Информирование избирателей как гарантия реализации активного избирательного права граждан в Российской Федерации. Монография

Реут Д.А.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 30.11.2017 ISBN: 9785392272310 Язык: Объем текста: 160 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Конституционно-правовые основы информирования избирателей как гарантии реализации активного избирательного права граждан в Российской Федерации

Глава 2. Направления совершенствования конституционно-правового регулирования информирования избирателей

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 1.
Конституционно-правовые основы информирования избирателей как гарантии реализации активного избирательного права граждан в Российской Федерации

§ 1. Конституционно-правовая природа института информационного обеспечения выборов в Российской Федерации

Говоря о правовой природе института информационного обеспечения выборов, необходимо более подробно остановиться на составляющих это понятие элементах: информация, обеспечение, выборы. Учитывая, что законодательно закрепленное понятие «информационное обеспечение выборов» отсутствует, в первую очередь следует обратиться к нормам Конституции Российской Федерации и международного права, а также к высказанным на эту тему научным воззрениям и теориям.

Ст. 21 Всеобщей декларации прав человека предусмотрено право каждого человека участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих избранных представителей. В качестве обязательного принципа избрания представителей Декларация указывает на свободу выбора. Также закреплен принцип того, что власть правительства (т.е. избранных народом представителей) должна основываться на воле народа. Последняя, в свою очередь, реализуется на выборах, которые должны быть свободными, периодическими и нефальсифицированными при всеобщем равном избирательном праве.

Международный пакт о гражданских и политических правах устанавливает право народов на самоопределение, из которого следует право свободного установления своего политического статуса (статья 1). Право на участие в управлении государственными делами непосредственно либо через своих избираемых представителей Пакт связывает с наличием гражданства. В отношении выборов установлено право избирать и быть избранным с соблюдением требований, аналогичных установленным Всеобщей декларацией прав человека (статья 25). Положению о связи гражданства с правом участия в управлении делами государства корреспондируют и положения Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, не предусматривающие такого права в отношении иностранцев.

Основываясь на этих принципах, Конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 16) допускает возможность введения ограничений на политическую деятельность иностранцев.

Ряд принципов избирательного права закреплен в Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств:

– приоритет общепризнанных принципов и норм международного права;

– признание, соблюдение и защита прав человека и гражданина;

– развитие и совершенствование демократических процедур, систем представительного правления, традиций волеизъявления народа при проведении выборов (с учетом национальных традиций государств-участников и особенностей исторического развития).

В Конвенции выборам придано значение правового инструмента по обеспечению стабильности общества и развития государства. Демократические выборы признаются одной из форм непосредственного осуществления народовластия и основой избираемых органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В качестве условий их проведения названы в том числе такие характеристики выборов, как их обязательность и периодичность, справедливость, всеобщее равное избирательное право, свобода выборов, открытость и гласность, а также гарантии избирательных прав (статья 1).

В качестве основы для проведения выборов в странах-участниках Конвенция указывает национальные конституции и законодательство, при этом в соответствии с частью 3 статьи 1 Конвенции избирательные права гражданина устанавливаются конституцией или законом, а порядок реализации этих прав регулируется законами и иными нормативными правовыми актами.

Из вышесказанного следует, что с позиций международного права право на участие в управлении делами государства, право на избрание органов государственной власти и органов местного самоуправления как представителей народа рассматриваются как одни из основных прав человека и гражданина и одновременно – как форма непосредственного выражения воли народа. Выборы являются обязательными и периодическими. При этом возможность участия в выборах нормы международного права связывают с наличием гражданства.

Конституция Российской Федерации не содержит детального порядка подготовки и проведения выборов или отдельного раздела, посвященного этому порядку. На это указывает М. В. Баглай, говоря об особенности России, которая заключается в том, что в отличие от многих других государств с относительно «молодой» конституцией, в Конституции Российской Федерации отсутствует специальный раздел, регламентирующий порядок выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

По мнению Н. А. Михалевой, Конституция Российской Федерации не сохранила традиций советского периода истории России, когда в каждой из принимаемых конституций обязательно был раздел, посвященный избирательным правам граждан, избирательной системе.

Конституция РСФСР 1918 года содержала раздел четвертый «Активное и пассивное избирательное право»; в Конституции РСФСР 1925 года была глава 6 «О выборах в советы»; в Конституции РСФСР 1937 года – глава XII «Избирательная система»; в Конституции РСФСР 1978 года – глава 11 «Избирательная система» и глава 12 «Народный депутат». В этих документах достаточно подробно были расписаны условия, порядок реализации и ограничения избирательных прав граждан.

В действующей Конституции нормы, устанавливающие принципы и порядок проведения выборов, минимальны по объему и разбросаны по всему тексту Конституции.

Е. И. Колюшин также указывает на фрагментарность содержащихся в Конституции Российской Федерации норм, регулирующих только отдельные моменты, связанные с выборами Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. При этом законодателю предоставлена большая свобода в части регулирования избирательной системы в целом.

На наш взгляд, данное обстоятельство является острой проблемой, недостатком Конституции РФ, исходя из ее характера как Основного закона, как программы развития российского общества. Избирательная формула по выборам в федеральные органы государственной власти – выборы Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации – должна быть детально прописана в Конституции РФ. Такой подход полностью соответствует социально-политическому и юридическому предназначению Основного закона, правовая природа которого в современном обществе заключается в учредительном характере, в особой роли его норм как норм-принципов, норм-дефиниций, в его качестве как первоосновы, первичном характере. Конституция определяет содержание текущего законодательства и устанавливает порядок для правовой системы. Таким образом, законы, как нижестоящие по юридической силе по отношению к Основному закону нормативно-правовые акты, должны развивать конституционные идеи, реализовывать задачи и цели, заложенные в Конституции.

В настоящее время такой ключевой вопрос, как порядок наделения народом своих представителей публичной властью, имеет недовершенный, пробельный характер, так как остался вне сферы конституционного регулирования, что, в свою очередь, создает возможность для бесконечной правки законодательства о выборах. На сегодняшний день ситуация такова, что нормативные акты, регулирующие такой институт конституционного права, как избирательная система, подвергаются изменениям постоянно, в основном – ежегодно после каждой федеральной избирательной кампании или избирательных кампаний регионального уровня. Так, с момента принятия Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – ФЗ «О гарантиях») в него было внесено более 80 изменений. Из них 11 раз подвергались правке нормы, регулирующие порядок информационного обеспечения выборов и референдумов.

Недоумение вызывает и смена направлений регулирования. Так, статьей 3 Федерального закона от 20.12.2002 № 175-ФЗ (ред. от 25.07.2006) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» было предусмотрено избрание депутатов по смешанной, пропорционально-мажоритарной системе. Статья 3 Федерального закона от 18.05.2005 № 51-ФЗ (ред. от 02.04.2014, с изм. от 16.12.2014) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» устанавливала порядок избрания депутатов только по пропорциональной системе. И, наконец, Федеральный закон от 22.02.2014 № 20-ФЗ (ред. от 24.11.2014) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (статья 3) вернул смешанную, пропорционально-мажоритарную систему избрания депутатов.

Как указывает Ю. И. Скуратов, порядок выборов депутатов Государственной Думы РФ – важнейший институт конституционных отношений – постоянно меняется в зависимости от смены конъюнктурных политических интересов и находится вне сферы влияния юридической Конституции.

Очевидными становятся и недостатки законодательного регулирования избирательного процесса. Законодатель в настоящее время не в состоянии предвидеть будущее в развитии общественных отношений, связанных с избранием органов государственной власти и органов местного самоуправления, предвидеть потребности общества в действенных правовых инструментах (гарантиях) реализации избирательных прав. Законы принимаются не в целях реализации конституционных установок и задач, не в контексте заложенной в Конституции программы развития общества и государства, а используются как рычаг одноразового воздействия с целью получения кратковременного результата в интересах отдельных политических сил. Конституционно-правовые акты зачастую принимаются исходя из политической целесообразности и конъюнктуры. Более того, высказываются мнения о том, что такое правовое регулирование приводит фактически к отчуждению от конституционных институтов власти отдельных слоев населения и этот процесс приближается к критической отметке. В противоречие с сущностью демократии как реализации воли большинства при условии соблюдения прав меньшинства, в действительности экономически благополучное меньшинство, обладая властными инструментами, устанавливает порядок, исходя из своих интересов. При этом большинство населения отстраняется от власти легальными способами, заключающимися в повышении законодательных требований к демократическим процедурам. Именно по этой причине законодательство о выборах так неустойчиво. Нельзя рассматривать систему нормативных актов, регулирующих информационное обеспечение выборов, и вопрос о ее совершенствовании в отрыве от задач и принципов, сформулированных Конституцией Российской Федерации.

Для раскрытия конституционного назначения выборов и института информирования избирателей необходимо обратиться к принципам и основам конституционного строя.

В статье 3 Конституции РФ закреплены следующие положения:

– многонациональный народ Российской Федерации как носитель суверенитета и единственный источник власти в стране;

– возможность осуществления власти народа как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления;

– свободные выборы как одна из высших форм непосредственного выражения власти народа.

Опираясь на труды ряда российских и иностранных ученых, таких как Б. Н. Чичерин, Я. М. Магазинер, М. Прело, О. Е. Кутафин, В. Д. Зорькин, Е. Ю. Бархатова, Р. Иеринг, можно заключить, что понятия «народ» и «государство» во многом отождествляются, что государственная власть не может существовать в отрыве от народа и составляет основу народного суверенитета, характеризующего демократическое государство. Представляется, что государственная власть есть продукт реализации народной воли, а народные избранники, наделенные публичной властью, суть часть народа и выбираются народом из своей среды как лучшие его представители, обладающие высокими морально-этическими качествами и способные решать общественно важные задачи. Таковым должно быть правовое содержание выборов в стране, где провозглашен и реально обеспечивается народный суверенитет. Данный вывод находит свое подтверждение и в словах В. И. Фадеева о том, что народное представительство имеет духовную природу, духовно-нравственное содержание.

Между тем значение института выборов в российском законодательстве (и это вызвано во многом вышеуказанными недостатками конституционного регулирования) понимается в отрыве от народного суверенитета в чрезвычайно узком смысле, когда выборы представляют собой лишь процесс наделения властными полномочиями тех или иных лиц, а правоотношения с участием избирателей и избранных кандидатов прекращаются по окончании избирательной кампании. В противоречие вышеизложенному пониманию конституционно-правовой модели избирательной системы российский законодатель допускает такую ситуацию, при которой не обеспечивается полнота выражения воли народа в связи с отсутствием порога явки на выборах и, как следствие, учета волеизъявления только лишь небольшой части населения. Государственная Дума – представительный орган, палата самопредставительства народа не представляет его основные слои и социальные группы, а ответственность народных избранников перед избирателями не обеспечена законодательно. По сути, перечисленные недостатки приводят к разрыву между народом и его наделенными публичной властью представителями и противоречат сформулированному А. Д. Керимовым принципу о том, что народовластие есть правление народа в его собственных интересах.

Основываясь на мнении Ю. А. Дмитриева, отметим, что правовой формой народного суверенитета является принятие с соблюдением определенных процедур решений, обладающих высшей юридической силой. Очевидно, что процедуры принятия таких решений должны обеспечить выражение воли именно народа как коллективного субъекта конституционных правоотношений, воли его большинства. В качестве одного из способов принятия таких решений Конституция Российской Федерации называет выборы.

Легальная дефиниция понятия «выборы» содержится в пункте 9 статьи 2 ФЗ «О гарантиях»: форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Однако, как было указано выше, это определение не раскрывает конституционно-правового значения избирательного процесса в целом, не указывает на всю его многофункциональность, в связи с чем необходимо более подробно остановиться на этом вопросе.

Выборы – форма прямого, то есть непосредственного, ничем не обусловленного волеизъявления граждан. Волеизъявление представляется как процесс принятия решений, имеющих высшую юридическую силу, выражающих волю народа как совокупности лиц, обладающих гражданством, позволяющим принимать участие в управлении делами государства. Следовательно, народные представители могут быть выделены только из числа граждан.

Содержание правовой природы выборов как формы непосредственного осуществления народовластия задано Конституцией Российской Федерации. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации должны установить порядок проведения выборов и гарантии прав граждан на участие в них. При этом такой порядок не может быть произвольным, он должен обеспечивать соответствие выборов конституционным принципам и задачам, принципам и нормам международного права.

Одной из функций выборов является наделение публичной властью отдельных народных представителей, ибо, как справедливо отметил А. Д. Керимов, управление не может осуществляться всем обществом.

В свою очередь, избранные органы и должностные лица выполняют функцию представительной демократии. Часть принадлежащих народу властных полномочий в результате выборов передается избираемым органам публичной власти. К числу таких органов власти относятся: Президент Российской Федерации, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, избираемые высшие должностные лица субъектов Российской Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

Одним из основных принципов проведения выборов в Российской Федерации является их открытость и гласность. Данный принцип, вытекающий из положений статей 15, 24 и 29 Конституции Российской Федерации, закреплен в пункте 5 статьи 3 ФЗ «О гарантиях». В соответствии с принципом гласности и открытости выборов статьей 30 указанного Федерального закона предусмотрено право участников избирательного процесса присутствовать на заседаниях избирательных комиссий, получать связанную с избирательной кампанией информацию. В отношении избирательных комиссий установлена обязанность публиковать решения комиссий, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, в государственных или муниципальных периодических печатных изданиях, иных средствах массовой информации либо доводить эти решения до сведения избирателей иным путем.

Таким образом, выборы – это форма участия граждан в реализации народовластия путем делегирования избираемым народом из своей среды представителям полномочий по исполнению в органах государственной власти и органах местного самоуправления принадлежащих им властных функций в соответствии с волей и интересами народа. Выборы осуществляются посредством гласных и открытых процедур, информация о которых является публичным достоянием.

Ю. А. Дмитриев указывает на то, что выборы – это форма осуществления гражданами принадлежащей им власти.

На наш взгляд, выборы должны рассматриваться в более широком смысле: их значение не заключается только лишь в процедуре наделения полномочиями тех или иных лиц, представляющих различные политические силы. К формам непосредственной демократии кроме выборов и референдума можно отнести также собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, политические забастовки, обращения граждан, публичные слушания и опросы граждан. В отличие от этих форм непосредственной демократии, именно выборы являются одной из высших форм народовластия.

Выборы – это оценка работы действующих органов власти. В соответствии с вышеизложенным правовым содержанием принципа народовластия и выборов как одной из форм его непосредственного осуществления, принципом периодичности выборов, депутаты, выборные должностные лица, чья работа на этом посту в течение срока полномочий, на который они были избраны, не соответствует ожиданиям, интересам, настроениям общества, не будут избраны на повторный срок. При такой ситуации избиратели не окажут повторного доверия лицам, не справившимся на своем посту с решением общественно-значимых задач в соответствии с переданными им народом полномочиями.

Выборы – это избрание определенного пути развития общества, пути выхода из кризисной ситуации, пути преодоления насущных политических, экономических и социальных проблем, это принятие или непринятие обществом идей, разделение людьми мировоззрения, исповедуемого конкретным кандидатом или политической партией. Если суть выборов заключается в выделении народом из своей среды представителей для передачи им властных полномочий, то эти представители естественным образом обязаны разделять интересы этой самой среды, то есть интересы народа; разделять народную волю, выраженную в результате выборов. Как разъяснено Конституционным Судом РФ, выборные должностные лица являются представителями народа, в том числе и тех граждан, которые не голосовали или голосовали не за тех кандидатов, которые были избраны.

Чем в большей степени избранные органы власти будут соответствовать ожиданиям избирателей, воле народа, высказанной на выборах, тем в большей степени можно говорить о достоверности результатов волеизъявления избирателей на выборах и легитимности избранных органов и должностных лиц. Отношение населения к выборам представляет собой процесс активного взаимодействия социальных групп с носителями публичной власти относительно актуализации и реализации своих жизненно важных интересов в политике избранной власти.

Без вышеуказанного взаимодействия, без реализации воли большинства выборы и их результат не могут быть справедливыми, ведь еще В. С. Нерсесянц писал о том, что «справедливость потому, собственно, и справедлива, что воплощает собой и выражает общезначимую правильность, а это в своем рационализированном виде означает всеобщую правомерность, т. е. существо и начало права, смысл правового принципа всеобщего равенства и свободы». Применительно к выборам и их итогам вопрос о справедливости или несправедливости избирательных процедур и официально установленных результатов выборов – это, по существу, вопрос о легитимности или нелегитимности избранных органов публичной власти, соответствия или несоответствия волеизъявления избирателей и его установленных итогов объективной истине.

Не видя справедливости, правды в отдельно осуществляемых избирательных процедурах и в официально установленных итогах голосования, люди выходят на улицы. Возникает волна протеста, растут отторжение и неприятие официальной политики, в конечном счете приводящие к пропасти между народом и его представителями во властных структурах. В этой связи правовое значение информирования избирателей – это установление объективной истины при выборе и соответствие ей итогов выборов, что и есть справедливость. Справедливые выборы заключаются в уверенности общества в итогах голосования как в объективно и достоверно определенном выборе большинства, что, в свою очередь, возможно только в условиях свободных выборов.

Принцип свободных выборов – принцип, нашедший отражение в актах международного права: Международный пакт о гражданских и политических правах (статьи 18, 19, 25), Конвенция о защите прав человека и основных свобод (статья 10). Из пояснительного доклада к Своду рекомендуемых норм при проведении выборов на 52-й сессии Венецианской комиссии 18–19 октября и 30 октября 2002 года следует, что принцип свободных выборов (принцип свободного голосования) выражается в свободном формировании избирателем своего мнения и свободном выражении этого мнения (свободная процедура голосования и достоверное определение результатов выборов). В докладе делается акцент на то, что свободные выборы обеспечиваются со стороны государства его беспристрастностью. В особенности это касается участия в освещении выборов средств массовой информации, проведения предвыборной агитации, обеспечении права на проведение массовых мероприятий, носящих агитационный характер. Государство обязано предоставить избирателям информацию о кандидатах, обеспечить доведение этой информации до общества, а также предотвращать попытки воспрепятствования свободному формированию мнения избирателей.

В Резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы 1264 (2001) «О кодексе надлежащей практики в избирательных вопросах», принятой 8 ноября 2001 года, регулярное проведение свободных и справедливых выборов указывается как один из обязательных признаков демократического государства.

Б. Н. Чичерин выделял две стороны выборного права, называя совокупность таких его черт, как выражение свободы и орган власти. При этом ученый отмечал приоритет начала свободы и указывал на то, что «выборное право, прежде всего, есть право». Это право принадлежит гражданину как члену общества и служит целям выражения гражданином своего мнения и защиты своих интересов. Под правом в субъективном смысле понимается определенная законом свобода или возможность действовать. Источником права является свобода. Таким образом, выборное право отождествлялось с политической свободой.

Такой подход характерен для современной науки конституционного права и для действующего законодательства. В частности, Г. Н. Андреева и И. Н. Старостина указывают: свобода участия в выборах заключается в том, что гражданин самостоятельно принимает решение об участии в выборах и не может быть к этому принужден. Сходного мнения придерживается и Ю. А. Дмитриев, помимо этого обращающий внимание на тот факт, что неучастие в выборах приобретает значение протестного голосования. Свобода выбора также рассматривается как право избирателя принять или не принять участие в голосовании, проголосовать за определенную позицию в избирательном бюллетене, к чему его никто не вправе принуждать. Е. И. Колюшин отмечает, что свободные выборы должны заключаться в формировании воли избирателей в условиях отсутствия воздействия на избирателей со стороны государственных органов, государственных средств массовой информации и работодателей.

Вместе с тем, на наш взгляд, понятие свободных выборов должно трактоваться шире. Свобода не ограничивается правом самостоятельно решать, участвовать или не участвовать в выборах или как проголосовать. Свобода заключается в том, что каждый избиратель должен достоверно знать и понимать, за кого он голосует, какой путь развития общества, страны, территории внутри страны он выбирает. При этом понимание возможного выбора – о кандидате или политической партии – должно складываться как из объективной информации, представляющей из себя наиболее полные сведения обо всех сферах жизни кандидата или деятельности политической партии, так и из информации, адресуемой от кандидатов и партий избирателям и содержащей в обязательном порядке вышеприведенные сведения о взглядах на будущее страны и общества. Отсутствие или ограниченный объем такой информации на выборах приводит к отказу избирателей от участия в них.

Реут Д.А. Информирование избирателей как гарантия реализации активного избирательного права граждан в Российской Федерации. Монография

Реут Д.А. Информирование избирателей как гарантия реализации активного избирательного права граждан в Российской Федерации. Монография

Монография посвящена проблемам информационного обеспечения выборов, правовому институту информирования избирателей, его роли в избирательном процессе как одной из высших непосредственных форм осуществления народовластия, реализации народного суверенитета, месту информирования в системе гарантий избирательных прав граждан.<br /> Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2017 г.<br /> Для ученых, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов и факультетов, практикующих юристов, организаторов выборов и иных участников избирательного процесса.

Внимание! Авторские права на книгу "Информирование избирателей как гарантия реализации активного избирательного права граждан в Российской Федерации. Монография" (Реут Д.А.) охраняются законодательством!