Официальное опубликование нормативных правовых актов. 2-е издание. Учебное пособие

Соколов Н.Я., Кармадонов К.С.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 30.11.2017 ISBN: 9785392269754 Язык: Объем текста: 110 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава I. Официальное опубликование — обязательная стадия правотворческого процесса

Глава II. Законодательная основа и практика официального опубликования нормативных правовых актов

Глава III. Официальное опубликование нормативных правовых актов и правовая информированность общества

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава II.
Законодательная основа и практика официального опубликования нормативных правовых актов

§ 1. Опубликование законодательных актов федерального уровня

В Российской Федерации существует довольно сложная система нормативных правовых актов. Прежде всего это законодательные акты представительных органов власти федерального уровня и субъектов федерации. Слово «закон» в популярной литературе и бытовой речи зачастую обозначает общеобязательное правило, обеспеченное принудительной силой государства. Но в строгом юридическом смысле закон — это правовой акт, обладающий специфическими, только ему присущими признаками.

Во-первых, закон — это нормативный правовой акт высших органов власти в государстве, как правило, высшего представительного органа. В России такими органами являются Федеральное Собрание и высшие представительные органы субъектов федерации. Возможно также принятие закона в порядке референдума.

Во-вторых, закон — это нормативный правовой акт, обладающий высшей юридической силой, т. е. никакие иные акты не должны ему противоречить.

В-третьих, закон должен регулировать наиболее важные, ключевые общественные отношения.

Некоторыми учеными выделяется такой признак закона, как его письменная форма. Однако следует учитывать, что данный признак характерен для любого нормативного правового акта, поэтому он вряд ли может иметь самостоятельное значение для закона.

В настоящее время процесс официального опубликования законодательных актов регулируется Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Согласно этому закону на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые официально опубликованы.

В соответствии со статьей 3 указанного закона федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием РФ, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Согласно статье 4 официальным опубликованием закона считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или в электронном виде на официальном интернет-портале правовой информации.

Норма о возможности опубликования в электронном виде появились в 2011 г. Согласно статье 9.1 официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) является официальным электронным периодическим изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.

Несомненно, указанные изменения — это огромный шаг вперед, внедряющий новые технологии в официальное опубликование, позволяющий повысить оперативность последнего и обеспечивающий действительно свободный доступ государственных и муниципальных органов, организаций, юридических и физических лиц к официальным текстам правовых актов.

Вместе с тем нельзя не отметить несколько негативных моментов. Одним из таких моментов является то, что теперь закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» регулирует, по сути, порядок опубликования всех нормативных правовых актов. Так, в упоминавшейся статье 9.1 содержится норма, в соответствии с которой на официальном интернет-портале публикуются в электронном виде федеральные конституционные законы, федеральные законы, международные договоры, вступившие в силу для Российской Федерации, и международные договоры, которые временно применяются Российской Федерацией (за исключением договоров межведомственного характера), акты палат Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат частью 1 статьи 102 и частью 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, определения Конституционного Суда Российской Федерации о разъяснении постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а также иные решения Конституционного Суда Российской Федерации, которыми предусмотрен такой порядок размещения (опубликования). Таким образом, в связи с изменениями название закона перестало соответствовать его содержанию.

Среди других негативных моментов можно отметить следующее.

Указанная формулировка норм закона позволяет осуществлять официальное опубликование только в электронном виде, поскольку в статье 4 сказано, что под официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона понимается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или в электронном виде на официальном интернет-портале правовой информации. Такая формулировка несет опасность того, что закон в случае его официального опубликования в электронном виде может в таком виде и существовать, поскольку обязанности опубликовать его в печатном виде нигде не закреплено. Однако Интернет есть не в каждом доме, поэтому большое количество граждан в таком случае не сможет ознакомиться с принятым законом.

Из этого вытекает еще одна проблема — нет никаких гарантий, что в закон, существующий только в электронном виде на интернет-порта­ле, не будут внесены несанкционированные изменения. Если он не продублирован в одном из трех других официальных источников, доказать, что первоначально он имел другую формулировку, будет невозможно.

Разработчики поправок уверяют, что такого не произойдет, поскольку закон будет всегда дублироваться в одном из бумажных источников. Тогда почему бы это не прописать в законе?

Что касается гарантий от несанкционированных изменений, то их, по словам разработчиков, две:

– техническое обслуживание, ведение и наполнение интернет-порта­ла будет осуществлять федеральный орган исполнительной власти со специальным правовым статусом и со специальной компетенцией;

– существуют технологические возможности для того, чтобы проанализировать и понять, вторгался ли кто-то в текст документа, например федерального закона. Если так, то это уже будет уголовно наказуемым деянием со всеми вытекающими отсюда последствиями.

К сожалению, такие гарантии не очень надежны. Это все равно что заявлять, что гарантией от совершения убийства является то, что защиту граждан осуществляет полиция, обладающая специальной компетенцией, и за это деяние предусмотрено уголовное наказание.

Возвращаясь к вопросу об опубликовании законодательных актов, отметим, что статьей 6 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» предусмотрено общее правило, по которому федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Следует отметить, что правило о вступлении закона в силу по истечении десятидневного срока в значительной мере было не востребовано. Как отмечает М. С. Студеникина, в конце 1990-х гг. можно было привести буквально единичные примеры, когда в законе указывалось, что он вступает в силу по истечении десяти дней после опубликования или когда в нем вообще не содержалось норм о вступлении его в силу, что означало бы автоматическое применение общего правила. В 1999 г. из 209 принятых законов только один вступил в силу по истечении десяти дней после публикации. Во всех остальных законах были установлены другие сроки вступления их в силу. При этом в большой группе законов устанавливалось, что они вступают в силу с момента официального опубликования. Объяснить эту тенденцию объективными причинами, кроющимися в самой специфике принятых законов, невозможно. Скорее всего, это объясняется тем, что данному правилу не придавалось значения, что было серьезным недостатком. В число законов, вступающих в силу непосредственно со дня опубликования, попали законы, совершенно разные и по своему объему, и по кругу субъектов, в адрес которых они направлены, и по характеру регулируемых отношений. Наряду с законами позитивного регулирования в этой группе можно было увидеть и такие законы, которыми усиливается юридическая ответственность за совершенные противоправные деяния, вводятся новые составы правонарушений, каким-либо иным способом ограничиваются права физических и юридических лиц как сторон правоотношений. В качестве иллюстрации последних можно назвать Федеральный закон от 9 февраля 1999 г. № 24-ФЗ «О внесении изменений и дополнения в статью 126 Уголовного кодекса Российской Федерации», значительно повысивший уголовную ответственность за похищение людей, Федеральный закон от 15 марта 1999 г. № 48-ФЗ «О дополнении Уголовного кодекса Российской Федерации статьей 145.1», установивший уголовную ответственность руководителей за несвоевременную выплату зарплаты, пенсий и стипендий.

За последние 10 лет в этом вопросе наблюдается следующая динамика (см. таблицу):

Сроки вступления в силу федеральных законов (в т. ч. федеральных конституционных законов)

Данные цифры свидетельствуют о том, что так называемое «общее правило» не стало действительно общим, поскольку большое количество законов по-прежнему вступают в силу в срок, отличный от десяти дней.

Трудно не согласиться с мнением М. С. Студеникиной о том, что «изъятие из обращения» в законотворческой практике десятидневного срока для вступления закона в силу, в течение которого население имело хотя бы минимальные возможности ознакомиться с новшествами в правовом регулировании, чревато немалыми негативными последствиями. Отсутствие десятидневного срока существенно подрывает презумпцию знания закона. Чтобы эта презумпция имела реальные основания и не превратилась в пустую формальность, она должна быть обеспечена определенными юридическими гарантиями. Одной из таких гарантий является правило о том, что закон, усиливающий ответственность или иным способом ухудшающий положение лица, не может вступать в силу со дня его опубликования.

С. В. Поленина также отмечает негативный момент во вступлении нормативных правовых актов в силу с момента опубликования. Что касается федеральных законов, то это обычно день публикации в «Российской газете». Однако газета может прийти к подписчику с опозданием либо сам он сможет ознакомиться с газетой в силу тех или иных обстоятельств несколько позже и, соответственно, совершить за это время действия, не совместимые с вновь принятым законом. Еще хуже положение лиц, не являющихся подписчиками «Российской газеты», а их — подавляющее большинство населения страны. Даже специально интересуясь тем или иным конкретным законом, они могут узнать о его публикации и введении в действие, а тем более ознакомиться с текстом закона далеко не сразу после его официального опубликования. И все это время уже вступивший в действие закон не будет в силу объективных причин исполняться ни значительной частью граждан, ни многими должностными лицами. В этом состоит одна из причин неуважения к закону, непризнания его обязательности для всех и во всех случаях, что так характерно для нынешней российской действительности.

Помимо того, что практике вступления законов в силу со дня официального опубликования исследователями обоснованно дается негативная оценка, следует отметить, что неудачной с точки зрения юридической техники является сама формула, согласно которой закон (постановление, указ и т. д.) вступает в силу «со дня его опубликования». Как отмечает Д. Н. Бахрах, официальный текст правового акта многие читатели получат лишь во второй половине суток (дня), еще требуется время для ознакомления с его содержанием. Особенно это касается норм, регулирующих ответственность. Как она может начать действовать с 0 часов дня опубликования, если граждане о ней не знали? Если деяние совершено в первой половине дня, а текст закона был доставлен лишь во второй, то разве можно применить к виновному норму, устанавливающую ответственность? Исходя из названных соображений, нормативные правовые акты лучше издавать с формулировкой «настоящий закон (указ, постановление и т. д.) вступает в силу с 0 часов дня, следующего за днем опубликования», а еще лучше устанавливать для вступления акта в силу десятидневный срок.

Следует отметить, что для законодательных актов о налогах и сборах в Налоговом кодексе РФ предусмотрено исключение из общего правила. Согласно части 1 статьи 5 Налогового кодекса РФ акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода по соответствующему налогу, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей. Акты законодательства о сборах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Федеральные законы, вносящие изменения в Налоговый кодекс РФ в части установления новых налогов и (или) сборов, а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования.

Причина установления удлиненных (по сравнению с общим) сроков для вступления в силу законодательных актов о налогах и сборах вполне понятна. Увеличенные сроки дают многочисленным участникам отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, необходимое время для того, чтобы, с одной стороны, объективно проанализировать собственную финансовую базу и механизм влияния через налогообложение на производство и предпринимательство, а с другой — оценить уровень налогового бремени и организовать с учетом баланса публичного и частного интереса весь производственный процесс. Однако остается непонятным, почему не были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». Видимо, это также объясняется недостаточным вниманием законодателя к общим вопросам опубликования нормативных правовых актов.

Международные договоры, занимая особое место в российской правовой системе, вступают в силу по истечении десяти дней после дня официального опубликования закона об их ратификации. Поскольку ратификация — это не только акт политического согласия государства с принимаемыми на себя обязательствами, но и принятие федерального закона, постольку на последний распространяется действие Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

В силу статьи 30 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для Российской Федерации приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел РФ в «Собрании законодательства Российской Федерации». Вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) по представлению Министерства иностранных дел Российской Федерации также официально опубликовываются в Бюллетене международных договоров и размещаются (опубликовываются) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.

К сожалению, анализ действующего законодательства, регулирующего порядок официального опубликования, а также практики его реализации вызывает ряд вопросов, требующих к себе пристального внимания, в том числе и со стороны юридического научного сообщества. Первый и самый очевидный вопрос: чем обусловлено наличие четырех источников официального опубликования — «Парламентской газеты», «Российской газеты», «Собрания законодательства Российской Федерации» и официального интернет-портала правовой информации? В РСФСР достаточно было двух — это «Ведомости Верховного Совета РСФСР» и газета «Советская Россия». Данное количество представляется логичным, в одном издании публикуются все акты без исключения, в другом, более доступном и оперативном, — только касающиеся широкого круга лиц.

В настоящий момент мы имеем три печатных источника официального опубликования, однако их тиражи неуклонно сокращаются. Практика показывает, что только лишь увеличение перечня изданий, публикация в которых будет считаться официальной, принципиально не влияет на распространение правовых знаний и не является показателем демократизации общества. Более того, множественность источников официальной публикации федеральных законов порождает сложности при определении действительной даты вступления закона в силу. Как уже говорилось, десятидневный срок для вступления закона в силу исчисляется с момента официального опубликования. Таковым до появления возможности опубликования на интернет-порта­ле считалась первая публикация полного текста закона в одном из трех изданий: «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Может сложиться ситуация, когда текст нормативного правового акта будет размещен в нескольких изданиях, при этом датированы они будут разными числами. Так произошло с Федеральным законом от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в закон Российской Федерации «Об акцизах»», который был опубликован в «Собрании законодательства Российской Федерации» 11 марта 1996 г., а в «Российской газете» 13 марта 1996 г. С какой же даты следует производить исчисление 10-дневного срока?

В числе других этот вопрос рассматривался Конституционным Судом РФ. В своем постановлении от 24 октября 1996 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об акцизах”» суд указал, что день 11 марта 1996 г., которым датирован выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации» с текстом оспариваемого федерального закона, не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. Исходя из этого, Конституционный Суд РФ постановил исчислять срок вступления закона в силу с момента первого официального опубликования — с 13 марта 1996 г.

Соколов Н.Я., Кармадонов К.С. Официальное опубликование нормативных правовых актов. 2-е издание. Учебное пособие

Соколов Н.Я., Кармадонов К.С. Официальное опубликование нормативных правовых актов. 2-е издание. Учебное пособие

В предложенном читателю учебном пособии рассмотрены наиболее важные вопросы официального опубликования нормативных правовых актов. Данное исследование полезно для дальнейшей теоретической разработки различных аспектов правотворческого процесса, а также для решения конкретных практических вопросов, связанных с опубликованием нормативных правовых актов.<br /> Законодательство приведено по состоянию на сентябрь 2017 г.<br /> Настоящее учебное пособие рассчитано прежде всего на студентов юридических специальностей. Бакалавры, специалисты, магистры могут воспользоваться им при изучении актуальных проблем теории государства и права.

Внимание! Авторские права на книгу "Официальное опубликование нормативных правовых актов. 2-е издание. Учебное пособие" (Соколов Н.Я., Кармадонов К.С.) охраняются законодательством!