|
|
ОглавлениеДля бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуЧАСТЬ II. Лекционный курсЛекция 1. Понятие, принципы и правовое закрепление конституционной законностиОпределяя понятие конституционной законности как одного из наиболее актуальных явлений современной правовой действительности России, целесообразно соотнести понятия конституционализма, конституционности, законности и выстроить иерархическую систему исследуемых понятий. Государствоведы еще в советский период определили понятие конституционализма родовым по отношению к понятию конституционной законности. Ю. И. Скуратов включал в советский социалистический конституционализм: а) социально-экономические и политические отношения, образующие фактическую конституцию советского общества; б) действующее советское конституционное законодательство; в) конституционно-правовые отношения; г) конституционное правосознание советских граждан и народа в целом; д) конституционную законность; е) конституционный правопорядок. Ю. П. Еременко рассматривал конституционализм как явление, принцип социалистического строя, «…как сложную динамичную систему, элементами которой выступают конституционные отношения, составляющие содержание фактической конституции; их отличительное конституционно-правовое регулирование; реализация конституционных норм на основе принципов и требований конституционной законности; конституционная законность». По поводу термина «конституционность» подобное единство мнений отсутствует. Так, Н. В. Витрук связывает содержание этой категории с правовым характером государства. Т. М. Пряхина полагает, что в широком смысле конституционность равноценна справедливости, которая понимается ею как равенство людей в свободе. Сходным образом определяют конституционность (как составляющую конституционализма) А. Н. Кокотов и Л. В. Сонина. По их мнению, конституционность — это обеспечение в обществе с помощью правовых средств начал гармонии и справедливости. Исследуя механизмы реализации конституционного закрепления правового государства в России, современные авторы уравнивают категории конституционности и конституционной законности: «…концепция верховенства права должна исходить не из абстрактного понимания права или правового закона, а из системы “конституционных координат” права. Конституция закрепляет не только конкретные нормы, но и, что может быть более важно, через этот нормативный массив выражаются наиболее значимые ценности и принципы существующей правовой системы. Поэтому нам представляется, что верховенство права, понимаемое в конституционном формате, должно связываться не с позитивистской трактовкой законности как “правовой дисциплины” и не с трансцендентными идеями права, а с категориями конституционности, или конституционной законности». По мнению И. А. Кравеца, «понятия конституционности и законности взаимосвязаны, они представляют собой различные уровни обеспечения общего явления — верховенства права в разных сферах жизнедеятельности человека, функционирования государства и общества. Конституционность — явление более высокого правового порядка, чем законность. Она является ядром доктрины и практики конституционализма, нацеленного на обеспечение верховенства конституции в правовой системе страны». Понятие конституционной законности — базовое по отношению к понятию законности, поскольку именно Конституция РФ провозглашает законность принципом государства, его правовой системы, деятельности государственного механизма и всех компонентов политической системы. Категория «конституционализм» включает в себя конституционность, составной частью которой является конституционная законность, включающая в себя понятие «законность». Следует отметить, что одним из постулатов теории систем является положение о том, что каждый элемент системы также может быть представлен в качестве системы. В настоящее время в правовой литературе можно выделить два подхода к определению конституционной законности: широкое или узкое ее понимание. Сторонники широкого подхода под конституционной законностью понимают правовой режим, обеспечивающий реализацию в деятельности государства, его органов, должностных лиц, общественных объединений, иных юридических и физических лиц демократических стандартов, норм государственной и общественной жизни, закрепленных по воле общества в Конституции. Сторонники узкого подхода подразумевают под конституционной законностью соответствие законов Конституции. Определим конституционную законность как соответствие законов Конституции Российской Федерации, единообразное применение норм конституционного законодательства, воплотившего правовые принципы, общественные идеалы и ценности всеми субъектами правоотношений. Важно, чтобы сосуществование законодательных и иных актов, действующих в стране, основывалось на едином принципе — принципе конституционной законности, т. е. они все должны соответствовать действующей Конституции. Законность является непременной предпосылкой упрочения правовой основы государственности, закрепленной в Конституции. Конституционную законность определяют как правовой характер самой Конституции, фактическое верховенство Конституции в правовой системе, прямое действие принципов и норм Конституции, незыблемость конституционных сроков, эффективный конституционный надзор. Конституционная законность — сложное явление, имеющее различные аспекты, и реализуется конституционная законность на всех уровнях государственной и общественной жизни. Конституционные принципы законности определяют основы конституционного строя Российской Федерации, систему федеративного устройства, федеральных органов государственной власти и местного самоуправления. Современные авторы выделяют до 30 конституционных принципов законности, в их числе: принцип верховенства Конституции над иными законами и нормативными правовыми актами; принцип прямого действия Конституции; принцип всеобщей обязательности требований Конституции и законов; принцип обязательного официального опубликования законов; принцип примата международного права в отношении национального законодательства; принцип примата прав и свобод человека и гражданина в законодательстве и правоприменительной практике; принцип самостоятельности местного самоуправления. Некоторые ученые считают, что конституционные нормы следует применять в соответствии с требованиями законности, обоснованности и целесообразности. Эти требования сводятся к следующему: – законность — вынесение правоприменителем акта в пределах компетенции, в строгом соответствии с процедурой, с объективной юридической оценкой дела, в соответствии со смыслом применяемой нормы; – обоснованность — уяснение правоприменителем всех относящихся к делу фактических обстоятельств и установление истины; все сомнительные и недоказанные факты, а также доказательства, полученные с нарушением действующей процедуры, не могут приниматься правоприменителем и должны быть им отвергнуты; – целесообразность — принятие такого правоприменительного акта, который оптимально учитывал бы особенности рассматриваемого дела и в полной мере соответствовал бы духу примененной в деле конституционной нормы; принятие решения, подходящего для данного дела. В юридической науке утвердилось отношение к законности как к методу, принципу и режиму. Законность — метод реализации государственной власти, который должен базироваться на демократических началах, обеспечивать реализацию и защиту основных прав и свобод. Законность — конституционный принцип, который лежит в основе правовой организации общества. Законность — это государственно-правовой режим, который характеризуется верховенством закона и безусловным его исполнением всеми субъектами. Теоретики, описывая категорию «законность», называют ее общеправовым принципом и разновидностью источников права. Так, В. В. Лазарев определяет общеправовые (общие, или основные) принципы как присущие всем отраслям права принципы, отображающие природу, качественное своеобразие права в целом, относя к ним принципы законности, гуманизма, равенства граждан перед законом, демократизма, справедливости и называя их разновидностью источников права. В работах по теории государства и права ученые раскрывают категорию «законность» посредством терминов «порядок», «способ», «средство». «Во-первых, она характеризует правовой порядок формирования гражданского общества — формирования (реформирования) его экономической системы, социальной структуры, политических отношений, интеллектуального компонента и др. Во-вторых, законность — это правовой способ взаимодействия государства и общества, структур власти и населения страны. С одной стороны, здесь необходимо предоставление качественных услуг структурами публичной власти; с другой стороны — уважение к закону, исполнение обязанностей и т. п. В-третьих, это средство приведения общества к согласию, равновесию и благополучию». В. Н. Протасов видит в принципе законности «связь между реальным поведением и нормами права, а точнее, отношение соответствия между реальным (фактическим) поведением и требованиями права как информационно-управляющей системы». В свою очередь, конституционалисты раскрывают законность как «принцип построения и функционирования демократического правового государства, как определяемое им требование к деятельности всех властных структур, органов, организаций, учреждений, общественных объединений, их должностных лиц; как метод (средство) осуществления политической власти; как состояние (режим) общественной и государственной жизни и т. д.». Отраслевое законодательство закрепляет законность принципом организации и деятельности органов прокуратуры, уполномоченного по правам человека в Ростовской, Ульяновской и Кемеровской областях, Ненецком и Чукотском автономных округах; контрольно-счетных палат Ленинградской, Ивановской и Тульской областей, республик Ингушетия, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия — Алания, Тыва, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры; уставного судопроизводства в городе Москве, Московской, Самарской областях. Согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод (§ 1 ст. 6), принцип законности является неотъемлемым элементом права на справедливое судебное разбирательство. Следовательно, соблюдение принципа законности — обязанность органов судебной власти. В. О. Лучин в качестве объектов конституционных правонарушений называет конституционную законность и правопорядок как структурообразующие элементы конституционного строя в обобщенном виде. Разделим мнение Н. М. Колосовой о том, что Конституция РФ 1993 г. закрепила качественно новый подход к конституционной законности, когда обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы были распространены не только на граждан и их объединения, но и на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц. Поэтому конституционную законность следует определять как средство ограничения власти и рассматривать в качестве превентивного фактора, требующего соблюдения Конституции РФ и следования ей. В общей теории права и государства общепризнанным является следующее положение: обеспечение режима конституционной законности является задачей и обязанностью всех государственных органов и должностных лиц, осуществляемой ими путем применения различных правовых средств в рамках предоставленных им полномочий. Разделяя мнение Т. Я. Хабриевой о том, что конституционная законность зависит не только от федерального Конституционного Суда как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства, но и от конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, автор считает обоснованным следующий тезис. Конституционная законность зависит не только от органов конституционного контроля, но и от работы иных контрольных органов: прокуратуры, счетных палат, уполномоченных по правам человека. Для осуществления на практике принципов конституционной законности требуется соблюдение Конституции РФ всеми субъектами права и ее правовая охрана государственными органами публичной власти и институтами гражданского общества. Безусловно, верховенство права как принцип социальной жизни и как ее режим не приходит само по себе. Согласимся, что реализация данного принципа зависит не только от юристов, но и от того, «как скоро будет преодолен правовой нигилизм и трансформировано правосознание элиты, профессионального сообщества, общества в целом. Без этого невозможно утвердить конституционную законность, не удастся воплотить принципы права и справедливости в систему нормативных правовых актов и правоприменительную деятельность исполнительной власти и судов, в деятельность государственных органов и должностных лиц, в поведение граждан». Перед нами стоит задача — на основе принципа верховенства права обеспечить законность в правоприменительной деятельности исполнительной и судебной властей, в поведении граждан. «Для этого необходимо ввести эффективную и всеобъемлющую систему правового воспитания. Только тогда Конституция будет надежно функционировать в качестве верховного нормативного акта, объединяющего народ, территорию и власть и легитимирующего Россию в правовое и демократическое сообщество, способное успешно развиваться в рамках Большой Европы и в глобальном, многополярном мире в целом». Важное свойство конституционной законности состоит в ее единообразии — в одинаковом понимании и осуществлении всеми субъектами правоотношений в стране. Поскольку Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, не может быть причин, допускающих или оправдывающих нарушения хотя бы одного положения Конституции. Конституционная законность содержит в себе свойство всеохватности: ее распространение по всем аспектам, в равной мере на органы публичной власти и их должностных лиц, на институты гражданского общества и граждан. К свойствам конституционной законности можно отнести ее гарантированность и устойчивость. Все эти и иные свойства конституционной законности под силу обеспечить Конституционному Суду РФ. «Функцию обеспечения конституционной законности в сфере нормотворчества нельзя целиком вверять парламенту, поскольку он принимает законы и вряд ли мог бы стать эффективным средством самоконтроля. Эту функцию может выполнять глава государства, но он большей частью является главой исполнительной власти, поэтому контролировать законодательную власть не должен. Более логично наделить правом конституционного контроля судебную власть, поскольку она независима от законодательной и исполнительной власти и непосредственно занимается правоприменением». Основа нормативного закрепления конституционной законности выражается в положениях ст. 15 Конституции РФ. Конституция Российской Федерации упоминает о конституционной законности в ряде статей. Например, Российская Федерация рассматривается Конституцией как демократическое федеративное правовое государство (ст. 1). Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории России (ст. 4). Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ст. 15). Во многих других статьях Конституции принцип законности находит свое конкретное воплощение. Кроме ст. 125 Конституция предусматривает полномочия Конституционного Суда в ст. 100, ч. 3, где закреплено право Конституционного Суда обращаться с посланиями к Совету Федерации и Государственной Думе, для чего проводится их совместное заседание. Параграф 46 Регламента конкретизирует данную норму Конституции, обязывая Конституционный Суд обращаться с посланиями к Федеральному Собранию не реже 1 раза в год. В соответствии с § 46 Регламента, Конституционный Суд обращается к Федеральному Собранию с посланием о состоянии конституционной законности в РФ, основываясь на результатах своей деятельности. В практике работы Конституционного Суда Российской Федерации можно вспомнить послание Конституционного Суда Верховному Совету от 5 марта 1993 г. «О состоянии конституционной законности в Российской Федерации». Большое значение для России как федеративного государства, законодательство которого состоит из двух уровней — федерального и уровня субъектов федерации, имеет реализация принципа конституционной законности в этой сфере. Конституционная законность обеспечивается на двух уровнях: федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации. К первому уровню относится обеспечение соответствия федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти. На этом же уровне находится обеспечение соответствия конституций и уставов субъектов РФ Конституции РФ. На втором уровне обеспечивается соответствие законов субъектов Российской Федерации, подзаконных нормативных актов органов государственной власти и местного самоуправления субъектов Российской Федерации их конституциям и уставам. По мнению В. А. Черепанова, в рамках принципа разделения государственной власти Российской Федерации и государственной власти ее субъектов можно назвать принцип субсидиарности, принцип рамочного федерального регулирования, «отраслевой» принцип, принцип позитивного обязывания, принцип сотрудничества. Для упрочения конституционной законности в современной России важен комплекс взаимосвязанных мер с целью согласования противоречивых интересов Федерации и ее субъектов. Необходим поиск эффективных и цивилизованных форм их разрешения с целью создания единого конституционного пространства, причем диапазон методов достаточно широк — от мягких способов убеждения (согласительные процедуры и т. д.) до жесткого пресечения нарушения федеральной Конституции. Обеспечением конституционной законности в Российской Федерации занимаются различные государственные органы. В отличие от федерального уровня, принципом конституционного судопроизводства в Республике Северная Осетия — Алания закреплена конституционная законность. В отличие от федерального уровня, на региональном существует практика направления посланий конституционного суда субъекта Федерации в законодательный орган данного субъекта. Так, 16 марта 2006 г. Конституционный суд Республики Карелия направил Законодательному собранию Республики Карелия послание о состоянии конституционной законности в Республике Карелия в 2005 г. Послание Конституционного суда Республики Бурятия «О состоянии конституционной законности в Республике Бурятия» — приложение к постановлению Народного Хурала Республики Бурятия от 28 февраля 2011 г. № 1889-IV. К органам публичной власти, обеспечивающим конституционную законность на двух уровнях, относятся Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Прокуратура РФ. В субъектах РФ — это высшее должностное лицо (глава исполнительной власти), правительство субъекта РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, конституционные (уставные) суды субъекта РФ. Особое место в системе обеспечения конституционной законности играют органы местного самоуправления, институты гражданского общества. Современному состоянию реализации конституционной законности в сфере федерализма соответствуют совершенствование конституционных механизмов обеспечения государственной целостности РФ; соотношение предметов ведения и полномочий РФ и ее субъектов; единство государственной власти в РФ; взаимодействие в процессе правового регулирования нормативных актов Федерации и ее субъектов; защита общефедерального стандарта прав человека во многих субъектах РФ. Соотношения положений Конституции 1993 г. сложившейся политической реальности; степень разрыва между конституционными принципами и политической практикой их реализации частично объясняется тем, что обычные правовые акты легче соблюдать ввиду конкретности их предписаний. Неопределенность многих конституционных предписаний делает конституционную законность более широким понятием, чем законность. Для закрепления конституционной законности используются правовые нормы предельно высокой степени обобщения: нормы-цели, нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-дефиниции, которые, несмотря на неконкретность многих конституционных предписаний, правоприменитель должен учитывать при их реализации, что гораздо сложнее, в отличие от реализации конкретных норм. Рекомендованная литература Бессарабов В. Г., Какителашвили М. М. Конституционная законность в конституционном праве Российской Федерации // Ученые труды российской академии адвокатуры и нотариата. М.: Российская академия адвокатуры, 2013. № 4 (31). С. 29–35. Витрук Н. В. Законность: понятие, защита и обеспечение // Общая теория права / под ред. В. К. Бабаева. Н. Новгород, 1993. Дмитриев Ю. А., Петров С., Амирбеков К. Понятия и принципы конституционной законности // Право и жизнь. 2001. № 38. С. 2–7. Кокотов А. Н., Сонина Л. В. Конституционализм как политико-правовой режим // Российский юридический журнал. 2001. № 1. С. 128. Колосова Н. М. Обеспечение конституционной законности // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 32–33. Комарова В. В. Теоретические и практические проблемы конституционных основ модернизации // Теория и практика российского конституционализма. М.: МГЮА, 2013. С. 109–115. Комарова В. В. Эволюция конституционного законодательства // Российское право: образование, практика, наука. 2014. № 2 (83). С. 75–78. Кравец И. А. Конституционность нормативных правовых актов: доктрина и практика в России // Право и политика. 2006. № 8. Крусс В. И. Юридические предпосылки и перспективы конституционализации российского законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 2. Кудрявцев В. Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998. С. 4. Кузьмин А. Г. Конституционализм, конституционализация, конституционная законность: к вопросу о соотношении категорий // Российский судья. М.: Юрист, 2014. № 9. С. 14–20. Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 77. Пресняков М. В. Конституционная концепция принципа справедливости / под ред. Г. Н. Комковой. М.: ДМК Пресс, 2009. Контрольные вопросы 1. Перечислите проблемы в определении понятия «конституционная законность». 2. Как соотносятся между собой понятия «конституционализм» и «конституционная законность»? 3. Как соотносятся между собой понятия «законность» и «конституционная законность»? 4. Какие органы публичной власти могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности в России? 5. Какие проблемы в реализации конституционной законности вы можете назвать? Лекция 2. Теория разделения властей: история и российская современностьПринцип разделения властей и его реализация, с нашей точки зрения, — основа конституционной законности. Его понимание — залог успешного претворения в жизнь норм Конституции России. Закрепление и механизм реализации принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов в России сопряжены с историческими, национальными особенностями, подвержены влиянию зарубежной практики и теории. В современной конституционно-правовой науке существуют разные подходы к исследованию принципа разделения властей» и разные его оценки. Разногласия о теории разделения властей и ее реализации в последнее время только усилились. «В этом вопросе, — отмечает М. Н. Марченко, анализируя западную научную литературу конца XX в., — нет единого представления об идеологической, социально-политической важности и практической значимости данной теории. Спектр мнений и суждений весьма велик. От полного и безоговорочного восприятия до такого же по своему характеру неприятия теории разделения властей — таков диапазон разноречивых мнений по данному вопросу». Как полагал С. А. Котляревский, теория разделения властей требует восстановления своего первоначального смысла, поскольку она «покрылась целым слоем всевозможных психологических ассоциаций». Само название теории разделения властей, с его точки зрения, не вполне удачно, так как ее цель — не просто дать классификацию, а раскрыть содержание, смысл основных элементов государственной власти. Теория разделения властей задумана была ее основателями как практический политический постулат, предназначенный для того, чтобы ограничить, сдержать и разделить государственную власть в целях защиты свободы граждан. Представители теории функций юридической науки пытались дать определения видам государственной деятельности, логически относящимся к функциям отдельных носителей власти: законодательным, исполнительным и судебным органам. Тем самым была предпринята попытка преодолеть отождествление деятельности органов и государственной функции. Разделим мнение о том, что критическое рассмотрение осуществляемого в государстве разделения властей не может обойтись без теории функций, ибо вопрос разделения власти между различными государственными органами вызывает первичный вопрос: а могут ли вообще — и если да, то как, — различаться между собой по содержанию эти власти? Этим вопросом теория разделения властей практически предполагает наличие теории функций. Одна, однако, не может заменить вторую. Более того, обе доктрины ставят перед собой различные цели: теория разделения властей стремится добиться максимально эффективной защиты свободы гражданина, теория функций — результативного понимания сути и структуры государственной деятельности. Только благодаря своему значению для разделения властей теория функций приобретает, между тем, свою гносеологическую ценность. Так, по мнению С. А. Котляревского, переосмысление теории разделения властей необходимо начать с пересмотра самого понятия власти, деятельность которой имеет две стороны — формальную и материальную: при формальном подходе под властью понимаются органы, при материальном — функции. Вопрос состоит в том, делает вывод исследователь, чтобы при рассмотрении деятельности государства различать власть как совокупность органов и власть как систему функций, тонко и точно чувствовать диалектику взаимоотношений функциональной и организационной ее сторон. В учении Дж. Локка, по Котляревскому, государство понимается по преимуществу функционально: государственная власть, возникнув путем общественного договора, имеет строго очерченные функции — поддержание безопасности и охрана собственности. Этими историческими примерами исследователь хочет обосновать как минимум три основных тезиса: 1) функции логически и исторически предшествуют органам; 2) между органами и функциями государства нет полного соответствия; 3) всякая классификация властей государства условна и относительна. С точки зрения современной социологии, разъясняет свою позицию Котляревский, функция отражает потребности общества, удовлетворить которые и призван создаваемый орган. Логически и исторически орган создается под функцию. Сами функции в разные эпохи у разных государств различны. Думается, что М. Н. Марченко справедливо отмечает: начало материализации теории разделения властей есть определенная стадия развития государства и общества, когда идет усиленный поиск путей и средств создания надежных гарантий прав и свобод подданных им граждан. К. Хессе признает, что указанный принцип «нигде не осуществляется в чистом виде». «Может даже возникнуть мысль, — пишет он, — что конституционная норма, нарушающая принцип разделения властей, не должна рассматриваться как незаконная». Еще С. А. Котляревский писал: «Формальная характеристика разделения властей остается, так сказать, на поверхности, в области условного, и если за ней не стоит характеристики материальной, приводит к несомненному circulus vitiosus… Поэтому, как бы по практическим мотивам ни было соблазнительно свести вопрос о разделении властей к различию органов — различию, например, представительства, правительства и суда, — невозможно перешагнуть через идею государственной функции, хотя, обращаясь к последним, мы и вступаем в область гораздо менее определенно очерченную и гораздо более спорную. И это тем более, что в распределении функций между главными государственными органами происходят на наших глазах важные перемены». Реальная компетенция законодательных, исполнительных и судебных органов, представленная в конституциях, значительно шире той номинальной, которую предполагает схема триады разделения властей. В функциональном отношении государственные органы не столько разделены, сколько, напротив, соединены множеством связей, что не дает возможности провести четкую границу между ними. Власть, утверждает Котляревский, в своем источнике едина, хотя и может быть по-разному распределена. Функция разделения властей изначально предполагает систему сдержек и противовесов, выраженную во взаимном контроле и сдерживании одной власти другой. Однако следует заметить, что в некоторых сферах, например в гражданском праве, другие власти незачем контролировать, так как всем ставятся самостоятельные задачи, для выполнения которых другие власти заранее некомпетентны или непригодны. Следует согласиться с И. И. Шуваловым: разделение между различными властями служит в первую очередь оптимальному управлению и регулированию индивидуальных и социальных отношений, а для этого необходим критический контроль результатов деятельности различных инстанций. Своего рода суммирование самостоятельности различных независимых инстанций способствует только улучшению работы и повышению ее результативности. Ограничение этому — только принцип экономии. Применим эту теоретическую конструкцию к российской правовой действительности. Согласно ст. 3 Конституции Российской Федерации 1993 г., «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Отсюда следует, что: а) единственным источником и носителем власти является народ (нация), который сам выбирает модель организации и механизм осуществления власти; б) государственная власть едина, и механизм осуществления государственной власти построен на основе двух теорий: разделения властей и единства власти. Возникает необходимость выяснить, разнонаправлены ли эти концепции и противоречивы либо они связаны друг с другом и дополняют одна другую. Последнее, по нашему мнению, более убедительно, поскольку известно, что развитие государственности возможно лишь при обеспечении единства государственной власти при разделении властных функций и полномочий между органами власти, принадлежащими к ее различным ветвям. Отсюда следует, что народ как единственный источник и носитель власти, с одной стороны, концентрирует в своих руках всю власть, а с другой — самостоятельно через конституцию государства определяет круг полномочий субъектов разных ветвей единой государственной власти, т. е. степень концентрации и деконцентрации, централизации и децентрализации власти. Разделение властей, в конечном счете, — это разделение властных полномочий единой государственной власти между государственными органами одного уровня, а также между субъектами власти соответствующих территориальных единиц. В обоих случаях объектом является единая государственная власть. Усилия властных полномочий направлены на обеспечение прав и свобод граждан. Ведь именно стремление к обеспечению свободы и прав граждан составляет общественную ценность власти, что и служит, в свою очередь, основой для вывода: разделение властей является гарантией демократии. Существует мнение, что «разделение властей было хорошей фразой, но опытные политики в Филадельфии признали, что полное разделение невозможно. Вместо полномочий они разделили людей». Действительно, сторонники теории разделения властей выдают желаемое за действительное, необоснованно полагая, что существует некое «идеальное» состояние государственного механизма, при котором в большей или меньшей степени, но в общем обеспечено фактическое, а не формальное равенство всех властей. К этому идеальному состоянию и следует стремиться. Однако на самом деле это состояние не достигнуто нигде в мире и, более того, недостижимо в принципе, поскольку речь идет о единственной и единой государственной власти. В юридической науке единство власти рассматривается в трех аспектах: социальное единство; организационно-правовое единство; единство принципиальных целей и направлений деятельности всех государственных органов. Автор разделяет мнение Ж. Д. Джангиряна о том, что правильнее единство власти прежде всего рассматривать с точки зрения единства содержания власти. Содержание государственной власти как важной общественной функции составляет управление делами общества. Управление есть процесс реализации власти, т. е. при помощи управления власть из статического положения переводится в динамическое. Иначе говоря, управлять — означает осуществлять власть. Получается, что управление является формой осуществления власти, каковыми являются и руководство, организация, контроль, властвование, поскольку все они являются средствами воздействия на волю людей. Неслучайно управление рассматривается как «целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное), организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т. д.)». Система сдержек и противовесов направлена на рационализацию всей системы государственной власти; она не ограничивает законных полномочий органов, не прерывает их деятельности. Разделение власти призвано упорядочивать работу всего государственного механизма, но не прекращать ее даже на минимальный срок. На практике иногда приходится встречаться с такими перекосами в разграничении полномочий органов государственной власти, которые приводят в итоге к безвластию некоторых властных структур. Естественно, что такого рода усиление органов одной ветви государственной власти за счет органов, принадлежащих к другой ее ветви, чаще всего наносит серьезный ущерб всей системе демократического правления, противоречит основам народовластия и в результате неизбежно приводит к конфликтам между государственными органами и между ними и избирателями. Разделение государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами — одно из новых, наравне с необходимостью выделения контрольной власти, явлений российской правовой действительности. Это данность, существующая в государстве, которую можно рассматривать как составляющую принципа разделения властей, но по вертикали. В конституционной практике сложилось реальное противоречие между федеративной системой и образующими ее субъектами по поводу разделения и взаимосвязи государственной власти. Данное противоречие составляет серьезную государственную проблему, которая затрагивает широкую сферу общественных отношений. По мнению В. Е. Чиркина, решение этой проблемы «имеет огромное теоретическое и практическое значение. Пока что в российской науке исследовались лишь отдельные ее стороны, прежде всего реализация полномочий, относимых к предметам совместного ведения федерации и субъектов. Нет исследований по вопросу о “вертикальном разделении власти” между федерацией и ее субъектами (хотя сами эти три слова в последние десятилетия употребляются часто)». Принципы разделения государственной власти между различными уровнями федеративной системы являются важнейшими факторами ее стабильности и эффективности функционирования. Поиск оптимальной модели приобретает особое значение для Российской Федерации в условиях многообразия региональной структуры и ориентации субъектов РФ на расширение своей самостоятельности. Определение конкретных, четких полномочий федеральных и региональных органов государственной власти по предметам их совместного ведения обозначено в качестве важнейшей задачи государственной политики. В рамках изменяющейся государственности находят закрепление органы власти, не вписывающиеся в классический принцип разделения властей. Считается, что такие органы по действующей конституционной модели не могут быть отнесены к той или иной ветви власти, обозначенной в ст. 10 Конституции РФ. Существующая конституционная практика отдельных зарубежных стран и ряда научных исследований позволяют говорить об органах государственной власти, не вписывающихся полностью ни в одну из трех ветвей и в то же время не образующих иные самостоятельные ветви власти. Конституционный Суд РФ сформулировал свою правовую позицию по данному вопросу. Конституция РФ в п. 1 ст. 11 непосредственно закрепляет, что в единую систему федеральных органов государственной власти входят только Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Означает ли это, что Конституционный Суд РФ раз и навсегда решил, что другие органы государственной власти не входят в единую систему федеральных органов государственной власти и систему разделения властей? Думается, что утвердительный ответ дать нельзя, поскольку Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию только в отношении федеральных органов государственной власти, которые обозначены в ст. 11, подчеркивая тем самым, что наиболее формализованно применительно к конституционному принципу разделения властей выражены органы, поименованные именно в п. 1 ст. 11 Конституции РФ. Подтверждением этого суждения может служить и то, что Конституционный Суд РФ в своем решении посчитал, что «особенности же правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются другими положениями Конституции Российской Федерации (гл. 4 “Президент Российской Федерации”, гл. 5 “Федеральное Собрание”, гл. 6 “Правительство Российской Федерации”, гл. 7 “Судебная власть”) и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов». Поскольку в названных главах Конституции РФ и законах закрепляется наличие так называемых федеральных органов с особым статусом, это оставляет для Конституционного Суда РФ определенную свободу для возможных в будущем судебных интерпретаций в отношении места этих органов в системе разделения властей. Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и культурными особенностями развития нашей страны. Для объяснения роли этих органов в системе властеотношений появилась категория «федеральные органы государственной власти с особым статусом», которая получила широкое распространение и наиболее активно пропагандируется членом-корреспондентом РАН М. В. Баглаем. Однако существует и иная возможность решить судьбу этих органов в системе государственной власти — расширить количество ветвей власти, не ограничиваться классической триадой. Для правового государства концепция контрольной власти не является новой. Она вытекает из структуры демократических форм правления, установленных конституциями ряда стран. В. Е. Чиркин справедливо обратил внимание на то, что традиционное представление о трех ветвях власти уже не соответствует реальной правовой практике и конституционному нормотворчеству. Он отмечает тот факт, что во многих новых конституциях содержатся нормы, регулирующие деятельность не только законодательной, исполнительной и судебной властей, но и «контрольной», «учредительной», «избирательной»; в Конституции Алжира 1976 г. названы шесть властей, и в их числе «политическая». Современные ученые России разрабатывают идеи учредительной, президентской власти. В современной российской правовой науке идея выделения контроль ной ветви власти присутствует, хотя и носит дискуссионный характер. В России одним из первых эту идею высказал В. Е. Чиркин. Дискуссия по поводу существования самостоятельной «контрольной ветви власти» с каждым годом расширяется (Л. А. Николаева, В. Е. Чиркин, В. Д. Даев и М. Н. Маршунов, В. В. Клочков, В. И. Рохлин, Ф. Ш. Измайлова и многие другие). В той или иной мере идею контрольной власти в России поддержали и рассматривали в разных аспектах политологи и юристы А. Б. Елизаров, С. А. Денисов и др. Например, С. В. Степашин и его соавторы, проведя комплексный анализ системы государственного контроля в России, выдвинули концепцию отдельной контрольной ветви государственной власти. Россия также имеет ряд органов, не вписывающихся в традиционно воспринятую и конституционно закрепленную систему построения власти по принципу разделения властей. Реализация принципа разделения властей предполагает разделение не просто функций (законодательных, исполнительных, судебных и др.), но властных полномочий, что не нарушает единства государственной власти, под которым следует понимать единство стратегических целей и направлений деятельности всех государственных органов. Единство государственной власти определяется прежде всего тем, что единым и единственным источником власти выступает народ. В заключение автор приходит к следующим выводам. Понятие власти включает в себя две стороны — формальную (совокупность органов) и материальную (систему функций), основывается на том, что функция отражает потребности общества, удовлетворить которые призван создаваемый под нее орган. Между органами и функциями государства нет полного соответствия, поскольку значимость функций и, как следствие, создание под них специальных органов зависят от исторического развития государства и общества. Следовательно, классификация властей государства условна и относительна. Рекомендованная литература Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 50. Бурмистров А. С. Контрольная власть на муниципальном уровне России. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2008. Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. Ярославль, 1872. С. 118. Елинек Г. Общее учение о государстве. 3-е изд. М., 1922. С. 609. Козак Д. Н. Федеральная реформа — новый этап в гармонизации российского законодательства // Козак Д. Н. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. Комарова В. В. Доктрина и правовое оформление российской государственности // Ленинградский юридический журнал. 2014. № 2(36). С. 21–31. Комарова В. В. Институционализация конституционного контроля в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 6. С. 30–33. Комарова В. В. Правовые позиции в работе избирательных комиссий: вопросы теории и практики // Lex Russica. М.: Изд-во МГЮА, 2014. С. 889–899. Комарова В. В. Учредительная власть и основной закон // Lex Russica. 2013. № 12. С. 1374–1382. Марченко М. Н. Разделение властей в государственном механизме // Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2004. С. 363. Осавелюк А. М. Форма правления и государственный режим по Конституции Российской Федерации: варианты поиска эффективности осуществления государственной власти // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 2. С. 22–25. Проблемы общей теории права и государства / под общ. ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999. С. 580. Степашин С. В. [и др.] Власть. Демократия. Контроль. М.: Финансовый контроль, 2005. Чиркин В. Е. О точности терминологии по вопросу принятия закона // Журнал российского права. 2014. № 4. С. 29–33. Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления: учебник. М.: Юристъ, 2005. Эбзеев Б. С. Конституция, государство и личность в России: философия российского конституционализма // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 11. С. 14–23. Контрольные вопросы 1. В чем отличие формальной и материальной стороны власти? 2. Какие органы не вписываются в систему власти, построенную по принципу разделения властей? 3. Какие органы включены в единую систему федеральных органов государственной власти? 4. Разделение власти по территориальному принципу является реализацией принципа разделения властей? 5. Какие ветви власти предлагаются к выделению в современной правовой доктрине? Лекция 3. Взаимоотношение ветвей власти в обеспечении конституционной законности РоссииЛекция 3.1. Деятельность Президента Российской Федерации и глав субъектов Российской Федерации в системе обеспечения конституционной законности Особое место в механизме обеспечения конституционной законности занимает Президент РФ как гарант Конституции Российской Федерации (ч. 2 ст. 80). Президент несет персональную ответственность за то, чтобы механизм защиты Конституции работал бесперебойно и перманентно, чтобы не было сбоев по тем или иным причинам в их реализации. Выполняя функции гаранта, Президент, во-первых, должен сам соблюдать Конституцию, во-вторых, требовать ее соблюдения от органов государственной власти и местного самоуправления, организаций, граждан и объединений. Для названных целей Президенту предоставлен целый набор правовых инструментов, которые условно можно классифицировать на несколько блоков. 1. В первый блок входят следующие полномочия: – право законодательной инициативы (п. «г» ст. 84 Конституции РФ); – право подписывать и обнародовать законы (п. «д» ст. 84); – право отлагательного вето в отношении федеральных законов (ч. 3 ст. 107); – право вносить предложения о поправках, пересмотре положений Конституции (ст. 134); – право обращения в Конституционный Суд с запросом о конституционности различных нормативно-правовых актов и обращения в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции. Что касается права законодательной инициативы, безусловно, оно является как «одним из весомых рычагов влияния главы государства на политическую реальность», так и способом обеспечения единого конституционного пространства на всей территории Российской Федерации. Относительно второго из упомянутых полномочий необходимо сказать, что, согласно Конституции, в случае одобрения верхней палатой парламента — Советом Федерации — федерального закона, принятого Государственной Думой, он в течение 5 дней направляется Президенту для подписания и обнародования (ч. 1 ст. 107), который в свою очередь в течение 14 дней (данный срок необходим для того, чтобы глава государства смог внимательно ознакомиться с содержанием федерального закона) подписывает федеральный закон и обнародует его (ч. 2 ст. 107). Глава государства может и отклонить федеральный закон. Как отмечалось, у Президента есть право вето в отношении федеральных законов. Однако вето это не абсолютное, а лишь отлагательное, и оно может быть преодолено парламентом. Более того, это право распространяется лишь на федеральные законы, поскольку в силу ч. 2 ст. 108 Конституции Президент не вправе отклонить федеральный конституционный закон и обязан его подписать и опубликовать. В случае отклонения федерального закона Президент либо предлагает его в своей редакции, либо сообщает о нецелесообразности принятия данного закона, причем, как указал Конституционный Суд РФ, Президент обязан указать мотивы принятия решения об отклонении. Ученые отмечают, что положительное значение отлагательного вето заключается в том, что оно как бы стимулирует повышение качества законов и способствует устранению коллизий и дефектов в законодательстве. Безусловно, в этом ключе право Президента призвано обеспечивать и конституционную законность. Необходимо также указать и на весьма своеобразную практику возвращения главой государства федеральных законов без их рассмотрения. Аргументация Президента в этом случае заключается в том, что та или иная палата Федерального Собрания нарушила требования к процедуре принятия федеральных законов. Противники подобной специфичной практики придерживаются позиции о неправомерности использования указанного полномочия Президентом РФ, поскольку, во-первых, данную прерогативу Конституция РФ не предусматривает, во-вторых, Президент не вправе решать и оценивать ни законность, ни целесообразность внутреннего распорядка деятельности палат. Сторонники же Президента РФ настаивают на том, что право главы государства возвращать законы без рассмотрения вытекает из самого смысла Конституции РФ. Позиции по данной практике и проблематике разделились, однако Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. № 1-П разрешил возникшие дискуссии. Суд специально указал, что «в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 80 и ч. 1 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения названных конституционных требований». Таким образом, следует подчеркнуть, что как активный участник законодательного процесса «Президент выполняет не только государственно-нотариальную функцию — подписывает и обнародует федеральные и федеральные конституционные законы, но и посредством своего участия в этом процессе обеспечивает и гарантирует единое правовое и политическое пространство на всей территории РФ». Отметим также, что Президенту в соответствии с ч. 2 ст. 125 Конституции РФ предоставлено право обращения в Конституционный Суд с запросами о разрешении дел о соответствии Конституции РФ федеральных законов, конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти Федерации и субъектов, договоров между органами государственной власти субъектов Федерации, не вступивших в силу международных договоров. Однако данное полномочие используется им достаточно редко. 2. Второй блок полномочий по обеспечению конституционной законности связан с взаимоотношениями Президента и Федерального Собрания, имеющими иной характер и природу, чем непосредственный законодательный процесс. Во-первых, особым политико-правовым инструментом главы государства являются его ежегодные послания Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84 Конституции РФ). Не имея силы федерального закона, они тем не менее играют важную роль, поскольку ориентируют парламент в части предстоящей законодательной деятельности. В теории конституционного права вопрос о юридической природе посланий главы государства вызывает споры. Ясно, что они не носят сугубо информационный характер, а выражают политическую волю главы государства как персонификации государства и воплощения политического единства общества, в силу чего не могут не влиять на деятельность иных органов государственной власти, включая исполнительную и законодательную. Не будучи юридически обязательными источниками права в строгом смысле этого слова, ежегодные послания Президента программируют развитие законодательства и деятельность Правительства, органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления. Во-вторых, говоря о взаимоотношениях Президента и парламента, необходимо затронуть и институт полномочных представителей Президента РФ в Федеральном Собрании. Право назначения полномочных представителей предоставлено Президенту в соответствии с п. «к» ст. 83 Конституции РФ. Полномочные представители Президента в палатах Федерального Собрания представляют интересы Президента РФ и способствуют реализации его конституционных полномочий, в том числе и по обеспечению конституционной законности. Основную задачу их деятельности можно сформулировать как «максимальное содействие эффективности законодательного процесса, обеспечение конструктивности совместной деятельности Президента и Федерального Собрания». Полномочные представители представляют позицию Президента по рассматриваемым в Федеральном Собрании федеральным законам, а также обоснования отклонения Президентом федеральных законов, представляют и согласовывают законопроекты, внесенные Президентом, представляют позиции Президента на заседаниях согласовательных комиссий. 3. Третий блок полномочий Президента касается взаимодействия с органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов. Конституция РФ (ч. 3 ст. 115) предусматривает весьма существенное право Президента отменять постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции, федеральным законам, а также указам Президента. Данные конституционные положения позволяют говорить о так называемых контрольных полномочиях Президента в отношении Правительства, в том числе по обеспечению конституционной законности. В рамках осуществления функции по обеспечению конституционной законности можно рассматривать и зафиксированное в ч. 2 ст. 85 Конституции РФ право Президента приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации либо нарушения ими прав и свобод человека и гражданина. Хотя формально действие актов приостанавливается лишь до решения соответствующим судом вопроса об их противоречии Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или о нарушении ими прав и свобод человека и гражданина, практика показывает, что вмешательства суда, как правило, не требуется, ибо оспариваемые главой государства акты отменяются принявшими их органами еще до судебного рассмотрения дел. Кроме того, в целях реализации конституционных полномочий Президента институт полномочного представителя также учрежден и успешно функционирует в девяти федеральных округах. Чтобы продемонстрировать значение института полномочных представителей для обеспечения конституционной законности в субъектах Российской Федерации, укажем соответствующие его полномочия: организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти; обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в соответствующем федеральном округе; организация по поручению Президента РФ проведения согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящимися в пределах федерального округа; внесение Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ. 4. Наконец, отдельный блок полномочий Президента по обеспечению конституционной законности составляет право издания своих актов: указов и распоряжений (ч. 1 ст. 90 Конституции). Указы главы государства в основном являются нормативными актами, т. е. актами, содержащими общие правила поведения, относящиеся к неопределенному кругу адресатов и рассчитанные на многократное применение. Распоряжения же в большинстве своем не содержат в себе предписаний, носящих нормативный характер. Они, как правило, являются ненормативными (правоприменительными) актами и издаются по вопросам оперативного и организационного характера. Как известно, в прошлом десятилетии существовала практика, когда законодательные пробелы ликвидировались именно посредством принятия указов Президента, что породило среди ученых и практиков ряд дискуссий о конституционности и целесообразности такой практики. Однако Конституционный Суд подтвердил такое право Президента и указал, что «не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции РФ и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов». Высшее должностное лицо субъекта Федерации как продолжатель единой ветви исполнительной власти Российской Федерации, являясь руководителем второго, регионального звена единой исполнительной власти в Российской Федерации, также в пределах своих полномочий, установленных законодательством, обеспечивает конституционную законность на территории соответствующего субъекта. Руководствуясь первоначальными критериями по классификации полномочий Президента РФ, сформируем и проанализируем отдельные полномочия главы субъекта РФ. 1. Первую группу составляют полномочия, связанные с организацией законодательного процесса и обеспечения соответствия и непротиворечия принятых региональных законов Конституции РФ: – право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»); – обнародование законов, удостоверение их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов (п. «б» ч. 7 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ); – право отлагательного вето в отношении законов, принятых законодательным (представительным) органом государственной власти соответствующего субъекта РФ (п. «б» ч. 7 ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ); – право вносить предложения о поправках в конституцию или устав субъекта РФ; – право обращения в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ различных нормативно-правовых актов (в том числе конституции или устава субъекта Федерации); – право участия в работе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации с правом совещательного голоса (п. «д» ч. 7 ст. 18 Федерального закона № 184-ФЗ). 2. Второй блок полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации касается взаимодействия с органами исполнительной власти и местного самоуправления субъекта РФ. Так, глава региона формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и в соответствии с законодательством субъекта РФ и принимает решение об отставке высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п. «в» ч. 7 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). Данное полномочие имеет существенное значение для обеспечения конституционной законности, так как исполнительный орган власти субъекта Федерации (как правило, правительство) имеет право предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд с соответствующими требованиями (п. «е» ч. 2 ст. 21 Федерального закона № 184-ФЗ). Следующие полномочия являются закономерным продолжением вышеназванного. Глава субъекта вправе отрешить от должности главу муниципального образования или главу местной администрации посредством издания правового акта в случае издания данным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение 2 мес. со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда (ч. 1 ст. 74 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Более того, высшее должностное лицо субъекта вносит проекта закона субъекта РФ в региональный парламент о роспуске представительного органа муниципального образования в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, при условии, что представительный орган муниципального образования в течение 3 мес. со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт (ч. 1 ст. 73 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). 3. Третий блок полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации составляет собственное подзаконное нормотворчество. Глава субъекта издает указы и распоряжения, которые также не должны противоречить Конституции, иным нормативным актам, имеющим высшую юридическую силу (ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). Следует отметить, что глава субъекта РФ несет персональную ответственность за издание противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным и федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации указа, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения. При таких обстоятельствах региональный парламент вправе выразить главе субъекта РФ недоверие, что, в свою очередь, может служить основанием отрешения его от должности Президентом РФ (п. «б» ч. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). Таким образом, высшее должностное лицо в рамках единой системы исполнительной власти Российской Федерации выполняет существенную роль и имеет значительные полномочия по обеспечению конституционной законности на территории соответствующего региона. Подытоживая вышесказанное, отметим, что задача обеспечения конституционной законности, если выходить за рамки ее первоначальной трактовки, должна достигаться во взаимосвязи двух элементов правовой системы: институционального и психологического. Институциональный элемент правовой системы включает в себя весь механизм по обеспечению конституционной законности — Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ. В субъектах РФ — высшее должностное лицо (глава исполнительной власти), правительство субъекта РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ, конституционные (уставные) суды субъекта РФ. Особое место здесь занимает Президент РФ как гарант Конституции РФ, важную роль, как было указано, играет и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Психологический элемент правовой системы призван прежде всего сформировать конституционное правосознание в России. Для этого необходима как пропаганда конституционных идей, так и претворение их в жизнь. Нарушение конституционных норм приводит к деформации конституционного правосознания, когда к Основному Закону относятся как к пустой декларации. Преодоление таких стереотипов мышления — достаточно сложная задача, требующая кропотливой и длительной работы как от вышеназванных субъектов обеспечения конституционной законности, так и от всего гражданского общества. Рекомендованная литература Бедный О. П., Бойков А. Д., Викторов И. С. [и др.] Законность в Российской Федерации / под ред. И. Ф. Демидова, А. Я. Сухарева, Ю. А. Тихомирова. М.: Спарк, 1998. С. 215. Елагин Р. И. Конституционная законность и организация органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. С. 179. Комментарий к Конституции РФ (комментарий к ст. 80) / под ред. В. Д. Зорькина, Л. В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010. Марино И. Президент Российской Федерации: конституционно-правовые отношения. От Конституционного Совещания до современной практики. М.: Алми, 2007. С. 186. Мещеряков А. Н. Правовой статус главы субъекта России: единая федеральная модель. Челябинск: Изд-во Челяб. юрид. ин-та МВД России, 2006. С. 232. Плеханова Л. Н. Президент Российской Федерации в системе органов правовой охраны Конституции Российской Федерации. Дис. … канд. юрид. наук. Томск, 2004. С. 261. Сахле М. А. Взаимоотношения Президента Российской Федерации с органами государственной власти субъектов федерации. Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. Тарасов А. М. Президентский контроль: понятие и система: учебное пособие. СПб.: Юридический центр, 2004. С. 644. Юхнова В. А. Участие высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в региональном законодательном процессе (на примере Дальневосточного федерального округа). Дис. … канд. юрид. наук. Владивосток, 2011. Контрольные вопросы 1. Какие органы государственной власти, помимо Президента РФ и высших должностных лиц субъектов РФ, могли бы сыграть (или играют) свою роль в обеспечении конституционной законности в России? 2. Имеет ли Президент РФ какие-либо полномочия по обеспечению конституционной законности на уровне местного самоуправления? 3. Какими полномочиями обладает Президент РФ по обеспечению конституционной законности на уровне субъектов РФ? 4. Следует ли расширить компетенцию полномочных представителей Президента в федеральных округах в целях усиления контроля президентской власти за обеспечением конституционной законности в субъектах РФ? 5. Какое значение имеет право отлагательного вето Президента РФ и главы субъекта РФ для обеспечения конституционной законности? 6. Следует ли расширить полномочия высшего должностного лица субъекта РФ по обеспечению конституционной законности в регионе? Если да, то по каким направлениям? 7. Несет ли непосредственно Президент РФ или высшее должностное лицо субъекта РФ какую-либо ответственность за нарушение режима конституционной законности? Лекция 3.2. Реализация принципа конституционной законности в деятельности законодательных органов государственной власти Принцип конституционной законности пронизывает деятельность всего государственного аппарата, является основой функционирования местного самоуправления, общественных объединений, любых органов, учреждений, организаций. В исследованиях, посвященных вопросам законотворческой деятельности, статуса законодательных органов, эффективности принимаемых в Российской Федерации законов все чаще поднимается вопрос о соблюдении принципа конституционной законности. Справедливо утверждение Т. С. Румянцевой о том, что «не умаляя значения исполнительной и судебной властей, следует признать, что “первой среди равных”, несомненно, является законодательная власть. Ей по Конституции отведено особое место, поскольку в ее прерогативы входит разработка и принятие законов, на которых строится организация и деятельность всего государства». Еще С. А. Котляревский отмечал, что основным признаком конституционного государства является наличие органа, состоящего из народных представителей и обладающего в той или иной мере законодательной властью; именно в этом органе преимущественно и совершается политическое самоопределение нации. В Российской Федерации законодательные органы действуют на двух уровнях: федеральном и региональном. Правовой статус законодательных органов регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ. Принцип конституционной законности тесно связан с принципом разделения властей и реализуется в системе сдержек и противовесов. В связи с этим реализация принципа конституционной законности ярко проявляется в функциях законодательных органов, которые, в свою очередь, делятся на представительную, законодательную и контрольную. Особенностью законодательных органов является их характеристика как представительных органов. Представительная природа Федерального Собрания выражена в обеих его палатах. Представительность законодательного органа обеспечивается демократическим порядком его формирования. Государственная Дума, законодательные органы субъектов РФ формируются путем выборов, поэтому соблюдение принципа конституционной законности на стадии формирования законодательного органа означает воплощение на практике всех требований избирательного законодательства, а также последовательный поиск наиболее оптимальной модели избирательной системы для обеспечения подлинно представительного характера законодательного органа. В рамках избирательного процесса реализация конституционной законности означает действенность принципа политического плюрализма и обеспечение представительства в Государственной Думе различных политических сил. Нормы Федерального закона от 18 мая 2005 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (с изменениями от 16 декабря 2014 г.), призваны обеспечить всем партиям, выдвинувшим список кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы, участие в распределении мест в парламенте. Внимание! Авторские права на книгу "Конституционная законность в реализации принципа разделения властей на примере Российской Федерации. 2-е издание. Учебное пособие" (Под ред. Комаровой В.В.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
