|
|
ОглавлениеРаздел 2. Правовое регулирование управления государственным долгом Российской Федерации Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуРаздел 1. Специфика современного финансово-правового регулирования государственного долга Российской Федерации1.1. Государственный долг в структуре бюджетаРаскрывая специфику правового регулирования государственного долга, следует проанализировать данный институт в структуре бюджета, поскольку это позволит рассмотреть государственный долг не только в системе финансового права, но и в рамках финансовой системы России, в частности в структуре бюджета. Институт государственного долга Российской Федерации в структуре федерального бюджета закрепляется и регулируется нормативно-правовыми актами в двух аспектах: 1) как источник финансирования дефицитов бюджетов; 2) как вид расхода бюджетов. Подобные закрепление и регулирование представлены Бюджетным кодексом Российской Федерации (далее — БК РФ) и федеральными законами о бюджете на очередной финансовый год и плановый период. По сравнению с другими странами правовое регулирование государственного долга в России прямо не закреплено в Конституции Российской Федерации. В некоторых странах, например в Бельгии, Германии, Швеции и др., в конституциях государств финансовая проблематика выделяется как самостоятельный раздел, что указывает на важность и стратегичность отношений в сфере государственного долга, поскольку правовое регулирование финансовой деятельности государства в этой сфере осуществляется на конституционном уровне. Необходимо подчеркнуть, что в условиях централизованного управления экономикой механизм обращения государственных долговых обязательств, действовавший в развитых странах, в нашей стране практически отсутствовал. В соответствии с этим финансирование дефицита бюджета совершенно не соответствовало принятым в мировой экономике современным формам управления этим процессом. Изменение экономических и социально-политических ориентиров потребовало существенного пересмотра отношения к использованию государственного долга как одного из важнейших инструментов государственной финансовой политики, что и нашло отражение в современном правовом оформлении данных отношений и в будущем позволит учитывать практику законодательного регулирования государственного долга в зарубежных странах. Рассматривая государственный долг как источник финансирования дефицитов бюджета, следует проанализировать теоретические подходы к данному вопросу, представленные в экономической и юридической литературе. В экономической литературе преобладает позиция, что финансирование дефицитов бюджета при помощи денежных средств, образующих государственный долг, является одним из способов ликвидации бюджетного дефицита, наряду с денежным финансированием и налоговым. В частности, М. Вышкварцева, классифицируя дефицит бюджета на циклический, структурный, операционный, первичный, квазифискальный, отмечает, что любой вид дефицита бюджета требует источников его финансирования, которые формируют государственный долг. Анализируя последствия долгового финансирования дефицита государственного бюджета, В. В. Полищук указывает, что подобное финансирование характерно для стран с переходной экономикой, которые, сталкиваясь с дефицитом бюджета, выбирают между долговым и денежным его финансированием, так как не имеют возможности увеличить налоговые поступления в бюджет. Автор утверждает, что использование долгового финансирования более предпочтительно, поскольку позволяет избежать роста цен. В юридической литературе нет анализа эффективности использования данного института в качестве источника финансирования дефицитов бюджетов, поскольку основное внимание отводится правовому регулированию данного аспекта. По мнению О. В. Болтиновой, в случае принятия бюджета на очередной финансовый год с дефицитом закон должен установить источники его финансирования, которые могут быть как внутренними, так и внешними. Тем более что законодателю необходимо ежегодно определять все источники финансирования дефицита бюджета в соответствии с принципом полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Анализ данных источников позволяет утверждать, что они образуют государственный долг. Аналогично рассматривают источники дефицита бюджета Е. Ю. Грачева и Э. Д. Соколова, обозначая, что классификация источников финансирования дефицитов бюджетов представляет собой группировку заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, ее субъектами для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов. Подобная позиция характерна и для научных исследований Е. В. Покачаловой, рассматривающей государственные займы в качестве источников дефицита бюджета в контексте выявления преимущества займов и налогов в данном качестве, которое будет зависеть от содержания государственной финансовой политики. В настоящее время государственный долг как источник финансирования дефицитов бюджетов находит свое закрепление в ст. 19 БК РФ, которой установлен состав бюджетной классификации и одним из элементов данной классификации указаны источники финансирования дефицитов бюджетов, раскрываемые ст. 23 БК РФ. Из анализа данной статьи видно, что источники финансирования дефицитов бюджетов делятся на две группы: внутренние и внешние. Источники внутреннего финансирования дефицитов бюджетов представлены: — государственными (муниципальными) ценными бумагами, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации; — кредитами кредитных организаций в валюте Российской Федерации; — бюджетными кредитами от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации; — кредитами международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации; — изменениями остатков средств на счетах по учету средств бюджета; — иными источниками внутреннего финансирования дефицитов бюджетов. Источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов составляют: — государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте; — кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте; — кредиты кредитных организаций в иностранной валюте; — иные источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов. Конкретный перечень статей источников финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом или решением о соответствующем бюджете при утверждении источников финансирования дефицита бюджета на определенный период, в частности финансовый год. Статья 17 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» указывает, что источники финансирования на 2015 год и на плановый период закреплены в приложениях к данному закону. Приложение 42 к данному Закону содержит перечень источников внутреннего и внешнего финансирования дефицита федерального бюджета на 2015 год, согласно которому: 1) источники внутреннего финансирования дефицита представлены: — разницей между средствами, поступившими от размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации, и средствами, направленными на их погашение; — изменениями остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета в течение соответствующего финансового года, в частности: изменением остатков средств Резервного фонда, Фонда национального благосостояния, иными источниками внутреннего финансирования дефицита федерального бюджета; 2) источники внешнего финансирования дефицита: — разница между средствами, поступившими от размещения государственных займов, которые осуществляются путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации и номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте, и средствами, направленными на их погашение; — разница между полученными и погашенными Российской Федерацией в иностранной валюте кредитами иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), с учетом средств, перечисленных из федерального бюджета российским поставщикам товаров и (или) услуг на экспорт в счет погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц; — иные источники внешнего финансирования дефицита федерального бюджета. Анализируя источники финансирования дефицита бюджета на 2016 год, закрепленные в Приложении 2 7 к Федеральному закону «О федеральном бюджете на 2016 год», видим перечень источников, совпадающий с бюджетом предыдущего года. Общая сумма источников финансирования дефицита федерального бюджета — на 2015 год составляет 2 675 308 012,3 тыс. руб., из которых: внутренние — 3 025 180 669,6 тыс. руб., внешние — 349 872 657,3 тыс. руб.; — на 2016 год составляет 2 360 190 000,0 тыс. руб., из которых: внутренние — 2 411 659 458,4 тыс. руб., внешние — 51 469 458,4 тыс. руб. Исходя из этого видно, что в 2015–2016 гг. источники финансирования дефицита федерального бюджета представлены не всем перечнем, предусмотренным в БК РФ, а несколькими источниками, касающимися размещения государственных ценных бумаг, номинальная стоимость которых указана как в валюте Российской Федерации, так и в иностранной валюте, а также кредитов иностранных государств, международных финансовых организаций, иных субъектов международного права и иностранных юридических лиц. Кроме того, наметилась тенденция к снижению объемов источников финансирования дефицита бюджета, как в общем, так и по отдельным видам данных источников, что позволяет сделать вывод о том, что размер источников финансирования дефицита бюджета не увеличился. Следует отметить, что данное подразделение источников на две группы обусловило видовую классификацию государственного долга, которая будет рассмотрена в дальнейшем при характеристике долга как вида расхода бюджета. Второй аспект государственного долга Российской Федерации, представленный бюджетным законодательством (БК РФ и федеральными законами о бюджете на определенный финансовый год и плановый период), характеризует его в структуре федерального бюджета как вид расхода. Подобный тезис необходимо аргументировать следующими доводами: 1) определить подходы к формулировке термина «расходы бюджета»; 2) соотнести материальные и процессуальные нормы бюджетного права. — Содержательная характеристика расходов бюджета содержится в экономической литературе и акцентирует внимание на материальном аспекте данного понятия. Так, Л. А. Дробозина определяет расходы бюджета как затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих задач и функций. Причем, по ее мнению, данные затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям. А. М. Бабич и Л. Н. Павлова понимают расходы как «экономические отношения, связанные с распределением и использованием централизованных денежных фондов государства по отраслевому и территориальному назначению», тем самым также акцентируя внимание на процессе выделения и использования финансовых ресурсов, аккумулированных в бюджетах. Закладывает в основу данного понятия экономические отношения и Г. Б. Поляк, отмечая, что «расходы бюджета — это экономические отношения, возникающие между государством, с одной стороны, организациями, учреждениями и гражданами — с другой, в ходе использования централизованных фондов денежных средств». Д. А. Минькин определяет расходы бюджета как движение денежных средств, характеризующееся не только количественными, но и качественными параметрами и подлежащее обязательному бюджетному учету в соответствии с законодательством Российской Федерации. Из анализа сложившихся определений понятия «расходы бюджета» с позиций представителей финансовой науки видно, что основное содержание расходов бюджета сводится к двум категориям: 1) конкретным денежным средствам; 2) экономическим отношениям, связанным с использованием данных финансовых ресурсов. В финансово-правовой литературе при определении расходов бюджета сочетаются все аспекты (материальный, экономический и правовой) в содержательной характеристике данной категории. Прежде чем продолжить анализ государственного долга как вида расходов бюджета, следует акцентировать внимание на том, что в науке финансового права различают понятия «государственные расходы» и «расходы бюджета», соотнося их как общее и частное. Причем данный подход формируется еще в советской науке финансового права. В частности, Л. К. Воронова указывала, что расходы бюджета — это часть государственных расходов. В современной научной литературе по финансовому праву данный традиционный подход по соотношению расходов бюджета и государственных расходов прослеживается в работах Ю. В. Арбатской, О. В. Болтиновой, Е. Ю. Грачевой, О. Н. Горбуновой, Э. Д. Соколовой, Н. И. Химичевой и др. О. В. Болтинова, придерживаясь данного традиционного подхода, указывает, что «юридическая сторона расходов бюджета — составная часть современной финансовой системы государства». В то же время автор выделяет признаки государственных расходов: 1) публичный и непрерывный характер; 2) невозвратность; 3) являются частью финансовой деятельности и др. По мнению Ю. В. Арбатской, соотношение данных понятий логично в силу того обстоятельства, что государственные расходы осуществляются как из централизованных денежных фондов (бюджетов), так и из децентрализованных денежных фондов (фондов предприятий, организаций). Бюджетные расходы автор определяет как «протекающие в строго определенных законом (решением) о бюджете рамках общественные отношения по использованию уполномоченными субъектами денежных средств, учитываемых в составе централизованного фонда — бюджета, на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления». Солидарна с вышеуказанной точкой зрения Н. И. Химичева, определяющая государственные расходы как составную часть финансовой деятельности государства. О. Н. Горбунова указывает, что, государственные расходы следует определять как «урегулированную нормами финансового права деятельность государства по расходованию разнообразных фондов денежных средств для реального обеспечения денежными средствами, финансовыми ресурсами выполнения задач, стоящих перед государством в каждый данный период развития». Помимо определения расходов бюджета, автор предлагает их классификацию по различным основаниям. Интересными представляются виды расходов бюджета в зависимости от того, из какого фонда они производятся. По данному основанию О. Н. Горбунова выделяет следующие виды: бюджетное финансирование, за счет кредитования, страховые выплаты, выплаты по государственному долгу и др. Таким образом, из предложенной автором классификации расходов можно предположить, что государственный долг рассматривается как вид расхода бюджета. Данное положение О. Н. Горбуновой подтверждает высказывание Л. К. Вороновой о том, что правоотношения в области расходов государства являются формой реализуемых финансовых отношений, возникающих при использовании государственных средств, необходимых для функционирования государства. Подобная точка зрения высказывалась и в советской науке финансового права К. Н. Плотниковым, утверждавшим, что государственные займы следует включать в доходы бюджета, а расходы по данным займам — в расходы бюджета. Резюмируя вышесказанное, считаем целесообразным рассматривать расходы бюджета частью государственных расходов и определить место государственного долга среди видов расходов бюджета. Обращаясь к анализу бюджетного законодательства, видим, что ст. 6 БК РФ закрепляет расходы бюджета как выплачиваемые денежные средства из бюджета, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета. Подобное определение не позволяет сделать вывод о том, что государственный долг входит в состав расходов бюджета, поскольку он относится к источникам финансирования его дефицита. Такая категоричность была оправданной до 2010 года, так как в ст. 21 БК РФ не содержалось указания на то, что обслуживание государственного долга является разделом классификации расходов бюджета, а после дополнения ст. 21 БК РФ можно опосредованно через процессуальные нормы рассматривать долг как разновидность расходов бюджета. Классификацией расходов бюджета, представленной в п. 3 ст. 21 БК РФ закрепляется, что одним из видов расходов является обслуживание государственного и муниципального долга по двум направлениям: 1) обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга; 2) обслуживание государственного внешнего долга. Данный вид расходов законодательно был закреплен в БК РФ в 2010 году Федеральным законом от 30 сентября 2010 года № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации». Закрепленное положение начало распространяться на правоотношения, возникающие при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годы. В связи с этим среди единых для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации групп и подгрупп видов расходов появились имеющие отношение к государственному долгу, а именно: группа «Обслуживание государственного (муниципального) долга» и две подгруппы «Обслуживание государственного долга Российской Федерации» и «Обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации», закрепленные п. 6 ст. 21 БК РФ, введенные Федеральным законом от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса». Действие данного положения Федерального закона распространилось на правоотношения, возникающие при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, начиная с бюджетов на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годы в отношении групп видов расходов. Подтверждением вышеуказанного тезиса служат и формулировки, используемые законодателем в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», свидетельствующие о расходах на обслуживание государственного долга. Например, п. 6 ст. 13 данного Закона устанавливает: «Правительство Российской Федерации вправе в 2015 году в целях снижения объема государственного внутреннего долга Российской Федерации или сокращения расходов на обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации принимать решения об обмене государственных ценных бумаг Российской Федерации номинальной стоимостью до 200 000 000,0 тыс. рублей по согласованию с их владельцами, включая Центральный банк Российской Федерации, на государственные ценные бумаги Российской Федерации иных выпусков» (выделено автором). Подобная формулировка относится и к государственному внешнему долгу — п. 6 ст. 14 Закона. Подобные положения закреплены и в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 2016 год». Таким образом, считаем, что государственный долг следует рассматривать и как источник финансирования дефицитов бюджета, и как вид его расходов. Непосредственное регулирование данного финансово-правового института сегодня осуществляется гл. 14 БК РФ «Государственный и муниципальный долг», регулирующей понятие, структуру, виды, особенности прекращения долговых обязательств, управление государственным долгом. Многие положения данной главы претерпели существенные изменения с 2007 года, вследствие корректировки правового регулирования института государственного долга. В настоящее время ст. 97 БК РФ определяет государственный долг Российской Федерации совокупностью долговых обязательств Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшими в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговых обязательств по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговым обязательствам, возникшим в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц. Если обратимся к тексту БК РФ в редакции Федерального закона от 5 августа 2000 года № 116-ФЗ, утратившего силу, то увидим иное определение государственного долга Российской Федерации, включающее в себя долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией. Данное определение не содержало в структуре государственного долга долговых обязательств Российской Федерации перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Следовательно, законодатель расширил структуру государственного долга Российской Федерации, включив в него еще и долговые обязательства перед субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями. Раскрывая сущность государственного долга, следует отметить специфику его статуса, которая отличает его от других долговых отношений, в том числе частноправового характера в настоящее время. Независимый заемщик, в лице которого выступает государство, практически никогда не предоставляет обеспечение под кредит, в отличие, например, от банковского кредита, когда необходимо предоставление залога. Судебное разрешение споров по воздействию на государство, отказавшееся от своих обязательств, достаточно проблематично, поскольку в большинстве случаев данные иски оцениваются как нарушение суверенитета. Тем не менее в последнее время происходят изменения в практике осуществления долговых отношений государств, о чем свидетельствуют попытки швейцарской фирмы «Нога» взыскать задолженность с Российской Федерации с использованием международного арбитража. В финансово-правовой науке России дореволюционного и советского периодов, рассматривая специфику государственного долга в рамках бюджета, отмечали следующие признаки: 1. В долговых отношениях государство всегда имеет верховенство, несмотря на то, что оно является заемщиком (должником), а не кредитором. Следовательно, кредитор не всегда может реализовать права по применению мер принуждения, предоставляемых ему в случае недобросовестности должника. 2. Средства, привлекаемые государством в рамках государственного долга, чаще всего не участвуют в материальном производстве, а расходуются на покрытие бюджетного дефицита, что напрямую закрепляется законодательством. Погашение долга и процентов по нему осуществляется посредством налогов или привлечения новых займов. 3. В основу отношений в рамках государственного долга не всегда закладывается принцип диспозитивности, имеют место и элементы принуждения при привлечении денежных средств, например государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны в СССР и размещавшиеся среди населения по подписке. Хотя некоторые зарубежные исследователи отмечали, что подписка на государственные облигации по своей сути является договором присоединения, однако свобода выбора кредитора — все же только теоретическая в данных условиях. 4. Результат государственных кредитных операций представлен государственным долгом, являющимся объектом финансовых правоотношений, регулирующихся бюджетным законодательством. Исходя из вышеуказанных особенностей государственного долга следует выделить основные его признаки как финансово-правового института: 1) государственно-властный характер, проявляющийся в том, что в качестве обязательного субъекта долговых отношений выступает государство; 2. императивность, заключающаяся в том, что основным методом регулирования отношений в области государственного долга является императивный метод; 3) возвратность, поскольку источником погашения долга являются финансовые ресурсы государственного бюджета; 4) гарантированность погашения долга всем имуществом государства, составляющим государственную казну. Кроме того, дополнительной гарантией может выступать реализация исключительного права государства на денежную эмиссию. Раскрыв особенности государственного долга в структуре федерального бюджета, следует остановиться на его видовой классификации. В основу данной классификации положены следующие признаки: — валютный (резидентский); — в зависимости от метода исчисления; — в зависимости от объема государственного долга; — в зависимости от сроков долговых обязательств; — в зависимости от формы государственных обязательств. Традиционно выделяют два основных вида государственного долга: внутренний и внешний, закрепленные бюджетным законодательством России. В основу такого подразделения положен один признак, имеющий различные названия: валютный, резидентский, в зависимости от происхождения кредитных ресурсов, по сферам заимствования и пр. Соответственно, исходя из данного признака внешний и внутренний долг будет отличать валюта, в которой он функционирует, — национальная или иностранная. Однако следует указать, что многие авторы, разделяя государственный долг по сферам заимствования, т. е. в зависимости от финансового рынка, на внутренний и внешний, исходят из того, что подобное разделение необходимо проводить не по обязательствам, возникшим в национальной или иностранной валюте, а по субъектам-кредиторам, называя такой признак резидентским. В частности, данная позиция представлена в трудах И. А. Добрынина, Л. С. Тарасевича, О. Д. Хайхадаевой, Ю. Я. Вавилова и др. Рациональность такого подхода к разделению государственного долга именно таким образом обусловлена историческим фактом, связанным с тем, что в 90-е годы у Российской Федерации существовал валютный заем, номинированный в долларах США, но размещенный среди резидентов. Поскольку он соответствовал признакам одновременно нескольких видов государственного долга — внутреннего и внешнего, — то учитывался отдельно, не отождествляясь ни с одним, ни с другим. Во избежание подобных затруднений при классификации государственного долга считаем целесообразным использование вышеуказанного признака. Подобный резидентный признак закреплялся в 1990-е годы в России, в частности в Федеральном законе от 26 декабря 1994 года № 76-ФЗ «О государственных внешних заимствованиях Российской Федерации и государственных кредитах, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям», Договоре о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года и др. В мировой практике для разделения долга на внешний и внутренний используют как валютный признак (Австралия, Франция, Бельгия и др.), так и резидентский (США, Германия и др.), второй более распространен. Следующий признак видовой классификации государственного долга — в зависимости от метода исчисления — носит экономический характер и позволяет выделить также два вида: валовой и чистый долг. Валовой долг представляет собой общую сумму долговых финансовых обязательств государства. Чистый долг — разница между валовым долгом и финансовыми активами (долговые требования государства, выступающего в качестве кредитора, по отношению к своим должникам, находящимся в собственности государства). В зависимости от объема государственный долг можно подразделить на следующие виды: капитальный и текущий. Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и не погашенных государством долговых обязательств и гарантированных им обязательств других лиц, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Текущий долг — предстоящие расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам, принятым на себя государством, и по погашению обязательств, срок оплаты которых уже наступил. В зависимости от сроков долговых обязательств, можно выделить три вида государственного долга: краткосрочный (менее одного года), среднесрочный (от одного года до пяти лет), долгосрочный (от пяти до тридцати лет включительно). |
||||||||||||||||||||||
