|
|
ОглавлениеРаздел 2. Правовое регулирование управления государственным долгом Российской Федерации Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуРаздел 2. Правовое регулирование управления государственным долгом Российской Федерации2.1. Методы управления государственным долгом: содержание и особенности видовой классификацииРассматривая управление государственным долгом Российской Федерации, следует отметить, что внимание будет акцентировано на государственном управлении данным институтом. Теория административного права раскрывает термин «государственное управление» в двух аспектах — широком и узком. В частности, Н. Ф. Попова, характеризуя данные аспекты, отмечает, что в широком понимании государственное управление — это управление делами государства, которое осуществляется всеми органами государственной власти. Данное управление может быть реализовано во всех видах деятельности, связанных с осуществлением законодательной, исполнительной и судебной власти. В узком смысле слова государственное управление характеризуется как исполнительная и распорядительная деятельность органов исполнительной власти, осуществляемая на основании и во исполнение законов, для выполнения возложенных на них задач и функций. Принимая во внимание тот факт, что государственный долг оказывает определенное влияние на социально-экономическую и политико-правовую жизнь общества и государства, следует учитывать, что у государства автоматически появляются функции по его управлению. Управление государственным долгом, являясь целенаправленной деятельностью, преследует цель нахождения оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию, а также погашению. Однако конкретизация методов по достижению данной цели будет зависеть от приоритетов финансовой политики конкретного государства. Управление государственным долгом необходимо рассмотреть с учетом того, что оно может быть стратегическим и тактическим. По мнению О. С. Виханского, стратегическое управление нацелено на достижение целей в долгосрочной перспективе. Тактическое управление, с точки зрения А. В. Пикулькина, характеризуется достижением текущих целей и выполнением оперативных задач. Таким образом, считаем целесообразным рассмотреть управление государственным долгом, осуществляемое на двух уровнях: стратегическом и тактическом. Стратегическое управление государственным долгом базируется на долгосрочном планировании и прогнозировании социально-экономического развития государства, которое закладывается в основу бюджетного планирования. Исходя из этого управление государственным долгом на стратегическом уровне имеет следующие направления: — формирование долгосрочной политики государства в отношении государственного долга; — установление основных показателей и верхнего предела государственной задолженности на законодательном уровне; — определение основных векторов воздействия на микро- и макроэкономические показатели; — обоснование приоритетных направлений экономичного использования привлеченных ресурсов. Раскрывая особенности управления государственным долгом на тактическом уровне, следует отметить, что это — текущее управление, осуществляемое в настоящее время с учетом сложившейся финансовой политики и базирующееся на текущем бюджете, оформленном Законом о бюджете на очередной финансовый год. Управление государственным долгом на тактическом уровне проявляется в следующем: — определение условий выпуска, обращения и погашения государственных долговых ценных бумаг; — осуществление высшим органом исполнительной власти полномочий по управлению государственным долгом с использованием определенных методов управления долгом; — утверждение стратегических направлений долговой политики. Таким образом, видим, что стратегический уровень связан с перспективным управлением государственным долгом, а тактический — с текущим управлением. Считаем возможным дать определения стратегическому и тактическому управлению государственным долгом. По нашему мнению, стратегическое управление государственным долгом — это деятельность государства, основанная на долгосрочном планировании и прогнозировании социально-экономического развития государства с целью эффективной реализации его долговой политики. Тактическое управление государственным долгом характеризуется как оперативная деятельность государства, базирующаяся на финансово-правовых нормах, регулирующих бюджетные отношения на очередной финансовый год с целью эффективного обслуживания государственного долга и выработки перспективных направлений долговой политики государства. Вопросы управления государственным долгом анализируются не только в контексте государственного управления, но и в экономической, и юридической литературе, раскрывающей определение данного понятия, методы его управления, как в целом, так и по отдельным видам. Управление государственным долгом в экономическом контексте рассмотрено в трудах Б. И. Алехина, К. Л. Астапова, И. А. Бусыгиной, Ю. Я. Вавилова, Ю. С. Воронина, Д. Вторыгина, Д. Л. Головачева, Ю. А. Данилова, М. С. Красс, А. Корчагина и др. Ю. Я. Вавилов, характеризуя управление государственным долгом, указывает на то, что основное содержание данного понятия связано с «определением генеральных условий выпуска отдельных займов, порядка эмиссии и обращения долговых обязательств, организацию первичного размещения и вторичного рынка государственных ценных бумаг, организацию и осуществление выдачи государственных гарантий». И. В. Макаренко, рассматривая данный институт в экономическом контексте, предлагает внести изменения в нормы бюджетного законодательства. По его мнению, управление государственным долгом характеризуется как «подготовка и реализация государственной долговой стратегии, позволяющей привлекать в необходимых объемах средства в соответствии с установленными целями государственных заимствований, обеспечивая безусловное выполнение государственных долговых обязательств, поддержание на экономически безопасном уровне объема государственного долга, минимально возможную стоимость его обслуживания при заданном уровне риска, оптимизацию структуры государственного долга по срокам погашения и видам обязательств, а также развитие рынка государственных ценных бумаг». Некоторые авторы, рассматривая управление государственным долгом, в широком смысле слова понимают под ним формирование одного из направлений финансовой политики государства, связанного с его деятельностью на внутренних и внешних финансовых рынках в качестве заемщика и гаранта. Характеризуя управление государственным долгом в узком смысле, экономисты, в частности И. А. Бусыгина, определяют его как конкретные мероприятия по размещению долговых обязательств, обслуживанию и погашению задолженности. Помимо данного термина, экономисты выделяют и понятие «стратегия управления государственным долгом (долговая стратегия)», понимая под ней выбор структуры долга, т. е. соотношение различных видов долговых обязательств. При выборе конкретной стратегии государству необходимо оценить ожидаемые затраты на обслуживание долга, риск и структуру долга. В целом экономический подход к определению управления государственным долгом сводится к совокупности определенных экономических операций, связанных с обеспечением интересов кредитора, заемщика, инвестора и гаранта. Подобный экономический подход к термину «управление государственным долгом» нашел нормативное закрепление в «Рекомендациях по управлению государственным долгом» МВФ и Всемирного банка. В данном документе управление государственным долгом рассматривается как процесс формирования и осуществления стратегии управления государственными обязательствами с целью увеличения необходимого объема финансовых ресурсов при сохранении приемлемого уровня риска и издержек, а также соответствия и иным целям, которые может поставить правительство. Обобщая, необходимо отметить, что в зарубежной литературе аналогом термину «управление государственным долгом» является термин «debt management», характеризующийся как управление составом и структурой государственного долга при неизменном количественном объеме. Таким образом, вышеуказанный контекст определения «управление государственным долгом» базируется на экономическом механизме, связанном с обслуживанием и погашением государственного долга. В юридической литературе проблемы управления государственным долгом рассмотрены в трудах Е. Ю. Грачевой, В. И. Новоселова, И. Т. Тарасова, Е. В. Покачаловой, Е. А. Соколова, М. М. Прошунина и др. И. Т. Тарасов, анализируя вопросы управления финансами в целом, рассматривал и управление государственным долгом, отмечая, что в процессе организации финансового управления должно лежать правильное распределение между субъектами полномочий по управлению финансами, которое базируется на следующих принципах: степень централизации, специализация, принадлежность субъекта к ветви власти, географический принцип. Следовательно, залогом эффективности подобного управления И. Т. Тарасов считает управление на основе и в соответствии с установленными законодательными процедурами. Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова, раскрывая управление государственным долгом, акцентируют внимание на совокупности мероприятий государства и муниципальных образований по выплате доходов кредиторам, погашению займов, а также на порядке, условиям выдачи и размещения долговых обязательств Российской Федерации. Поддерживают данный подход к определению данного института и представители науки саратовской школы финансового права. В частности, Е. В. Покачалова определяет управление государственным долгом как совокупность финансовых мероприятий государства по погашению займов, организации выплаты доходов по ним, проведению изменению условий и сроков выпущенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств. Автором также отмечено, что управление государственным долгом принято рассматривать в широком и узком аспектах. Первый аспект характеризует управление государственным долгом как одно из направлений финансово-правовой политики, осуществляемое компетентными органами. Второй аспект представляет управление государственным долгом как совокупность действий, связанных с эмиссией и размещением долговых обязательств государства. Е. А. Соколов акцентирует внимание на методах правового управления государственным долгом, характеризуя их преимущественно как финансово-правовые, а не гражданско-правовые методы, поскольку в данном процессе присутствует государство как публичный субъект финансовых правоотношений. М. М. Прошунин, рассматривая финансово-правовые вопросы управления государственным долгом, отмечает, что следует разграничивать понятия «управление государственным долгом» и «регулирование государственным долгом». Автор указывает, что правовое содержание регулирования государственного долга является правотворческой деятельностью уполномоченных органов государственной власти, связанной с установлением правовых основ функционирования данного института, поэтому происходит лишь установление общих границ деятельности государства. В свою очередь, управление государственным долгом следует рассматривать как «совокупность операций, влияющих на структуру и состав госдолга», причем правовое оформление данные операции получают посредством принятия нормативно-правовых актов, регулирующих данные отношения. Исходя из этого делается вывод о том, что правотворческая деятельность входит в состав управления государственным долгом, являясь лишь частью управления, в то время как регулирование долга — это в целом правотворческая деятельность. По нашему мнению, управление государственным долгом следует определять как совокупность финансовых мероприятий государства в лице его уполномоченных органов, по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга, осуществляемых на стратегическом и тактическом уровнях с использованием совокупности правовых методов регулирования. В настоящее время нормативного закрепления данного термина в финансовом законодательстве не существует. Бюджетный кодекс РФ в ст. 101 определяет только органы власти, которые осуществляют управление государственным долгом Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, а также муниципальным долгом. В ранее действующем законе РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» содержался лишь перечень определенных действий государства, указывающий на управленческие функции государства в отношении государственного долга: определение порядка, условий выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств. В связи с отсутствием легального определения «управление государственным долгом» в бюджетном законодательстве следует включить в БК РФ авторскую формулировку данного понятия, дополнив ст. 101 БК РФ, изложив ее в следующей редакции: «Статья 101. Управление государственным и муниципальным долгом 1. Управление государственным долгом — это совокупность финансовых мероприятий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга, осуществляемых на стратегическом и тактическом уровнях с использованием совокупности правовых методов регулирования. 2. Управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации. 3. Управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. 4. Управление муниципальным долгом осуществляется исполнительно-распорядительным органом муниципального образования (местной администрацией) в соответствии с уставом муниципального образования» (см. приложение 14). Если обратиться к проекту новой редакции БК РФ, то следует отметить, что глава, посвященная регулированию государственного долга, начинается со ст. 151 «Управление государственным (муниципальным) долгом», в которой п. 1 предусматривает следующее определение данного понятия: «Управление государственным и муниципальным долгом — деятельность уполномоченных органов государственной власти (органов местного самоуправления), направленная на обеспечение потребностей публично-правового образования в заемном финансировании, своевременное и полное исполнение долговых обязательств при минимизации расходов на обслуживание долга, поддержание объема и структуры обязательств, исключающих их неисполнение». Сравнивая авторское определение управления государственным долгом с предложенным понятием законодателя, необходимо отметить аналогию в отношении обслуживания долга, которое входит в понятие «управление долгом». Раскрывая процесс управления государственным долгом, следует охарактеризовать и основные начала его осуществления, т. е. принципы. Среди основных принципов управления государственным долгом следует выделить: законность, федерализм, плановость, гласность, безусловность, единство учета и долговой политики, снижение рисков и оптимальности. Принцип законности управления государственным долгом следует раскрывать исходя из того, что законность является определенным состоянием регулирования общественных отношений, состоянием правомерной деятельности, в данном случае эта деятельность связана с функционированием государственного долга. В частности, М. Н. Марченко, говоря о принципе законности, указывает на то, что законность характеризуется строгим и неуклонным следованием конституции и законам. Термин «законность» происходит от понятия «закон», который в качестве источника права занимает ведущее место в правовом регулировании. Однако под законностью следует понимать исполнение не только законов, но и других правовых норм, принятых на основании закона, в дополнение к нему, при условии непротиворечивости иных норм нормам законов. Данная трактовка позволяет соединить широкое (соблюдение законов и подзаконных актов) и узкое (соблюдение только законов) понимание законности. Применительно к отношениям, связанным с управлением государственным долгом, видим, что законность проявляется в следовании бюджетному законодательству, которое закрепляется ст. 2 БК РФ. К бюджетному законодательству Российской Федерации относятся БК РФ, принятые в соответствии с ним федеральные законы о федеральном бюджете, федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. Следовательно, законность управления государственным долгом характеризуется, помимо правотворчества, еще и правоприменением, поскольку деятельность субъектов бюджетных правоотношений должна соответствовать норме права (Закону о бюджете на очередной год). Рассматривая управление государственным долгом Российской Федерации, необходимо определиться и с принципом федерализма, поскольку Россия является федеративным государством. Принцип федерализма в финансовом праве проявляется в установлении Конституцией РФ разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области финансов. Статья 71 Конституции РФ устанавливает, что в ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы. Подобное общее закрепление данного принципа находит продолжение в бюджетном законодательстве, а именно, в БК РФ, в двух аспектах: 1) закрепляются виды государственного долга; 2) устанавливаются органы управления государственным долгом. Во-первых, БК РФ в гл. 14 устанавливает правовые основы государственного долга, в том числе в ст. 97–98 БК РФ, определяя государственный долг РФ и субъектов РФ соответственно. Во-вторых, в ч. 1 ст. 101 БК РФ указывается, что управление государственным долгом Российской Федерации осуществляется Правительством Российской Федерации либо уполномоченным им Министерством финансов Российской Федерации, а ч. 2. ст. 101 БК РФ закрепляет, что управление государственным долгом субъекта Российской Федерации осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации либо финансовым органом субъекта Российской Федерации в соответствии с законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, данные положения характеризуют принцип федерализма управления государственным долгом. Принцип плановости управления государственным долгом является логическим продолжением планового осуществлении финансовой деятельности государства, которая базируется на основе системы финансово-плановых актов, структура которых, порядок составления, утверждения и исполнения закрепляются в соответствующих нормативных актах. К основным финансово-плановым актам относятся в первую очередь федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты муниципальных образований, формализованные в соответствующих законах (решениях) о бюджете. В данных законах закрепляются и положения, связанные с объемом государственного долга, размерами текущих выплат по долгу, использование конкретных методов управления государственным долгом. Подобные положения свидетельствуют о том, что управление государственным долгом планируется в рамках краткосрочного и среднесрочного прогнозирования финансовой деятельности государства с формальным закреплением в соответствующих актах бюджетного законодательства. Принцип гласности управления государственным долгом также вытекает из общеправового принципа гласности в финансовом праве, проявляющемся в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе с помощью средств массовой информации, содержания проектов различных финансово-плановых актов, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности. Применительно к управлению государственным долгом гласность характеризуется предоставлением достоверной, своевременной и полной информации о параметрах государственных займов всем заинтересованным в ней пользователям. Соответствующую информацию можно получить посредством опубликования законов о бюджете, а также электронных сайтов ЦБ РФ, Счетной Палаты РФ, Министерства финансов РФ и других органов государственной власти. Следующий принцип — безусловность управления государственным долгом, которая проявляется в обеспечение точного и своевременного выполнения обязательств государства перед инвесторами и кредиторами без выставления дополнительных условий. Данный принцип связан с тем, что долговые обязательства государства формально закреплены перед инвесторами и кредиторами с указанием условий займа, сроков, процентов за использование денежных средств, поэтому является недопустимым безосновательное и одностороннее изменение закрепленных условий или выдвижение новых. Кроме того, ч. 1 ст. 102 БК РФ закрепляет косвенное подтверждение данного принципа, указывая, что долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета. Принцип единства учета и долговой политики при управлении государственным долгом позволяет осуществлять учет в процессе управления государственным долгом всех видов ценных бумаг, эмитированных федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ, а также обеспечивает единый подход в политике управления государственным долгом со стороны федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления. Для этого бюджетное законодательство предусматривает необходимость ведения Долговой книги, посредством которой ведется учет и регистрация государственных долговых обязательств Российской Федерации, субъекта Российской Федерации относительно внутреннего и внешнего долга, который был рассмотрен в параграфах 3.2–3.3 данной работы. Принцип снижения рисков и оптимальности характеризуется тем, что в процессе управления государственным долгом необходимо создание такой структуры государственных займов, чтобы выполнение обязательств по ним было сопряжено с минимальными затратами и минимальным риском, а также оказывало наименьшее отрицательное влияние на экономику страны. Кроме того, долговая политика государства должна выстраиваться таким образом, чтобы можно было выполнить все необходимые действия, позволяющие снизить риски как кредитора, так и инвестора. Подобное равновесие может быть обеспечено лишь эффективным управлением государственным долгом с использованием рациональных методов управления. В теории управления государственным долгом, в частности с точки зрения Д. В. Пушкарева, принято считать, что подобное управление может осуществляться посредством применения двух управленческих подходов — административного и финансового. При использовании первого подхода все операции с долговыми обязательствами государства возможны на основании прямых директив уполномоченных органов государственной власти, что, как правило, сказывается на результативности данного управления, поскольку не производится оценка экономической эффективности действий по управлению государственным долгом. Второй подход, наоборот, изначально нацелен на анализ финансовых показателей и на получение максимально возможного эффекта от привлекаемых займов при минимизации связанных с ними издержек, т. е. в основу закладывается принцип снижения рисков и оптимальности при управлении государственным долгом. В практической финансовой деятельности государств, как правило, используется сочетание административного и финансового подходов, позволяющее эффективно проводить операции с долговыми обязательствами государства. Использование сочетания различных групп методов является наиболее эффективным при управлении государственным долгом. В частности, М. Х. Канкулов указывает на то, что управление должно быть системным, а систему управления государственным долгом определяет как систему привлечения государством необходимых финансовых ресурсов и использования единого комплекса взаимосвязанных бюджетных, финансовых, учетных, организационных, контрольных и других процедур, направленных на эффективное регулирование объема и структуры государственного долга и снижения влияния долговых обязательств на темпы социально-экономического развития национального хозяйства. По мнению Е. В. Покачаловой, в условиях рыночного хозяйства преобладающими должны являться экономические и финансовые методы управления государственным долгом, рассматриваемые в узком и широком понимании. Причем в широком понимании автор включает и возможность использования административно-правовых и гражданско-правовых методов управления. Другой плоскостью споров о методах управления государственным долгом является вопрос о преобладании в правовых методах — императивных или диспозитивных, — зародившийся еще с момента становления науки финансов и финансового права. М. М. Сперанский в работе «План финансов» отмечал, что приоритет интересов государства неоспорим над интересами субъектов-держателей государственных долговых бумаг, но это ни в коем случае не отвергает наличия гражданских прав и свобод, а лишь подчеркивает специфику данных правоотношений. Практическая реализация элементов диспозитивности в управленческих отношениях, связанных с государственным долгом, проявилась в 90-е годы, когда нормы гражданского законодательства стали содержать положения о договоре государственного займа, заложившие и дискуссию о частноправовом характере регулирования в финансовом праве. В частности, ст. 817 ГК РФ устанавливает правила о том, что государственные займы являются добровольными, а договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг. По мнению В. В. Витрянского, «появление в ГК РФ норм о договоре государственного займа как об отдельном виде договора займа, видимо, является реакцией законодателя на печальную (для граждан–займодавцев) отечественную традицию в развитии отношений государственного займа, сложившуюся еще в советское время, когда граждан обязывали подписываться на облигации государственных займов, а государство бесконечно переносило сроки погашения этих облигаций». По нашему мнению, разнообразность позиций авторов об использовании в управлении государственным долгом административных, финансовых, экономических, гражданско-правовых и других методов свидетельствует об эффективности использования всех методов в совокупности, а субъективность позволяет лишь акцентировать внимание на отдельной группе методов. При правовой характеристике методов управления государственным долгом следует учитывать рекомендации, разработанные Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). Данные Рекомендации разработаны в отношении нормативно-правовой базы, регулирующей долговые отношения, и выборе методов управления государственным долгом. В соответствии с Комитетом по государственному долгу стран — участниц ИНТОСАИ национальная законодательная база должна определять следующие векторы: — политику и стратегию государственного долга; — цели и направления использования долга; — наличие специальной организации или федерального агентства, уполномоченного на получение кредитов от имени государства и организации выплат по долгу; — наличие субъектов, ответственных за одобрение получаемых долговых контрактов и уполномоченных на их подписание; — наличие субъектов, ответственных за учет и управление государственным долгом; — условия, при которых федеральный орган исполнительной власти может выступать в качестве гаранта; — публичность и прозрачность в отношении информации о государственном долге, в частности публикация отчетов по управлению государственным долгом. При определении наиболее эффективных методов управления государственным долгом ИНТОСАИ рекомендует учитывать следующие аспекты: — предварительное составление долговой стратегии федеральным органом исполнительной власти до возникновения долгового обязательства; — сформировавшаяся структура и состав долга должны соответствовать выработанной долговой стратегии; — управление государственным долгом должно включать в себя оценку риска, направленную на поддержание долговой стратегии; — выбор благоразумных методов управления государственным долгом; — организация надлежащего учета, мониторинга и контроля за управлением государственным долгом. Анализируя данные рекомендации, необходимо отметить, что первостепенное значение при организации процесса управления государственным долгом отводится принципам плановости, гласности, единства учета и долговой политики, снижения рисков и оптимальности, охарактеризованных в данном параграфе. В теории финансового права различными авторами Е. Ю. Грачевой, Е. В. Покачаловой, М. М. Прошуниным, Е. А. Соколовым и др. традиционно принято выделять следующие методы управления государственным долгом: рефинансирование, реструктуризация, секьюритизация, конверсия, консолидация, аннулирование, унификация, списание долгов. Прежде чем представить правовую характеристику данных методов, сгруппируем их в зависимости от характерных для них признаков. Согласно позиции Л. С. Брагинской, существующие методы управления государственным долгом представлены в стандартных и нестандартных схемах управления государственным долгом. Для стандартных схем управления характерны: — погашение долга по графикам, предусмотренным соглашениями изначально; — погашение долга по графикам, предусмотренным в рамках соглашений о реструктуризации; |
||||||||||||||||||||||
