|
|
ОглавлениеЧасть 1. Правовая природа государственного регулирования земельных отношений Часть 2. Функции государственного регулирования земельных отношений Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуЧасть 3. Полномочия органов государственной власти в сфере использования и охраны отдельных категорий земель3.1. Полномочия органов государственной власти в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначенияВ соответствии с п. 1 ст. 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В процессе использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения роль органов государственной власти довольно значительна. Эти полномочия органов власти так или иначе связаны с оборотом земель сельскохозяйственного назначения. Под оборотом земель в данном случае понимается процесс реализации собственником своих полномочий, т. е. полномочий по владению, пользованию и распоряжению земельными участками. Без сомнения, главную концептуальную государственно-управленческую основу составляет специальное земельное законодательство об использовании и охране земель сельскохозяйственного назначения. В земельном же законодательстве в подавляющем большинстве случаев ранжируются правовой статус земель по их категориям, и в первую очередь выделяются именно земли сельскохозяйственного назначения, т. е. в нормативных актах содержатся специальные правила по их использованию и охране. В этой связи сложно переоценить значение Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ (ред. от 28.12.2013)«Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Однако, как уже отмечалось, законодательство как продукт законотворческой деятельности органов государственной власти сопровождает любую сферу жизнедеятельности общества, равно как и принцип законности является главным при осуществлении деятельности органов государственной власти. В рамках рассмотрения данного вопроса необходимо осветить роль органов государственной исполнительной власти по реализации законодательных положений в сфере оборота земель сельскохозяйственного назначения, т. е. рассмотреть их исполнительно-распорядительные полномочия. Однако стоит учитывать, что данные полномочия могут осуществлять как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления, поскольку эти полномочия могут быть им предоставлены федеральным либо региональным законодательством. Как уже отмечалось, органы местного самоуправления, реализуя данные полномочия, не решают вопросы местного значения. Природа их деятельности в данной сфере такова: выполнение отдельных государственных полномочий, переданных им на основании закона. Поэтому в данной связи их деятельность можно рассматривать как государственную, но реализуемую специально уполномоченным субъектом. Итак, все полномочия органов исполнительной власти в данной сфере можно разделить на две группы: 1) полномочия по распоряжению землями сельскохозяйственного назначения; 2) полномочия по контролю за использованием земель сельскохозяйственного назначения. Рассмотрим деятельность органов власти по реализации первой группы управленческих полномочий. Так, все земельных участки сельскохозяйственного назначения, которые по тем или иным основаниям находятся или поступили в федеральную, региональную или муниципальную собственность, образуют фонд перераспределения земель. Правовой основой создания данного фонда является ст. 80 Земельного кодекса Российской Федерации. Однако включение земельного участка сельскохозяйственного назначения в этот фонд не означает, что он может не использоваться по целевому назначению. На органы власти ложится обязанность принять все необходимые меры для передачи указанного земельного участка землепользователям — производителям сельскохозяйственной продукции. Однако в данный фонд, как правило, входят невостребованные земли, которые являются малопродуктивными и многие практически не пригодны для сельскохозяйственного производства. Данный вывод подтверждает более ранняя редакция ст. 80 Земельного кодекса Российской Федерации, которая прямо предусматривала, что в фонд перераспределения земель входят земли, от прав на которые собственник отказался, если нет наследников либо они отказываются от принятия наследства, если земельный участок был изъят как неиспользуемый, и другие подобные основания. Поэтому желающие приобрести права на такие земельные участки не всегда имеются и такие земли сельскохозяйственного назначения подолгу находятся в этом фонде. Все же продуктивные земли давно переданы в частную собственность. Так как законом предусмотрена обязанность для органов власти по принятию мер к тому, чтобы земельный участок использовался по целевому назначению, то по смыслу закона в случае поступления земельного участка в фонд перераспределения земель орган власти должен изыскать возможность для передачи земельного участка конкретному землепользователю, т. е. начать процедуру передачи его в собственность либо в аренду. Законом установлены следующие правила по передаче земельного участка из фонда перераспределения земель в собственность или пользование гражданам и юридическим лицам, которыми обязаны руководствоваться органы власти. Установлены они в ст. 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»: — в случае принятия решения о передаче данного земельного участка в частную собственность, т. е. его приватизации, органы власти обязаны организовать проведение земельных торгов. Земельные торги должны быть организованы и проведены в полном соответствии с требованиями закона. Они могут быть проведены как в форме конкурса, так и в форме аукциона. Однако представляется, что в данном случае проведение торгов в форме конкурса является наиболее целесообразным, поскольку в ходе конкурса можно выбрать победителем именно потенциального сельскохозяйственного товаропроизводителя, а не лицо, например, не имеющее отношения к сельскому хозяйству, а имеющее лишь цель приобретение земельного участка для дальнейшего его перевода в другую категорию и застройку; — в случае принятия решения о передаче данного земельного участка в пользование на основании договора аренды орган власти может его предоставить без проведения торгов, если поступит одно предложение о заключении договора аренды. Если же таких заявлений будет несколько, то орган власти обязан организовать проведение земельных торгов по продаже права на заключение договора аренды такого земельного участка сельскохозяйственного назначения. Из вышеназванных правил существуют исключения. Так, закон называет перечень субъектов, которые могут приобрести права на земельные участки, которые входят в фонд перераспределения земель, без проведения торгов. К ним относятся: — крестьянские (фермерские) хозяйства. В соответствии с Федеральным законом от 11.06.2003 № 74-ФЗ (ред. от 28.12.2013)«О крестьянском (фермерском) хозяйстве» для осуществления фермерским хозяйством его деятельности, расширения такой деятельности граждане обращаются в орган власти с заявлением о предоставлении им земельного участка сельскохозяйственного назначения. Орган власти обязан изыскать такой земельный участок и принять решение о его предоставлении в собственность или аренду, за плату или бесплатно. Однако на гражданах лежат все затраты, связанные с формированием указанного земельного участка; — добросовестные арендаторы земельного участка сельскохозяйственного назначения, арендующие его более трех лет, в соответствии с п. 4 ст. 10 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» могут приобрести его в собственность без проведения торгов. Свою роль органы власти играют и в рамках государственного регулирования сделок с земельными участками сельскохозяйственного назначения, находящимися в частной собственности. Так, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Сделки, совершенные с нарушением права преимущественной покупки, ничтожны. Таким образом, если орган власти заинтересован в приобретении указанного земельного участка в государственную собственность, он может реализовать свое право преимущественной покупки такого земельного участка, продать такой земельных участок третьему лицу собственник не имеет права. Данная норма закона может рассматриваться вполне позитивно, так как служит дополнительным и довольно простым механизмом передачи земель из частной собственности в государственную в случае, когда это необходимо для решения государственных или общественных задач. В этой связи «право преимущественной покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения» можно поставить в один ряд с другими способами прекращения права частной собственности: резервированием и изъятием земельных участков для государственных нужд. Только инициатором данного процесса является сам собственник земельного участка. Однако в большинстве субъектов РФ такое право преимущественной покупки передано региональным земельным законодательством органам местного самоуправления, которые такие полномочия и осуществляют. Поэтому в случае, если на продаваемом земельном участке планируется размещение объектов государственного значения, а право преимущественной покупки передано органам местного самоуправления, органам государственной власти остается только реализовать свое право на изъятие земельного участка для государственных нужд, выкупив его у собственника или после поступления земельного участка в муниципальную собственность запустить процедуру перераспределения земель. Вторая группа полномочий, реализуемая в процессе государственного регулирования земельных отношений в данной сфере, — это полномочия по контролю за использованием земель данной категории. Такой контроль осуществляется: во-первых, в рамках земельного надзора, о правовых основах деятельности которого говорилось выше; во-вторых, в реализации специальной земельно-правовой ответственности, речь о которой также шла в соответствующих разделах о юридической ответственности за земельные правонарушения. Однако поскольку возможность и механизм применения специальной земельно-правовой ответственности установлен специальным законодательством об обороте земель сельскохозяйственного назначения, необходимо более подробно остановиться на данном властно-управленческом полномочии, исследовав функции органов власти в данной сфере. Процедура изъятия земельного участка в рамках специально-земельно-правовой ответственности детально прописана в ст. 6 Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В этом процессе основная роль отведена исполнительным органам государственной власти субъектов РФ, именно на них императивно закон возложил обязанность по применению специальной земельно-правовой ответственности в отношении земель сельскохозяйственного назначения. Итак, земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения принудительно может быть изъят у его собственника в случае, если в течение трех и более лет подряд со дня возникновения права собственности на земельный участок он не используется либо используется с нарушением установленных земельным законодательством требований рационального использования земли, повлекшим за собой существенное снижение плодородия земель сельскохозяйственного назначения или значительное ухудшение экологической обстановки. Процедура изъятия установлена по аналогии с процедурой, закрепленной ст. 54 Земельного кодекса РФ, для лишения права на землю для лиц, не являющихся собственниками земельных участков. Однако после принятия судом решения об изъятии земельного участка по иску органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации последний в течение шести месяцев с момента вступления в законную силу решения суда обязан провести публичные торги по продаже изъятого земельного участка. Если земельный участок не сформирован, то орган государственной власти организует постановку данного земельного участка на кадастровый учет и только после этого организует земельные торги. Если земельные торги будут признаны несостоявшимися, то орган исполнительной власти субъекта РФ может принять решение о передаче данного земельного участка в государственную или муниципальную собственность, выплатив за него собственнику начальную цену такого земельного участка, определенную для целей проведения земельных торгов. В данном случае земельный участок будет включен в фонд перераспределения земель, если нет цели использовать его для государственных нужд. Если изъятый земельный участок будет продан с публичных торгов, то средства, вырученные от продажи земельного участка, также выплачиваются бывшему собственнику земельного участка, за вычетом расходов на подготовку и проведение публичных торгов. Таким образом, Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» закрепил довольно гуманный способ лишения права собственности за нарушение требований земельного законодательства. Оценивать такие законодательные положения можно двояко. С одной стороны, это шанс для бывших колхозников, владельцев земельных паев продать земельные участки, которые они не в состоянии оформить надлежащим образом и которые они не планируют использовать по целевому назначению. Продать иначе такое имущество, на которое надлежащим образом не зарегистрировано право собственности, довольно затруднительно. С другой стороны, подобная процедура может служить антистимулятором рациональной деятельности собственника земельного участка сельскохозяйственного назначения, поскольку он, даже грубо нарушая требования земельного законодательства, не будет волноваться о том, что может безвозмездно лишиться своего имущества. После рассмотрения роли государства при регулировании процесса использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения, напрашивается вывод о степени либеральности законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Усиление роли государства в процессе регулирования использования и охраны земель данной категории, установление дополнительных требований, обязанностей и ответственности участников данных земельных правоотношений обусловлено особым государственным значением земель сельскохозяйственного назначения, их приоритетом перед иными категориями земель. Несмотря на кажущееся активное вмешательство государства в процесс оборота земель сельскохозяйственного назначения, установление определенного числа ограничений, все же представляется, что законодательство об обороте земель является достаточно либеральным. Такой вывод напрашивается, в частности, при сравнительном анализе законодательства о землях сельскохозяйственного назначения России и зарубежных стран. В развитых зарубежных странах установлены следующие ограничение по обороту земель сельскохозяйственного назначения, в той или иной мере установление которых в России позволило бы укрепить земельный правопорядок в данной сфере: — иметь в частной собственности земли сельскохозяйственного назначения не может лицо, не имеющее отношения к сельскому хозяйству. В нашей же стране подавляющее большинство земель данной категории находится в частной собственности лиц, не имеющих отношения к сельскому хозяйству, а спекулирующих этим имуществом. Реальные же сельскохозяйственные производители находятся в зависимости от крупных собственников земель. Реализуется данное ограничение в зарубежных странах путем установления требований к собственнику земель данной категории о наличии специального сельскохозяйственного образования, наличия материально-технических средств для ведения сельского хозяйства, необходимости проживания на предоставленной в частную собственность земле и др.; — вероятность осуществления спекулятивных сделок с землями сельскохозяйственного назначения в зарубежных странах сводится к минимуму путем установления запрета на продажу таких земель, предоставленных в частную собственность на довольно длительный период времени. В нашей же стране земли сельскохозяйственного назначения продают и покупают, как правило, либо как инвестиции, вложение средств без цели ведения сельского хозяйства, либо, что еще страшнее, для их коммерческой застройки после перевода в земли иных категорий. 3.2. Законотворческие полномочия субъектов Российской Федерации в сфере использования и охраны земель сельскохозяйственного назначенияНет в земельных отношениях такой сферы правового регулирования, как оборот земель сельскохозяйственного назначения, в которой при регулировании земельных отношений огромная роль отведена органам законодательной власти субъектов Российской Федерации. Однако при рассмотрении данного вопроса необходимо учитывать, что Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» прямо установлено, что принятие субъектами Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, содержащих дополнительные правила и ограничения оборота земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, не допускается. Поэтому существуют четкие пределы законотворческих полномочий, установленных для субъектов России в рамках регулирования земельных отношений, установленные федеральным законодательством. Вообще все региональное земельное законотворчество можно разделить на две группы: 1) обязательное, т. е. напрямую делегированное федеральным законодателем. Оно подлежит однозначному исполнению со стороны региональных властей, т. е. на них лежит обязанность по принятию того или иного нормативного акта, регулирующего определенные отношения. Если такая обязанность останется нереализованной, то будет сформирован пробел в праве — одно из самых тяжелых несовершенств законодательства. То есть в данном случае речь идет уже не о праве на законотворчество в данной сфере в соответствии со ст. 72 Конституции, а о таковой обязанности; 2) необязательное, назовем его «инициативным» законотворчеством. Здесь речь идет о правомочии региональных властей на собственное регулирование того или иного вопроса. К реализации права на инициативное законотворчество можно также отнести законы, принятые субъектами Российской Федерации в соответствии с закрепленным в федеральном законодательстве праве регионов на регулирование того или иного общественного отношения. То есть федеральный законодатель прямо указал на то, что данный вопрос может быть урегулирован субъектом России иным образом, чем закреплено в федеральном законе, и законодательный орган власти субъекта России реализовал это право. Таким образом, спецификой государственного регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения является установление в федеральном законодательстве большого числа норм, закрепляющих «обязательное» законотворчество для субъектов РФ. Немало в федеральном законодательстве закреплено и положений, на изменение которых органам законодательной власти субъектов России предоставлено право в рамках инициативного законотворчества. Итак, в региональном земельном законодательстве могут или должны быть закреплены следующие вопросы. 1. Законом субъекта РФ определяется орган власти, который будет реализовывать право преимущественной покупки продаваемого земельного участка сельскохозяйственного назначения. Внимание! Авторские права на книгу "Государственное регулирование земельных отношений. Учебное пособие" (Аверьянова Н.Н.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
