2011–2020 годы) (далее — Программа), разработанной Министерством юстиции Российской Федерации, на сегодняшнем этапе перед законодателем стоит необходимость модернизировать законодательную базу, регулирующую вопросы исполнительного производства, разработать и внедрить в практическую деятельность новые институты и модели правового регулирования принудительного исполнения, выявить эффективность данных институтов с целью их дальнейшего включения в Исполнительный кодекс Российской Федерации.

Согласно опросу, проведенному среди судебных приставов-исполнителей Рязанской области, абсолютное большинство (более 75 %) склоняются к необходимости и целесообразности принятия Исполнительного кодекса РФ как специализированного акта, регулирующего работу ФССП России. Причем единственной причиной в вопросе о необходимости принятия данного акта, отмеченной судебными приставами, является удобство в использовании единого акта в процессе правоприменения. На наш взгляд, данная причина является весьма сомнительной, так как вышеназванный кодекс, скорее всего, заменит лишь Закон № 229-ФЗ, слегка расширив и упорядочив существующие нормы, вряд ли в своей практической деятельности судебный пристав-исполнитель сможет ограничиваться лишь специализированным кодексом, не используя иное процессуальное законодательство.

Хотелось бы отметить, что проект Исполнительного кодекса подготовлен более 10 лет назад, но вопрос о его принятии не решен до сих пор. Как верно отметил А. В. Мицкевич, «обособить в законодательстве можно только то, что обособлено в действительности».

Иного мнения относительно места исполнительного производства в системе российского права придерживаются ряд ученых-процессуалистов XIX–XX вв., поставивших вопрос о существовании так называемого «полицейского права», исключая тем самым процессуальный характер исполнительного производства, как не охватываемый понятием судебной власти и состязательным процессом.

В. М. Оганесян говорит об исполнительном производстве как части административного процесса, который, в свою очередь, является процессуальной формой исполнительной власти. По мнению автора, посредством постановления судебного пристава-исполнителя осуществляется своеобразная инверсия процессуальных отношений в рамках правосудия в отношении административного процесса. И именно форма и само существование данного постановления являются зримым воплощением перехода от одной отрасли права к другой и, следовательно, границей между судебной и исполнительной властью в их взаимодействии в связи с реализацией судебного решения.

М. К. Юков пришел к выводу, что исполнительное право представляет собой комплексную отрасль права, нормы которой представляются автором в качестве вторичного образования гражданско-процессуального права, одним из субъектов которого является суд. Данный подход получил свое развитие в работах Н. А. Панкратовой.

В работах В. В. Яркова также упоминается о комплексности норм исполнительного права, так как исполнительное производство включает в себя как судебную деятельность, так и деятельность судебного пристава-исполнителя в сфере принудительной реализации юрисдикционных актов.

Выделение норм исполнительного производства в качестве комплексного правового образования является, на наш взгляд, более обоснованным и предпочтительным, но в то же время не отражает в полной мере всю специфику отношений в сфере исполнения. Выделение собственного предмета правового регулирования, принципов и системы, с одной стороны, говорит об определенной обособленности данного правового явления, но, с другой стороны, не учитывает существа отношений, возникающих по поводу исполнения судебных актов. Ведь с точки зрения цикличности защиты и реального восстановления прав субъектов гражданского производства исполнительные правоотношения являются тем завершающим звеном защиты названных прав, без которого не представляется возможным проведение хоть какого-либо объективного анализа данной сферы государственной жизни и возможности постановки выводов об эффективности ее функционирования. Ведь непосредственно, как часть судопроизводства, исполнение судебных актов воспринимается и простыми гражданами, и организациями, когда они при неисполнении судебного акта обращаются в суд с требованием об обязании должника исполнить судебное решение.

В работах ряда процессуалистов исполнительное производство рассматривается именно как продолжение судебного процесса, стадия судопроизводства. Причем процесс исполнения они относят к правосудию.

Некоторые авторы выделяют в гражданском судопроизводстве два отдельных процесса: процесс разрешения спора и процесс исполнения судебного постановления, которые объединены общей целью.

Как считает А. Т. Боннер, общественные отношения, складывающиеся в процессе исполнительного производства, «имеют производно-вспомогательный характер и в полной мере отражают основную модель гражданских процессуальных отношений между компетентными государственными органами и участниками процесса. Разница заключается лишь в том, что в данном случае речь идет о заключительной стадии гражданского процесса, в которой реализуется судебное решение. А место суда в качестве субъекта, действующего в интересах государства и общества, здесь занимает судебный пристав-исполнитель, функционирующий под контролем суда».

В комментарии к АПК РФ под редакцией В. Ф. Яковлева, в частности, в разделе VII «Производство по делам, связанным с исполнением судебных актов арбитражных судов», указано, что исполнение судебных актов рассматривается как важная часть судебного процесса, составляющая судебного разбирательства по смыслу ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Пленумом Верховного Суда РФ в п. 12 Постановления от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» дано разъяснение, согласно которому судам надлежит принимать во внимание при осуществлении судопроизводства, что судебное разбирательство должно осуществляться в разумные сроки [п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция)]. Началом течения данных сроков можно считать время поступления искового заявления в суд, а окончанием — фактическое исполнение судебного акта. В Постановлении Европейского Суда по правам человека (далее — ЕСПЧ) по делу «Бурдов против России» отмечается, что исполнение судебного решения является составляющей частью судебного разбирательства, исходя из буквального толкования ст. 6 Конвенции. В деле «Хорнсби против Греции» Европейский Суд установил, что гарантии права на справедливое судебное разбирательство из ст. 6 Конвенции также распространяются на исполнительное производство, так как «было бы немыслимо, что ст. 6 Конвенции детально описывала бы процессуальные гарантии, предоставляемые сторонам в судебном процессе, которые были бы справедливыми, публичными и оперативными, — без защиты процесса в рамках исполнения судебных решений». Исходя из этого, ЕСПЧ подчеркнул, что «исполнение решения, вынесенного любым судом... должно рассматриваться как неотъемлемая часть “суда” для целей ст. 6».

Из изложенного вытекает, что вслед за ЕСПЧ высшая судебная инстанция страны — Верховный Суд РФ признал, что стадия исполнения решения суда является составной частью, одним из этапов судебного разбирательства.

С вопросом изменения роли и места исполнительного производства в системе российского права выступают многие современные ученые.

Низкий процент исполнения решений судов общей юрисдикции и арбитражных судов на всей территории Российской Федерации — проблема традиционная. Обеспокоенность таким положением вещей высказывают и практикующие судьи. По мнению председателя Совета судей Москвы, зампредседателя Мосгорсуда Г. А. Агафоновой, столь низкий процент исполнения судебных решений сводит на нет смысл всего судебного разбирательства и существенно подрывает доверие граждан к суду.

Никто не ставит под сомнение, что судебный акт, вступивший в законную силу, должен быть исполнен. Более чем пятнадцатилетняя практика исполнения в нашей стране показала, что эффективность исполнения может быть достигнута при взаимодействии органов судебной и исполнительной власти. Роль суда в данном процессе должна быть определяющей.

Одной из существенных проблем исполнительного производства на современном этапе стало определение его места в системе гражданского процессуального законодательства. При этом, как отмечает В. В. Ярков, это проблема не только теоретического плана, от ее решения зависят конкретные варианты нормативного регулирования и решения многих правоприменительных вопросов.

Интересна позиция относительно места и роли исполнительного производства в цивилистическом процессе, изложенная в тексте Концепции единого Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, утвержденной Комитетом Государственной Думы по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному законодательству (далее — Концепция единого ГПК РФ). Согласно тексту Концепции единого ГПК РФ, с принятием обособленного законодательства в сфере исполнительного производства (Закона № 229-ФЗ, Закона о судебных приставах) из сферы судебной власти исполнительное производство передано в ведение власти исполнительной. На сегодняшнем этапе задачами суда являются разрешение правового конфликта, вынесение судебного акта и контроль исполнительного производства в случае возникновения споров. В то же самое время авторы Концепции единого ГПК РФ отмечают, что исполнительное производство может входить в ведение власти судебной, но лишь в той части, в которой суды наделены полномочиями по решению вопросов в сфере исполнительного производства. В данном случае исполнительное производство является стадией гражданского (цивилистического) процесса. В целом авторами предложена позиция, согласно которой суд не должен вмешиваться в оперативную деятельность органов исполнения, он лишь призван решать ряд основных вопросов юрисдикционного характера. Аналогичная точка зрения отражена и в работах некоторых процессуалистов.

На наш взгляд, данная позиция весьма неопределенна. Во-первых, не совсем понятно, кто и каким образом должен отграничить круг вопросов, входящих в ведение суда в сфере исполнительного производства. Обращаясь к действующему законодательству, можно сделать вывод, что в ряде случаев сделать это достаточно сложно, определенной судебной практики по всем коллизионным вопросам разграничения полномочий между судебными органами и приставами-исполнителями также не сформировано. Во-вторых, если лишить суд возможности контроля за оперативной деятельностью органов исполнения, не приведет ли это к невозможности (к определенным сложностям) в вопросах последующей защиты прав участников исполнительного производства. Считаем, что позиция, изложенная авторами в Концепции единого ГПК РФ, не может являться ориентиром для дальнейшего реформирования системы исполнительного производства, так как сформулирована весьма неоднозначно.

Нельзя также согласиться с мнением ряда авторов, считающих необходимым подчинение Федеральной службы судебных приставов России судебной власти с целью обеспечения соответствия характера правоотношений в исполнительном производстве их природе, соблюдения законности, повышения эффективности исполнительного производства. В то же самое время любое усиление организационной обособленности ФССП России должно сопровождаться соразмерным усилением контроля со стороны суда за исполнительным производством на всех его стадиях, так как истинное происхождение власти судебного исполнителя — власть судебная.

Предложения о необходимости подчинения деятельности органов исполнения суду и установление за ними судебного контроля выдвигались еще процессуалистами XIX в. Л. Барсов говорил о необходимости постоянного и непосредственного наблюдения со стороны суда за законностью действий судебных приставов.

Анализируя опыт ряда стран (Беларусь, Германия, Финляндия), можно сделать вывод, что включение системы исполнения непосредственно в процесс судопроизводства может давать неплохие результаты. Например, исполнение актов хозяйственных судов Республики Беларусь за 1 полугодие 2013 г. составляет практически 80 % против наших 28,2 % за аналогичный период, что свидетельствует об объективных основаниях утверждать, что белорусская система исполнения работает достаточно успешно, а функционирование Службы судебных исполнителей в качестве части системы судов там весьма оправданно и целесообразно. Судебные приставы находятся в непосредственном подчинении общих и хозяйственных судов Республики, а исполнительное производство определено как стадия судопроизводства на законодательном уровне.

Учитывая данный опыт, хотелось бы отметить следующее. Долгое время законодательство нашей страны также шло по пути полного подчинения деятельности судебных приставов контролю суда. До изменений 1990-х гг. в России действовал принцип немедленного исполнения, позволяющий максимально оперативно решать вопрос защиты и восстановления нарушенных прав. С реформированием законодательного регулирования вопросов исполнения можно говорить, на наш взгляд, о некотором снижении эффективности разрешения вопросов принудительного исполнения. Считаем, что положительный исторический опыт функционирования сферы исполнительного производства в нашей стране достоин подробного изучения и перенятия многих позитивных моментов правового регулирования данного института и на современном этапе, в то же самое время возвращение к порядку организации системы исполнения советского периода является не совсем целесообразным. Прежде всего, данное реформирование будет носить весьма затратный характер и, скорее всего, занимать продолжительное время, что совершенно непозволительно в сложившейся экономической ситуации. Кроме того, есть риск потерять даже ту незначительно наработанную практику исполнения, которая сложилась за последние 20 лет функционирования исполнительного производства в существующем виде. В то же самое время становится совершенно очевидным, что определенных реформ в данной сфере вряд ли удастся избежать. По нашему мнению, весь процесс дальнейшего реформирования целесообразнее было бы сфокусировать на решении вопроса усиления роли суда в процессе исполнительного производства. В первую очередь, определив исполнительное производство как заключительную и неотъемлемую стадию гражданского судопроизводства, предоставив суду, вынесшему решение, возможность самостоятельно контролировать процесс его исполнения, завершив тем самым цикл защиты нарушенных и оспариваемых прав граждан. Тем более такой подход соответствует судебной практике Европейского Суда по правам человека, высших судебных инстанций страны.

Юридическая Ярошенко Л.В. Судебный контроль в исполнительном производстве. Монография

Юридическая Ярошенко Л.В. Судебный контроль в исполнительном производстве. Монография

В монографии исследуются теоретические и практические проблемы судебного контроля за исполнительным производством в гражданском и арбитражном процессе. Анализируются понятие судебного контроля за исполнительным производством, его признаки, предмет, виды и формы. Рассматриваются проблемы разграничения контрольных полномочий суда и судебного пристава-исполнителя. Особое внимание уделено проблемам правового регулирования судебного контроля в исполнительном производстве. Раскрыты особенности судопроизводства по делам о защите прав участников исполнительного производства. Вносятся предложения по совершенствованию законодательства и судебной практики в области осуществления судом контрольных полномочий в исполнительном производстве.<br /> Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2016 г.<br /> Для научных работников, судей и других практикующих юристов, студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов.