Правоведение. Учебно-методическое пособие

Малько А.В., Затонский В.А.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 09.06.2014 ISBN: 9785392159352 Язык: Объем текста: 690 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Аспекты генезиса официального опубликования

Глава 2. Понятие и критерии достаточности официального опубликования

Глава 3. Обязательность официального опубликования

Глава 4. Юридическое значение официального опубликования

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Понятие и критерии достаточности официального опубликования

2.1. Понятие официального опубликования: основополагающие начала. Официальное опубликование и обнародование

В качестве ключевого правового института, посредством которого субъектам общественных отношений сообщаются нормы права, включенные в нормативные правовые акты, российским конституционным законодательством предлагается официальное опубликование.

В то же время ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, оперируя понятием «официальное опубликование», его не определяет. Не выработали единого подхода к определению данного понятия также наука конституционного права и юридическая практика.

Анализ юридической литературы позволяет сделать вывод о том, что «официальное опубликование» в контексте нормативных правовых актов традиционно рассматривается в качестве одного из способов (одной из форм) их «обнародования», «оглашения».

Указанный подход был характерен для юридической литературы советского периода и нашел свое отражение в современных исследованиях.

Так, А.С. Пиголкин в 1976 году писал, что «понятие “опубликование правовых актов” не охватывает все виды их официального оглашения». «Как известно, имеются и другие способы официального оглашения нормативного акта – официальная рассылка для сведения исполнителей актов, которые не подлежат опубликованию, вывешивание текстов на видных местах, передача по радио и телеграфу». М.Н. Николаева и И.Д. Тиновицкая, понимавшие под обнародованием нормативного правового акта «доведение его содержания в доступном для ознакомления виде до субъектов, которым он адресован и чьи интересы в нем затрагиваются», указывали, что «наиболее эффективная форма такого обнародования – опубликование». Н.C. Соколова отмечает, что «официальное опубликование – это важнейшая (то есть не единственная. – Н.А.) форма обнародования нормативно-правовых актов». А.А. Вавилова исходит из того, что опубликование представляет собой помещение текста нормативного акта в определенном официальном издании, доступном для ознакомления, на которое впоследствии можно сослаться при применении акта… Обнародование – это доведение до граждан информации о принятом нормативном акте или тексте акта по радио, телевидению, иным каналам связи путем рассылки определенным получателям, вывешивания на информационных стендах и т.п. Обнародование может производиться и путем официального опубликования. Однако поскольку есть специальный термин «опубликование», то «обнародование» часто используется для описания всех иных, кроме официального опубликования, способов обнародования.

Опубликование в контексте нормативных правовых актов, по указанию большинства авторов, охватывает способ размещения текста нормативного правового акта в печатных изданиях.

Так, по словам А.С. Пиголкина, официальное опубликование означает «помещение полного, точного текста вновь принятого нормативного акта со всеми формальными атрибутами в особом предусмотренном законом общедоступном печатном издании, которое издается от имени правотворческого органа и носит официальный характер». Аналогичным образом высказывается К.С. Кармадонов, который в рамках своего исследования определяет официальное опубликование как «помещение полного, аутентичного текста нормативно-правового акта в установленном законом печатном издании».

Указанный подход, очевидно, основан на общепринятом понимании значения слова «опубликование» в русском языке и практике сообщения содержания нормативных правовых актов.

В связи с этим обращают на себя внимание случаи, когда понятия «опубликование» и «обнародование» рассматриваются как непересекающиеся. В частности, как отмечается в п. 7 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в заявлении об оспаривании нормативного правового акта должно быть указано, кроме прочего, «каким средством массовой информации и когда данный акт опубликован или обнародован в установленном порядке». В соответствии с определениями, предложенными в Решении Совета города Лермонтова от 26 октября 2005 года № 127, под опубликованием нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления города Лермонтова понимается размещение информации в периодических печатных изданиях. А под обнародованием нормативных правовых и иных актов органов местного самоуправления – размещение информации в электронных средствах массовой информации, размещение документов на специальных стендах, объявление на собраниях граждан, местному радио и телевидению.

В то же время содержание Конституции РФ свидетельствует о том, что достаточных оснований для подобного противопоставления понятий «опубликование» и «обнародование» для текущей правовой ситуации не имеется. Так, Конституция РФ, рассматривая обнародование закона в качестве полномочия Президента РФ, очевидно, не предполагает, что Президент РФ будет сообщать информацию о содержании нормативных правовых актов иными способами, но не посредством официального опубликования. Системное толкование положений ч. 3 ст. 15, пункта «д» ст. 84, ст. 107, ч. 2 ст. 108 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что понятия «обнародование» и «опубликование» рассматриваются, во всяком случае, как пересекающиеся.

Свое предположение о соотношении понятий «опубликование» и «обнародование» высказывает Г.Б. Романовский: «Иногда возникают вопросы, – пишет он, – о нецелесообразности разделения процедур “обнародования” и “опубликования”, так как это, по мнению некоторых субъектов правоотношений, является тождественным по своему содержанию. Между тем, в этом случае следует руководствоваться Постановлением Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. “По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области”, где содержится следующее правило: “Наличие у Главы Администрации полномочий по рассмотрению, одобрению, отклонению, направлению на повторное рассмотрение и по обнародованию закона означает, что обнародование закона предполагает его удостоверение Главой Администрации. Такое удостоверение может быть осуществлено Главой Администрации или путем подписания закона, или путем издания специального акта”. Таким образом, “обнародование” предполагает иную стадию законодательного процесса, отличную от опубликования нормативного акта и его вступления в силу».

Однако, буквальное толкование упомянутого Г.Б. Романовским постановления Конституционного Суда РФ позволяет сделать вывод лишь о том, что обнародование закона предполагает его удостоверение Главой администрации, то есть удостоверение является необходимым условием для осуществления обнародования. Указанное свойственно и официальному опубликованию, признак официальности которого свидетельствует о том, что в его осуществлении непосредственно участвуют официальные (уполномоченные) должностные лица. Из данного постановления, очевидно, не следует, что обнародование сводится к удостоверению нормативного правового акта таким должностным лицом, также как и то, что наличие такого удостоверения характерно лишь для обнародования и не свойственно официальному опубликованию.

Юридическая практика обусловила возникновение определенной дискуссии о соотношении понятий «опубликование» и «обнародование» в контексте современной правовой ситуации.

Так, в соответствии с положениями ст. 19 действовавшего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 года № 153-ФЗ нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Подобная формула нашла отражение и в ч. 2 ст. 47 принятого впоследствии Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Применяя первый из названных законов, Высший Арбитражный Суд РФ в постановлении Президиума от 22 марта 2005 года № 13048/04 признает официально опубликованным (обнародованным) нормативный акт, размещенный на официальных стендах в общественных местах, здании администрации в случае, если указанный порядок не противоречит закону (нормативному правовому акту), устанавливающему конкретные формы официального опубликования, и считает такой акт порождающим правовые последствия. Подобный подход нашел в отражение и в актуальной на настоящий момент судебной практике судов общей юрисдикции. В частности, как отмечается в постановлении Алтайского краевого суда от 11 мая 2016 года по делу № 4а-377/2016, «размещение … постановления на информационном стенде в здании администрации 04 марта 2011 года свидетельствует о соблюдении предусмотренного Уставом порядка официального обнародования муниципального правового акта и о вступлении в силу данного акта». Аналогичным образом Пермский краевой суд в Кассационном определении от 23 января 2012 года по делу № 33-538 согласился с выводом суда первой инстанции о том, что порядок обнародования нормативного акта соответствует требованиям законодательства в ситуации, когда текст оспариваемого решения был размещен на информационных стендах.

Из соответствующей логики исходит и Комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, отмечая, что «в случае, когда по объективным причинам (например, малая численность жителей, особенности расположения муниципального образования и т.п.) опубликование в печатных средствах массовой информации нецелесообразно и собственное средство массовой информации органами местного самоуправления не учреждено, законным и допустимым является обнародование муниципальных правовых актов (включая уставы муниципальных образований), например, путем вывешивания их текстов в общедоступных местах либо иным способом. При этом, однако, такой способ обнародования должен быть предусмотрен уставом муниципального образования, а кроме того, уставом или иным правовым актом муниципального образования должны быть определены лица, ответственные за своевременность и достоверность обнародования информации, установлены сроки обновления информации, определен порядок ознакомления с актами, снятыми со стенда, – определены гарантии доступности каждому жителю муниципальных документов, содержащих положения, затрагивающие его права, свободы и обязанности».

Приведенные правовые позиции вызывают несогласие ряда специалистов. Для нас важно отметить, что одной из причин заявленного несогласия явилась замена конституционно обусловленного термина «официальное опубликование» на понятие «официальное опубликование (обнародование)», что послужило, по мнению некоторых авторов, основанием для необоснованного расширения допустимых способов сообщения содержания нормативных правовых актов, порождающих юридические последствия.

Анализ предложенных подходов позволяет высказать следующие суждения.

Во-первых, представляется очевидной недопустимость произвольного ограничения законодателем действия конституционных норм об официальном опубликовании нормативных правовых актов как условии их применения. Соответственно, если законом установлена возможность применения нормативных правовых актов, содержание которых сообщено субъектам общественных отношений иным образом, чем способы официального опубликования, такие нормы должны быть презюмированы как неконституционные, которые, соответственно, не могут регулировать общественные отношения (с учетом изложенного, представляется необоснованной позиция Верховного Суда РФ, отраженная в п. 21 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», в соответствии с которой суд прямо допускает в конституционном контексте возможность обнародования нормативных правовых актов иными, чем официальное опубликование, способами). В этой связи полагаем необходимым отметить, что указание на «официальное опубликование (обнародование)» нормативных актов как условие вступления их в силу не противоречит Конституции РФ, так как использование подобного термина не только не предполагает применение неопубликованных нормативных правовых актов, но и не свидетельствует о том, что законодатель отождествляет термины «официальное опубликование» и «обнародование» (вполне допустимо толковать термин «обнародование» в скобках как указание на то, что в результате соответствующих действий нормативный акт должен быть как официально опубликован, так и обнародован. Подобное в ситуации, когда официальное опубликование рассматривается в качестве одного из способов обнародования, является естественным).

Во-вторых, с учетом того, что официальное опубликование является одним из способов обнародования нормативного правового акта, возможны две относимые ситуации: в первом случае нормативный правовой акт является как официально опубликованным, так и обнародованным (когда обнародование осуществлено способом официального опубликования), во втором – нормативный правовой акт не является официально опубликованным, но является обнародованным (когда обнародование осуществлено не способами официального опубликования). В законодательстве и правоприменительной практике нередки случаи, когда понятия опубликования и обнародования прямо не разграничиваются. В частности, глава 11 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» поименована как «Опубликование (обнародование) итогов голосования и результатов референдума. Вступление в силу решения, принятого на референдуме». Учитывая, что применительно к ст. 6 указанного закона вопросом референдума может являться принятие нормативного правового акта, положения данной главы закона относимы к нашему исследованию. Аналогичные формулы отражены в Федеральном законе «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (в частности, нормы ст. 2, 3, 5 данного закона). Однако, подобный подход свидетельствует лишь о том, что предусмотренные законом конкретные процедуры могут быть отнесены как к опубликованию, так и к обнародованию.

Таким образом, ключевой вопрос в данном случае, на наш взгляд, сводится к тому, соответствует ли тот или иной способ сообщения субъектам общественных отношений содержания нормативного правового акта понятию официального опубликования. Юридически он может быть разрешен только в логике отнесения конкретного способа информирования к официальному опубликованию в конституционном контексте, либо посредством выявления конкретных конституционно-правовых оснований для ограничения в применении конституционной нормы. Однако, с учетом сложившегося на момент принятия Конституции РФ представления об «обнародовании» как более широком понятии по отношению к «опубликованию», является неочевидной возможность отнесения к допустимым применительно к соответствующим конституционным нормам известных на указанный момент способов информирования, не связанных с размещением нормативных правовых актов в печатных изданиях. При этом специальных конституционно-правовых оснований для отказа в применении нормы Конституции РФ, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие (ч. 1 ст. 15), также не установлено.

2.2. Общедоступность как существенный признак официального опубликования

Существенным признаком официального опубликования является то, что его результатом становится общедоступность (реальная доступность для всеобщего сведения)нормативного правового акта.

Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 октября 1996 года № 17-П, день 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации» с текстом Федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об акцизах”» не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами (курсив мой. – Н.А.). Таким образом, орган конституционного правосудия указал, что сам по себе факт размещения нормативного акта в источнике не свидетельствует о факте официального опубликования в ситуации, когда не созданы условия для ознакомления граждан с содержанием соответствующего источника. Данное требование в ситуации официального опубликования посредством периодических печатных изданий предполагает необходимость создания условий для неограниченной подписки, приобретения в розничной сети, ознакомления в публичных библиотеках и т.п. Соответственно, Конституционный Суд РФ обоснованно исходит из недопустимости формального подхода к установлению даты официального опубликования.

Следует отметить, что подобный подход не является новым для российской науки и практики. Так, Блум М.И. и Тилле А.А., непосредственно связывая опубликование с презумпцией знания закона, указывали на необходимость обеспечения гражданину объективной возможности ознакомления с официальным текстом закона. Авторы в своей работе приводят примеры судебной практики, отражающей подобный подход.

В связи с изложенным, концептуально не вполне верным представляется предположение Ю.А. Тихомирова и А.С. Пиголкина, в соответствии с которым «в настоящее время законодательством не установлено четких правил, например, о том, какой именно будет считаться дата вступления в силу закона, действие которого обусловлено датой опубликования, если источником его первой публикации было издание, датированное не одним днем, а несколькими (еженедельники, другие издания, выходящие в свет периодически и датируемые начальным и конечным днем периода)». Думается, что то, каким образом было датировано издание, в котором было осуществлено официальное опубликование нормативного правового акта, определяющего значения не имеет. Установление даты официального опубликования относится к вопросам доказывания того обстоятельства, когда акт стал реально доступным для всеобщего сведения.

Изложенные в указанном постановлении Конституционного Суда РФ выводы о наличии конституционного требования к обеспечению посредством официального опубликования реальной доступности закона для сведения субъектов общественных отношений находят свое отражение и развитие в правоприменительной практике. В частности, в постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 25 ноября 1999 года по делу № А29-3106/99 был сделан вывод о том, что соответствующая правовая позиция распространяется на постановления Правительства РФ. В постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 10 июля 2007 год по делу № А55-177/2007-5 правоприменитель исходит из относимости данного подхода к нормативным правовым актам органов местного самоуправления.

Малько А.В., Затонский В.А. Правоведение. Учебно-методическое пособие

Малько А.В., Затонский В.А. Правоведение. Учебно-методическое пособие

Пособие подготовлено в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования. Содержание вопросов курса «Правоведение» базируется на новейшем российском законодательстве, на сложившейся юридической практике, реальной правовой политике. Сочетание в одном издании учебной документации, разнообразных методических материалов, краткого учебника позволяет увеличить интенсивность освоения одной из важнейших общих гуманитарных дисциплин, делает книгу в равной степени необходимой и для студентов, и для преподавателей как в ходе аудиторных занятий, так и при самостоятельной подготовке. Нормативные акты используются по состоянию на 1 декабря 2012 г.<br />             Для студентов (квалификация — «бакалавр») и преподавателей высших учебных заведений неюридического профиля, а также для студентов, обучающихся по специальности «преподаватель права». Пособие может быть полезно преподавателям и учащимся учебных заведений других уровней, поскольку курс «Правоведение» (в той или иной мере и под разными наименованиями) изучается во всех образовательных учреждениях страны.

Внимание! Авторские права на книгу "Правоведение. Учебно-методическое пособие" ( Малько А.В., Затонский В.А. ) охраняются законодательством!