Правовой механизм обеспечения рационального использования недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых

Цуранова А.И.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 10.03.2017 ISBN: 9785392243600 Язык: Объем текста: 112 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава I. Рациональное использование недр как правовая категория

Глава II. Правовой механизм обеспечения рационального использования недр: сущность и особенности функционирования

Глава III. Основные направления совершенствования правового механизма обеспечения рационального использования недр

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава III.
Основные направления совершенствования правового механизма обеспечения рационального использования недр

§ 1. Правовое обеспечение рационального использования недр при предоставлении права пользования недрами

Действующая в настоящее время система государственного регулирования отношений, связанных с использованием недр для различных целей, характеризуется тем, что непосредственное извлечение полезных свойств недр может происходить только после предоставления их в пользование. Как справедливо указывал Н. Б. Мухитдинов, такой порядок обусловлен тем, что недра, являясь объектом горных отношений, выступают в качестве как объекта государственной собственности, так и объекта права пользования. При этом государство как собственник недр во всех случаях санкционирует получение права пользования недрами субъектами предпринимательской деятельности, а также определяет объем и содержание данного права, и в этой связи право государственной собственности является определяющим по отношению к праву пользования ими.

Указанное мнение разделяет и Г. С. Башмаков, отмечая, что право недропользования является производным от права исключительной государственной собственности на недра, и поэтому никакие действия в отношении остальных природных богатств не могут привести к возникновению права пользования недрами, так как данное право возникает только в результате предоставления участка недр в пользование в установленном порядке.

Развивая мысль о том, что предоставление недр в пользование в любом случае санкционируется государством, Д. Г. Храмов отмечает, что право пользования недрами вытекает из права собственности на них, поскольку предоставить недра в пользование может исключительно субъект, изначально обладающий большим или равным объемом прав.

В рамках отношений государственной собственности на недра государство в лице соответствующих органов обладает рядом прав и обязанностей, в том числе комплексом прав и обязанностей по рациональному использованию объекта государственной собственности, являющимся публичным благом. При этом полагаем справедливым мнение Е. А. Суханова, который указывает, что учет собственником природоохранных (экологических) требований, а также целевого назначения природных объектов является не ограничением права собственности, а установлением более точных границ его содержания, которое в любом случае не может быть беспредельным.

Таким образом, при осуществлении предоставленных полномочий в отношении объекта права государство обязано учитывать экологические требования, которые фактически состоят в организации наиболее эффективного, с точки зрения соблюдения публичных интересов, процесса предоставления недр в пользование, что предполагает решение государством следующих задач:

– экологически и экономически обоснованное обособление объекта недропользования — участка недр из государственного фонда недр, посредством определения границ участка недр в географических координатах;

– определение будущего пользователя участком недр, который наилучшим образом способен обеспечить освоение выбранного участка недр, с учетом его горно-геологических характеристик и особенностей;

– установление наиболее рациональных условий пользования участком недр, учитывающих особенности участка и содержащегося в нем полезного ископаемого (полезных ископаемых).

Важность решения обозначенных задач предопределяет особую роль правовых норм, опосредующих процесс предоставления недр в пользование, в обеспечении рационального использования недр. Данными нормами регламентируется порядок формирования объекта права недропользования, а также порядок выбора субъекта права пользования участком недр и порядок формирования условий пользования недрами в рамках лицензионной системы предоставления недр в пользование. Так, ч. 3 ст. 11 Закона РФ «О недрах» установлено, что предоставление права пользования недрами удостоверяется лицензией, при этом в соответствии со ст. 12 указанного закона в лицензию и ее неотъемлемые составные части должно включаться в том числе указание границ участка недр, предоставляемого в пользование.

Кроме того, указанной нормой определено, что условия, закрепленные в лицензии на пользование недрами, сохраняют силу в течение предусмотренных в ней сроков или в течение срока действия данной лицензии.

На основании п. 10 ч. 2 ст. 22 Закона РФ «О недрах» недропользователь обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией.

Согласно ч. 1 ст. 7 Закона РФ «О недрах», на основании лицензии для целей добычи полезных ископаемых недропользователю передается определенный участок недр, имеющий статус горного отвода. При этом ч. 2 ст. 7 Закона РФ «О недрах» закрепляется перечень факторов, подлежащих учету при определении границ горного отвода, влияющих на выбор рационального способа освоения месторождения полезных ископаемых и обеспечение охраны недр. Законодательное требование об обязательности учета обозначенных факторов при установлении границ участков недр конкретизируется в нормах Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в пользование, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 г. № 429 (далее — Положение об установлении границ), в котором закреплен порядок определения и указания в лицензии на пользование недрами границ участка недр.

Кроме того, согласно п. 13 Инструкции по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых (утв. МПР России 7 февраля 1998 г. № 56, Госгортехнадзором России 31 декабря 1997 г. № 58) (далее — Инструкция по оформлению горных отводов), границы горного отвода устанавливаются для целей обеспечения рационального использования недр, охраны окружающей среды от негативного влияния работ, связанных с пользованием недрами, а также защиты интересов недропользователя и государства.

При этом п. 11 Инструкции по оформлению горных отводов не допускается оставлять за границами горного отвода запасы полезного ископаемого, изначально предоставленные недропользователю, а также запасы, разработка которых по технико-экономическим причинам другими субъектами экономической деятельности нецелесообразна.

Анализ практики применения указанных норм свидетельствует о возникновении случаев, когда границы участка недр, предоставленного в пользование в виде горного отвода, не только не отражают особенностей залегания полезных ископаемых, но и устанавливаются за пределами их расположения, делая невозможным осуществление процесса недропользования в закрепленных лицензией объемах.

Следует отметить, что ранее законодательством не были определены способы обеспечения рационального использования участков недр, предоставленных в виде горных отводов, границы которых не учитывают пространственного залегания полезных ископаемых. Однако Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 459-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О недрах” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены поправки, направленные на обеспечение рационального использования недр в части обособления объекта недропользования. Так, введенная данным Федеральным законом ст. 7.1 Закона РФ «О недрах» предусматривает право пользователей недр на обращение в уполномоченные органы государственной власти с заявлением об исправлении технических ошибок (описок, опечаток, грамматических или арифметических ошибок либо подобных ошибок), допущенных при оформлении или переоформлении лицензий на пользование недрами, в том числе в сведениях о границах участков недр.

Отмеченное нововведение следует признать одним из самых значимых в контексте обеспечения рационального использования недр, поскольку законодательное закрепление возможности исправления технических ошибок, допущенных в сведениях о границах участков недр, направлено на выполнение требований полноты, комплексности извлечения запасов полезных ископаемых и пресечение безлицензионного пользования недрами.

Серьезной проблемой, связанной с несовершенством правового регулирования отношений по предоставлению недр в пользование в части формирования объекта недропользования – участка недр, является отсутствие законодательно закрепленного права потенциальных недропользователей выбирать участок недр для последующего осуществления в его границах геологического изучения за счет самостоятельного финансирования данных работ.

Следует согласиться с мнением Б. Д. Клюкина, считающего, что недостатком действующей системы предоставления участков недр в пользование является то, что в основу государственного регулирования недропользования положена разрешительная или лицензионная система, которая значительно ограничивает возможности формирования взаимовыгодных отношений партнерства государства и частного сектора, который представляют в основном горнодобывающие предприятия.

Значительно ограничивает формирование взаимовыгодных отношений партнерства государства и бизнеса и закрепленная действующим законодательством система формирования государством перечней участков недр, планируемых для предоставления субъектам экономической деятельности в пользование для проведения геологического изучения за счет собственных средств таких субъектов. Хотя федеральным законодательством о недрах предусмотрен заявительный порядок предоставления участков недр для указанных целей, в то же время, согласно п. 1.3 Порядка рассмотрения заявок на получение права пользования недрами для геологического изучения (за исключением недр на участках недр федерального значения), утвержденного приказом МПР России от 15 марта 2005 г. № 61 (далее — Порядок предоставления недр), предоставление в пользование участков недр в целях геологического изучения за счет собственных (в том числе привлеченных) средств недропользователя может осуществляться в отношении участков недр, включенных в перечни объектов, предлагаемых для предоставления в пользование, после их опубликования в установленном порядке.

Это означает, что система предоставления участков недр, в отношении которых имеется достаточно скудная геологическая информация об их промышленной значимости и ведение работ на которых требует серьезных финансовых вложений, которые могут при этом не окупиться, характеризуется отсутствием возможности учета инициативы субъекта предпринимательской деятельности. В условиях действующего правового регулирования пользователь недр вынужден выбирать из того, что фактически «предлагает» ему государство, посредством включения участков недр в соответствующие перечни объектов лицензирования.

Применяемый до 2002 г. принцип, когда потенциальный недропользователь самостоятельно выбирал участок недр, который ему интересен и который он видит перспективным для себя, на сегодняшний день заменен процедурой включения в перечни тех объектов, которые государство считает необходимым предоставить, без учета мнения субъектов экономической деятельности, которые готовы за счет собственных финансовых средств произвести необходимые работы.

Учитывая острую необходимость в интенсификации геолого-разведочных работ, полагаем необходимым совершенствование существующей системы предоставления недр для проведения геологического изучения за счет собственных финансовых вложений пользователей недр, состоящее в установлении более широких возможностей для учета мнения потенциальных недропользователей в части выбора перспективных участков недр.

Нормативное закрепление права потенциальных недропользователей выбирать участок недр для осуществления в его пределах деятельности по поиску и оценке месторождений полезных ископаемых будет способствовать повышению эффективности правового обеспечения рационального использования недр, поскольку субъект экономической деятельности в таком случае самостоятельно определяет интересный для него объект, в полном и комплексном изучении которого он заинтересован. Более того, на основании информации, получаемой при проведении геологического изучения недр, осуществляется рациональное и эффективное планирование дальнейших работ по разработке выявленных месторождений полезных ископаемых, в связи с чем важным в контексте правового обеспечения рационального использования недр является стимулирование интереса недропользователей к проведению работ по получению данной геологической информации, то есть к полному и комплексному геологическому изучению недр.

В этой связи следует отметить, что принятыми взамен Требований к формированию перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, утвержденных приказом Роснедр от 15 апреля 2011 г. № 407, Требования к формированию перечней участков недр, предлагаемых для предоставления в пользование, за исключением участков недр федерального значения и участков недр местного значения, утвержденные приказом Роснедр от 28 сентября 2015 г. № 614 (далее — Требования к формированию перечней), предусматривают, что одним из документов, на основании которого осуществляется включение участка недр в Перечень участков недр, являются предложения субъектов предпринимательской деятельности, в том числе внесенные через портал недропользователей и геологических организаций «Личный кабинет недропользователя» (п. 1.4).

При предоставлении права пользования недрами государство обязано определить наиболее эффективный способ предоставления участков недр, обеспечивающий выбор наилучшего претендента на пользование им при учете его геологических характеристик, а при наличии оснований для предоставления права пользования недрами в заявительном порядке обеспечить проверку заявителя на предмет наличия у него необходимых для безопасного и эффективного пользования недрами финансовых, технических, технологических и кадровых возможностей.

Действующее законодательство регламентирует выбор конкретного способа предоставления участков недр в пользование в зависимости, во-первых, от вида участка недр, во-вторых, от цели его последующего использования. Кроме того, в ряде случаев имеет значение дополнительный критерий — характеристика потенциального пользователя недр. Так, например, для получения права пользования участком недр федерального значения претендент должен отвечать не только квалификационным требованиям, предъявляемым к пользователям недр, но и соответствовать дополнительным критериям, установленным ст. 2.1 Закона РФ «О недрах».

Следует согласиться с мнением Д. Л. Никишина о том, что целью действия механизма распределения прав пользования участками недр должно также являться обеспечение рационального и комплексного использования и охраны недр, в силу того что «недра представляют собой один из важнейших стратегических ресурсов, освоение которого является трудоемким и ресурсозатратным процессом, связанным с серьезными рисками и требующим значительных финансовых вложений и наличия хорошо оснащенной материально-технической базы».

Анализ судебной практики подтверждает вывод о том, что закрепление определенных ограничений в части допуска потенциальных недропользователей к участию в состязательных процедурах, организуемых для целей предоставления участков недр в пользование, направлено на обеспечение рационального использования недр, поскольку «включение в условия проведения аукционов и приложения к ним требований к потенциальным участникам, создающих определенные препятствия и ограничивающих круг потенциальных участников, имеет своей целью не допустить к участию в аукционе лиц, не способных обеспечить рациональное использование и охрану недр, что не противоречит принципам и смыслу законодательства о недропользовании» по делу.

Однако принятый в развитие п. 3 ст. 14 Закона РФ «О недрах» устанавливающий основания отказа в приеме заявки на участие в аукционе (конкурсе) п. 17 Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, утвержденного приказом Минприроды России от 17 июня 2009 г. № 156, фактически содержит неисчерпывающий перечень требований к составу заявочных документов, подаваемых заявителем для участия в аукционе (конкурсе), поскольку указанным пунктом не установлен закрытый перечень документов, подтверждающих наличие у заявителя необходимых и достаточных финансовых, технических, технологических и кадровых возможностей для осуществления эффективного и безопасного пользования участком недр. Данный пункт содержит формулировки, допускающие широту полномочий органов государственной власти в установленной сфере деятельности, а значит, создает возможность для принятия необоснованных решений и злоупотреблений со стороны уполномоченных органов государственной власти.

Таким образом, несмотря на наличие в действующем законодательстве норм, содержащих основания для ограничения допуска к участию в состязательных процедурах субъектов, которые не обладают необходимыми техническими, технологическими, финансовыми и кадровыми возможностями для обеспечения рационального пользования участком недр, реализация данных норм затруднена в силу несовершенства подзаконного механизма их конкретизации.

Способом обеспечения рационального использования недр при предоставлении участков недр в пользование выступает предварительное формирование условий пользования недрами, осуществляемое в рамках государственной системы лицензирования пользования недрами.

Следует отметить справедливость утверждения Р. О. Халфиной о том, что «реальное общественное отношение намного богаче модели, заложенной в норме права, поскольку правовая норма, создавая правоотношение, может воплотить только его основные типичные черты». Формирование условий пользования недрами в системе правового регулирования отношений недропользования представляет собой способ конкретизации обязанностей недропользователя в отношении определенного участка недр с учетом горно-геологических особенностей данного участка. Правовые нормы не способны отразить всю полноту и многообразие факторов, влияющих на выбор рационального способа разработки различных полезных ископаемых, так как их отличает большое разнообразие характеристик самого полезного ископаемого, особенностей его залегания, а также социально-экономических особенностей региона, в котором они располагаются. Данной цели определения обязанностей пользователя недр, обеспечивающих рациональную разработку запасов полезных ископаемых, служат условия пользования недрами, в рамках которых происходит уточнение обязанностей с учетом различных факторов, имеющих значение для обеспечения рационального освоения участка.

Полагаем обоснованным мнение И. Н. Сидорова о том, что концепция по предоставлению права пользования недрами только как исключительного права заниматься геологическим изучением недр, разведкой или добычей полезных ископаемых, а также иными видами пользования недрами является устаревшей. При определении условий пользования недрами на стадии предоставления, переоформления, досрочного прекращения должны быть урегулированы вопросы собственности на недвижимое имущество, как государственное, так и частное, на геологическую документацию, а также на специальные права в соответствии со специальным законодательством: земле-, водо-, лесопользования.

Анализ правовых норм, регламентирующих порядок формирования условий пользования недрами, позволяет сделать вывод о том, что способ определения данных условий зависит от того, кто является субъектом формирования указанных условий, а также от вида пользования недрами.

Во-первых, формирование условий пользования недрами осуществляется государством, которое самостоятельно определяет и утверждает условия пользования в отношении конкретного участка недр, вследствие чего потенциальные пользователи недр не располагают правом выбора и для получения данного участка в пользование обязаны согласиться с предлагаемыми условиями.

Государство выступает в качестве субъекта, формирующего условия пользования недрами при предоставлении участков недр для следующих целей:

– для разведки и добычи полезных ископаемых (за исключением случаев получения данного права в связи с открытием месторождения недропользователем, который проводил геологическое изучение участка, на котором открыто месторождение полезных ископаемых);

– для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых (в рамках совмещенной лицензии).

При предоставлении недр в пользование для указанных целей законодательством предусматривается проведение состязательных процедур — аукционов и конкурсов на право пользования недрами.

Во-вторых, формирование условий пользования участком недр осуществляется потенциальным пользователем недр. Однако в данном случае предусматривается порядок согласования и утверждения условий, предлагаемых заявителем, государством. Указанный порядок формирования условий предусмотрен для таких видов пользования недрами, как:

– геологическое изучение недр за счет собственных средств пользователя недр;

– краткосрочное (до одного года) право пользования недрами.

Формирование условий при предоставлении права пользования недрами для геологического изучения недр за счет собственного финансирования субъектов предпринимательской деятельности осуществляется потенциальным пользователем недр. В соответствии с подп. 6 п. 3.1 Порядка предоставления недр для получения права пользования недрами в указанных целях заявитель подает заявку, которая в том числе должна содержать программу геологического изучения участка недр с указанием видов, объемов, сроков проведения работ, ожидаемых результатов геологического изучения, в том числе по приросту запасов полезных ископаемых.

В свою очередь, формирование условий пользования недрами при предоставлении краткосрочного права пользования недрами также происходит посредством представления заявителем предложений по данным условиям. Так, в соответствии с Порядком рассмотрения заявок на получение краткосрочного (сроком до одного года) права пользования участком недр, утвержденным приказом МПР России от 24 января 2005 г. № 22 (далее — Порядок рассмотрения заявок), предоставление указанного права осуществляется в заявительном порядке. При этом заявка и прилагаемые к ней материалы должны содержать предложения потенциального пользователя недр по условиям пользования участком недр, в том числе сведения о предполагаемых уровнях добычи полезных ископаемых и мероприятиях, связанных с обеспечением охраны недр.

Согласно п. 6 Порядка рассмотрения заявок, процедура рассмотрения заявки и прилагаемых к ней документов включает оценку представленных заявочных материалов, в том числе на предмет их соответствия требованиям по рациональному использованию недр.

Однако реализация названных положений на практике порождает правовую неопределенность в отношении критерия, которому должны соответствовать предложения заявителя по условиям пользования недрами. Данные требования в общем виде сформулированы в ст. 23 Закона РФ «О недрах» и не конкретизируются в каком-либо ином нормативном правовом акте применительно к конкретным видам пользования недрами или видам полезных ископаемых.

Юридическая Цуранова А.И. Правовой механизм обеспечения рационального использования недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых

Юридическая Цуранова А.И. Правовой механизм обеспечения рационального использования недр при геологическом изучении, разведке и добыче полезных ископаемых

В данном научном издании рассматривается правовой механизм обеспечения рационального использования недр, формулируются понятие и юридические критерии рационального использования недр, исследуются правовые средства и способы обеспечения рационального использования недр, в том числе с учетом стадийности недропользования. На основе проведенного исследования вырабатываются подходы для совершенствования и развития законодательства о недрах.<br /> Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2016 г.<br /> Издание может быть полезно для научно-педагогических работников, аспирантов, магистрантов и студентов юридических учебных заведений, а также практикующих юристов и других специалистов в сфере недропользования.