Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография

Кравец В.Д.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 04.07.2016 ISBN: 9785392213719 Язык: Объем текста: 220 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Публичные юридические лица: основные теоретические положения

Глава 2. Права на имущество публичных юридических лиц

Глава 3. Особенности гражданско-правовой ответственности публичных юридических лиц

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Права на имущество публичных юридических лиц

§ 1. Право публичной собственности

Несмотря на то что для российской цивилистики вопрос права собственности, его содержания и форм является традиционным, проблематика права публичной собственности затрагивается в современной литературе лишь постольку, поскольку соприкасается с общими проблемами права собственности или с исследованиями статуса публично-правовых образований как участников гражданского оборота. Такое пренебрежение научного сообщества к рассматриваемой проблеме во многом объяснимо историей развития российского права, в котором в течение долгих лет признавалось абсолютное и безоговорочное господство государственной формы права собственности на фоне отрицания значения частной собственности как не соответствующей целям создания коммунистического общества.

Понятие собственности в научной литературе обычно употребляется в трех значениях: 1) собственность как совокупность общественных отношений; 2) собственность как право, понимаемое в объективном или субъективном смысле; 3) собственность как явление, совпадающее с понятием вещи или более широким понятием имущества (такой подход получил в литературе наименование «натуралистического»). Множественность значений стала причиной отсутствия в законодательстве единых терминологических подходов. Так, при характеристике отношений собственности в ГК речь идет как о праве собственности (в частности, в ст. 218, 219, 222, 223 ГК и др.), так и просто о собственности (в частности, в ст. 213, п. 3 ст. 220, п. 2 ст. 228 и т. д.). Применяется законодателем и ставший, к сожалению, традиционным «натуралистический» подход, при котором собственность определяется как «имущество, принадлежащее на праве собственности…». Отождествление гражданским законодательством собственности и права собственности, вопреки имеющемуся в литературе мнению о единстве данных категорий, представляется также не вполне корректным в силу различной дисциплинарной принадлежности данных категорий, отнесение одной из которых к области собственно «права» не может не наполнять ее особым содержанием, что требует выявления его специфических элементов.

Категория собственности характеризует собой прежде всего совокупность общественных отношений, природа которых до сих пор остается предметом оживленных дискуссий. В правовой литературе советского периода понятие собственности связывалось с производственными отношениями, в связи с чем причислялось к числу экономических. Экономический детерминизм привел к отождествлению экономических и юридических понятий, о чем в свое время писал В. П. Шкредов, рассматривающий собственность как предмет правоведения, юридической науки. В юридической литературе его позиция была поддержана В. А. Рахмиловичем, который отрицал научную обоснованность экономического понятия собственности, поскольку как экономическая категория она сливается с понятием производственных отношений, повторяет его. Таким образом, в экономической и юридической литературе отдельными авторами собственность воспринималась как категория, не существующая вне юриспруденции, опосредующая совокупность юридических (волевых) отношений. В. П. Мозолин выделял социальные отношения собственности, в рамках которых определяются уровень жизни и социальный статус собственников. Помимо экономического, юридического и социологического подходов к характеристике отношений собственности, в литературе особо выделяется философская трактовка собственности. В рамках рассматриваемого подхода сущность собственности выявляется через природу человека, она есть «единственное и главное условие существования человека в этом мире», «продолжение человека в вещах», «отражение личности собственника». Не отрицая необходимости философского осмысления исследуемого понятия, а также возможности на этой основе провести различия между триадой правомочий собственника и аналогичной триадой других прав, в том числе обязательственных, отметим, что философская трактовка собственности в большей степени характеризует отношения частной собственности, ставя знак равенства между собственностью и частной собственностью.

Законодательное регулирование отношений собственности порождает категорию права собственности, которую в юридической литературе принято трактовать в объективном и субъективном смыслах. В объективном смысле право собственности представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих отношения собственности и образующих самостоятельный институт права собственности. В субъективном смысле право собственности, как и всякое субъективное право, принято характеризовать как вид и меру дозволенного управомоченному лицу поведения. В юридической литературе в структуре субъективного права принято выделять три вида правомочий: 1) право требования; 2) право на собственные действия; 3) право притязания. Применительно к праву собственности особое значение приобретает второе из названных нами прав, а именно право на собственные действия, поскольку основной интерес собственника состоит в использовании вещи, а удовлетворение его потребностей происходит путем совершения действий им самим, а не обязанными лицами, как это имеет место в обязательственных отношениях. Именно посредством раскрытия права собственника на собственные действия традиционно раскрывается содержание права собственности. В российском гражданском праве оно традиционно характеризуется через «триаду» правомочий, получившую закрепление в п. 1 ст. 209 ГК: правомочия владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Впервые названная «триада» была использована в российском законодательстве М. М. Сперанским при разработке Свода законов Российском империи и представляла собой скрытое заимствование положений Кодекса Наполеона. С тех пор правомочия владения, пользования и распоряжения используются в российском законодательстве в качестве общей характеристики права собственности. Вместе с тем, несмотря на внушительную историю употребления вышеозначенной формулировки, вопрос о ее достаточности для раскрытия содержания права собственности поднимался практически каждым ученым, обращавшимся к исследованию права собственности не только в России, но и за рубежом. Уточнить правомочия собственника пытались как путем ограничения их только основными правомочиями пользования и распоряжения или сводя право собственности исключительно к правомочию пользования (С. Пульятти, Ф. Бартоломеи), так и посредством составления «полного» перечня правомочий собственника. Самым известным примером второго направления исследований является «перечень Оноре», содержащий одиннадцать правомочий. В российской цивилистике второе направление наиболее яркое выражение получило применительно к исследованию права государственной собственности, в содержание которой, помимо правомочий владения, пользования и распоряжения имуществом, включались также правомочия управления и контроля.

Исходя из динамики развития гражданского оборота в условиях рыночной экономики, а также учитывая тот факт, что в области гражданского права любой перечень может быть назван закрытым лишь с определенной долей условности, необходимо, на наш взгляд, согласиться с теми авторами, которые рассматривают «триаду» правомочий собственника лишь в качестве ориентира в определении содержания субъективного права собственности, но никак не в качестве исчерпывающего показателя того, что дозволено собственнику в его практических действиях по отношению к принадлежащему ему имуществу. Установление же в законодательстве исчерпывающего перечня правомочий представляется нецелесообразным, поскольку само определение права собственности как наиболее полного вещного права посредством любого перечня представляет собой ограничение этого права.

Невозможность выразить содержание права собственности через перечисление дозволенных его обладателю вариантов поведения привело ученых к поиску сущности рассматриваемого субъективного права не в предоставленных собственнику правомочиях, а в иных его проявлениях. Так, в литературе при раскрытии содержания права собственности акцент зачастую делается не на возможности собственника осуществлять правомочия владения, пользования и распоряжения в отношении принадлежащего ему имущества, а на присущей исключительно праву собственности возможности делать это «своей властью», «по своему усмотрению», «в своих интересах». Представляется необходимым более подробно проанализировать приведенные формулировки, в том числе применительно к праву публичной собственности.

А. В. Венедиктов дал общее определение права собственности как «права собственника использовать средства производства своей властью и в своем интересе (выделено мной. — В. Р.) — на основе господствующей в данном обществе системы классовых отношений». Не вдаваясь в дискуссию о достоинствах и недостатках указанного определения, а также о возможности посредством него выразить классовое составляющее права собственности, отметим, что в современной литературе термин «своей властью» используется для определения права государственной собственности как наиболее полно отражающий интеллектуально-волевой аспект деятельности публичного собственника. В. А. Тархов и В. А. Рыбаков, критикуя выражение «своей властью» за индивидуалистический оттенок, не отвечающий действительности, вместе с тем допускают использование данного выражения применительно к государственной форме права собственности. Однако, как нами было отмечено в предыдущей главе, понятие власти и властных правомочий не характерно для гражданского права, основным принципом которого является равноправие участников гражданских правоотношений, отсутствие их соподчинения и каких-либо властных полномочий по отношению друг к другу. В соответствии со ст. 124 ГК публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений. В связи с чем указание на их «власть» в отношении принадлежащего им имущества, особенно в качестве противопоставления их другим собственникам, представляется не просто излишним, но и прямо противоречащим характеру рассматриваемых отношений.

В. П. Мозолин вместо употребляемого А. В. Венедиктовым оборота «своей властью» предлагал использовать синонимичное понятие «по своему усмотрению» как более соответствующее характеру гражданско-правовых отношений собственности, а также законодательной практике зарубежных стран, в которых при определении прав собственника используется оборот «по своему усмотрению» (например, ст. 903 ГГУ, ст. 641 Гражданского кодекса Швейцарии). Следует согласиться, что с точки зрения гражданского права выражение «по своему усмотрению» является более корректным отражением господства собственника над принадлежащим ему имуществом. Однако заметим, что в праве публичной собственности элемент собственного усмотрения, играющий существенную роль применительно к праву частной собственности, получает определенные ограничения, связанные прежде всего с необходимостью реализации публичных функций, возложенных на собственника. Связь права публичной собственности с публичными функциями отмечается большинством исследователей рассматриваемого субъективного права. Как было верно отмечено Г. Н. Андреевой, публичная собственность есть прежде всего «материальная основа осуществления публичной функции, появляющаяся, исчезающая и переходящая вместе с последней (т. е. она «привязана» в первую очередь не к публичному собственнику, а к публичной функции, а уже через нее к собственнику)». Такая взаимосвязь права публичной собственности и публичных функций, возложенных на собственника, не могла не отразиться на пределах использования принадлежащего собственнику имущества «по своему усмотрению». Хотя публичному собственнику предоставлена возможность использовать имущество по своему усмотрению, он обязан использовать его в рамках осуществления им публичных функций. Вместе с тем сделанный нами вывод не свидетельствует о том, что публичным собственникам может принадлежать лишь такое имущество, которое непосредственно служит в качестве материальной базы тех полномочий, которые закреплены за ними. Применительно к действующему законодательству подобная ситуация имеет место в отношении имущества субъектов РФ и муниципальных образований. В ст. 26.11 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» закреплена норма, ограничивающая объекты права собственности субъектов РФ имуществом, которое необходимо для осуществления органами государственной власти регионального уровня своих функций. Возможность иметь имущество на праве муниципальной собственности обусловлена, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вопросами местного значения, для решения которых оно используется, отдельными государственными полномочиями, для реализации которых оно передано, а также полномочиями, осуществление которых предусмотрено законом. Целевое назначение объектов права публичной собственности не должно вести к ограничению объектного состава имущества, принадлежащего собственнику. Такой подход противоречит действующему гражданскому законодательству, которое предусматривает лишь возможность установления особенностей приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им для отдельных категорий собственников (п. 3 ст. 212 ГК).

Категория интереса является одной из самых спорных в российской правовой науке. Несмотря на это, включение понятия интереса в определение права собственности представляется отдельным ученым сущностным признаком рассматриваемого правового явления прежде всего потому, что позволяет не только «разграничить вещные и обязательственные права, но и очертить сам круг вещных прав, отграничив их от иных титульных прав лица в отношении вещи». Критикуя такой подход, В. А. Тархов и В. А. Рыбаков исходят из отсутствия какого-либо значения интереса для признания права, в противном случае, как замечают авторы, «для осуществления и защиты своего права субъекту нужно было бы доказать не только наличие права, но и наличие интереса… более того, можно было бы, доказав отсутствие у субъекта интереса, доказать тем самым отсутствие у него права». Представляется, однако, что природа данной дискуссии уходит корнями в теорию правоотношений. Любое субъективное право само по себе есть возможность осуществления интереса в рамках правоотношения, однако, как верно отмечал Я. М. Магазинер, «интерес есть лишь предполагаемая цель права, но не само право». Осуществление права имеет своей целью удовлетворение определенного интереса правообладателя, но оно возможно только в рамках правоотношения. Интерес лежит в основе любого правоотношения, независимо от его природы и отраслевой принадлежности, является побуждающим началом для вступления субъектов в отношения друг с другом. Понимание интереса как основы правоотношения соответствует социологическому и психологическому пониманию рассматриваемого явления. Так, в социологии интерес рассматривается как реальная причина деятельности социальных субъектов, направленная на удовлетворение определенных потребностей, лежащая в основе непосредственных побуждений, мотивов, идей и т. п., определяющаяся положением и ролью этих субъектов в системе обществ, отношений. В одном из психологических словарей интерес определяется как побуждение к активности. Вместе с тем необходимо заметить, что даже в рамках одной дисциплины до сих пор не выработано единого подхода к категории «интереса», не является исключением и юридическая наука.

Анализ интереса, в целях реализации которого осуществляется субъективное право, представляется существенным применительно к исследованию права публичной собственности. Специфика публичных собственников, а также характер их правосубъектности, которая должна соответствовать целям их вступления в гражданский оборот, предопределяет и качественное отличие интересов, которые они преследуют. Указанные интересы характеризуются в юридической литературе в качестве публичных интересов. Не вдаваясь в дискуссию, отметим, что публичный интерес понимается нами как синоним интереса общественного, который в концентрированной форме выражает общие ценности, стремления, которые обеспечиваются правом и признаются государством, а удовлетворение такого интереса служит условием и гарантией существования и развития общества. Отождествление же понятий государственного и публичного интереса, встречающееся в литературе, представляется нам преждевременным. В целом поддерживая тезис о том, что в правовом государстве противоположных общественным государственных интересов быть не может, заметим, что конструкция правового государства является идеальной, теоретической, ее закрепление в законодательстве не исключает появления ведомственного, номенклатурного интереса, который будет возведен государством в ранг публичного. Вступая в гражданско-правовые отношения, публичный собственник должен преследовать не реализацию своего эгоистического частного интереса, а содействовать удовлетворению публичного интереса, выражающего общие ценности и стремления государственно-организованного общества. Такой вывод в целом обусловливается характером правосубъектности публичного собственника, а также отмеченной нами взаимосвязью публичной собственности и публичных функций, возложенных на собственника.

Таким образом, попытки отразить специфику права собственности при помощи конструкций «своего усмотрения» и «своего интереса» в чистом виде применимы только к праву частной собственности, в отношении публичных собственников они получают специфическое выражение, требующее учета публичных функций этих субъектов и определяющую для них роль публичных интересов, что существенно снижает их ценность для формулировки общих определений.

Применительно к праву публичной собственности «усмотрение» собственника ограничено возложенными на него публичными функциями, реализации которых подчинена его деятельность. Свое право публичный собственник реализует не в своих интересах, а с целью удовлетворения публичного, общественного интереса. При этом мы не исключаем, что у публичного собственника, например публично-правового образования, может появляться свой самостоятельный интерес, однако он не должен вступать в противоречие с публичными интересами и должен быть им подчинен. Таким образом, в праве публичной собственности усмотрение собственника ограничено возложенными на него публичными функциями и публичными интересами, на удовлетворение которых направлена его деятельность.

Исходя из этого, можно предложить следующее определение права публичной собственности: право публичной собственности — это возможность собственника владеть, пользоваться и распоряжаться принадлежащим ему имуществом в соответствии с публичными функциями, на выполнение которых направлена деятельность собственника, и публичными интересами, на удовлетворение которых направлена реализация права собственности.

В целом в современной юридической литературе внимание преимущественно уделяется исследованию права частной собственности, а выводы, сделанные на основе проведенных исследований, возводятся в ранг общих категорий, как правило, без каких-либо специальных оговорок относительно права публичной собственности. Отождествление частной и публичной собственности характерно и для российского законодательства, в котором зачастую не учитывается взаимосвязь права публичной собственности с осуществлением публичных функций и реализацией публичного интереса. В связи с этим интересен вывод С. С. Алексеева о том, что «выражения «собственность» (как таковая — в полном объеме своих качеств) и «частная собственность» равнозначны, являются синонимами». При этом публичная собственность рассматривается автором как модификация права собственности (права частной собственности), поскольку она соединяет «определенные качества собственности вообще… с государственной властью, ее возможностью императивного властвования под эгидой собственности». Несмотря на то что вывод, сделанный С. С. Алексеевым, во многом предопределен методологическим подходом к исследованию права собственности как некой философской категории, его характеристикой как отношения к вещам как к своим, в целом он отражает современное состояние правовых исследований данной области общественных отношений и представляется более желательным, нежели слепое распространение категорий частной собственности на собственность публичную.

Несмотря на употребление в отдельных подзаконных нормативных актах термина «публичная собственность», российское законодательство в целом не знает рассматриваемой категории. Однако в доктрине она имеет достаточно широкое употребление, охватывая собой, как правило, формы права государственной и муниципальной собственности. Такое же понимание публичной собственности характерно и для российской судебной практики, при этом понятие публичной собственности используется в качестве противопоставления понятию частной собственности.

Согласно п. 2 ст. 8 Конституции РФ, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Аналогичная норма в части признания перечисленных форм собственности закреплена в п. 1 ст. 212 ГК. Рассматриваемые нормы являются одними из самых обсуждаемых исследователями права собственности как относительно понимания формы права собственности, так и относительно выделения «иных форм собственности» в законодательной формулировке.

Понятие форм права собственности употреблялось еще советским законодательством и свидетельствовало, в условиях социалистической системы права, об установлении существенных различий в правовом режиме имущества и, как следствие, о неодинаковом содержании права собственности для различных субъектов права. Такой подход, по мнению одного из разработчиков Гражданского кодекса 1922 г. А. Г. Гойхбара, привел к закреплению в законодательстве не известного ни одному буржуазному правопорядку «троякой» собственности: государственной, кооперативной и частной. Существование понятия форм собственности в действующем законодательстве подвергается критике как понятие политэкономическое, лишенное гражданско-правового содержания. При этом большинство исследователей апеллируют к закрепленному в Конституции равенству форм собственности и, как следствие, созданию единой модели права собственности, предоставляющей своим обладателям равные возможности в отношении принадлежащего им имущества. Так, В. А. Дозорцев, поддерживая позицию Е. А. Суханова относительно необходимости предоставления равных возможностей всем субъектам права собственности, писал, что «основная задача гражданско-правовой регламентации права собственности заключается в том, чтобы поставить участников рыночных отношений в одинаковое равное положение. Для этого важно создание единого института прав собственности, отказ от деления права собственности на виды или формы, каждый из которых имеет разное содержание».

Представляется, однако, что говорить о закреплении в ГК единого права собственности можно лишь с известной долей условности. Это единство главным образом выражается в наличии у каждого собственника закрепленной «триады» правомочий, которая представляет собой весьма общую характеристику права собственности. Реальная же юридическая власть собственника над своим имуществом, то есть объем его правомочий, как отмечалось в литературе, будет всегда разной из-за особенностей как самих субъектов права собственности, так и объектов этого права. Таким образом, несмотря на то что и право частной, и право государственной и муниципальной собственности включают в себя одинаковый набор правомочий, это не значит, что данные правомочия имеют одно и то же содержание. Такой вывод не соответствовал бы положениям действующего законодательства, в котором в ряде случаев устанавливаются дополнительные возможности или ограничения в реализации правомочий для отдельных категорий собственников. Применительно к государственной и муниципальной формам права собственности дополнительные возможности в реализации правомочий собственника выражаются, например, в предоставленной собственникам возможности передавать принадлежащее им имущество юридическим лицам на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Ограничения в основном относятся к правомочию распоряжения и выражаются в закреплении специального порядка отчуждения имущества — приватизации. Кроме того, определенные ограничения на осуществление правомочий накладывает и необходимость деятельности субъектов рассматриваемых форм права собственности в публичных интересах, с целью реализации публичных функций. Что касается ссылок на п. 2 ст. 8 Конституции РФ, в котором якобы установлен равный правовой режим для всех форм права собственности, следует согласиться с теми учеными, которые считают, что в Конституции РФ говорится лишь о равном признании и защите форм собственности, и расширительному толкованию данная норма не подлежит. В противном случае пришлось бы признать не соответствующими Конституции и установление специальных оснований возникновения права собственности, порядка приватизации, и запрета частным собственникам передавать свое имущество на праве хозяйственного ведения и оперативного управления созданным ими юридическим лицам, как, собственно, и любые иные ограничения, обусловленные характером правосубъектности собственника.

Вместе с тем нет оснований, на наш взгляд, для отрицания того факта, что в действующем законодательстве был создан единый институт права собственности. В отличие от большинства законодательств зарубежных стран, знающих разделение права собственности на право частной и право публичной собственности, в которых данные категории являются предметом правового регулирования различных отраслей законодательства (частного и публичного соответственно), российское законодательство знает лишь одно право собственности, которое предусмотрено в ГК и на котором основываются все отрасли права. В литературе отмечается комплексный характер рассматриваемого института, в котором «публичные нормы имеют право на существование только тогда, когда они применяются вместе с нормами частного права. Частноправовые нормы имеют право на существование вместе с публичными нормами». Главная задача видится в объединении данных видов норм на общей основе. Высказываемое в литературе мнение о существовании особого конституционно-правового понятия права собственности, лишь генетически связанного с отраслевым понятием, представляется нам неперспективным. Подобные правовые представления могут стать бомбой замедленного действия и привести к появлению собственного понимания одних и тех же правовых явлений в различных отраслях права и юридической науки.

Юридическая Кравец В.Д. Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография

Юридическая Кравец В.Д. Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография

Настоящее издание представляет собой первый опыт комплексной разработки концепции публичного юридического лица с позиций науки гражданского права.<br /> В монографии на основе подхода к публичному юридическому лицу как участнику гражданского оборота рассматриваются вопросы имущественной обособленности публичных юридических лиц, выявляется специфика их гражданско-правовой ответственности, определяется место данных организаций в современной системе юридических лиц.<br /> Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2015 г.<br /> Издание предназначено для научных работников, студентов, аспирантов и преподавателей юридических факультетов и вузов, практикующих юристов.

Внимание! Авторские права на книгу "Гражданско-правовой статус публичных юридических лиц. Монография" (Кравец В.Д.) охраняются законодательством!