Финансовое право. 3-е издание. Учебник для бакалавров

Под ред. Цинделиани И.А.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 10.10.2016 ISBN: 9785392228515 Язык: Объем текста: 532 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Общая часть

Особенная часть

Приложение № 1

Приложение № 2

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Особенная ЧАСТЬ

Раздел II.
Бюджетное право

Глава VI.
Бюджетное право РФ

§ 1. Понятие бюджета в материальном смысле и как правовой категории Виды бюджетов

Бюджет уникальная экономико-правовая категория, поскольку являясь основой финансового обеспечения государства, играет определяющую роль в его экономическом и социальном развитии, служит инструментом государственного управления, с помощью которого государство решает как повседневные, неотложные, так и перспективные задачи, стоящие перед обществом.

Именно бюджет обеспечивает государство финансовыми ресурсами для содержания государственного аппарата, армии, осуществления социальных мероприятий, реализации экономических задач, т. е. для выполнения государством возложенных на него функций.

Легальное определение термина «бюджет» закреплено в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ. Так, под бюджетом понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет по своей внутренней природе является экономическим базисом государства. Любые колебания или изменения этого базиса приводят к нарушению экономической, хозяйственной и социальной жизни общества. По экономической сущности бюджет представляет собой денежные отношения, возникающие между государством и обществом по поводу перераспределения части национального дохода (частично национального богатства) в связи с образованием и использованием бюджетного ресурса, предназначенного для финансирования народного хозяйства, социальной сферы, нужд обороны и государственного управления.

Бюджет в материальном смысле главный фонд денежных средств государства и входит вместе с внебюджетными фондами в группу централизованных денежных фондов государства. С помощью такого централизованного фонда — бюджета происходит распределение и перераспределение финансовых ресурсов на определенной территории, посредством чего достигается финансовое обеспечение публичных функций. Но это не просто централизованный денежный фонд, формируемый на определенной территории для обеспечения функций государства или местного самоуправления. Это фонд, который в цельном виде никогда не существует, так как по мере поступления доходов они обращаются на покрытие предусмотренных расходов.

Материальное воплощение бюджет получает в процессе его исполнения (реализации) на соответствующей территории, когда бюджетные средства доходят до конкретных субъектов.

Материальное содержание бюджета не является застывшей догмой, а находится в постоянной динамике: изменяется объем аккумулируемых денежных средств, виды доходов и расходов. Конкретная величина бюджетного фонда, отражающая степень централизации финансовых ресурсов в руках государства, зависит от ряда факторов: уровня развития экономики; методов хозяйствования на предприятиях, в организациях, учреждениях; решаемых обществом экономических, социальных задач и т. п. Например, в 2013 году увеличены расходы на социальную политику с 28,6 % в 2011 году до 33,3 % в 2013 году (по состоянию на 1 марта 2013 года). Именно материальный аспект бюджета отражается в официальных источниках, определяющих финансирование какого-либо мероприятия, зачисление суммы на бюджетный счет, выдачу субсидии из бюджета и т. п.

Следует отметить, что, согласно ст. 214 ГК РФ, средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.

В соответствии со ст. 215 ГК РФ, средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.

Таким образом, средства федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации и муниципального образования составляют соответственно часть казны Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования.

Существует ложное мнение о том, что бюджет это «некое денежное хранилище». На самом деле бюджет можно представить как форму оперативного направления денежных средств на определенные цели. Причем форма, которой придали режим закона.

Бюджет как правовая категория рассматривается как основной финансовый план образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений. Бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий; отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране; фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.

Правовая форма бюджета закреплена в ст. 11 Бюджетного кодекса РФ. Так, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.

По этому поводу Конституционный Суд РФ, сформулировал следующие правовые позиции:

1) бюджет представляет собой законодательный акт особого рода;

2) в ежегодный акт о бюджете включаются предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон;

3) он не может устанавливать положения, не связанные с государственными доходами и расходами;

4) ежегодный акт о бюджете создает надлежащие финансовые условия для реализации норм, закрепленных в иных федеральных законах, изданных до его принятия и предусматривающих финансовые обязательства государства, т. е. предполагающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов;

5) как таковой ежегодный акт о бюджете не порождает и не отменяет прав и обязательств;

6) ежегодный акт о бюджете не может в качестве lex posterior (последующего закона) изменять положения других федеральных законов, в том числе федеральных законов о налогах, а также материальных законов, затрагивающих расходы Российской Федерации, и тем более — лишать их юридической силы.

Кроме того, в последние годы бюджет стали рассматривать в имущественном (или с позиций права собственности), организационном и политическом значениях.

Роль бюджета как экономической категории проявляется в его функциях. Как писал Э. А. Вознесенский, в функциях бюджета проявляется его общественное предназначение. Поэтому бюджету присущи все функции, принадлежащие финансам:

– распределительная;

– контрольная.

Кроме того, важной функцией бюджета является информационная функция.

Через распределительную функцию реализуется общественное назначение бюджета — обеспечить денежными средствами общегосударственные, региональные и местные потребности, функции органов государственной власти и местного самоуправления. Объектом распределения и контроля выступает национальное богатство, валовой внутренний продукт, чистый доход, заработная плата. Регулируя экономическую сферу и отношения в ней, государство усиливает и сдерживает темпы роста производства, ускоряет или снижает рост капиталов и частных сбережений, изменяет структуру спроса и предложения, регулирует социальное обеспечение членов общества.

Контрольная функция бюджета отличается универсальностью и всеобъемлющим характером. Она реализуется через осуществление органами государственной власти и местного самоуправления финансового контроля. Контрольная функция бюджета имеет конкретную форму выражения и осуществляется по следующим направлениям: контроль за правильным и своевременным поступлением доходов в бюджетную систему, их распределением в бюджетной системе; контроль за целевым, экономным и эффективным использованием средств бюджетной системы.

Информационная функция бюджета. Финансы, а бюджет является частью финансов — исчерпывающий источник информации о состоянии всего государственного организма, так как позволяет судить о приоритетах государственной финансовой политики на текущий период и на среднесрочную перспективу. Кроме того, поскольку Закон (решение) о бюджете подлежит обязательному опубликованию, можно видеть, сколько запланировано и получено доходов, куда, в каком объеме и на какие направления будут израсходованы бюджетные средства. Закон (решение) о бюджете государства (муниципального образования) являясь основным финансовым планом, может служить и как прогноз будущей экономической ситуации в стране, так как заложенные в Законе (решение) о бюджете показатели расходов и доходов формируют в обществе определенные ожидания, которые могут быть как позитивными, так и негативными.

К тому же открытый подход к бюджету лежит в основе обеспечения транспорентности и прозрачности всей бюджетной деятельности государства.

Различают следующие виды бюджетов.

В зависимости от структуры бюджетной системы (ст. 10 БК РФ) различают:

– федеральный бюджет,

– бюджеты субъектов Федерации,

– бюджеты муниципальных образований,

– бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

– бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.

В рамках бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов обеспечивается исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Все указанные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления соответственно.

В зависимости от территориального деления выделяют:

– федеральный бюджет,

– бюджеты субъектов РФ,

– бюджеты муниципальных образований.

Кроме того, ст. 32 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 года «О создании Союзного государства» предусмотрен бюджет Союзного государства, который призван обеспечивать финансирование программ и проектов Союзного государства, его функционирование, включая расходы на содержание его органов. Бюджет Союзного государства формируется за счет ежегодных согласованных отчислений государств — участников.

Также с определенной долей условности можно к данному основанию отнести и бюджет Евразийского экономического союза, поскольку, согласно ч. 2 ст. 1 Договора о Евразийском Союзе, Союз является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью. Так, согласно Положению о бюджете Евразийского экономического союза, бюджет Союза форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения функционирования Союза.

В зависимости от целевого назначения рассматривают:

– бюджет как фонд общего назначения, предназначенного для решения всех поставленных в государстве задач (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, бюджеты муниципальных образований);

– бюджеты, формируемые для реализации социальных гарантий, предусмотренных Конституцией Российской Федерации (бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации; бюджет Фонда социального страхования Российской Федерации; бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования; бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования).

В зависимости от срока, на который принимается бюджет, различают

– бюджеты годовые;

– многолетние. Гораздо реже встречаются так называемые дробные бюджеты, принимаемые на период менее одного года (например, на квартал, полугодие).

Такие бюджеты принимались в России в начале 1990-х гг., что было обусловлено в первую очередь высокими темпами инфляции и неустойчивостью российского рубля в тот период (см., например, Законы РФ от 6 февраля 1992 года № 2296–1 «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на I квартал 1992 года» и от 26 июня 1992 года № 3126–1 «О бюджете Федерального дорожного фонда Российской Федерации на II полугодие 1992 и 1992 годы»). Начиная с 2008 года, бюджеты в Российской Федерации принимаются сроком на один или три года, т. е. на очередной финансовый год и плановый период. В соответствии со ст. 169 БК РФ проекты федерального бюджета и проекты федеральных бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период (два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом). Бюджет на очередной год является составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год трехлетнего финансового документа. Проекты бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) составляются и утверждаются сроком на год или на три года в соответствии с законами субъектов РФ (муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования).

При этом бюджетным законодательством установлена норма, что в случае, если проект бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) составляется и утверждается только на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации (местная администрация) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Финансовый год соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

В зависимости от сбалансированности доходной и расходной частей бюджета выделяют:

– дефицитный бюджет — когда расходы превышают доходы;

– профицитный бюджет — когда доходы превышают расходы;

– сбалансированный — когда доходы и расходы бюджета равны.

Для расчетов и экономического анализа статистических данных составляется консолидированный бюджет.

Впервые термин консолидированный бюджет был введен Законом РСФСР 10 октября 1991 года № 1734-1 «О основах бюджетного устройства и бюджетном процессе в Российской Федерации», в связи с изменением бюджетного устройства России и упразднением единого государственного бюджета. В статье 8 этого Закона было сказано, что единство бюджетной системы обеспечивается … предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов РСФСР и территорий.

В настоящее время правовую основу консолидированного бюджета составляют Бюджетный кодекс РФ, постановление Правительства от 12 августа 2002 года № 579 «Об утверждении Положения о распределении и расходовании дотаций на стабилизацию доходной базы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в связи с принятием части второй Налогового кодекса Российской Федерации и повышением тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы», Приказ Минфина России от 28 декабря 2010 гоа № 191 н (в ред. от 26 октября 2012 года) «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации», нормативные правовые акты субъектов РФ и муниципальных районов.

Консолидированный бюджет представляет собой свод бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами (ст. 6 БК РФ). Другими словами в консолидированном бюджете не учитываются межбюджетные трансферты (дотации, субсидии, субвенции) между этими бюджетами и не включаются бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Составление консолидированного бюджета Российской Федерации, а также разработку его прогноза осуществляет согласно ст. 165 БК РФ Министерство финансов РФ. Составление консолидированных бюджетов субъектов РФ и муниципальных районов и разработка их прогнозов возложены на соответствующие финансовые органы. При этом консолидированный бюджет разрабатывается одновременно с проектом бюджета соответствующего уровня бюджетной системы.

Консолидированные бюджеты Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных районов не имеют правовой формы, т. е. не утверждаются органами законодательной (представительной) власти. Он составляются и и применяются в первую очередь для расчетов и анализа финансового состояния соответствующей территории, для перераспределения доходов и расходов в бюджетной системе.

Консолидированный бюджет позволяет получить полное представление обо всех доходах и расходах Российской Федерации в целом, или отдельных ее частей, субъектов Федерации или муниципальных районов. Кроме того, количественные характеристики предназначены для подтверждения реальности и обоснованности показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы.

Показатели консолидированного бюджета также используется и при разработке прогнозов экономического и социального развития государства, субъектов РФ, муниципальных образований, и при разработке сводного финансового баланса Российской Федерации, среднесрочных финансовых планов субъектов РФ (муниципальных образований) планировании бюджета, т. е. на стадии планирования бюджета

В Российской Федерации составляются и исполняются следующие виды консолидированных бюджетов: консолидированный бюджет Российской Федерации; консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации; консолидированные бюджеты муниципальных районов, консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением.

Консолидированный бюджет Российской Федерации образуют федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). То есть консолидированный бюджет Российской Федерации составляют все бюджеты, формируемые и исполняемые на территории Российской Федерации. В консолидированный бюджет Российской Федерации не включаются бюджеты государственных внебюджетных фондов — Пенсионного Фонда РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Бюджет субъекта Российской Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации. Например, консолидированный бюджет г. Москвы составляют бюджет города и свод 146 бюджетов муниципальных образований без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района. Например, в состав консолидированного бюджета муниципального образования Городищенский район Волгоградской области включается бюджет Городищенского района, бюджеты трех городских поселений (Городищенское, Ерзовское, Новорогачинское) и бюджетов 15 сельских поселений (Вертячинское, Грачевское, Каменское, Карповское, Котлубанское, Краснопахаревское, Кузьмичевское, Новожизненское, Новонадеждинское, Орловское Паньшинское, Песковатское, Россошинское, Самофаловское, Царицынское).

Бюджет городского округа с внутригородским делением и свод бюджетов внутригородских районов, входящих в состав городского округа с внутригородским делением (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет городского округа с внутригородским делением.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

§ 2. Понятие бюджетного права. Предмет и метод правового регулирования

Становление бюджета, как никакого другого финансового института, связано с правом, что нашло свое отражение в развитии бюджетного права. Бюджетная деятельность государства невозможна без правовой регламентации прав и обязанностей, участвующих в ней субъектов. Правовое нормы, регулирующие бюджетные отношения, в своей совокупности образуют подотрасль финансового права — бюджетное право.

Бюджетное право как подотрасль финансового права регулирует отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, т. е. складывающиеся по поводу формирования, распределения и использования централизованных денежных фондов государства и муниципального образования — федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов.

Однако такое понятие не определяет с достаточной четкостью пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом, отношения (например, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходования бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.). Избежать этого можно путем введения в определение понятия бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета, поскольку определение предмета бюджетного права обусловлено не только теоретической необходимостью, но и более всего потребностями практического характера.

Так отношения, составляющие предмет бюджетного права можно классифицировать по функциональному признаку, субъектному составу.

По функциональному признаку предмету бюджетного права относятся следующие отношения:

– касающиеся бюджетного устройства и бюджетной системы;

– связанные с определением структуры и перечня доходов и расходов бюджета и их распределением в бюджетной системе;

– складывающиеся в процессе составления, рассмотрения и утверждения, исполнения бюджетов, а также в процессе составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности;

– по поводу разграничения, прав и обязанностей между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями в бюджетной сфере;

– складывающиеся в процессе осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

– относительно организации и осуществления контроля за всеми стадиями бюджетного процесса.

По субъектному составу отношения, составляющие предмет бюджетного права складываются:

– между Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образования по вопросам бюджетного регулирования (межбюджетных отношений);

– между представительными (законодательными) органами власти и исполнительными органами власти по вопросам организации и осуществления бюджетного процесса;

– на федеральном уровне между Государственной Думой и Советом Федерации; между Федеральным Собранием и Президентом РФ;

– на региональном уровне между законодательным органом и главой субъекта Федерации; на местном — между представительным органом и главой муниципального образования;

– органами исполнительной власти, осуществляющими исполнение бюджетов всех уровней бюджетной системы и органами, осуществляющими контроль за исполнением бюджета;

– между получателями бюджетных средств и органами исполнительной власти, имеющими соответствующие полномочия в бюджетном процессе.

Перечисленные группы отношений по функциональному и субъектному составу тесно взаимосвязаны как внутри групп, так и между группами.

Таким образом, бюджетное право (как подотрасль финансового права) — это совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения по организации бюджетной системы, определению состава и порядка разграничения доходов и расходов в бюджетной системе, бюджетную компетенцию (предмет ведения и полномочия) государства и муниципальных образований, а также бюджетный процесс.

Имея свой предмет регулирования общественных отношений, который является составной частью предмета финансового права, бюджетное право обладает и методом правового регулирования общественных отношений. Метод правового регулирования бюджетного права, по сути, является отражением метода правового регулирования финансового права. Основной метод правового регулирования бюджетных отношений — императивный метод. Данный метод имеет специфику в своем конкретном содержании, а также круге органов, уполномоченных государством на властные действия.

По содержанию эти предписания касаются порядка составления проекта закона (решения), предоставления исполнительным органом им на рассмотрении и утверждение представительного (законодательного) органа проекта закона (решения о бюджете) на соответствующий год, порядка исполнения бюджета по расходам с использованием средств, строго по целевому назначению в соответствии государственными (муниципальными) программами и т. д.

Особенности метода правового регулирования в бюджетном праве также проявляются и круге органов, устанавливающих предписания участникам бюджетных отношений. Такие предписания устанавливаются Министерством финансов РФ, Федеральным казначейством и др. Кроме того, с развитием бюджетных отношений стали выделять метод дозволений или договорной метод. При этом бюджетном праве можно выделить несколько видов таких договоров: 1) между публично-правовыми образованиями или их органами; 2) между публично-правовыми образованиями с одной стороны и юридическим лицом с другой стороны. Например: бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующими законами (решениями) о бюджете (ст. 93.2 БК РФ).

Кроме того, методом правого регулирования бюджетного права выступают методы рекомендаций и согласований.

§ 3. Источники бюджетного права

Источники бюджетного права — правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, в которых содержатся нормы бюджетного права Федеративные отношения обусловили трехзвенную систему источников бюджетного права, поскольку бюджет — как основной финансовый план формируется на всех уровнях территориального деления Российской Федерации, и закрепляет распределение бюджетной компетенции между органа власти. Источники бюджетного права включают федеральный, региональный и местный уровни.

К источникам бюджетного права относятся Конституция РФ. Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон о федеральном бюджете, Федеральные законы, содержащие нормы бюджетного права, например Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», «О Счетной палате Российской Федерации», правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, регламентирующие бюджетные отношения, международные договоры по вопросам бюджетной сферы.

Конституция РФ содержит основные начала регулирования бюджетных отношений, устанавливая как нормы общего характера бюджетной деятельности государства (органов местного самоуправления), так и нормы, закрепляющие специальные предписания в данной области. Так, ст. 71, 72 Конституции РФ определяют компетенцию РФ и предметы совместного ведения РФ, ее субъектов; ст. 132 закрепляет положения о бюджетной компетенции органов местного самоуправления; ст. 101, 104, 106, 114 — основные положения, касающиеся порядка разработки, утверждения бюджета и контроля за его исполнением; ст. 124 — устанавливает основы финансирования судов в Российской Федерации за счет средств федерального бюджет и др. Кроме того, нормы Конституции РФ определяют основные принципы и формы взаимоотношений государства и административно-территориальных образований в области бюджета, устанавливают средства защиты прав и законных интересов субъектов бюджетной деятельности.

Главным источником регулирования бюджетных отношений выступает Бюджетный кодекс РФ, устанавливающий общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Статья 2 БК РФ закрепляет структуру бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете, федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах, иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, регулирующих бюджетные правоотношения.

Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований не могут противоречить БК РФ.

Внесение изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, а также приостановление, отмена и признание утратившими силу положений Бюджетного кодекса Российской Федерации осуществляются отдельными федеральными законами и не могут быть включены в тексты федеральных законов, изменяющих (приостанавливающих, отменяющих, признающих утратившими силу) другие законодательные акты Российской Федерации или содержащих самостоятельный предмет правового регулирования.

К источникам бюджетного права относятся: указы Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, регулирующие бюджетные отношения в пределах своей компетенции. Однако данные нормативные правовые акты не входят в понятие бюджетного законодательства и не должны противоречить его нормам. Особое место среди нормативных правовых актов занимают акты Министерства финансов Российской Федерации, касающиеся практической организации бюджетной деятельности (порядка учета, отчетности об исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы, и др.).

Источником бюджетного права являются и международные договоры Российской Федерации, которые применяются непосредственно к бюджетным правоотношениям, за исключением случаев, когда международным договором предусмотрено, что для его применения требуется издание внутригосударственных актов. Если же международным договором установлены иные правила по сравнению с бюджетным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора.

В сфере бюджетного регулирования за последние годы стали применяться различные международные нормы и правила. Так, Россия перешла на единую бюджетную классификацию, применяемую в странах Европейского союза. Счетная палата Российской Федерации вошла в Европейскую ассоциацию парламентских органов контроля, создан единый портал бюджетной системы в соответствии с международными критериями Open Budget Index, определяет состав и устанавливает порядок размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной системы Российской Федерации, а также порядок его создания и ведения Министерство финансов РФ.

§ 4. Бюджетные правоотношения: понятия, особенности, виды

Бюджет публично-правового образования предназначен, как было отмечено, для исполнения расходных обязательств государства (муниципального образования). Именно за счет бюджета государство (муниципальное образование) осуществляет финансирование возложенных на него задач и функций. Но для того, чтобы государство или муниципальное образование исполняли свои обязательства перед обществом, необходимо обеспечить их достаточными финансовыми ресурсами, что достигается в результате бюджетной деятельности государства (муниципального образования).

Бюджетная деятельность государства (муниципального образования) — это деятельность в лице уполномоченных органов по образованию (формированию), распределению и использованию централизованного денежного фонда государства (муниципального образования) — бюджета.

В процессе осуществления Российской Федераций, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием своей бюджетной деятельности возникает особая разновидность общественных отношений, которые именуются бюджетными отношениями.

Общественные отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства (муниципального образования), т. е. по формированию, распределению и использованию централизованного денежного фонда государства (муниципального образования) — бюджета, урегулированные нормами бюджетного права принято именовать бюджетными правоотношениями.

Бюджетные правоотношения являются разновидностью финансовых правоотношений, поэтому им свойственны все признаки финансовых правоотношений:

– возникают в процессе финансовой деятельности государства и муниципального образования;

– носят всегда имущественный, публичный характер;

– обязательным субъектом финансовых правоотношений выступает публично-правовое образование (Российская Федерация, субъект Федерации, муниципальное образование) в лице соответствующих органов;

Кроме того, бюджетным правоотношениям присуще и свои признаки:

– бюджетные правоотношения возникают в процессе бюджетной деятельности государства (муниципального образования);

– являются временными, действуют в течение одного финансового года и изменяются каждый раз с принятием закона (решения) о бюджете на очередной год;

– объектом выступает бюджет;

– права и обязанности субъектов бюджетных правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансового плана государства, государственного или муниципального образования.

В процессе бюджетной деятельности государства (муниципального образования) возникают довольно разнообразные бюджетные правоотношения, которые можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от содержания бюджетные правоотношения подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные бюджетные правоотношения закрепляют материальное содержание бюджета и регулируют: а) отношения, связанные с формированием бюджета (отношения по доходам бюджетов); б) отношения, связанные с использованием бюджета (отношения по расходам).

Процессуальные бюджетные правоотношения возникают в процессе в процессе составления, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета, контроля за исполнением бюджета и т. п.

В ст. 1 БК РФ перечислены виды общественных отношений, регулируемых бюджетным законодательством.

К бюджетным правоотношениям относятся:

– отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

– отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением, осуществления бюджетного учета, составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.

Также БК РФ устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Разновидностью бюджетных отношений выступают так межбюджетные отношения.

Бюджетные правоотношения, как и любое другие правоотношения, имеет структуру: субъект, объект и содержание.

Носителями юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию (формированию) бюджетов всех уровней, распределению и использованию сосредоточенных в них средств являются субъектами бюджетного права. Вступая в общественные отношения для реализации своих права и обязанностей, субъекты бюджетного права становятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Субъектами бюджетного правоотношения являются:

– публично-правовые образования (Российская Федерация в целом, субъекты Федерации, муниципальные образования, закрытые административно-правовые образования;

– органы государственной власти и местного самоуправления;

– кредитные организации;

– главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

– главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

– главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

– получатели бюджетных средств.

Объектом бюджетных правоотношений выступают разнообразные материальные блага — денежные средства бюджетов, а также нематериальные блага, например, публичный правопорядок в бюджетной сфере.

Содержание бюджетных правоотношений выражается в субъективных правах и обязанностях субъектов бюджетных правоотношений.

Основным материальным правом является право на бюджет, которое принадлежит соответственно публично-правовому образованию.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает полномочия (права и обязанности) субъектов бюджетного правоотношения. Так, ст. 7, 8, 9 БК РФ устанавливает соответственно полномочия Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований в бюджетной сфере.

Глава 18, 19 БК РФ — соответственно полномочия участников бюджетного процесса, и полномочия участников бюджетного процесса федерального уровня.

§ 5. Понятие бюджетного устройства Бюджетная система, ее состав и структура, принципы построения

Бюджетное устройство, категория свойственная государствам, имеющим бюджет, и отражающая организацию бюджетной системы государства и ее внутренние взаимосвязи. Бюджетное устройство основывается на государственном устройстве. Под государственным устройством понимается внутренняя национально-территориальная организация государства, соотношение целого и его частей. В зависимости от того, как организована территория государства, из каких частей оно состоит, каково их правовое положение и на каких принципах строятся взаимоотношения центра и мест государства бывают унитарные и федеративные, конфедеративные. Таким образом, бюджетное устройство позволяет получить представление о том, как организована бюджетная система, какова ее структура и организационно-правовые принципы взаимосвязи между отдельными уровнями бюджетной системы по линии доходов и расходов, какими бюджетными полномочиями обладают органы власти и т. д.

Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующие на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи.

Таким образом, бюджетное устройство — это основанная на правовых нормах организационная форма построения бюджетной системы, основанная на государственном устройстве, определяющая структуру, принципы, взаимосвязи, входящих в бюджетную систему бюджетов по доходам и расходам.

Взаимосвязи бюджетов по линии доходов и расходов проявляются в рамках межбюджетных отношений, т. е. взаимоотношений между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Все действующие на территории Российской Федерации бюджеты представляют в совокупности определенную систему, которая называется бюджетной системой.

В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Так, система США включает федеральный бюджет, и бюджеты более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.).

В конфедеративном (союзном) государстве, которое представляет собой постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения политических или военных целей, бюджет формируется из взносов входящих в конфедерацию государств.

В ст. 6 БК РФ бюджетная система РФ определяется как основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В соответствии со ст. 10 БК РФ бюджетная система РФ имеет следующую структуру:

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

– бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

– местные бюджеты, в том числе: бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

К местным бюджетам относятся и бюджеты закрытых административно-территориальных образований и бюджеты наукоградов, т. е. муниципальных образований с особым правовым режимом.

В условиях федеративного государства бюджетная система является объединением относительно самостоятельных бюджетов разных уровней. Такая конструкция с одной стороны создает стимулы для развития каждой отдельной территории, а с другой, при наличии центрального звена — федерального бюджета, сохраняется возможность координации развития отдельных субъектов и федерации в целом.

В целях обеспечения единства подходов в организации бюджетного процесса на разных уровнях, достижения устойчивости и эффективности бюджетной системы, БК РФ (ст. 28) определено, что бюджетная система основана на определенных принципах.

Принцип построения бюджетной системы может быть определен как исходное положение (идея), лежащая в основе бюджетной системы государства, предопределяющее возможность норм права, устанавливающее связи между ними и формирующее различные подходы к толкованию норм бюджетного права, разрешению коллизий, восполнению пробелов.

Так, согласно ст. 28 БК РФ бюджетная система строится на принципах: единства бюджетной системы Российской Федерации; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и др. (гл. 5 БК РФ).

Для того чтобы исключить возможность разного толкования принципов, лежащих в основе бюджетной системы, законодатель дает определение каждого из них. Законодательное закрепление принципов бюджетной системы важно для разработки нормативных актов о бюджете и бюджетном процессе, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в Российской Федерации, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы.

Данный принцип согласно ст. 29 БК РФ означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

– недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

– недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

– недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований — это определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными настоящим Кодексом.

Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие настоящему Кодексу, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета проявляется в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

– субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– средств целевых иностранных кредитов (заимствований);

– добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;

– расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами (соглашениями) с участием Российской Федерации;

– расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;

– отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.

Принцип прозрачности (открытости) предусматривает:

обязательное опубликование в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений о бюджетах по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, представительных органов муниципальных образований;

– обязательную открытость для общества и средств массовой информации проектов бюджетов, внесенных в законодательные (представительные) органы государственной власти (представительные органы муниципальных образований), процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти (представительного органа муниципального образования), либо между законодательным (представительным) органом государственной власти (представительным органом муниципального образования) и исполнительным органом государственной власти (местной администрацией);

– обеспечение доступа к информации, размещенной в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на едином портале бюджетной системы Российской Федерации;

– стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, а также обеспечение сопоставимости показателей бюджета отчетного, текущего и очередного финансового года (очередного финансового года и планового периода).

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета выражает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Главные распорядители (распорядители) бюджетных средств не вправе распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств, не включенным в перечень подведомственных им распорядителей и получателей бюджетных средств в соответствии со ст. 158 Бюджетного кодекса РФ.

Распорядитель и получатель бюджетных средств могут быть включены в перечень подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств только одного главного распорядителя бюджетных средств.

Подведомственность получателя бюджетных средств главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств возникает в силу закона, нормативного правового акта Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, а также в силу создания организации — получателя бюджетных средств как учреждения главным распорядителем бюджетных средств от имени соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования.

Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

§ 6. Бюджетная классификация: понятие, состав, значение в организации бюджетной системы

Основными характеристиками (частями) бюджета являются доходы бюджета, расходы, а в случае нарушения баланса доходов и расходов и дефицит (профицит) бюджета. Доходы, расходы и источники финансирования дефицита бюджета многочисленны и разнообразны по источникам, целевому направлению и другим признакам, поэтому одним из элементов проявления их единства и соответственно единства бюджетной системы является бюджетная классификация. Бюджетная классификация является методологическим документом, согласно которому классифицируются доходы и расходы по определенным признакам и объединяются в соответствующие группы. Бюджетная классификация является единой для всех бюджетов бюджетной системы и используется участниками бюджетного процесса на всех уровнях бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Она отражает внутреннее содержание бюджетов бюджетной системы Российской

Цель применения бюджетной классификации состоит в обеспечение сопоставимости показателей доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджета однородным признакам. То есть с помощью бюджетной классификации достигается возможность:

– сопоставить показатели бюджетов различных публично-правовых образований;

– составить консолидированные бюджеты всех уровней бюджетной системы.

Содержание бюджетной классификации Российской Федерации определяется ежегодно принимаемыми приказами Министерства финансов Российской Федерации.

Бюджетной классификации РФ посвящена глава IV Бюджетного кодекса РФ.

Легальное определение бюджетной классификации содержится в ст. 18 БК РФ. Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Состав структуры бюджетной классификации определяется социально-экономическим развитием государства в соответствующий период. Важным условием, предъявляемым к бюджетной классификации, является ясность, четкость и логичность группировки доходов, расходов, источников финансирования дефицита.

Бюджетная классификация Российской Федерации в соответствии со ст. 19 БК РФ включает:

– классификацию доходов бюджетов;

– классификацию расходов бюджетов;

– классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

– классификацию операций публично-правовых образований (классификация операций сектора государственного управления — КОСГУ).

Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В составе доходов выделяют группы: налоговых доходов, неналоговых доходов, безвозмездных поступлений.

Классификация расходов бюджетов представляет собой группировку расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отражает направление бюджетных средств на выполнение федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и органами управления государственных внебюджетных фондов основных функций, решение социально-экономических задач.

Классификация источников финансирования дефицитов бюджетов является группировкой источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Классификация операций является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания.

Классификация операций сектора государственного управления (публично-правовых образований) является составной частью трех классификаций — классификации доходов бюджетов, классификации расходов бюджетов и классификации источников финансирования дефицитов бюджетов.

Каждому виду доходов, расходов и источников финансирования бюджета присваивается классификационный код, который представляет собой цифровой код (группировочный код), закрепляемый индивидуально по каждому виду доходов, каждым видам расходов бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета.

Присваивает коды бюджетной классификации Российской Федерации обязательные для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации Министерство финансов РФ:

– для классификации доходов бюджетов — коды группы, подгруппы, статьи, подстатьи и элементы доходов бюджетов (ст. 20 БК РФ);

– для классификации расходов бюджетов — коды группы, подгруппы и элемента вида расходов (ст. 21 БК РФ);

– для классификации источников финансирования дефицитов бюджетов — коды группы и подгруппы (ст. 23 БК РФ);

– коды классификации операций сектора государственного управления полностью (ст. 23.1 БК РФ).

Таким образом, значение бюджетной классификации проявляется в том, что она является одним из механизмов, с помощью которого осуществляется контроль за движением бюджетных средств.

Умелое использование данных, сгруппированных по элементам бюджетной классификации позволяет видеть реальную картину движения финансовых ресурсов и активно влиять на ход социально-экономических процессов, происходящих в экономике и в обществе. Сопоставление, сравнение и анализ соответствующих показателей бюджетов даст возможность сделать объективные выводы об эффективности бюджетной системы и сформулировать предложения на ее реформирование или на целенаправленное, экономичное и эффективное использование бюджетных ресурсов.

§ 7. Доходы бюджетов: понятие, состав, их бюджетная классификация . Собственные доходы бюджетов

Доходы бюджета — это часть доходов государства, формируемая за счет перераспределения части национального дохода и используемая для выполнения государством и органами местного самоуправления своих функций.

Доходам бюджета посвящен раздел II Бюджетного кодекса РФ. Глава шестая содержит общие положения о доходах бюджетов. Главы седьмая, восьмая и девятая регламентируют соответственно доходы федерального бюджета, доходы бюджетов субъектов РФ и доходы местных бюджетов, а именно доходы бюджетов муниципальных районов, бюджетов поселений, бюджетов городских округов, бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ доходы бюджета это поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Из данного определения вытекают следующие признаки доходов бюджетов. Доходы бюджета:

1) это всегда денежные средства, т. е. доходы бюджета не могут существовать в натуральной форме;

2) это не просто денежные средства, а поступающие в бюджет;

3) это не все денежные средства, а только те, которые не являются источниками финансирования дефицита бюджета.

Доходы бюджетов формируются в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации, законодательством о налогах и сборах и законодательством об иных обязательных платежах.

По юридической природе в соответствии со ст. 41 БК РФ доходы бюджетов бюджетной системы составляют налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления.

К налоговым доходам бюджетов согласно Бюджетному кодексу РФ относятся доходы от предусмотренных законодательством Российской Федерации о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

Федеральными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены НК РФ и обязательны к уплате на всей территории Российской Федерации. К федеральным налогам и сборам относятся (ст. 13 НК РФ):

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы;

3) налог на доходы физических лиц;

4) налог на прибыль организаций;

5) налог на добычу полезных ископаемых;

6) водный налог;

7) сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов;

8) государственная пошлина.

Региональными налогами признаются налоги, которые установлены НК РФ и законами субъектов Российской Федерации о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации.

К региональным налогам относятся (ст. 14 НК РФ):

1) транспортный налог;

2) налог на имущество организаций;

3) налог на игорный бизнес.

Местными налогами и сборами признаются налоги и сборы, которые установлены НК РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и сборах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований, если иное НК РФ. К местным налогам и сборам относятся (ст. 15 НК РФ):

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц;

3) торговый сбор.

Специальным налоговым режимом признается особый порядок определения элементов налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате отдельных налогов и сборов.

К специальным налоговым режимам относятся (ст. 18 Н РФ):

1) система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог);

2) упрощенная система налогообложения;

3) система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности;

4) система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции

5) патентная система налогообложения.

Пеней согласно п. 1 ст. 75 НК РФ признается денежная сумма, которую налогоплательщик должен выплатить в случае уплаты причитающихся сумм налогов или сборов, в том числе налогов, уплачиваемых в связи с перемещением товаров через таможенную границу Таможенного союза, в более поздние по сравнению с установленными законодательством о налогах и сборах сроки.

Штрафы применяются в виде денежных взысканий в размерах, установленных законодательством о налогах и сборах.

Выделение налоговых доходов в структуре доходов бюджета обусловлено налоговым методом мобилизации финансовых ресурсов государства, которому присущи признаки, характерные для налоговых платежей — публичность, обязательность, индивидуальная безвозмездность платежа и т. п. Посредством налогов достигается финансовое обеспечение деятельности государства и (или) муниципальных образований. Объемы налоговых доходов составляют практически 80 % всех доходов бюджета и могут прогнозироваться в доходной части бюджетов, поскольку налоги носят регулярный характер, т. е. законодательством о налогах и сборах определяются конкретные ставки, порядок и сроки уплаты.

Большую часть налоговых доходов составляют налоги. Включение законодателем в состав налоговых доходов пеней и штрафов за нарушение налогового законодательства является дискуссионным в теории бюджетного права.

Налоговые доходы распределяются в бюджетной системе согласно ст. 50, 56, 61, 61.1, 61.2 БК РФ.

Кроме того, следует отметить, что к налоговым доходам федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ законодателем также отнесены доходы, не установленные законодательством о налогах и сборах — регулярные платежи за пользование недрами. Данные платежи взимаются на основании Закона РФ от 21 февраля 1992 года № 2395–1 (ред. от 5 апреля 2011 года) «О недрах».

2. Неналоговые доходы в структуре доходов бюджетов занимают меньшее место относительно налоговых доходов, но вместе с тем играют значительную роль в финансовом обеспечении деятельности государства и муниципального образования. К понятию «неналоговые доходы», можно отнести большую группу платежей, имеющих различную правовую природу. Единственным объединительным критерием этих платежей, образующих в совокупности неналоговые доходы бюджетов, является их неналоговый характер.

Перечень неналоговых доходов установлен в п. 3 ст. 41 БК РФ. К ним, согласно БК РФ, относятся:

– доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;

– доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением движимого имущества бюджетных и автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных, земельных участков и иных объектов недвижимого имущества, находящихся в федеральной собственности, используемых Федеральным фондом содействия развитию жилищного строительства в соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства»;

– доходы от платных услуг, оказываемых казенными учреждениями;

– средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

– средства самообложения граждан;

– иные неналоговые доходы.

БК РФ установлен открытый перечень неналоговых доходов. Вместе с тем, следует отметить, что такие неналоговые доходы как средства самообложения граждан предусмотрены только в отношении неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований.

Большинство неналоговых доходов не имеют постоянного фискального характера, твердо установленной ставки.

Неналоговые доходы, как и налоговые, устанавливаются законодательными актами РФ и субъектов РФ для физических и юридических лиц. Неналоговые доходы могут иметь форму как обязательных, так и добровольных платежей. В нормативных правовых актах указывается также на возможность принудительного взыскания определенных платежей в случае их неуплаты. Для неналоговых доходов характерна большая целевая направленность использования поступлений, чем по налоговым платежам, что закреплено в соответствующих правовых актах по порядку исчисления и взимания каждого конкретного платежа.

Развернутый перечень неналоговых доходов бюджетов определяется бюджетной классификацией РФ.

Распределение в бюджетной системе неналоговых доходов установлен ст. 51, 57, 62 БК РФ.

Следует сказать, что состав неналоговых доходов бюджетов разных уровней бюджетной системы РФ достаточно подвижен и имеет свои особенности. Неналоговые доходы бюджетов разных уровней имеют существенные отличия от налоговых поступлений. Порядок их установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов. Например, Таможенный кодекс Таможенного союза и Федеральный закон от 27 ноября 2010 года № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации», регламентируют взимание таможенных платежей; Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Закон РФ от 21 февраля 1992 года № 2395–1 (ред. от 5 апреля 2011 года) «О недрах», Федеральный закон «Об охране окружающей среды» и др., устанавливают платежи за пользование природными ресурсами; Федеральный закон «О Центральном Банке РФ (Банке России)», устанавливает порядок уплаты прибыли ЦБ РФ в федеральный бюджет и т. д.

Безвозмездные поступления. К ним относятся, согласно п. 4 ст. 41 БК РФ:

– дотации из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– субсидии из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (межбюджетные субсидии);

– субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов Российской Федерации;

– иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Все доходы бюджета формируются в соответствии с бюджетной классификацией доходов.

Классификация доходов бюджетов является группировкой доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Код классификации доходов бюджетов состоит из 20 разрядов и включает:

1) код главного администратора доходов бюджета (1–3 разряды);

2) код вида доходов бюджетов (4–13 разряды);

3) код подвида доходов бюджетов (14–17 разряды);

4) код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов (18–20 разряды).

Перечень главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете

Код вида доходов включает группу, подгруппу, статью, подстатью и элемент дохода.

Едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации группами и подгруппами доходов бюджетов являются следующие группы и подгруппы. Группа налоговые доходы. Подгруппу составляют следующие платежи

– налоги на прибыль, доходы;

– налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации;

– налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации;

– налоги на совокупный доход;

– налоги на имущество;

– налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами;

– государственная пошлина;

– задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам.

Следующая группа доходов — неналоговые доходы. В данную группу включаются следующие подгруппы:

– страховые взносы на обязательное социальное страхование;

– доходы от внешнеэкономической деятельности;

– доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;

– платежи при пользовании природными ресурсами;

– доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства;

– доходы от продажи материальных и нематериальных активов;

– административные платежи и сборы;

– штрафы, санкции, возмещение ущерба;

– поступления (перечисления) по урегулированию расчетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

– прочие неналоговые доходы;

Группу доходов бюджетов согласно бюджетной классификации доходов образуют и безвозмездные поступления. В нее включены следующие подгруппы:

– безвозмездные поступления от нерезидентов;

– безвозмездные поступления от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

– безвозмездные поступления от государственных (муниципальных) организаций;

– безвозмездные поступления от негосударственных организаций;

– безвозмездные поступления от наднациональных организаций;

– доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации от возврата остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет;

– возврат остатков субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, прошлых лет;

– прочие безвозмездные поступления.

Единый для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации перечень статей и подстатей доходов бюджетов утверждается Министерством финансов Российской Федерации.

Код элемента доходов устанавливается в зависимости от полномочия по установлению и нормативному правовому регулированию налогов, сборов и иных обязательных платежей, других доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также в зависимости от наличия прав требования к плательщикам по неналоговым доходам и безвозмездным поступлениям и соответствует бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Так, для федерального бюджета установлен элемент — 01; для бюджета субъекта Российской Федерации — 02; для бюджета городского округа — 3 и т. д.

Для детализации поступлений по кодам классификации доходов применяется код подвида доходов.

Классификация операций сектора государственного управления является группировкой операций, осуществляемых в секторе государственного управления, в зависимости от их экономического содержания (КОСГУ).

КОСГУ используется при составлении и исполнении бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и осуществлении операций государственными (муниципальными) бюджетными, автономными учреждениями.

Особенности применения кодов классификации операций сектора государственного управления, применяемых в целях бухгалтерского (бюджетного) учета, определяются в нормативных актах Министерства финансов Российской Федерации, регулирующих бухгалтерский (бюджетный) учет.

Классификация операций сектора государственного управления состоит из следующих групп:

100 Доходы;

200 Расходы;

300 Поступление нефинансовых активов;

400 Выбытие нефинансовых активов;

500 Поступление финансовых активов;

600 Выбытие финансовых активов;

700 Увеличение обязательств;

800 Уменьшение обязательств.

Классификация КОСГУ (18–20 разряды кода классификации доходов бюджетов) по группе доходы детализирована статьями 110–180, в рамках которых группируются операции, относящиеся к доходам:

Статья 110 Налоговые доходы

Статья 120 Доходы от собственности

Статья 130 Доходы от оказания платных услуг (работ)

Статья 140 Суммы принудительного изъятия

Статья 150 Безвозмездные поступления от бюджетов

Статья 160 Страховые взносы на обязательное социальное страхование

Статья 170 Доходы от операций с активами

Статья 180 Прочие доходы.

Согласно ст. 47 Бюджетного кодекса все доходы, за исключением субвенций, являются собственными доходами.

Следует отметить, что субсидии, как и дотации, носят строго целевой характер. При этом субсидии при условии их предоставления в рамках софинансирования каких-либо мероприятий увеличивают доходные источники соответствующего бюджета. Вместе с тем они могут как предусматриваться, так и нет в бюджете. Тем самым к собственным доходам бюджета можно относить налоговые, неналоговые доходы и безвозмездные поступления в виде дотаций, поскольку данный вид финансовой помощи носит нецелевой характер и служит для выравнивания бюджетной обеспеченности и сбалансированности, а также иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Доходы от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, страховых взносов на обязательное социальное страхование, иных обязательных платежей, других поступлений, являющихся источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, согласно ст. 40 БК РФ, зачисляются на счета органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в соответствии с нормативами, установленными БК РФ, законом (решением) о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, принятыми в соответствии с положениями БК РФ, между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации, местными бюджетами, а также бюджетами государственных внебюджетных фондов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Органы Федерального казначейства осуществляют в установленном Министерством финансов Российской Федерации порядке:

– учет доходов, поступивших в бюджетную систему Российской Федерации,

– их распределение между бюджетами в соответствии с кодом бюджетной классификации Российской Федерации.

Орган Федерального казначейства выполняет последовательно следующие действия, необходимые для учета доходов и их распределения между бюджетами:

– получает из банка выписку по счету органа Федерального казначейства с приложением расчетных документов, а также платежных ордеров банка о частичной оплате инкассовых поручений;

– группирует поступления за операционный день по кодам бюджетной классификации;

– распределяет сгруппированные по кодам бюджетной классификации поступления между бюджетами;

– осуществляет перерасчет распределенных поступлений, подлежащих перечислению в бюджеты, с учетом сведений, содержащихся в документах, за исключением документов на перечисление (взыскание) из бюджетов;

– осуществляет расчет поступлений, подлежащих перечислению (взысканию) из бюджетов на основании документов на перечисление (взыскание) из бюджетов, представленных администраторами поступлений в бюджет и (или) финансовыми органами;

– оформляет Справки органа Федерального казначейства;

– осуществляет перерасчет распределенных поступлений, подлежащих перечислению в бюджеты, с учетом рассчитанных сумм на перечисление (взыскание) из бюджетов;

– оформляет Заявки на возврат плательщикам ошибочно перечисленных сумм поступлений, принадлежность которых к доходам бюджетов не установлена, а также поступлений, предназначенных к уплате на счет органа Федерального казначейства другого субъекта Российской Федерации;

– оформляет для отправки в банк расчетные документы на перечисление средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов;

– оформляет Заявку на перечисление средств, необходимых для осуществления возврата (зачета, уточнения) акцизов на нефтепродукты и акцизов на алкогольную продукцию;

– оформляет расчетные документы на перечисление поступлений в соответствующие бюджеты;

– оформляет расчетные документы на перечисление доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты и акцизов на алкогольную продукцию на счет уполномоченного органа Федерального казначейства;

– оформляет расчетные документы на возврат средств плательщикам на основании Заявок на возврат, представленных администраторами поступлений в бюджет, а также на основании оформленных им Заявок на возврат;

– оформляет расчетные документы на перечисление средств по зачету излишне уплаченных (взысканных) сумм налогов и сборов, других поступлений, пеней, штрафов по ним, а также подлежащих возмещению сумм налогов, осуществляемом подведомственными одному главному администратору доходов бюджета администраторами доходов бюджета, находящимися на территориях различных субъектов Российской Федерации, на основании Уведомлений о межрегиональном зачете, представленных администраторами доходов бюджета;

– формирует для администраторов поступлений в бюджет Запросы на выяснение принадлежности платежа);

Органы Федерального казначейства не позднее следующего рабочего дня после дня получения от учреждения Центрального банка Российской Федерации выписки со своих счетов, осуществляют перечисление указанных доходов на единые счета соответствующих бюджетов.

Денежные средства считаются поступившими в доходы соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации с момента их зачисления на единый счет этого бюджета.

§ 8. Расходы бюджетов: понятие, их бюджетная классификация

Расходы необходимы государству для удовлетворения своих потребностей: обеспечения обороноспособности и безопасности, охраны правопорядка, культуры, здравоохранения, науки, образования, поддержки предприятий, находящихся в собственности государства и т. д. Кроме того, за счет средств государства предоставляются пособия малоимущим гражданам, выплачиваются пенсии и стипендии, оплачиваются государственные заказы и т. д. Посредством производимых расходов государство претворяет в жизнь намеченные планы. Поэтому основная часть расходов осуществляется за счет централизованных денежных фондов — бюджетов государства и муниципальных образований и «лишь небольшая часть — за счет децентрализованных публичных финансов или частных средств». Государственные расходы и расходы бюджета не тождественны и соотносятся между собой как общее и частное.

Государственные расходы — это весьма широкое понятие, предполагающее обеспечение всех затрат государства по выполнению стоящих перед ним задач и функций финансовыми ресурсами. Причем деньги для осуществления разнообразных задач и функций государства могут быть истрачены разными способами, что во многом зависит от того, как и откуда они были аккумулированы в такие денежные фонды, как бюджет, государственные внебюджетные фонды, в фонды страхования, децентрализованные финансовые фонды и т. д.

Расходы бюджета согласно ст. 6 БК РФ — это выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с БК РФ источниками финансирования дефицита бюджета.

Целью расходов бюджетов является финансовое обеспечение деятельности государства для выполнения поставленных задач и функций за счет централизованного денежного фонда.

Основные направления расходов бюджетов не изменялись в течение многих столетий. К ним относились расходы на военные цели, управление, экономику и социальные нужды. В России последнее направление возникло в конце XIX века. В соответствии с современной бюджетной классификацией расходов (ст. 21 БК РФ) едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации разделами и подразделами классификации расходов бюджетов являются:

1) общегосударственные вопросы, предусматривают в большей части расходы на функционирование: Президента Российской Федерации; высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и муниципального образования; законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований; Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местных администраций; судебной системы; обеспечение деятельности финансовых, налоговых и таможенных органов и органов финансового (финансово-бюджетного) надзора. Также к расходам на общегосударственные вопросы относятся расходы на: обеспечение проведения выборов и референдумов; международные отношения и международное сотрудничество; государственный материальный резерв; фундаментальные исследования; прикладные научные исследования в области общегосударственных вопросов; другие общегосударственные вопросы;

2) национальная оборона, аккумулирует расходы, связанные с обеспечением национальной обороны, в том числе: расходы на содержание и обеспечение деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, мобилизационную и вневойсковую подготовку, мобилизационную подготовку экономики, подготовку и участие Российской Федерации в обеспечении коллективной безопасности и миротворческой деятельности, реализацию связанных с обеспечением национальной обороны мероприятий ядерно-оружейного комплекса, прикладные научные исследования, а также другие вопросы в области национальной обороны.

3) национальная безопасность и правоохранительная деятельность включает расходы, связанные с деятельностью органов прокуратуры; органов внутренних дел; внутренних войск; органов юстиции; системы исполнения наказаний; органов безопасности; органов пограничной службы; органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Данное направление расходов также содержит расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, гражданская оборона; обеспечение пожарной безопасности; миграционную политика; модернизацию внутренних войск, спасательных воинских формирований федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, а также правоохранительных и иных органов; прикладные научные исследования в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности и другие вопросы в области национальной безопасности и правоохранительной деятельности;

4) национальная экономика содержит расходы на: общеэкономические вопросы; топливно-энергетический комплекс; исследование и использование космического пространства; воспроизводство минерально-сырьевой базы; сельское хозяйство и рыболовство; водное хозяйство; лесное хозяйство; транспорт; дорожное хозяйство (дорожные фонды); связь и информатика; прикладные научные исследования в области национальной экономики; другие вопросы в области национальной экономики;

5) жилищно-коммунальное хозяйство предусматривает расходы на: жилищное хозяйство; коммунальное хозяйство; благоустройство; прикладные научные исследования в области жилищно-коммунального хозяйства и другие вопросы в области жилищно-коммунального хозяйства;

6) охрана окружающей среды аккумулирует расходы, связанные с осуществлением экологического контроля; сбором, удалением отходов и очисткой сточных вод; охраной объектов растительного и животного мира и среды их обитания; прикладными научными исследованиями в области охраны окружающей среды; другими вопросами в области охраны окружающей среды;

7) образование предусматривает расходы на: дошкольное образование; общее образование; начальное профессиональное образование; среднее профессиональное образование; профессиональная подготовка, переподготовка и повышение квалификации; высшее и послевузовское профессиональное образование; молодежная политика и оздоровление детей; прикладные научные исследования в области образования; другие вопросы в области образования;

8) культура, кинематография аккумулирует расходы на культуру; кинематографию; прикладные научные исследования в области культуры, кинематографии; другие вопросы;

9) здравоохранение: стационарная медицинская помощь; амбулаторная помощь; медицинская помощь в дневных стационарах всех типов; скорая медицинская помощь; санаторно-оздоровительная помощь; заготовка, переработка, хранение и обеспечение безопасности донорской крови и ее компонентов; санитарно-эпидемиологическое благополучие; прикладные научные исследования в области здравоохранения; другие вопросы в области здравоохранения;

10) социальная политика: пенсионное обеспечение; социальное обслуживание населения; социальное обеспечение населения; охрана семьи и детства; прикладные научные исследования в области социальной политики; другие вопросы в области социальной политики;

11) физическая культура и спорт: физическая культура; массовый спорт; спорт высших достижений; прикладные научные исследования в области физической культуры и спорта; другие вопросы в области физической культуры и спорта;

12) средства массовой информации: телевидение и радиовещание; периодическая печать и издательства; прикладные научные исследования в области средств массовой информации; другие вопросы в области средств массовой информации;

13) обслуживание государственного и муниципального долга: обслуживание государственного внутреннего и муниципального долга; обслуживание государственного внешнего долга;

14) межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; иные дотации; прочие межбюджетные трансферты общего характера.

Таким образом, бюджетная классификация расходов содержит перечень 14 направлений расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, которые связаны с осуществлением государством и муниципальными образованиями различных функций и тем самым является функциональной.

Однако следует отметить, Бюджетный кодекс РФ не содержат норм, устанавливающих, что все выше перечисленные расходы должны быть предусмотрены в каждом бюджете бюджетной системы. Конституцией Российской Федерации разграничены предметы ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. ст. 71 и 72), а также установлены пределы предметов ведения органов местного самоуправления. Кроме того, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления» очерчен круг вопросов местного значения, решаемых муниципальным образованием. Таким образом, разграничение в области расходов бюджетов достигается через принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ).

Например, вопросы обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации отнесены к исключительным полномочиям Российской Федерации, и соответственно, в бюджетах субъектов РФ и в бюджетах муниципальных образований расходы на эти цели не могут быть предусмотрены.

Расходы бюджета, их объем и структура подвержены более частым изменениям, чем доходы, это связано, прежде всего, с тем какие приоритеты и потребности государства, ставятся на первый план в тот или иной период его развития, а также с социально-экономическими преобразованиями в стране. Так, например, в 2011–2013 годах основными приоритетами социально-экономической политики государства, обеспеченными за счет бюджетных расходов являются:

– социальное развитие и инвестиции в человеческий капитал (расходы федерального бюджета на эти цели составят в среднем 10,1 % ВВП или около 50 % расходов федерального бюджета);

– обеспечение инновационного развития и поддержка высокотехнологичных секторов экономики («инновационные расходы» федерального бюджета — в среднем около 4,5–5,2 % всех расходов бюджета или около 0,9–1,1 % ВВП) и др.

Управление расходами во все времена считалось одной из важнейших проблем в каждом государстве независимо от уровня развития экономики и задачи управления расходами включают три этапа:

1) определение политики, целей и необходимых для их достижения ресурсов;

2) распределение ресурсов, необходимых для реализации поставленных целей;

3) обеспечение выполнения конкретных задач наиболее эффективным образом.

На практике все эти этапы соответствуют разработке и исполнению бюджета.

Расходы бюджета, являются экономической категорией и соответственно имеют материальный, экономический и правовой аспекты.

В материальном аспекте расходы бюджета определяются в ст. 6 БК РФ (см. выше).

В экономическом аспекте расходы бюджетов — совокупность экономических денежных отношений по распределению и использованию денежных средств, выделяемых из бюджетов в виде бюджетных ассигнований по различным направлениям деятельности государства и муниципальных образований.

Здесь важно отметить, что эти отношения проявляются через конкретные виды бюджетных расходов, многообразие которых обусловлено различными факторами: природой и функциями государства и местного самоуправления, уровнем социально-экономического развития страны, методами бюджетного регулирования, территориальным устройством государства и т. п.

В правовом аспекте расходы бюджетов — регулируемая законодательством часть финансовой деятельности государства и муниципального образования, в ходе которой централизованные денежные фонды используются для решения задач и функций государства и муниципальных образований.

Необходимо также отметить, что бюджетные расходы подразделяются на обычные — планируемые расходы и непредвиденные расходы. Для финансирования последних в бюджете создается специальные резервные фонды Президента РФ и исполнительных органов власти.

Для осуществления расходов бюджетов в законе (решении) о бюджете утверждаются соответствующие бюджетные ассигнования, т. е. предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Бюджетные ассигнования согласно ст. 69 БК РФ могут быть направлены на:

1) оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

2) социальное обеспечение населения;

3) предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями и государственными (муниципальными) унитарными предприятиями;

4) предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;

5) предоставление межбюджетных трансфертов;

6) предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

7) обслуживание государственного (муниципального) долга;

8) исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Стоит отметить, что перечень установленных бюджетных ассигнований является исчерпывающим. Рассмотрим подробнее каждый вид бюджетных ассигнований.

Первым направлением бюджетных ассигнований являются бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), которые в основном раскрыты в ст. 69.1 БК РФ и к ним отнесены:

1) обеспечение выполнения функций казенных учреждений. Согласно ст. 70 БК РФ обеспечение выполнения функций казенных учреждений включает: оплату труда работников казенных учреждений, денежное содержание (денежное вознаграждение, денежное довольствие, заработную плату) работников органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих, иных категорий работников, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами; оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд; уплату налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации; возмещение вреда, причиненного казенным учреждением при осуществлении его деятельности.

2) предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам.

Кроме того, абзацем 2 п. 1 ст. 78.1 установлено, что из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели. Однако эти цели законодателем не установлены. Порядок определения объема и условия предоставления субсидий из бюджетов бюджетной системы устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Следует отметить, что в условиях совершенствования бюджетного процесса в области эффективного расходования бюджетных средств, происходит переход от сметно-бюджетного финансирования к нормативному на основе государственных (муниципальных) заданий, выдаваемых учреждению учредителем. Государственное (муниципальное) задание — это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ) (ст. 6 БК РФ).

Целью разработки и установления заданий является предоставление услуг (выполнение работ) для выполнения предусмотренных законодательством РФ функций государства в области науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

3) предоставление субсидий некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в соответствии с договорами (соглашениями) на оказание указанными организациями государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам. Согласно п. 2 ст. 78.1 БК РФ в федеральном законе о федеральном бюджете могут предусматриваться субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, в том числе в виде имущественного взноса в государственные корпорации и государственные компании.

4) осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности (за исключением государственных (муниципальных) унитарных предприятий. Согласно ст. 79 БК РФ бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства государственной собственности Российской Федерации, государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий предусматриваются в соответствии с долгосрочными целевыми программами, а также нормативными правовыми актами соответственно Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации либо в установленном указанными органами порядке решениями главных распорядителей бюджетных средств соответствующих бюджетов.

5) закупку товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (за исключением бюджетных ассигнований для обеспечения выполнения функций казенного учреждения), в том числе в целях: оказания государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам; разработки, закупки и ремонта вооружений, военной и специальной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества в рамках государственного оборонного заказа; закупки товаров в государственный материальный резерв.

Второе направление бюджетных ассигнований предусмотрено на социальное обеспечение населения. К данному виду относятся бюджетные ассигнования на предоставление социальных выплат гражданам либо на приобретение товаров, работ, услуг в пользу граждан для обеспечения их нужд в целях реализации мер социальной поддержки населения (ст. 74.1 БК РФ). Бюджетные ассигнования на социальное обеспечение предусматриваются отдельно по каждому виду обязательств в виде пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат, а также осуществления мер социальной поддержки населения.

Предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями — третье направление бюджетных ассигнований. Предоставление бюджетных ассигнований на эти цели, согласно ст. 80 БК РФ, влечет возникновение права государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц. Оформление доли Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в уставном (складочном) капитале, принадлежащей Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, осуществляется в порядке и по ценам, которые определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Такой тип бюджетных инвестиций индивидуализируется в законе (решении) о бюджете. В соответствующей статье нормативно-правового акта о бюджете на текущий финансовый год (и плановый период) указывается получатель, а также объем и цели выделенных бюджетных ассигнований. В целях предоставления бюджетных ассигнований юридическое лицо — получатель бюджетных инвестиций совместно с публично-правовым образованием обязаны в течение трех месяцев с даты вступления в силу закона (решения) о бюджете оформить договор и другие документы, необходимые для оформления предоставления финансовых средств из бюджета.

Постановлением Правительства от 1 марта 2008 года № 134 утверждены Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации. Данные правила устанавливают порядок предоставления бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации для реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на условиях государственно-частного партнерства, а также устанавливают этапы и процедуру их отбора, основные требования к представленной документации и проведению контроля и мониторинга хода их реализации.

Четвертое направление выделения бюджетных ассигнований из бюджета — это предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг. Согласно п. 1 ст. 78 БК РФ субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Данные субсидии предоставляются:

1) из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации — в случаях и порядке, предусмотренных федеральным законом о федеральном бюджете, федеральными законами о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) из бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов — в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации;

3) из местного бюджета — в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации.

Нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление данных субсидий должны определять:

1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц — производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;

3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Кроме того, п. 4 ст. 78 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что участники проекта инновационного центра «Сколково», имеют право на получение субсидий на возмещение затрат, понесенных при уплате таможенных платежей при ввозе налогооблагаемых товаров на таможенную территорию РФ. Субсидии предоставляются в форме авансовых платежей за счет средств федерального бюджета. Особенности предоставления субсидий (порядок и пр.) устанавливаются Правительством РФ.

Пятое направление бюджетных ассигнований — предоставление межбюджетных трансфертов. Согласно ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты — средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Межбюджетные трансферты предоставляются из одного уровня бюджета бюджетной системы в другой в форме финансовой помощи. Межбюджетным трансфертам посвящена глава 16 БК РФ. Формами межбюджетных трансфертов являются:

– дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

– субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям;

– субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

– иные межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальным образованиям;

– субсидии федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации

– субсидии, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации из местных бюджетов для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

– межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Шестым направлением выделения бюджетных ассигнований служит предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права.

Седьмое направление — это выделение бюджетных ассигнований на обслуживание государственного (муниципального) долга. Глава 14, 15 БК РФ регламентируют отношения, связанные с обслуживанием государственного (муниципального долга).

И последнее, восьмое направление бюджетных ассигнований на исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов (24.1 БК РФ).

Согласно ст. 174.1 планирование бюджетных ассигнований в бюджете осуществляется раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых обязательств.

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение действующих расходных обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, не предлагаемыми (не планируемыми) к изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к признанию утратившими силу либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, заключенные (подлежащие заключению) получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Под бюджетными ассигнованиями на исполнение принимаемых обязательств понимаются ассигнования, состав и (или) объем которых обусловлены законами, нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), договорами и соглашениями, предлагаемыми (планируемыми) к принятию или изменению в текущем финансовом году, в очередном финансовом году или в плановом периоде, к принятию либо к изменению с увеличением объема бюджетных ассигнований, предусмотренного на исполнение соответствующих обязательств в текущем финансовом году, включая договоры и соглашения, подлежащие заключению получателями бюджетных средств во исполнение указанных законов и нормативных правовых актов (муниципальных правовых актов).

Выделение средств из бюджетов фактическим получателям бюджетных средств осуществляется «на безвозмездной и безвозвратной основе, но при условии их целевого использования». Поэтому результатом проведения бюджетной реформы будет переход на новую систему расходов бюджета, согласно которой до 90 % всех расходов будут осуществляться через государственные программы.

Государственной программой является система мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам) и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти.

Подпрограммы направлены на решение конкретных задач в рамках государственной программы.

Деление государственной программы на подпрограммы осуществляется исходя из масштабности и сложности решаемых в рамках государственной программы задач.

Формирование всех программных расходов предусматривается по 5 направлениям в рамках 42 государственных программ: новое качество жизни; инновационное развитие и модернизации экономики; обеспечение национальной безопасности; сбалансированное региональное развитие; эффективное государство.

Таким образом, расходы бюджетов представляют собой сложившийся комплекс отношений, способов и приемов, благодаря которым средства из бюджетов поступают по своему назначению.

§ 9. Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований: понятие, основания возникновения, источники их финансирования

Согласно ст. 65 Бюджетного кодекса РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами.

В 2004 году в Бюджетном кодексе Российской Федерации впервые появилось понятие расходного обязательства и бюджетного обязательства — этот факт является одной из важных вех в создании правовых норм, регулирующих правоотношения, возникающие в процессе формирования и исполнения бюджета по расходам. Понятие «расходное обязательство» ранее никогда не использовалось ни в науке российского финансового права, ни в финансовом законодательстве.

Расходные обязательства обусловлены установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Расходные обязательства, согласно ст. 6 БК РФ, — это обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования) или действующего от его имени казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Расходное обязательство — это обязательственное правоотношение, поскольку это вытекает из самого определения.

Обязанная сторона в расходном обязательстве — публично-правовое образование. Именно оно обязано передать денежные средства. Управомоченной стороной в расходном обязательстве может быть физическое или юридическое лицо, иное публично-правовое образование или субъект международного права. Объектом расходного обязательства, являются средства бюджета (в наличной или безналичной форме). Юридическое содержание расходного обязательства — обязанность публично-правового образования передать денежные средства и право другой стороны требовать такой передачи.

Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:

– принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

– заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

– заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными казенными учреждениями;

– принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных БК РФ, в том числе:

– субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации;

– субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.

Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета.

В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Положения федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и (или) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета (бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования) бюджетам субъектов Российской Федерации (бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования), должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:

– принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

– принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения;

– заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта Российской Федерации;

– принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;

– принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и работников государственных учреждений субъекта Российской Федерации с соблюдением требований, установленных БК РФ.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, не отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления и не исключенных из компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, только при наличии соответствующих средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением межбюджетных трансфертов).

Расходные обязательства муниципального образования возникают в результате:

– принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения и иным вопросам, которые в соответствии с федеральными законами вправе решать органы местного самоуправления, а также заключения муниципальным образованием (от имени муниципального образования) договоров (соглашений) по данным вопросам;

– принятия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий;

– заключения от имени муниципального образования договоров (соглашений) муниципальными казенными учреждениями.

– Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств.

Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Реестр расходных обязательств субъекта Российской Федерации, а также свод реестров расходных обязательств муниципальных образований, входящих в состав субъекта Российской Федерации, представляются в Министерство финансов Российской Федерации в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования.

Реестр расходных обязательств муниципального образования представляется финансовым органом муниципального образования в финансовый орган субъекта Российской Федерации в порядке, установленном финансовым органом субъекта Российской Федерации.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает виды расходных обязательств, а также основания для их возникновения и оплаты.

Кроме того, бюджетным законодательством установлены этапы реализации (трансформации) расходных обязательств в бюджетном процессе.

Так, расходные обязательства, подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году, приобретают статус бюджетного обязательства, поскольку включены в Закон (решение) о бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

То есть основанием возникновения бюджетного обязательства, свидетельствующего о наличии средств в бюджете для финансового обеспечения расходного обязательства, является вступивший в законную силу акт о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.

На стадии исполнения бюджета происходит трансформация бюджетного обязательства в денежное обязательство. Основанием возникновения денежного обязательства получателя бюджетных средств является факт принятия бюджетного обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров или без такого заключения — в соответствии с нормативным правовым актом (законом, иным правовым актом), соглашением. Денежное обязательство возникает на стадии исполнения бюджета по расходам, опосредует данную стадию и завершает процесс осуществления бюджетного расхода.

Этапы реализации расходных обязательств:

Примечания: 1. Согласно ст. 6 БК РФ, лимит бюджетных обязательств – объем прав в денежном выражении на принятие казенным учреждением бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде).

Кроме того, законодатель установил возможность финансирования расходов, не предусмотренных Законом (решением) о бюджете.

Если принимается закон либо другой нормативный правовой акт, предусматривающий увеличение расходных обязательств по существующим видам расходных обязательств или введение новых видов расходных обязательств, которые до его принятия не исполнялись ни одним публично-правовым образованием, указанный нормативный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок исполнения новых видов расходных обязательств, в том числе в случае необходимости порядок передачи финансовых ресурсов на новые виды расходных обязательств в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

Выделение бюджетных ассигнований на принятие новых видов расходных обязательств или увеличение бюджетных ассигнований на исполнение существующих видов расходных обязательств может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии включения соответствующих бюджетных ассигнований в закон (решение) о бюджете либо в текущем финансовом году после внесения соответствующих изменений в закон (решение) о бюджете при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет и (или) при сокращении бюджетных ассигнований по отдельным статьям расходов бюджета.

§ 10. Межбюджетные отношения

Конституция РФ, установив федеративное государственное устройство, предопределила наличие трех уровней власти — федеральной, субъектов РФ, органов местного самоуправления, за которыми закрепила определенные предметы ведения. Кроме того, часть предметов согласно ст. 72 Конституции РФ находится в совместном ведения Российской Федерации и ее субъектов, часть — может быть делегирована соответствующим органам власти нижестоящего уровня.

Реализация полномочий органов власти по предметам ведения может осуществляться только посредством соответствующего финансового обеспечения, в основном за счет средств бюджетов бюджетной системы. Структура бюджетной системы, как уже было отмечено, определена в ст. 10 БК РФ. При этом ст. 7, 8, 9 БК РФ установлены бюджетные полномочия соответственно Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Наделяя Российскую Федерацию правом по установлению основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений, а также по определению общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов в ст. 7 БК РФ, законодатель подчеркивает, что Российская Федерация устанавливает только общие требования по данным вопросам, детализацию же осуществляют субъекты РФ и муниципальные образования.

Поэтому все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений. В результате такого взаимодействия складываются отношения по поводу распределения и перераспределения средств централизованных денежных фондов внутри бюджетной системы между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, в лице соответствующих органов. Потребность в таком взаимодействии возникает тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании своих бюджетов не хватает по объективным причинам средств от собственных доходов, для обеспечения минимально необходимых расходов в соответствии с возложенными на них функциями и полномочиями.

Взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам, касающихся сферы межбюджетных отношений могут быть как «по — вертикали», т. е. между субъектами, разных уровней бюджетной системы, но и в пределах одного ее уровня, т. е. «по-горизонтали».

Вертикальное взаимодействие, т. е. отношения между Российской Федерацией и ее субъектами, между субъектами РФ и муниципальными образованиями, в установленных законом случаях, между РФ и муниципальным образованием, происходит в случае несовпадения собственных доходов и расходных обязательств на различных уровнях бюджетной системы. Также вертикальные отношения, помимо несовпадения собственных доходов и расходных обязательств, закрепленных за тем или иным уровнем бюджетной системы, складываются еще и для того, чтобы выровнять в определенных случаях, так называемый горизонтальный дисбаланс межу субъектами РФ, муниципальными образованиями. Например, согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны в своих правах, в том числе и в бюджетных. Но в зависимости от территориальной расположенности, развития инфраструктуры, климатических, ресурсных, социально-экономических и т. д. факторов субъекты РФ не всегда находятся в одинаковом финансовом положении, что является основанием для проведения так называемой политики выравнивания и сбалансированности бюджетов. Другими словами, есть «богатые» субъекты РФ, такие как г. Москва и не получающие финансовую помощь из федерального бюджета, и «бедные» — Республика Тува, Республика Алтай и др. Федеральным законом от 13 декабря 2010 года № 357-ФЗ «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» в таблице 1 приложения 30, установлены дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ для 70 субъектов РФ, причем сумма варьируется в зависимости от финансовой обеспеченности того или иного субъекта РФ. Так, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности для Республики Адыгея (Адыгея) предусмотрены в объеме 3 347 416,2 тыс. руб., для Камчатского края — 29 342 236,6 тыс. руб., для Свердловской области — 317 733,2 тыс. руб. В целях сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации дотации предусмотрены уже для 39 субъектов РФ, при этом больше всего дотаций предусмотрено для таких субъектов РФ, как Чеченская Республика — в объеме 29 423 148,0 тыс. руб. и Тюменская область — 24 925 689,0 тыс. руб.

Горизонтальные межбюджетные отношения возникают, наоборот, в тех субъектах РФ или муниципальных образованиях, которые имеют удачное расположение, высокий уровень развития инфраструктуры, преимущества в управлении, привлекающих человеческие ресурсы и т. д. Но, при этом значительно растут расходы на агломерацию, поскольку увеличивается потребности в развитии инфраструктуры. Для того чтобы решить данную проблему, субъекты РФ заключают договоры (соглашения) между собой.

Таким образом, вертикальное и горизонтальное взаимодействие публично-правовых образований призваны сформировать такие межбюджетные отношения, которые позволили бы органам государственной власти и местного самоуправления осуществлять предусмотренные Конституцией РФ полномочия, которые в полной мере будут обеспеченны финансовыми ресурсами, при этом будут созданы соответствующие условия для повышения уровня жизни общества нашей страны. Межбюджетные отношения с одной стороны призваны выровнять бюджетную обеспеченность публично-правовых образований, где она меньше минимально необходимого уровня. С другой — посредством этих отношений происходит возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь, вызванных решениями, принятыми органами власти вышестоящего уровня. Также возможно долевое участие вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) с позиций вышестоящих органов власти и направлений расходования средств бюджетов.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса, межбюджетные отношения — это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса (ст. 6 БК РФ).

Следует отметить, данная дефиниция требует определенной корректировки, хотя законодатель по сравнению с ранее действовавшей внес определенные изменения. С одной стороны, законодатель уточнил субъектный состав этих отношений, т. е. это публично-правовые образования, но с другой, их не конкретизировал. При этом следует отметить, что в межбюджетные отношения, вступают с целью реализации своих бюджетных полномочий только территориальные субъекты бюджетного права, т. е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, в то время как субъектами и участники бюджетного процесса являются органы государственной власти и органы местного самоуправлении.

Также недостатком данного определения является использование словосочетания «по вопросам регулирования бюджетных правоотношений», грамотнее с точки зрения юридической техники было бы написать «по вопросам регулирования бюджетных отношений». Дело в том, что когда в нормативном правовом акте речь идет о регулировании, то понимается правовое регулирование, а нормы права регулируют, в свою очередь, общественные отношения, а не правоотношения.

Нельзя считать правильной позицию законодателя относительно оснований возникновения межбюджетных отношений. В качестве таких оснований, БК РФ определены вопросы регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Поэтому поводу, следовало бы заметить, что нецелесообразно выделять вопросы организации и осуществления бюджетного процесса в качестве самостоятельных оснований возникновения межбюджетных отношений, поскольку они в соответствии со ст. 1 БК РФ охватываются понятием бюджетных правоотношений.

В научной литературе высказываются различные точки зрения относительно оснований возникновения межбюджетных отношений. Можно выделить как широкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются все те вопросы, с которыми БК РФ связывает возникновение бюджетных правоотношений, так и узкий подход, когда в качестве таких оснований рассматриваются исключительно вопросы оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.

Является очевидным, что по объему своего содержания понятия «бюджетные правоотношения» и «межбюджетные отношения» соотносятся как целое и часть. Другими словами, межбюджетные отношения представляют собой лишь часть бюджетных отношений, возникающих в процессе правового регулирования бюджетной деятельности государства.

Следовательно, в рамках межбюджетных отношений реализуется не весь объем бюджетных прав каждого из указанных выше территориальных субъектов, а только его часть. В полном объеме бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, по мнению Н. И. Химичевой, образуют «принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах».

Современная российская система межбюджетных отношений выстраивалась в течение последних четырнадцати лет. Можно сказать, что за это время межбюджетные отношения прошли несколько этапов своего развития. Первым этапом стала реализация мер, предусмотренных в «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 годах». Так были сформированы единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы такие как: сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений; самостоятельность бюджетов разных уровней; законодательное разграничение полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальными образованиями; объективно обусловленное и транспарантное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований; единства бюджетной системы. Кроме того, были внедрены новые формы финансовой помощи субъекту Федерации (появились такие бюджетные фонды как Фонд софинансирования расходов, Фонд компенсаций и т. д.) и создана система мониторинга за финансовыми ресурсами субъектов Федерации.

Вторым этапом реформирования межбюджетных отношений стало принятие в 2001 году Правительством РФ «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года». Целью Программы было формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Результатом реализации мер данной Программы стало разграничение расходных полномочий; закрепление доходных источников за бюджетами всех уровней бюджетной системы; формализация финансовой поддержки бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Принятые Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также поправки в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений создали законодательную базу, по-новому регулирующую финансовые взаимоотношения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Третий этап развития межбюджетных отношений начинается с 2006 года, кода была одобрена распоряжением Правительством РФ от 3 апреля 2006 года № 467-р «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 годах». Основными задачами Концепции стали: укрепление финансовой самостоятельности субъектов Российской Федерации; создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты; создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами; повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов; оказание методологической и консультационной помощи субъектам Российской Федерации в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.

Новая «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образований до 2013 года», одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года № 1123-р. Реализация мер, предусмотренных в Концепции, предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях.

В Бюджетном послании Президента РФ отмечена необходимость изменения системы межбюджетных отношений, поскольку по итогам 2012 года практически в каждом третьем регионе государственный долг превысил половину от собственных доходов. Одновременно падает доля инвестиционных расходов. В этой связи необходимо обеспечить постоянный мониторинг финансового положения субъектов Российской Федерации и, разумеется, муниципальных образований тоже, включая такие базовые показатели, как изменения основных параметров их бюджетов, структуры расходов, государственного и муниципального долга. По результатам этого мониторинга должны приниматься соответствующие меры. И важно, чтобы эти меры принимались своевременно. Одновременно субъекты Федерации должны получить возможность планировать свою работу, планировать, не опасаясь постоянных изменений «правил игры», исходя из понятного объема софинансирования со стороны федерального бюджета.

Поэтому основными задачами Концепции являются: продолжение работы по приведению расходных обязательств РФ и субъектов РФ в соответствие с разграничением полномочий; формирование новых стимулов к увеличению доходной базы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований; совершенствование механизмов предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов РФ и муниципальных образований; формирование нового качества менеджмента на всех уровнях управления региональными и муниципальными финансами.

Таким образом, межбюджетные отношения реализуются в нескольких направлениях.

Первое направление межбюджетных отношений — это создание единых условий для всех субъектов Федерации и муниципальных образований для выравнивания бюджетной обеспеченности, т. е. выделение средств, на выполнение каждым субъектом Федерации и муниципальным образованием своих функций, оказание бюджетных услуг, которые входят в их полномочия — в области образования, здравоохранения, культуры и т. д.

Второе направление — это оказание поддержки по осуществлению полномочий субъектов РФ и муниципальных образований по тем направлениям, в отношении которых заинтересована Российская Федерации, например, выделение субсидий на выплату пособий ветеранам труда и труженикам тыла, детские пособия и т. д.

Третье направление — выделение средств на реализацию делегированных Российской Федерацией полномочий. Это тоже целевое выделение средств для исполнения конкретных полномочий органами государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления, например, оплата жилищно-коммунальных услуг инвалидам, пособия в сфере занятости и т. д.

При этом межбюджетные отношения могут складываться: во-первых, как между субъектами одного уровня бюджетной системы, т. е. «по горизонтали», так и между субъектами разных уровней бюджетной системы, т. е. «по вертикали»; во-вторых, между Российской Федерацией муниципальными образованиями, «минуя» субъектов РФ; в-третьих, допускается возможность оказания финансовой помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что межбюджетные отношения — это отношения между Российской Федерации и субъектами Федерации, отношения между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а также между Российской Федерацией Федерации и муниципальными образованиями, возникающие в процессе бюджетной деятельности, а именно: в процессе распределения и закрепления доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; распределения и закрепления расходов бюджетов по уровням бюджетной системы; перераспределения средств между бюджетами в целях сочетания общегосударственных интересов и интересов населения, связанных с проживанием на определенной территории, направленных на уменьшение степени региональных различий в уровне социально-экономического развития на территории Российской Федерации и основывающиеся на принципах самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации; равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, а так же разграничения сферы деятельности и ответственности между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями.

Другими словами, межбюджетные отношения — это отношения, складывающиеся в процессе реализации бюджетных полномочий между Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями в лице их уполномоченных органов по поводу формирования доходов и осуществления расходов соответствующих бюджетов.

§ 11. Межбюджетные трансферты: понятие, формы, условия предоставления

Межбюджетные трансферты являются одним из видов доходов, им посвящена глава 16 БК РФ. Особенность межбюджетных трансфертов, отличающая их от других видов доходов бюджетов бюджетной системы, заключается в том, что для одних бюджетов они являются доходами, а для других расходами, поскольку они осуществляются за счет межбюджетных трансфертов в том бюджете, в который эти денежные средства были предоставлены.

Другими словами, трансферты представляют определенный вид финансовой помощи, для поддержания оптимального уровня доходов и расходов бюджетов нижестоящего или вышестоящего уровня. С помощью трансферта в бюджеты бюджетной системы поступают средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат и т. п. Поэтому часть трансфертов носит социальный характер, другая часть трансфертов поступает на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий, в целях софинансирования расходов, осуществляемых на реализацию предметов совместного ведения, финансового обеспечения расходных обязательств, иных целей.

Слово «трансферт» (во французском языке — transfert) произошло от латинского слова transfero, которое означает «переношу, перемещаю».

В английском языке transfer представляет собой одностороннюю передачу на безвозмездной и безвозвратной основе денежных средств, товаров, услуг, материальных ценностей (права собственности) в порядке оказания финансовой помощи и предоставления компенсации.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ, межбюджетные трансферты — это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

Думается, что данное определение содержит ряд недостатков, на которые следует обратить внимание. Во-первых, бюджет не может быть субъектом бюджетных правоотношений, поскольку является объектом этих отношений, а значит и денежные средства сам передавать не может. Во-вторых, из данного определения не ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т. е. не определены субъекты, имеющие право передавать денежные средства и получать. В-третьих, не установлены цели передачи денежных средств. В-четвертых, не установлена ответственность лиц в случае несвоевременного выделения трансфертов, или за невыполнение норматива, который был закреплен в законе о бюджете?

Таким образом, межбюджетные трансферты — денежные средства, предоставляемые публично-правовыми образованиями: Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, в лице соответствующих органов власти, из одного бюджета бюджетной системы РФ в другой бюджет бюджетной системы, в формах и на условиях, установленных бюджетным законодательством, для выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, в целях софинансирования, финансового обеспечения расходных обязательств, иных целей.

В главе 16 БК РФ законодатель устанавливает формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета; бюджетов субъектов РФ; из местных бюджетов.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

– дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

– субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации;

– субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации;

– иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации;

– межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации бюджетам бюджетной системы Российской Федерации предоставляются в форме:

– дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

– субсидий местным бюджетам;

– субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области, заключенных в соответствии с законодательством Российской Федерации;

– субсидий федеральному бюджету из бюджетов субъектов Российской Федерации;

– иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Формы, порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований из бюджетов субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга устанавливаются законами указанных субъектов Российской Федерации.

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

– дотаций из бюджетов муниципальных районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений;

– субсидий, перечисляемых из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

– субсидий, перечисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов);

– иных межбюджетных трансфертов.

Целью предоставления дотаций, субвенций, субсидий является создание равных условий для публично-правовых образований соответственно по исполнению собственных полномочий, делегированных полномочий, софинансирования конкретных расходных обязательств, иных целей.

Дотации, согласно ст. 6 БК РФ, — межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Стоит отметить, что если дотация по общему правилу не имеет цели, то субвенции субсидия направляются на строго, предусмотренные для их использования цели.

Дотации предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта РФ, муниципального образования.

Субвенции могут быть выделены бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета; местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации; бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Целью предоставления субвенций является финансовое обеспечение расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий вышестоящего публично-правового образования, переданных для исполнения нижестоящим публично-правовым образованиям, т. е. делегированных полномочий.

Под субвенциями бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами (п. 1 ст. 133.2 БК РФ).

Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (п. 1 ст. 133 БК РФ).

Под субвенциями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые местным бюджетам в целях финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления в установленном порядке (п. 1 ст. 140 БК РФ).

Субсидии могут быть выделены бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета; федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации; местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации; из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ, а также из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов. Целью субсидий является софинансирование расходных обязательств.

Под субсидиями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (п. 1 ст. 132 БК РФ)

Под субсидиями федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые федеральному бюджету из бюджета субъекта Российской Федерации в целях софинансирования исполнения расходных обязательств Российской Федерации, возникающих при выполнении полномочий, отнесенных к компетенции органов государственной власти Российской Федерации, в случаях, установленных федеральными законами (п. 1 ст. 138.1 БК РФ).

Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (п. 1 ст. 139 БК РФ).

Кроме того, законодатель в главе 16 БК РФ, как уже было отмечено, предусмотрел предоставление субсидий из местных бюджетов в бюджеты субъектов РФ (ст. 142.2 БК РФ), а также субсидий из бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера (ст. 142.3 БК РФ).

Также БК РФ выделяет предоставление и иных межбюджетных трансфертов. Иные межбюджетные трансферты могут быть выделены из:

– федерального бюджета;

– бюджетов поселений бюджетам муниципальных районов;

– бюджетов муниципальных районов бюджетам поселений;

– бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

– бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Иные межбюджетные трансферты выделяются в случаях и порядке, которые предусмотрены:

– федеральными законами и (или) принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства;

– законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

– муниципальными правовыми актами представительного органа муниципального района, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ и соответствующими им законами субъекта Российской Федерации;

– муниципальными правовыми актами представительного органа поселения, принимаемыми в соответствии с требованиями БК РФ.

Так, например, из областного бюджета Ленинградской области предоставляются иные межбюджетные трансферты в форме дотаций бюджетам муниципальных образований Ленинградской области на поощрение достижения наилучших показателей оценки качества управления финансами муниципальных образований.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает как общие условия, так и дополнительные условия предоставления межбюджетных трансфертов.

Так, общим условием, при котором предоставляются межбюджетные трансферты (за исключением субвенций) является соблюдение органами власти бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации. Данное условие применяются при предоставлении всех формах межбюджетных трансфертов, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций. Это условие объясняется спецификой полномочий, на финансирование которых выделяются бюджетные средства из бюджета одного уровня в бюджеты другого уровня бюджетной системы РФ.

Кроме того, БК РФ устанавливает ряд ограничений для получателей межбюджетных трансфертов, при превышении ими определенного объема средств, получаемых за счет межбюджетных трансфертов.

Так, например, ст. 130 БК РФ условием для применения ограничения служит наличие (отсутствие) доли межбюджетных трансфертов из федерального бюджета субъектам РФ в пределах 5, 20, 60 % соответственно по отношению к собственным доходам бюджета субъекта РФ.

Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации перечислены в ст. 136 БК РФ.

§ 12. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства

Российская юридическая наука традиционно большое внимание уделяет вопросам юридической ответственности. Законодательство детально регламентирует административную, уголовную, гражданско-правовую ответственности. При этом ответственность за нарушение бюджетного законодательства исторически относилась к уголовной и наступала за особые должностные преступления — казнокрадство.

В настоящее время законодателем используются разнообразные приемы юридической техники и предусматривается широкий набор различных по своей природе санкций за правонарушения в бюджетной сфере.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства носит межотраслевой характер, зависит от основания совершенного правонарушения и включает не только меры бюджетного принуждения, предусмотренные БК РФ, но и административную и уголовную ответственности, предусмотренные соответственно КоАП РФ и УК РФ.

Под юридической ответственностью за нарушение бюджетного законодательства понимается особый вид государственного принуждения, состоящий в претерпевании субъектом бюджетных правоотношений невыгодных последствий, предусмотренных санкцией нарушенной нормы бюджетного права и осуществляемой в форме охранительного правоотношения.

В преамбуле БК РФ установлено, что данным законодательным актом определяются основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. Далее в п. 2 ст. 1 БК РФ закреплено, что БК РФ устанавливает правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. При этом, действующая до 2013 года ч. IV БК РФ была полностью посвящена ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ, но под нарушением бюджетного законодательства имелись ввиду только нарушения норм Бюджетного кодекса РФ.

Новеллой бюджетного законодательства является введение Федеральным законом № 252-ФЗ понятия бюджетного нарушения, которым признается произведенное в нарушение бюджетного законодательства РФ, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы РФ, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого в гл. 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Субъектами бюджетного нарушения являются только участники бюджетного процесса: финансовый орган, главный распорядитель бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств, получатель бюджетных средств, главный администратор доходов бюджета, главный администратора источников финансирования дефицита бюджета и соответственно только к ним могут быть применены меры бюджетного принуждения:

– бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

– бесспорное взыскание суммы платы за пользование средствами, предоставленными из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации;

– бесспорное взыскание пеней за несвоевременный возврат средств бюджета;

– приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций);

– передача уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Данные меры принуждения носят либо правовосстановительный характер, например бесспорное взыскание пеней либо пресекательный характер, например бесспорное взыскание суммы предоставленных бюджетных средств.

Вместе с тем стоит отметить, применение к участнику бюджетного процесса бюджетным мер принуждения, не освобождает их должностных лиц от административной ответственности за связанное с ним административное правонарушение

В силу ст. 306.2 БК РФ бюджетная мера принуждения за совершение бюджетного нарушения применяется финансовыми органами и органами Федерального казначейства (их должностными лицами) на основании уведомления о применении бюджетных мер принуждения органа государственного (муниципального) финансового контроля. При этом под уведомлением о применении бюджетных мер принуждения понимается документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, обязательный к рассмотрению финансовым органом, содержащий основания для применения бюджетных мер принуждения. При выявлении в ходе проверки (ревизии) бюджетных нарушений руководитель органа государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения финансовому органу.

Стоит отметить, что принятие в отношении участника бюджетного процесса, совершившего бюджетное нарушение, бюджетной меры принуждения не освобождает его от обязанностей по устранению нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Порядок исполнения решения о принятии бюджетных мер принуждения устанавливается финансовым органом в соответствии с БК РФ.

Действие (бездействие), нарушающее бюджетное законодательство РФ, иные нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ, т. е. административную или уголовную.

Бюджетные меры принуждения подлежат применению в течение 30 календарных дней после получения финансовым органом уведомления о применении бюджетных мер принуждения. Орган государственного (муниципального) финансового контроля направляет уведомление о применении бюджетных мер принуждения не позднее 30 календарных дней после даты окончания проверки (ревизии).

Наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Исходя из ст. 306.3 БК РФ финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения.

Федеральное казначейство (финансовые органы субъектов РФ или муниципальных образований) применяет бюджетные меры принуждения (за исключением передачи уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств) на основании решений финансового органа об их применении.

Порядок исполнения решения о применении бюджетных мер принуждения на основании уведомлений органа финансового контроля — Счетной палаты РФ утвержден Приказом Минфина РФ от 11 августа 2014 года.

Виды бюджетных нарушений установлены главой 30 БК РФ.

К ним отнесены:

1) нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4 БК РФ);

2) невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5 БК РФ);

3) неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6 БК РФ);

4) нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7 БК РФ);

5) нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 306.8 БК РФ).

Нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306. 4 БК РФ)

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5)

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита финансовыми органами влечет бесспорное взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита.

Неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6)

Неперечисление либо несвоевременное перечисление финансовым органом платы за пользование бюджетным кредитом влечет бесспорное взыскание суммы платы за пользование бюджетным кредитом и пеней за ее несвоевременное перечисление в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка платы за пользование бюджетным кредитом.

Нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7)

Нарушение финансовым органом условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного одному бюджету бюджетной системы Российской Федерации из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (ст. 306.8)

Нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Глава VII.
Бюджетный процесс в РФ

§ 1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Нормы бюджетного процесса предписывают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до утверждения отчета о его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов — участников этих правоотношений на всех стадиях бюджетного процесса.

Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблюдение — гарантия законности применения норм материального бюджетного права, т. е. гарантия правильности и своевременности поступления в бюджет доходов и законности и своевременности их расходования.

В ст. 6 БК РФ дается определение бюджетного процесса.

Бюджетный процесс — регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнени бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Следует обратить внимание, что именно составление отчетности об исполнении бюджета является обратной связью в бюджетной деятельности государства и делает эту деятельность прозрачной.

22 мая 2004 года постановлением Правительства РФ № 249 была одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годы. Цель реформирования бюджетного процесса — создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики.

В соответствии с Концепцией должны проводиться мониторинг и контроль за аккумуляцией, распределением и использованием бюджетных средств. Таким образом, были созданы возможности оценки работы всех органов государственной власти по конечным результатам. «Каждое государственное ассигнование должно давать просчитанную отдачу. По каждой сфере и направлению деятельности должен быть достигнут ожидаемый конечный результат».

Работа с бюджетом ведется государственными органами постоянно (перманентно): исполняется бюджет текущего года, и он длится, в соответствии с федеральными законами о федеральном бюджете, с 1 января текущего года по 31 декабря текущего года. Это время называется текущим финансовым годом. В это же время составляется проект бюджета на очередной финансовый год следующего года и плановый период (три года), подводятся итоги за предшествующий год, составляется и утверждается отчетность по исполнению бюджета предшествующего года.

Основную работу с бюджетом осуществляет специальный орган государственного управления — Минфин России (ст. 6 БК РФ).

Практически бюджетной деятельностью занимаются все представительные и исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления и все органы государственного управления. В ст. 152 БК РФ закреплено, что участниками бюджетного процесса являются:

– Президент РФ;

– высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, глава муниципального образования;

– законодательные представительные органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления;

– исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований);

– Банк России;

– органы государственного (муниципального) финансового конт­роля;

– органы управления государственными внебюджетными фондами;

– главные распорядители (распорядители) бюджетных средств;

– главные администраторы (администраторы) доходов бюджета;

– главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета;

– получатели бюджетных средств.

Период от начала составления государственного бюджета до утверждения отчета об его исполнении называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса, которые периодически сменяют одна другую: стадия составления бюджета, стадия рассмотрения и утверждения бюджета, стадия исполнения бюджета, стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета и бюджетной отчетности.

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок не подлежит изменению. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно изменяется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются государственные средства в зависимости от решаемых государством в данный период задач.

Ежегодно изменяются потребности каждого из национально-государственных образований, административно-территориальных единиц, органов местного самоуправления в денежных средствах, что зависит от того, как будут развиваться хозяйство и социальная сфера данной территории в следующем году. Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, исполнения бюджета, составления, рассмотрения и утверждения отчета об исполнении бюджета, остается неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюджетного регулирования (вопросы перераспределения бюджетных доходов и расходов), а также вопросы финансовой поддержки территорий решаются в момент составления бюджета.

Окончательно процентные отчисления от регулирующих источников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими представительными органами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим на стадии принятия закона о бюджете достигается сбалансированность показателей бюджета.

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финансовыми органами и банком только после утверждения соответствующего бюджета и т. д.

Еще в 1971 году М. И. Пискотин писал: «Процессуальные нормы бюджетного права «естественно», самопроизвольно распределяются прежде всего «по стадиям» бюджетного процесса. Бюджет подобен однолетнему растению. Существует только один год, и каждый год это новая работа, так как бюджет на очередной год не может быть простой копией своего предшественника: объем бюджетных ресурсов год от года растет вместе с ростом национального дохода, меняются виды доходных источников, величина каждого из них, исчезают одни и появляются другие цели, на которые направляются средства государственного бюджета».

Нужно сказать, что в условиях кризиса ситуация несколько меняется, в частности, национальный доход снижается, но и в этом случае это как раз повод к тому, чтобы бюджетные показатели скрупулезно ежегодно пересматривались и уточнялись.

Несомненно, что приведенное высказывание М. И. Пискотина актуально и поныне, однако, используя достижения современной науки финансового права и вводя в нее кибернетические понятия и термины, можно сказать, что стадии бюджетного процесса представляют собой систему, в основе которой лежит логика и диалектика и которая позволяет нам правильно, законно и рационально принять и исполнить закон о бюджете как на текущий год, так и на плановый период, давая возможность при этом оценивать работу всех органов государства по конечному результату.

Кроме того, при отслеживании динамики данной системы обеспечивается возможность осуществлять в государстве постоянный финансовый мониторинг, а следовательно, возможность успешно следить за движением потоков денежных средств и тем самым противодействовать коррупции, которая особенно успешно проявляется при соприкосновении с финансовыми потоками в государстве.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. Однако в настоящее время для всей бюджетной системы предусмотрены общие принципы, закрепленные в гл. 5 БК РФ:

– единство бюджетной системы Российской Федерации;

– разграничение доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

– самостоятельность бюджетов;

– равенство бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

– полнота отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

– сбалансированность бюджетов;

– эффективность использования бюджетных средств;

– общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

– прозрачность (открытость);

– достоверность бюджета;

– адресность и целевой характер бюджетных средств;

– подведомственность расходов бюджетов;

– единство кассы.

Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере присущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию, и, кроме того, собственно бюджетному процессу присущи также особенные принципы.

В основе бюджетного процесса лежит принцип последовательности вступления в бюджетную деятельность участников бюджетного процесса — органов исполнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют исполнительные органы власти, закон или решение о бюджете обязательно принимаются представительным органом власти, кстати, это настолько важно, что нашло закрепление в Конституции РФ. В частности, в ст. 106 Конституции РФ закреплено обязательное утверждение закона о федеральном бюджете не только Государственной Думой, но и Советом Федерации.

Исполняют бюджеты органы исполнительной власти всех уровней, где большую роль играют отдельные субъекты-исполнители, так называемые администраторы бюджетных средств. Кстати, такой порядок присущ и всем зарубежным странам с развитой рыночной экономикой, например Болгарии, Великобритании, Канаде, Польше, США и т. д.

Очень важен принцип ежегодности бюджета, означающий, что закон о бюджете (который является финансовым планом) строго исполняется в течение календарного года и должен быть принят до начала планируемого года. Выполнение этого важного основополагающего правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осуществлять бюджетный мониторинг и контроль за всеми потоками бюджетных средств.

Кроме того, ежегодность принятия представительным органом власти бюджета дает возможность точнее выявить тенденции рыночного развития, полнее учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т. д., что особенно важно в условиях глобального финансового кризиса.

В настоящее время, в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, в п. 3 ст. 169 БК РФ закреплено, что проект федерального бюджета и проекты государственных внебюджетных фондов составляются и утверждаются сроком на три года — очередной финансовый год и плановый период. Это означает, что мы перешли к перспективному финансовому планированию, что даст возможность обеспечить реальное бюджетное финансирование, а следовательно, и реальное выполнение всех долгосрочных программ по развитию экономики и социальных процессов.

Особого внимания в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, который предполагает, что расчеты по бюджету еще до его принятия широко обсуждаются представительными органами и общественностью.

Принятый бюджет обязательно публикуется в печати. В частности, в ст. 36 БК РФ закреплено, что утвержденные бюджеты и отчеты об их исполнении должны обязательно публиковаться в СМИ. Должна быть открыта информация о проектах всех финансовых законов.

Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед представительными органами власти об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной деятельности в государстве, обеспечивают прямые и обратные связи и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета до начала текущего года вводится временное управление бюджетом, т. е. ничего особенно страшного не произойдет, хотя бы потому, что в экономике нет безвыходных ситуаций. На этот случай применяется ст. 190 «Временное управление бюджетом» БК РФ, где закреплено, что в случае, если закон (решение) о бюджете не вступил в силу с начала финансового года, финансовый орган правомочен ежемесячно доводить до главных распорядителей бюджетных средств ассигнования и лимиты бюджетных обязательств в размере, не превышающем 1 / 12 части бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств в отчетном финансовом году.

В этой статье содержится еще ряд пунктов, которые обеспечат финансирование хозяйства даже в случае длительного задержания принятия закона (решения) о бюджете. Однако объективно на экономике в целом это будет сказываться отрицательно. Так, задержки с принятием законов о бюджете в 1991, 1992, 1993 годах были одной из причин, породивших шоковую терапию.

Органы представительной и исполнительной власти постоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе исполнения бюджета.

Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который состоит в том, что в основе составления и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация, которая предполагает группировку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возникновения, а расходов — по целевому назначению, направлениям деятельности.

Бюджетная классификация так важна для всей бюджетной деятельности государства, что в настоящее время она полностью закреплена в гл. 4 БК РФ. Так, в ст. 19 закреплен состав бюджетной классификации, который включает в себя классификацию доходов бюджетов, классификацию расходов бюджетов, классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов, классификацию операций публично-правовых образований. Каждая из этих классификаций подробно урегулирована в БК РФ.

Принцип специализации показателей бюджета действует на всех стадиях бюджетного процесса.

Бюджетная классификация — специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация не только имеет значение для процессуального бюджетного права, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.

В целом же задача бюджетного процесса состоит в том, чтобы закон о бюджете был принят вовремя, текст его был краток и понятен, а участники бюджетного процесса не испытывали бы осложнений при реализации норм материального бюджетного права.

§ 2. Стадия составления проекта бюджета

Стадия составления проекта бюджета начинается с определения бюджетной политики государства. Президент РФ направляет Федеральному Собранию РФ послания, содержащего в том числе и положения о бюджетной политике в РФ. Так, например, относительно расходов бюджета Президент РФ поставил задачу о снижении издержек и неэффективных трат бюджета не менее чем на пять процентов от общих расходов в реальном выражении. Послания Президента РФ Федеральному Собранию, которое должно поступить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.

Затем в соответствии со ст. 171 БК РФ составлением бюджета занимаются Правительство РФ и высшие исполнительные органы государственной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местных администраций муниципальных образований.

Составление бюджета основывается:

– положениях послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, определяющих бюджетную политику (требования к бюджетной политике) в Российской Федерации;

– основных направлениях бюджетной политики и основных направлениях налоговой политики;

– основных направлениях таможенно-тарифной политики Российской Федерации;

– прогнозе социально-экономического развития;

– бюджетном прогнозе (проекте бюджетного прогноза, проекте изменений бюджетного прогноза) на долгосрочный период;

– государственных (муниципальных) программах (проектах государственных (муниципальных) программ, проектах изменений указанных программ) (п. 2 ст. 172 БК РФ).

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования разрабатывается на период не менее трех лет.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается в соответствии с Порядком, утвержденным Правительством РФ.

Прогноз социально-экономического развития Российской Федерации разрабатывается Министерством экономического развития РФ ежегодно в три этапа.

На первом этапе Министерство экономического развития Российской Федерации совместно с различными ведомствами (Министерством финансов Российской Федерации, заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, такими как Министерство образования РФ, Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации и др., а так же с участием Центрального банка Российской Федерации) разрабатывает сценарные условия функционирования экономики Российской Федерации и основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период. Сценарные условия функционирования экономики разрабатываются на основе различных показателей таких как: цены на нефть марки Urals (мировые); цены на природный газ; темпы роста мировой экономики; курс евро к доллару США; курс доллара США к рублю; индекс реального эффективного обменного курса рубля; объем добычи нефти и природного газа; экспорт и импорт нефти, нефтепродуктов и природного газа и др.

Основные параметры прогноза содержат различные прогнозируемые количественные характеристики, такие как: динамика и структура используемого и произведенного валового внутреннего продукта; динамика объема отгруженной продукции (выполненных работ, оказанных услуг), промышленного производства и производства продукции сельского хозяйства; динамика цен (тарифов) на товары (услуги) и др.

Данные характеристики соответствуют сценарным условиям и отражают социально-экономическое развитие Российской Федерации в очередном финансовом году и плановом периоде

На втором этапе Министерство экономического развития Российской с участием тех же органов разрабатывает сам прогноз и представляет его для рассмотрения и одобрения в Правительство Российской Федерации, а также направляет его в Министерство финансов Российской Федерации.

На третьем этапе Министерство экономического развития Российской Федерации разрабатывает уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на основе трех кварталов.

Прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, муниципального образования разрабатывается ежегодно в порядке , установленным соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Кроме того, для составления проекта бюджета согласно п. 2 ст. 172 БК РФ разрабатываются основные направления бюджетной политики и основные направления налоговой политики; основные направления таможенно-тарифной политики Российской Федерации; бюджетный прогноз на долгосрочный период; государственные программы (муниципальные программы). Эти документы являются основой для составления бюджета.

Под бюджетным прогнозом на долгосрочный период понимается документ, содержащий прогноз основных характеристик соответствующих бюджетов (консолидированных бюджетов) бюджетной системы Российской Федерации, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ на период их действия, иные показатели, характеризующие бюджеты (консолидированные бюджеты) бюджетной системы Российской Федерации, а также содержащий основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период.

Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на долгосрочный период разрабатывается каждые шесть лет на двенадцать и более лет на основе прогноза социально-экономического развития соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации на соответствующий период.

Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период разрабатывается каждые три года на шесть и более лет на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования на соответствующий период.

Бюджетный прогноз Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на долгосрочный период может быть изменен с учетом изменения прогноза социально-экономического развития соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования на соответствующий период и принятого закона (решения) о соответствующем бюджете без продления периода его действия.

Государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и основные мероприятия органов государственной власти. Подпрограммы направлены на достижение целей и решение задач в рамках государственной программы.

Правовую основу государственных программ составляют БК РФ, Федеральный закон «О стратегическом планирование в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации»; Постановление Правительства РФ от 19 апреля 2005 года № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»; Распоряжение Правительства РФ от 11 ноября 2010 года № 1950-р «Об утверждении перечня государственных программ Российской Федерации»; Приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 года № 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ российской Федерации»

Всю практическую работу по составлению проекта федерального бюджета осуществляет Минфин России.

Правительство РФ за 14 месяцев до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на следующий финансовый год, в том числе о централизованно установленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их изменениях.

Исполнительные органы власти всех уровней исходя из необходимости утверждения бюджетов до начала финансового года доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рассмотрению межведомственной правительственной комиссией, которую возглавляет министр финансов.

Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполнительные органы власти составляют сводный финансовый баланс доходов и расходов Российской Федерации. Сводный финансовый баланс Российской Федерации составляется в целях оценки объемов финансовых ресурсов при разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта бюджета на очередной финансовый год и плановый период и влияния федеральной политики в области экономического развития на показатели прогноза социально-экономического развития Российской Федерации.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собственности, расположенные на соответствующих территориях, включая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмездно представлять исполнительным органам власти всех уровней все сведения для составления такого баланса.

Затем проект закона о бюджете вносится Правительством РФ на рассмотрение законодательного (представительного) органа. В субъектах Федерации и муниципальных образованиях происходит то же самое, однако здесь существует условие, что проект бюджета субъекта Российской Федерации должен быть внесен не позднее 1 ноября текущего года, а муниципального образования — не позднее 15 ноября текущего года. Это диктуется необходимостью урегулировать все доходы и расходы бюджетов всех уровней по всем текущим потребностям и программам до начала текущего года; конечная цель — достичь сбалансированности бюджетов (ст. 185 БК РФ).

После представления нижестоящими субъектами Российской Федерации предложений в вышестоящие органы исполнительной власти, расчетов по перераспределению доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и исполнительных органов субъектов Российской Федерации следующие данные:

– проектируемые нормативы отчислений от регулирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, поступающих на данной территории;

– данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение;

– перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех национально-государственных и административно-территориальных образований.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета в процессе его подготовки и составления исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей.

Эти предложения первоначально рассматриваются в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствующим вышестоящим представительным органом власти.

Для рассмотрения возникающих разногласий представительные органы власти на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы комиссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки.

Окончательное решение принимается соответствующим вышестоящим органом представительной власти.

§ 3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство РФ, правительства субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления (муниципальных образований) вносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. В соответствии со ст. 192 БК РФ проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносится на рассмотрение в Государственную Думу не позднее 1 октября текущего года. Он считается внесенным в срок, если доставлен в Государственную Думу до 24 часов 1 октября текущего года (п. 1 ст. 194 БК РФ). Следует обратить внимание, что внесенный проект закона на очередной финансовый год и плановый период уточняет показатели утвержденного федерального бюджета планового периода и утверждает показатели на очередной финансовый год.

Также в п. 4 ст. 192 БК РФ закреплен перечень документов, прилагаемых к проекту бюджета на очередной финансовый год и плановый период, в том числе:

– основные направления бюджетной, налоговой политики, таможенно-тарифной политики на очередной финансовый год и плановый период;

– предварительные итоги социально-экономического развития Российской Федерации за истекший период;

– прогноз социально-экономического развития;

– оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий год;

– прогноз основных параметров бюджетной системы, в том числе консолидированного бюджета на очередной финансовый год и плановый период;

– расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета и источников финансирования дефицита в очередном финансовом году и плановом периоде;

– реестр расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета, в том числе за счет субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, и ряд других.

Банк России представляет в Государственную Думу проект денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Предварительно указанный проект направляется Президенту РФ и в Правительство РФ.

Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год и плановый период. Следует обратить внимание, что п. 4 ст. 192 БК РФ корреспондирует со ст. 184.2 БК РФ, в которой закреплены правила составления проекта бюджета.

По всем финансовым вопросам, и в частности для работы с бюджетом, органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе создан комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам, в БК РФ упоминается комитет по бюджету, в Совете Федерации — Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию. Эти комитеты согласовывают предложения по бюджету с другими комиссиями Совета Федерации и Государственной Думы.

Комитеты и комиссии Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представительной власти настолько важен, что с 1994 по 1998 годы. Федеральным Собранием принимались специальные законы о порядке рассмотрения и принятия федерального бюджета, где предусматривался подробный регламент рассмотрения и принятия федерального бюджета. В настоящее время порядок рассмотрения бюджета, как и все другие стадии бюджетного процесса, регламентируется соответствующими статьями БК РФ.

Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в трех чтениях в течении 60 дней (ст. 196 БК РФ). Такое внимание представительного органа государственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете (в нескольких чтениях) характерно для всех демократических государств.

При необходимости внесения изменений и дополнений в законодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов. Если проекты законов касаются введения или отмены налогов, освобождения от их уплаты, то такие законы, в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. Расходы в проекте Федерального закона о федеральном бюджете представляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджетной классификации с расшифровкой целевых статей и видов расходов.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов:

– Пенсионного фонда РФ;

– Фонда социального страхования РФ;

– Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Банк России представляет Государственной Думе согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кредитной политики на следующий год и плановый период.

В соответствии со ст. 196 БК РФ Государственная Дума, повторим, рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в трех чтениях.

Предметом первого чтения проекта федерального закона о федеральном бюджете, в соответствии со ст. 199 БК РФ, Государственной Думой являются его концепция и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год, в том числе прогнозируемый объем валового внутреннего продукта и уровень инфляции, положенные в основу формирования основных характеристик и основных направлений бюджетной и налоговой политики. Рассматриваются также основные характеристики федерального бюджета, к которым относятся:

– прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом периоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объема дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета;

– приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период в случае, если они не утверждены настоящим Кодексом;

– общий объем расходов в очередном финансовом году и плановом периоде;

– условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5 % общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5 % общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода;

– верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода, и верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом и каждым годом планового периода;

– нормативная величина Резервного фонда в очередном финансовом году и плановом периоде;

– дефицит (профицит) федерального бюджета.

При отклонении проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Государственная Дума может передать законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных показателей проекта бюджета, вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку, поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 202 БК РФ).

В случае передачи проекта бюджета РФ в согласительную комиссию, которая состоит из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, ответственных за рассмотрение бюджета в первом чтении, комиссия разрабатывает согласованный вариант основных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федеральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы повторно в первом чтении.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Государственной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии представителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого возражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным (п. 2 ст. 203 БК РФ).

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете принимается постановление Государственной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете (п. 4 ст. 203 БК РФ).

Если Государственная Дума не принимает решения по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ (абз. 3 п. 4 ст. 203 БК РФ).

Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвращают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложенных в заключениях комитетов по бюджету и экономической политике; доработанный законопроект вносится на повторное рассмотрение Государственной Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования (ст. 204 БК РФ).

При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении предметом рассмотрения являются приложения к федеральному бюджету на текущий год и плановый период, в том числе перечень главных администраторов доходов, главных администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета, бюджетные ассигнования по утверждаемым бюджетным расходам, по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, приложение о распределении бюджетных трансфертов, основные показатели государственного оборонного заказа на очередной финансовый год и плановый период и т. д.

В случае возникновения разногласий в соответствии с п. 3 ст. 205 БК РФ субъекты законодательной инициативы направляют поправки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету.

В течение 10 дней Комитет по бюджету готовит сводные таблицы поправок по предмету второго чтения и направляет указанные таблицы в соответствующие профильные комитеты и в Правительство Российской Федерации.

Рассмотрение поправок по предмету второго чтения проводится в Комитете по бюджету после рассмотрения их в соответствующем профильном комитете.

Профильный комитет рассматривает направленные ему Комитетом по бюджету таблицы поправок и представляет результаты рассмотрения поправок в Комитет по бюджету, который рассматривает указанные материалы, принимает решение, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выносит их на рассмотрение Государственной Думы.

Порядок взаимодействия комитетов Государственной Думы при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и порядок согласования разногласий между ними определяются Регламентом Государственной Думы.

Рассмотрение поправок по межбюджетным трансфертам бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации осуществляется Комитетом по бюджету.

Поправки по межбюджетным трансфертам бюджетам субъектов Российской Федерации рассматриваются в Комитете по бюджету только после их предварительного рассмотрения Комитетом Совета Федерации по бюджету.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в третьем чтении (ст. 207 БК РФ) утверждается приложение, содержащее ведомственную структуру расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период (по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам видов расходов классификации расходов федерального бюджета) в соответствии с распределением бюджетных ассигнований, утвержденным во втором чтении.

Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом (абз. 2 п. 1 ст. 207 БК РФ).

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение пяти дней со дня принятия, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ и п. 2 ст. 207 БК РФ, передается на рассмотрение Совета Федерации.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение 14 дней со дня представления его Государственной Думой, при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом.

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для его подписания и обнародования (п. 2 ст. 208 БК РФ).

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период указанный закон передается в согласительную комиссию. В согласительную комиссию обязательно включается представитель Президента РФ.

В БК РФ также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в Федеральный закон о федеральном бюджете (см. гл. 23 БК РФ).

Субъекты права законодательной инициативы в соответствии с Конституцией Российской Федерации могут вносить проекты федеральных законов о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, изменяющей основные характеристики и ведомственную структуру расходов федерального бюджета в текущем финансовом году, в случае превышения утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период общего объема доходов без учета дополнительных нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния более чем на 10 процентов при условии, что Правительство Российской Федерации не внесло в Государственную Думу соответствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета за период, в котором получено указанное превышение.

В случае снижения в соответствии с ожидаемыми итогами социально-экономического развития Российской Федерации в текущем финансовом году прогнозируемого на текущий финансовый год общего объема доходов федерального бюджета (за исключением дополнительных нефтегазовых доходов и доходов от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния) более чем на 15 % по сравнению с объемом указанных доходов, предусмотренным федеральным законом о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, положения указанного федерального закона в части, относящейся к плановому периоду, могут быть признаны утратившими силу.

При внесении в Государственную Думу проекта федерального закона о внесении изменений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период, предусматривающего признание утратившими силу положений федерального закона о федеральном бюджете на текущий финансовый год и плановый период в части, относящейся к плановому периоду, уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации в плановом периоде не представляется.

§ 4. Стадия исполнения бюджета

В процессе исполнения бюджета обеспечивается реальное, полное и своевременное поступление денежных средств в бюджет и внебюджетные фонды и своевременное выделение, использование реальных денежных средств из бюджета и внебюджетных фондов для обеспечения выполнения всех задач и функций государства. Именно поэтому в БК РФ уточняются полномочия всех участников бюджетного процесса.

Подробно полномочия всех участников бюджетного процесса при исполнении бюджета урегулированы в гл. 19 БК РФ. В частности, в ст. 164 БК РФ, которая, несомненно, корреспондирует со ст. 152 БК РФ, но является более полной, закреплены все участники бюджетного процесса на федеральном уровне, которыми являются:

– Президент РФ;

– Государственная Дума Федерального Собрания;

– Совет Федерации Федерального Собрания;

– Правительство РФ;

– Минфин России;

– Федеральное казначейство;

– ЦБ РФ;

– Счетная палата РФ;

– органы управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации;

– главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета;

– главные распорядители, распорядители и получатели средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

– главные администраторы (администраторы) доходов федерального бюджета;

– главные администраторы (администраторы) доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;

– главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита федерального бюджета;

– главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов.

Исполнительные органы государственной власти (муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (и среднесрочного финансового плана), вносят его на рассмотрение представительных органов, а затем обеспечивают его исполнение.

Всю практическую работу по составлению и исполнению бюджета осуществляют финансовые органы. Они же ежемесячно составляют и представляют отчет о кассовом исполнении бюджета.

Федеральное казначейство осуществляет бюджетные полномочия по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов. В соответствии со ст. 215.1 БК РФ, для кассового обслуживания исполнения бюджетов Федеральное казначейство открывает в расчетно-кассовом центре (РКЦ) ЦБ РФ счета для обслуживания всех участников бюджетного процесса.

Главный распорядитель бюджетных средств (главный распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, а также наиболее значимое учреждение науки, образования, культуры и здравоохранения, указанное в ведомственной структуре расходов бюджета, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств, если иное не установлено БК РФ;

Распорядитель бюджетных средств (распорядитель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, казенное учреждение, имеющие право распределять бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств между подведомственными распорядителями и (или) получателями бюджетных средств;

Получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) — орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено БК РФ (ст. 6 БК РФ).

Правительство РФ по согласованию с правительствами республик в составе Российской Федерации и органами исполнительной власти других национально-государственных и административно-территориальных образований устанавливает порядок исполнения бюджетов.

Исполнить бюджет — значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финансированием все запланированные по бюджету расходы в соответствии с расходными бюджетными обязательствами.

Исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета субъекта Российской Федерации и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования (ч. 1 ст. 215.1 БК РФ).

Организация исполнения бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом) и организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана (ч. 2 ст. 215.1 БК РФ).

Сводная бюджетная роспись — документ, который составляется и ведется в соответствии с порядком, установленным соответствующим финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии со ст. 217 БК РФ в целях организации исполнения бюджета по расходам бюджета и источникам финансирования дефицита бюджета. Утвержденные показатели сводной бюджетной росписи должны соответствовать закону (решению) о бюджете.

Бюджетная роспись — документ, который составляется и ведется главным распорядителем бюджетных средств (главным администратором источников финансирования дефицита бюджета) в соответствии с настоящим Кодексом в целях исполнения бюджета по расходам (источникам финансирования дефицита бюджета).

Порядок составления и ведения бюджетных росписей главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств, включая внесение изменений в них, устанавливается соответствующим финансовым органом.

Они составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями, утвержденными сводной бюджетной росписью, и утвержденными финансовым органом лимитами бюджетных обязательств.

Бюджетные росписи распорядителей бюджетных средств составляются в соответствии с бюджетными ассигнованиями и доведенными им лимитами бюджетных обязательств (ст. 219.1 БК РФ).

Можно считать, что в ряду этих документов, связанных с исполнением бюджета, может рассматриваться и бюджетная смета (ст. 221 БК РФ). Бюджетная смета составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с общими требованиями , установленными Министерством финансов Российской Федерации.

В исполнении бюджета и по доходам, и по расходам большую роль играет бюджетная классификация, являющаяся группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, а также группировкой доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов и (или) операций сектора государственного управления, используемой для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, составления бюджетной (бухгалтерской) и иной финансовой отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (гл. 4 п. 1 ст. 18 БК РФ).

Исполнение бюджетов по доходам означает обеспечение максимально полной, реальной аккумуляции денежных средств в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, что предусматривает:

– зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году;

– возврат и зачет излишне уплаченных сумм, уточнение администраторов доходов бюджета и т. д. (ст. 218 БК РФ).

Лицевые счета для учета операций по исполнению бюджета открываются в Федеральном казначействе (ст. 220.1 БК РФ).

Исполнение бюджета по расходам означает законное обеспечение реальными денежными средствами бюджетных расходов государства в соответствии с функциональной и ведомственной бюджетной классификацией. Кроме этого, следует учитывать, что в настоящее время в основе расходов бюджета лежат расходные обязательства, которые возникают в результате принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов всей системы органов государственной власти и государственного управления, где предусматриваются расходы из бюджета (гл. 11 БК РФ).

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году и плановом периоде лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, соглашений с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Следует обратить внимание, что правоотношения, складывающиеся между субъектами после подписания контрактов и заключения договоров, отчасти становятся гражданско-правовыми. Однако не следует забывать, что в основе их лежат нормы финансового права, в частности нормы БК РФ. Именно в этом проявляется диалектическая связь и взаимозависимость одной отрасли права от другой, которые в целом составляют научно обоснованную правовую систему, являющуюся основой для развития правового государства.

Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты (п. 4 ст. 219 БК РФ).

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия необходимых документов.

Оплата денежных обязательств осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств.

Следует обратить внимание, что в основе практической деятельности по исполнению бюджета по доходам и расходам лежит кассовый план.

Кассовый план — это прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Финансовый орган устанавливает порядок его составления и ведения, а также состав и сроки представления главными распорядителями бюджетных средств, главными администраторами доходов бюджета, главными администраторами источников финансирования дефицита бюджета сведений, необходимых для составления и ведения кассового плана.

Составление и ведение кассового плана осуществляются финансовым органом или уполномоченным органом исполнительной власти (местной администрации) (ст. 217.1 БК РФ).

Под ред. Цинделиани И.А. Финансовое право. 3-е издание. Учебник для бакалавров

Под ред. Цинделиани И.А. Финансовое право. 3-е издание. Учебник для бакалавров

В учебнике широко освещены теоретические основы финансового права России, сформулированы определения основных понятий финансового права, рассмотрена система финансового права, определена специфика финансовых правоотношений и норм финансового права, дана характеристика современной финансовой системы Российского государства.<br /> Учебник подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»).<br /> Законодательство приводится по состоянию на 1 января 2016 г.

Внимание! Авторские права на книгу "Финансовое право. 3-е издание. Учебник для бакалавров" (Под ред. Цинделиани И.А.) охраняются законодательством!