Финансовое право. 3-е издание. Учебник для бакалавров

Под ред. Цинделиани И.А.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 10.10.2016 ISBN: 9785392228515 Язык: Объем текста: 532 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Общая часть

Особенная часть

Приложение № 1

Приложение № 2

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований и финансовое право

Глава I.
Финансовая деятельность государства и муниципальных образований

§ 1. Чистые истоки финансового права

На пороге человеческой цивилизации можно видеть три величайших изобретения: первое — колесо, давшее толчок скорому техническому прогрессу; второе — письменность, создавшая литературу, искусство, законодательство, великие религиозные тексты; третье изобретение — деньги, способствовавшие необыкновенному развитию экономики, финансовой деятельности государства и финансовой науки, а параллельное с ними — зарождению первых норм финансового права.

Финансовое право, каким оно видится сегодня, отличается от других отраслей права тем, что тесно связано с «феноменом денег». Действующие в Российской Федерации Бюджетный и Налоговый кодексы — это денежные кодексы, в которых практически все нормы прямо или косвенно связаны с денежными средствами. Правда, следует отметить, что другие отрасли права, например, гражданское и трудовое, тоже связаны с этим «феноменом», но вторично и не абсолютно. Именно нормы финансового права сыграли роль государственно-правовой «повивальной бабки», которая оказала помощь в рождении денег, их легитимации, наименованию как денежной единицы определенной страны и объявлению официальным всеобщим средством, способным обмениваться на любой другой товар.

До тех пор, пока им предшествовали первобытные деньги и обменными эквивалентами служили сначала 3–4, а затем один, наиболее ходовой и ценный товар (меха, скот, раковины и т. д.), можно было говорить об обычаях, закреплявших эти товары в качестве денег, но не о правовых нормах. Однако эволюционное развитие первобытных денег с учетом хозяйственных потребностей людей привело к тому, что в качестве более совершенного измерителя стоимости товаров стали использоваться железо и медь, а затем — серебро и золото, которые произвели революцию в хозяйственной деятельности общества и ввели в торговый оборот и платежные операции подлинные деньги.

Если государство, находившееся на ранних ступенях развития, было по существу сторонним наблюдателем за экономическими процессами, осуществлявшимися посредством примитивных обменных эквивалентов, то с появлением в качестве денег металла, особенно серебра и золота, государство, будучи хозяйствующим субъектом, берет проблему выпуска денежных знаков и организации денежного обращения в свои руки, причем появившаяся письменность приходит к нему на помощь в этом деле. Путем принятия законодательных актов государство закрепляет монополию на ведение денежного дела и управление им. Оно вносит порядок в производство денежных знаков и организацию денежного обращения, создает монетные дворы, как это было в государствах древнего Востока и Средиземноморья, и придает металлическим деньгам ярко выраженные «денежные» преимущества. Металл рубили и резали на куски (отсюда слово «рубль») разного веса, делали их круглыми и плоскими, а для предупреждения обмана, т. е. подделки, ставили на одной стороне известный знак с обозначением стоимости, а на другой стороне изображали профиль монарха.

Процедуры по изготовлению и размещению денежных знаков, их санкционирование государством, наказания за их подделку имели правовое основание, т. е. регламентировались специальными правилами, составившими первые нормы финансового права, которые сегодня названы нормами эмиссионного права и образуют подотрасль финансового права. При этом следует подчеркнуть следующее: превосходные качества серебряных и золотых монет вытекали теперь не только из собственных экономических свойств, но также из санкции государства. Иначе говоря, устойчивость и сила металлических денег гарантировались авторитетом и законом государства.

Опыт и история экономических отношений, связанных с применением металлических денег, быстро подсказали государственной власти, какие экономические и культурные блага даст государству монополия на управление денежным делом и организацию денежного обращения с использованием металлических денежных знаков. До появления металлических денег сбор дани и иные налоговые поступления имели натуральную форму, что создавало массу неудобств как для власти, так и для подвластного населения. Русской истории известен «казус» князя Игоря: неудовлетворенный собранной с древлян данью (продуктами земледелия, медом, мехами), размер которой не был определен, князь возвратился, чтобы собрать дань вторично, и был убит. Применение металлических денег привело к тому, что взимание с подвластного населения налогов и сборов пшеницей, медом, мехами сменилось постепенно взиманием платежей в денежной форме, причем такая форма позволяла властям устанавливать относительно точные размеры этих платежей.

Точно определенные размеры налоговых платежей с населения, во-первых, ограничивали аппетиты сборщиков податей, во-вторых, позволяли государству планировать поступление денежных средств в казну и более эффективно осуществлять управленческие функции, в-третьих, сами налогоплательщики могли уплачивать платежи в предсказуемых условиях. Так, в Древнем Риме, в эпоху империи, налоги представляли собой уже вполне развитую систему, основанную на довольно точных и сложных приемах измерения податных источников, которые устанавливались правовыми нормами и в ХIХ–ХХ веках получили название «нормы налогового права».

Военная добыча, дань с покоренных народов, затем более цивилизованные платежи, которыми являлись налоги и сборы, были обусловлены тем, что уже раннее государство, вышедшее из недр первобытнообщинного строя, могло функционировать при условии, если оно имело значительную собственность и центральный фонд для обеспечения существования представителей власти (князя, его дружины), организации общественных работ, в частности, ирригационных сооружений, оказания помощи в случае стихийных бедствий. Первоначально этот фонд складывался из материальных средств и представлял собой комплекс кладовых, в которых хранились одежда, оружие, драгоценности, продовольствие, посуда и т. д. Такие централизованные фонды были характерны для первых крупных государств Древнего Востока: Вавилона, Шумера, Древнего Израиля.

Переход от первобытных денег к металлическим, которые прекрасно выполняли функцию накопления в силу того, что могли изыматься из обращения и концентрироваться в соответствующем месте, определил превращение централизованных материальных фондов государства в денежные. Металлические деньги оказались в высшей степени подходящими для организации такого рода фондов: монеты вследствие своей нормативности были удобны для хранения; будучи золотыми или серебряными, были удобны для хранения; являлись прочным веществом, которое не портилось от воздействия окружающей среды и времени; были хороши как средство платежа и имели широкую сферу применения, особенно когда речь шла о выплате жалованья чиновникам, солдатам и полицейским. А так как золотые и серебряные монеты изготавливались из редких и дорогих металлов, которые люди высоко ценили за красоту и возможность делать из золота и серебра красивые изделия, за возможность хранить такие монеты длительное время, то поступление металлических монет в централизованный денежный фонд или казну, их хранение, распределение и расходование на запланированные цели регламентировалось правилами, которые позже, в новое время, назовут нормами бюджетного права. Отсюда можно сделать вывод, что металлические деньги послужили фундаментом для формирования цивилизованного государственного бюджета и возникновения бюджетных отношений, которые требовали правового регулирования.

В Древнем мире, в Средневековье и Новое время функция накопления денег играет важную роль в формировании крупных денежных фондов — состояний частных лиц, которыми были представители аристократии, купцы, ростовщики и менялы, хозяева ремесленных мастерских и мануфактур. Появляются банкирские дома (Медичи, Фугчеры) и знаменитые на всю Европу банки. Деньги становятся мощной социальной силой, суверенной и одновременно манипулируемой. Возникает денежный фетишизм — преклонение перед деньгами и господства над другими людьми. Эта сторона металлических (золотых) денег замечательно показана А. С. Пушкиным в «Скупом рыцаре». Вспомним слова барона из сцены в подвале перед своими сундуками с золотом и золотыми монетами:

Что не подвластно мне? Как некий демон
Отселе править миром я могу;
Лишь захочу — воздвигнуться чертоги;
В великолепные мои сады
Сбегутся нимфы резвою толпою;
И музы дань свою мне принесут,
И вольный гений мне поработится;
И добродетель, и бессонный труд
Смиренно будут ждать моей награды.
Я свистну, и ко мне послушно, робко
Вползет окровавленное злодейство,
И руку будет мне лизать, и в очи
Смотреть, в них знак моей читая воли.

Но если понимание экономических преимуществ металлических (затем — бумажных) денег для функционирования государства и благосостояния общества приходит к государственной власти быстро, то осмысление роли денег как суверенной силы, экономической и вместе с тем политической, способной влиять положительно и отрицательно на все стороны жизни, приходит медленно — уже в Новое время с началом буржуазных отношений. Указывая на деньги как мощный политический фактор и на государство, которое должно этот фактор использовать в своих интересах, известный английский ученый-финансист В. Петти (ХVII век) писал: «Ибо деньги — это только жир политического тела, избыток которого столь же часто мешает его активности, как часто недостаток влечет за собой болезнь».

В ХVI–ХVII веках государство осознает, что одной монополии на выпуск денежных знаков недостаточно для воздействия на экономические, культурные и политические процессы в обществе, и забирает в свои руки часть банковского дела, которым традиционно занимались частные лица. Создаются специальные государственные банки: Шведский, Английский, Русский и др., которые позже в ХIХ–ХХ веках получат названия «центральные», «национальные», «государственные». Эти банки выполняли две обособленные группы функций: публично-правовые и частно-правовые. Первая группа функций — инновационная для того времени, направленная на: монопольное осуществление эмиссионной деятельности государства; управление банковской системой страны; обеспечение устойчивости национальной валюты; управление золотовалютными ресурсами и другими драгоценностями, принадлежащими государству. Вторая группа функций имела дело с кредитными операциями и была направлена на получение прибыли. Если вторая группа функций традиционно устанавливалась нормами банковского (частного) права, то первая группа — нормами банковского (публичного) права, которые составят еще один крупный раздел финансового права — подотрасль банковского (публичного) права.

Изложенное можно дополнить замечанием, что только в условиях денежного обращения появляется нормальная финансовая деятельность государства в ее классическом виде, т. е. деятельность государства по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения, мобилизации денежных средств в централизованные фонды (бюджетные), по использованию денежных средств в интересах общества и государства. Возникают четыре первых финансовых правоотношений: 1) между государством и монетным двором по поводу выпуска денежных знаков и организации денежного обращения; 2) между государством и налогоплательщиком; 3) между исполнительной и представительной ветвями власти по поводу поступления денежных средств в бюджет, их распределения и расходования в процессе осуществления государством управленческих функций; 4) между государственным банком и кредитными организациями страны в процессе осуществления надзорных функций и обеспечения устойчивости национальной валюты. Эти правоотношения могут быть названы эмиссионными, налоговыми, бюджетными и публично-банковскими. В будущем они образуют остов системы финансового права. Но для этого потребуется пройти долгий исторический путь, который завершится сменой металлических денежных знаков бумажными.

Бумажные деньги достраивали систему финансового права. С точки зрения «денежных свойств» бумажные деньги по сравнению с металлическими имели ряд преимуществ. Они имели хартальную природу (сharta лат. — бумага) и совершенно теряли свое товарное качество. Их выпуск для государства был намного дешевле выпуска металлических денег. Бумажные деньги оказались более удобными в обороте и ими охотно пользовалось население и деловая часть общества. Самое главное их преимущество заключалось в том, что бумажные деньги обладали огромным «творческим потенциалом». Бумажные деньги, а за ними «безналичные деньги» убыстряли проведение финансовых операций, стимулировали развитие промышленности и банковского дела, расчищали и увеличивали пространство для функционирования ценных бумаг, способствовали инвестиционным вложениям в различные отрасли хозяйства. Недаром попытка М. М. Сперанского в целях стабилизации национальной валюты уничтожить бумажные деньги (ассигнации) в 1810 году закончилась неудачей.

Распространение в ХVIII–ХХ веках режима бумажных денег во всех государствах мира привело к возникновению и формированию значительного числа новых финансовых общественных отношений: в области государственного кредита, страховых, валютных, в области рынка ценных бумаг и т. д., которые требовали финансово-правового регулирования. Во второй половине ХVIII и ХIХ веках в Западной Европе и в России формируются финансовые правовые институты государственного кредита, рынка ценных бумаг, валютного регулирования и финансового контроля и т. д. Но если до конца ХVIII века нормы финансового права «работали» и проходили стажировку в составе других отраслей права (государственного, гражданского, административного, полицейского), то в первой половине ХIХ века их бурный количественный рост переходит в качественное измерение: ученые-правоведы, выражая интересы общества, прежде всего промышленных и финансовых кругов, приходят к выводу, что финансово-правовые нормы могут быть выделены и объединены в самостоятельную отрасль права — финансовое право.

После этого замечательного события прошло более 150 лет. В Российской Федерации с начала 90-х годах ХХ века с переходом страны к рыночной экономике система финансового права при внимательном на нее взгляде складывается из двух уровней. Говоря метафорически, эта система напоминает македонскую фалангу, боевой порядок которой состоял из построенных впереди тяжеловооруженных воинов-гоплитов и выступающих за ними более многочисленных и легковооруженных воинов-пелтастов. Система финансового права на сегодняшний день включает в себя находящиеся в первом эшелоне укрупненные части финансового права — подотрасли, к которым относятся эмиссионное право, налоговое, бюджетное, публично-банковское и финансово-контрольное право. За этим построением во втором эшелоне следует вторая часть финансового права, складывающаяся из значительного числа менее крупных подразделений — правовых институтов: правового регулирования государственного кредита; правового регулирования лотерейного дела; страхового права; валютного регулирования и контроля; правового режима финансов предприятий всех форм собственности; правового регулирования рынка ценных бумаг. Все подотрасли и правовые институты финансового права взаимосвязаны и функционируют как единое целое.

§ 2. Понятие финансов

Определение финансов. Давно существующее слово «финансы», несмотря на различные оттенки в содержании в разные времена, в основном с ХVIII века обозначало денежные платежи, денежные средства. Отдельный человек может говорить о своих финансах: тогда под финансами понимаются его личные денежные средства, находящиеся непосредственно при нем, денежные отношения с банком, предоставившим ему кредит, его налоговые платежи в бюджет и т. д. Чаще говорят о финансах промышленных предприятий, государственных, кооперативных и частных, о финансах муниципальных образований: городов, районов, сельских населенных пунктов. В этих случаях говорят о «местных финансах». Но главным образом слово «финансы» употребляется тогда, когда речь заходит о доходах, расходах и долгах государства, страны. В таких случаях используют понятие «государственные финансы», «финансы страны», «денежное хозяйство».

Под финансами страны понимаются ее денежное хозяйство и возникающие на его основе посредством оборота денег финансовые отношения, в результате которых образуются различные фонды денежных средств как государственные, так и негосударственные (частные). В этом определении содержится три элемента: денежное хозяйство, финансовые отношения, фонды денежных средств. Рассмотрим вкратце каждый из названных элементов.

Прежде всего, финансы страны — это денежные средства страны (финансовые ресурсы), внешне выражающие стоимость имеющихся в стране товаров и участвующие в обороте денег в наличной и безналичной формах. При этом не следует забывать, что деньги являются особым товаром, который служит денежным измерителем всех других товаров и всеобщим орудием обмена.

Финансовые отношения, возникающие на основе денежного хозяйства страны, имеют «вещное» содержание, т. к. представляют собой процесс движения ресурсов в денежной форме: например, от коммерческого банка к предприятию в форме кредита, от налогоплательщика к государству в бюджет в форме налогового платежа. Благодаря финансовым отношениям возможно создание различных фондов денежных средств: государственных и негосударственных, централизованных и децентрализованных, бюджетных и внебюджетных и т. д.

Применительно к денежным средствам государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов возникает необходимость формирования их в определенные фонды, каждый из которых имеет строго целевое назначение (для содержания органов управления, погашения государственного долга, для нужд обороны и т. д.). С помощью фондов денежных средств создается рациональный и правовой порядок в денежном хозяйстве страны.

В состав финансов страны включаются денежные средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и негосударственных предприятий, все доходы государственного бюджета, как в форме налоговых платежей, так и в форме государственного кредита. Финансы страны подразделяются на государственные (публичные) финансы и частные (негосударственные) финансы. Центральное место в системе финансов занимают публичные финансы, к которым относятся государственные финансы и финансы муниципальных образований.

Государственные (публичные) финансы — это те денежные средства, которыми распоряжаются органы государственной власти и местные органы. Сюда относятся денежные средства бюджетов всех уровней, государственных и внебюджетных фондов, денежные средства государственных и муниципальных предприятий. Такое же понимание публичных финансов предлагается французским «Юридическим словарем» под ред. Ж. Корню, в котором финансы определяются как «Совокупность денежных средств, принадлежащих государству и публичным коллективам».

Исторически становление государственных финансов завершилось в период формирования централизованных государств в ХVIII веке (Франция, Пруссия, Россия) и ростом их расходов на аппарат управления, полицию, крупные армии. Казна в это время постепенно отделяется от личных средств монарха, а сами средства все более принимают денежную форму. В итоге складывается система государственных финансов в современном ее понимании.

В настоящее время различаются два вида государственных финансов: централизованные и децентрализованные.

Государственными (публичными) централизованными финансами являются денежные средства, которыми непосредственно распоряжаются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти денежные средства используются для удовлетворения общих нужд соответствующих территориальных образований: района, города, области, государства в целом. Общими нуждами являются: управление, охрана общественного порядка, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, оборона и т. д.

Государственные (публичные) финансы включают: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, внебюджетные фонды, фонды, образуемые посредством государственного и муниципального кредита. В свою очередь государственные централизованные финансы (бюджеты) подразделяются на общие бюджеты и бюджеты внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского, социального страхования), которые в совокупности можно было бы назвать социальным бюджетом.

В другом положении находятся государственные (публичные) децентрализованные финансы, т. е. финансы государственных и муниципальных предприятий. Хотя они принадлежат государству и муниципальным образованиям, эти предприятия, будучи хозяйствующими субъектами, сохраняют в определенной степени автономный характер и также как все коммерческие предприятия подчиняются законам рынка, что приближает их финансы к финансам других (частных) коммерческих предприятий. Государственные и муниципальные предприятия располагают закрепленными за ними денежными средствами, имеют свои денежные фонды, уплачивают налоговые платежи в государственные и местные бюджеты.

Анализ государственных (публичных) централизованных и децентрализованных финансов позволяет определить достаточно распространенное в финансовой литературе понятие казны. Казна — это та часть государственного и муниципального имущества (денежных средств), не закрепленная за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Государственную казну Российской Федерации составляют средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также средства Центрального банка РФ, золотой и валютный фонды РФ.

Частные (негосударственные) финансы. Наука финансового права изучает нормы финансового права, которые подвергают регламентации государственные финансы. Но данная наука в разделе о налоговом праве изучает также процесс превращения (трансформации) частных финансов в государственные финансы.

К частным (негосударственным) финансам относятся денежные средства, принадлежащие частным, кооперативным и общественным организациям, а также отдельным лицам. В отличие от государственных и муниципальных финансов, состояние и динамика которых в основном определяется решениями государственных и местных органов власти, частные финансы подчиняются законам рынка и регулируются нормами гражданского права.

В отличие от государственных (публичных) финансов, которые призваны удовлетворять общие потребности общества (образование, культура, социальное обеспечение, управление, оборона), частные финансы имеют целью получение прибыли их собственниками. Собственник продуктового магазина как индивидуальный предприниматель ведет хозяйство для получения прибыли и удовлетворения своих потребностей. Каждое частное предприятие, подобно отдельному дереву, живет своей жизнью, но в то же время, соединяясь с другими деревьями, образует лес, т. е. хозяйство страны. Вместе с государственными и муниципальными предприятиями они образуют систему хозяйствующих субъектов, с которыми государство вступает в финансовые (налоговые) отношения. Именно эти отношения составляют основу финансовой деятельности государства. Благодаря этой деятельности в руках государства сосредотачиваются огромные денежные средства, позволяющие ему эффективно выполнять свои функции.

§ 3. Финансовая деятельность государства: двойственный характер, признаки , определение

Финансовая деятельность государства как разновидность экономической деятельности. Финансовая деятельность государства имеет две стороны: во-первых, ее нужно рассматривать как особый вид экономической деятельности; во-вторых, как разновидность государственного управления. В конечном счете, эта двойственность обусловлена двойственностью денег, которые, с одной стороны, являются продуктом экономических законов (закона стоимости), с другой стороны, представляют собой творение государственной власти.

Назовем признаки, характеризующие финансовую деятельность государства как экономическую категорию. В процессе финансовой деятельности Российское государство выпускает денежные знаки (осуществляет эмиссию), организует и регулирует денежное обращение в стране, осуществляет расчеты. Это — важнейший признак, покоящийся на действии закона стоимости. Деньги выполняют роль великолепного измерителя стоимости товаров и услуг, являются всеобщим эквивалентом, помогающим быстро и эффективно обменивать один товар на другой, способствуют нормальной работе хозяйственных механизмов как в сфере государственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме помогают гражданам удовлетворять свои потребности.

Другой признак свидетельствует, что в процессе осуществления финансовой деятельности государство собирает (мобилизует) денежные средства и создает разнообразные финансовые фонды: бюджетные, внебюджетные, иные. Дело в том, что совокупный общественный продукт (товары, услуги) создается частными и государственными предприятиями, индивидуальными предпринимателями, фермерами, гражданами. Часть этого продукта используется на месте. Основная масса продается за деньги. В итоге реализации у частных и государственных предприятий, предпринимателей, фермеров, граждан образуются свои денежные средства. Часть этих денежных средств государство изымает и для этого вступает в финансовые (налоговые) отношения с предприятиями, предпринимателями, фермерами, гражданами. При этом государство использует различные методы: установления налогов и сборов, добровольного привлечения денежных средств населения посредством государственного кредита, лотереи и т. д.

В процессе финансовой деятельности Российское государство распределяет мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные, резервные и иные денежные фонды. Это — очень существенный признак финансовой деятельности государства.

В рассматриваемом плане огромное значение для функционирования государства имеет создание федерального бюджета как централизованного фонда Российской Федерации, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значения (оборона, иностранные дела), а также для перераспределения финансовых средств между субъектами Российской Федерации с целью выравнивания условий их социально-экономического развития.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание основных государственных внебюджетных фондов, к числу которых относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и другие фонды. Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязывают должностных лиц использовать денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспределения представляет стержневое направление в финансовой деятельности государства.

В процессе финансовой деятельности государство расходует денежные средства. Данный аспект также представляет один из важных признаков финансовой деятельности государства как экономической категории. Государство не может бездействовать, оно функционирует непрерывно. Все его действия требуют материальных и денежных затрат. Есть управленческий афоризм, гласящий: «управлять — это расходовать». Из федерального бюджета государство осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенсионного фонда РФ предоставляет помощь престарелым гражданам; из резервных фондов восстанавливает потери, понесенные городами и селами в результате стихийных бедствий и т. д.

Расходуя денежные средства, государство применяет соответствующие методы: бюджетное финансирование, т. е. целевой, безвозмездный и безвозвратный отпуск государственных денежных средств; банковское кредитование, т. е. выдачу возвратных ссуд, за использование которыми граждане и юридические лица уплачивают проценты; выплачивает страховые возмещения и т. д.

Таким образом, финансовую деятельность государства образуют, прежде всего, такие ее виды как эмиссионная, налоговая, бюджетная, расходная. Однако панорама финансовой деятельности государства показывает и другие ее составные части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово-контрольную и др.

Финансовая деятельность государства как разновидность управленческой деятельности. Финансовая деятельность государства представляет собой «специальную отрасль государственного управления». В этом качестве финансовая деятельность государства является: 1) властной, основанной на предписаниях органов государственной (публичной) власти; 2) государственно– плановой, осуществляемой в рамках точно определенного времени (квартала, года); 3) координирующей деятельностью; 4) контролирующей деятельностью.

Управленческий характер финансовой деятельности проявляется в том, что она осуществляется на основе правовых управленческих решений, как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких решений ведущее место принадлежит актам представительных органов, и в первую очередь федеральным законам и законам субъектов федерации о бюджетах, налогах и т. д. Наибольшую часть управленческих решений в области финансовой деятельности государства составляют акты органов исполнительной власти, и это естественно, потому что преимущественно эти органы осуществляют финансовую деятельность (Минфин, налоговые службы). При этом в каждом конкретном случае осуществление финансовой деятельности представляет собой иерархическую связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляющее, координирующее, контролирующее воздействие, поведение второго субъекта направляется властью первого. Наиболее заметно такое воздействие в налоговом правоотношении (налоговый орган — налогоплательщик), в бюджетно-процессуальном правоотношении (законодательный орган — орган исполнительной власти).

Финансовая деятельность представляет собой управленческую деятельность координирующего характера, в процессе осуществления которой устанавливается в зависимости от обстоятельств целесообразное соотношение расходной части с доходной частью бюджетов различных уровней путем бюджетного регулирования: процентных отчислений от налогов в те или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т. д. Однако, координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной сферой. Она распространяется на эмиссионную, налоговую, валютную и другие сферы финансовой деятельности государства.

Планирование имманентно присуще финансовой деятельности как деятельности управленческой. Например, исполнение бюджета, как по доходам, так и по расходам осуществляется строго по плану: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены законом и реализуются в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой государственной организации осуществляется не произвольно, а на основе какого-либо финансово-планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т. д. Таким образом, финансовая деятельность государства представляет собой плановый процесс мобилизации денежных средств, создания финансовых фондов, расходования денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и функций.

Составной частью финансовой деятельности государства как управленческой категории является финансово-контрольная деятельность, которую осуществляют компетентные органы государства (Министерство финансов РФ, Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции, Счетная палата Федерального Собрания) в процессе мобилизации денежных средств в государственные финансовые фонды и их использования в интересах общества и государства. Государственный финансовый контроль распространяется как на государственные и муниципальные финансовые структуры, так и на частную предпринимательскую деятельность. Так, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства.

В юридической литературе нередко используются такие понятия как «государственное управление финансами», «управление в области финансов и кредита», «финансовое управление». Представляется, что во всех случаях использования названных понятий имеется в виду государственная финансовая деятельность, но с акцентом на ее управленческую сторону. При этом финансовое управление следует рассматривать не в узком (классическом), а в широком плане, т. к. оно осуществляется представительными, исполнительными и банковскими (Банк России и его филиалы) органами, но на основе классического правила: «команда — исполнение». Причем действия, как управляющего, так и управляемого связаны с денежными средствами, с их движением в определенном направлении. Таково, например, движение денежных средств в форме налоговых платежей, субвенции, дотации, бюджетной ссуды и т. д.

Охарактеризованные экономическая и управленческая стороны финансовой деятельности государства не отделимы друг от друга, органически слитны и составляют единую деятельность, которая имеет универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется непрерывно и везде, где проживает население и функционируют публичные органы власти.

Вывод, какой можно сделать из изложенной характеристики финансовой деятельности государства, следующий: без финансовой деятельности немыслима нормальная жизнедеятельность государственного организма, общества в целом и отдельного гражданина. Недаром такой глубокий английский мыслитель как Т. Гоббс сравнивал финансовую деятельность государства с его кровообращением. Визуально эта деятельность не всегда заметна, но благодаря ей государство и общество чувствует себя нормально.

Итак, финансовая деятельность государства представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды, использованию их в интересах общества и государства, причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как государственных (публичных), так и частных структур.

Представляется, что такие понятия, как «финансовая деятельность государства» и используемые в административно-правовой литературе понятия «управление государственными финансами», «финансовое управление», имеют в известной степени одинаковое содержание.

Есть еще один признак финансовой деятельности государства, о котором следует сказать отдельно: эта деятельность осуществляется на строго правовой основе.

§ 4. Финансово-правовые акты

Финансово-правовые акты, образующие правовую основу финансовой деятельности Российского государства, по своим юридическим свойствам подразделяются на три группы: нормативные, индивидуальные и финансово-плановые.

Нормативные финансовые акты. Эти акты устанавливают общие правила поведения для субъектов (физических и юридических лиц), осуществляющих финансовую деятельность; обращены к широкому кругу физических и юридических лиц; рассчитаны на длительное время действия. К таким актам относятся: Бюджетный и Налоговый кодексы, Положение о Федеральном казначействе, утвержденное постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 года, нормативные приказы и инструкции Центрального банка России по вопросам денежного обращения, кредитования, финансирования, расчетов, кассовых операций и по другим вопросам банковской деятельности. Например, Налоговый кодекс РФ определяет общие и типические признаки плательщика налога, объект обложения, ставки налога и сроки его уплаты, льготы, предоставляемые отдельным категориям плательщиков, санкции за уклонение от уплаты налога или за неуплату налога в срок.

По органам, издающим нормативные финансовые акты, они подразделяются на: 1) федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации; 2) подзаконные акты, к которым относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные акты ведомств по различным вопросам, отнесенным к их компетенции.

Из числа второй группы можно выделить финансовые акты, издаваемые специальными финансовыми и кредитными органами: Министерством финансов РФ, Центральным банком РФ, финансовыми департаментами и управлениями, входящими в состав администрации субъектов Федерации и муниципальных образований. Эти нормативные акты, — приказы, инструкции, письма, — издаются в пределах их компетенции и на основании действующих законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ.

Индивидуальные финансовые акты. Это государственно-властные предписания, по вопросам финансовой деятельности, которые рассчитаны только на определенный, строго индивидуальный случай и обращены только к поименно указанным лицам: Петрову, Трифонову и т. д. Например, при наличии у налогоплательщика недоимки налоговым органом направляется требование об уплате налога. В соответствии со ст. 69 Налогового кодекса РФ требованием об уплате налога признается направленное персонально налогоплательщику письменное извещение о неуплаченной сумме налога, а также об обязанности уплатить в установленный срок неуплаченную сумму налога и соответствующие пени. С момента получения налогоплательщиком требования об уплате налога между ним и налоговым органом возникает конкретное (индивидуализированное) налоговое правоотношение. Другой пример: Центральный банк РФ в предписании, адресованном кредитной организации, сообщает последней об отзыве лицензии и лишении права заниматься банковской деятельностью. И требование об уплате налога, и предписание об отзыве лицензии — индивидуальные финансовые акты, содержащие государственно-властные решения по вопросам финансовой деятельности и персонально адресованные.

Финансово-плановые акты. Финансовая деятельность государства, как было сказано выше, представляет собой плановую деятельность. В связи с этим в системе финансово-правовых актов выделяются в специальную группу финансово-плановые акты, имеющие очень важное, в некоторых случаях даже политическое значение. Финансово-плановые акты — это акты, принимаемые в процессе финансовой деятельности государства, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т. е. являются планами по мобилизации денежных средств, созданию денежных фондов и использованию их на предусмотренные законом цели. К этим актам относятся: федеральные законы о федеральных бюджетах на соответствующие финансовые годы; законы о бюджетах субъектов Российской Федерации; законы о бюджетах внебюджетных фондов; сметы доходов и расходов бюджетных учреждений; сводные планы финансово-хозяйственной деятельности государственных унитарных и казенных предприятий; кредитный и кассовый планы Центрального банка РФ и т. д.

По своему содержанию названные финансово-плановые акты характеризуются тем, что в них отражается роль государства в распределении национального дохода страны в денежном выражении, образовании денежных фондов и использовании денежных средств из фондов в интересах общества и государства.

Теоретическая конструкция финансово-плановых актов позволяет раскрыть их юридическую природу. Они могут рассматриваться, с одной стороны, как разновидность индивидуальных актов, которые содержат точные, конкретизированные плановые задания (например, по конкретному налогу, поступающему в определенный бюджет), касаются административно-территориальной единицы (области, города), отрасли управления, бюджетного учреждения, предприятия. Это — своеобразные индивидуальные акты, сила которых исчерпывается их исполнением в рамках определенного финансового срока. Но это такие индивидуальные акты, которые содержат общую установку и предполагают совершение целого комплекса действий.

С другой стороны, финансово-плановые акты содержат черты нормативно-правовых актов. Например, федеральный закон от 1 декабря 2014 года «О федеральном бюджете на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов» содержит не только конкретные задания и называет конкретных исполнителей, но и нормы права. С этой стороны, финансово-плановые акты обладают известными чертами общности: действуют более или менее длительный период времени, поименно не перечисляют всех исполнителей, предполагают согласованную и длительную деятельность многих людей, организаций, должностных лиц.

Финансово-плановые акты — это, если говорить образно, «финансовые рельсы», по которым в течение определенного периода (квартала, года) осуществляется финансовая деятельность республики, административно-территориальной единицы (города, района), учреждения и предприятия. В течение этого времени данные акты призваны оперативно, гибко и маневренно обслуживать плановые финансовые потребности указанных субъектов.

§ 5. Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность

В осуществлении финансовой деятельности государства принимают участие все без исключения органы государства, муниципальные органы, государственные учреждения и предприятия, частные предприятия, общественные организации и та часть граждан, которая состоит из налогоплательщиков.

Все органы государства, принимающие участие в осуществлении финансовой деятельности, можно подразделить на ряд групп.

К первой относятся высшие органы государства, осуществляющие общее руководство финансовой деятельностью.

Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ назначает на должность Министра финансов РФ, представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ, подписывает и обнародует федеральные законы о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, о федеральном бюджете, выступает с Бюджетным посланием перед Государственной Думой. Используя нормотворческие полномочия, Президент РФ издает Указы по вопросам исполнения бюджетного, налогового и валютного законодательства, укрепления финансовой дисциплины, обеспечения финансового государственного контроля.

Государственная Дума рассматривает и принимает федеральный бюджет, назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, принимает федеральные законы по вопросам федеральных налогов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

Правительство РФ в соответствии со ст. 14 Конституции РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.

К следующей группе относятся государственные органы специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной и которые несут основное бремя этой деятельности. К ним относятся Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ.

Министерство финансов РФ относится к числу федеральных ведомств, постоянная необходимость и актуальность которых доказывается тем, что оно непрерывно функционирует в России с 1802 года Министерство финансов РФ (Минфин России) в соответствии с Положением от 1 апреля 2004 года является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, финансового обеспечения государственной службы, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и актуариев по пенсионному обеспечению и страхованию, бюро кредитных историй, оказания государственной поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета.

Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы и Федерального казначейства.

Минфин России осуществляет следующие основные функции: составляет проект федерального бюджета; утверждает и ведет сводную бюджетную роспись федерального бюджета; определяет порядок применения бюджетной классификации РФ; представляет в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета; осуществляет управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния; запрашивает и получает в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам и др.

Из названных федеральных служб, находящихся в ведении Минфина России, особую роль в осуществлении финансовой деятельности играет Федеральное казначейство, которое осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета. Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета по учету средств федерального бюджета; открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета; составляет и представляет в Минфин России оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета; осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ и др.

Центральный банк РФ является другим специальным органом, осуществляющим финансовую деятельность и руководящим банковской деятельностью в стране. В соответствии с Федеральным законом о Центральном банке РФ данный орган осуществляет денежную эмиссию, организует наличное денежное обращение, обеспечивает защиту и устойчивость рубля, развивает и укрепляет банковскую систему страны, обеспечивает стабильности и развитие национальной платежной системы и финансового рынка в РФ. Свои функции и полномочия Центральный банк РФ осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления.

Многочисленную группу образуют федеральные органы исполнительной власти, для которых финансовая деятельность не является основной, но, будучи вспомогательной, обусловливает наличие в их составе специальных финансовых структурных подразделений. Например, МВД России имеет в своем составе Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий. Аналогичные структурные подразделения имеют другие федеральные органы исполнительной власти: Министерство здравоохранения РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и т. д.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют финансовую деятельность в пределах своих территорий. Представительные органы рассматривают и утверждают бюджет субъекта Федерации, осуществляют контроль за его исполнением. Органы исполнительной ветви власти осуществляют исполнение бюджета. По Уставу Иркутской области правительство области как высший исполнительный орган государственной власти Иркутской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов и в иных сферах государственного управления, обеспечивает разработку проекта областного бюджета и исполнение областного бюджета, а также подготовку отчета об исполнении областного бюджета.

В составе правительств субъектов Федерации функционируют финансовые органы, которые осуществляют непосредственную работу по составлению проекта бюджета, его исполнению, управляют государственным и муниципальным долгом, создают фонды финансовой поддержки муниципальных образований, выдают бюджетные кредиты, выделяют субвенции органам местного самоуправления и оказывают иные формы финансовой помощи, осуществляют государственный финансовый контроль на соответствующей территории.

Органы местного самоуправления осуществляют финансовую деятельность через местные администрации и входящие в их состав финансовых подразделений. Местные финансы включают денежные средства местного бюджета, муниципальные ценные бумаги. Каждое муниципальное образование имеет право на бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования денежных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Органы местного самоуправления (представительные и исполнительные): устанавливают местные налоги, предоставляют льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами; обращаются за финансовой помощью к органам субъектов Российской Федерации, которые перечисляют средства из фондов финансовой поддержки в бюджеты муниципальных образований; составляют проект местного бюджета, рассматривают и утверждают его, исполняют и отчитываются о его исполнении; осуществляют эмиссию муниципальных облигаций; предоставляют необходимую информацию налоговым органам; получают в банках кредиты.

§ 6. Финансовая система Российской Федерации

Общая характеристика категории «финансовая система». Финансовая деятельность соотносится с финансовой системой как процессуальная сторона правового явления с материальной. Финансовая система государства — это статика финансовой деятельности государства, в известной степени — ее фотография. По финансовой системе, имевшей место в эпоху Александра II, историки могут понять, как осуществлялась финансовая деятельность российского государства во второй половине ХIХ века, какую финансовую политику проводило русское самодержавие.

Философы так определяют систему: это нечто целое, в рамках которого гармонично и взаимосвязано расположились части этого целого. Система может состоять минимум из двух частей (элементов) — это ее предел. Система начинается тогда, когда она объединяет части (элементы), которые при взаимодействии образуют определенную целостность и в таком качестве дают соответствующей эффект. Например, институт налогов и институт бюджета не могут существовать изолированно, друг без друга, и только при взаимодействии дают ожидаемый государством результат.

Под элементом (частью) финансовой системы следует понимать финансово-правовой институт, имеющий материальное (предметное) содержание. Каждый такой институт характеризуется правовыми, экономическими свойствами, а некоторые из институтов (например, бюджетная система) и политическими свойствами. Представляется, что каждый из институтов финансовой системы выполняет определенную функцию: либо фонда денежных средств (таковы бюджеты всех уровней, финансы предприятий), либо метода, способствующего нормальной работе финансовой системы государства, в частности, мобилизации денежных средств в соответствующие фонды государства или, напротив, законному и рациональному расходованию денежных средств их этих бюджетов в интересах общества и государства.

Каждый из институтов финансовой системы в свою очередь может рассматриваться как система. Так, налоговая система складывается из таких элементов как: 1) налоговая платежеспособность граждан; 2) система налогов и сборов с граждан и так далее. Иначе говоря, неотъемлемым качеством системы является то, что он может рассматриваться как совокупность других систем, как «система систем».

Представляется, что на сегодняшнее время с учетом принятых за последние 10–15 лет законодательных актов, в состав финансовой системы Российской Федерации входит широкий перечень финансово-правовых институтов. Бегло охарактеризуем каждый из них.

Денежная система представляет собой форму денежного обращения в данной стране и включает в себя такие элементы как: 1) официальная денежная единица Российской Федерации (рубль, рубль состоит из 100 копеек); 2) виды денежных знаков (банкноты и монета); 3) порядок эмиссии денежных знаков (выпуск, изъятие и т. д.); 4) организация денежного обращения в стране. Организация денежного обращения в Российской Федерации — важная составная часть денежной системы и относится к наиболее существенным признакам финансовой деятельности государства. Денежная система в большинстве стран является централизованной и для этого создаются центральные (национальные или государственные) банки. В Российской Федерации главный регулирующий орган в области денежного обращения — Центральный банк РФ. В российских учебниках финансового права при характеристике финансовой системы данный институт недооценивается. Между тем ст. 75 Конституции РФ уделяет ему особое внимание.

Бюджетная система представляет собой центральный финансово-правовой институт финансовой системы Российской Федерации. Современное государство немыслимо без бюджетов: центральных и муниципальных, а также фондов, получивших название «внебюджетных». Именно бюджет, как фонд денежных средств, представляет собой основной канал распределения и перераспределения валового национального продукта. Бюджетный кодекс РФ включает в бюджетную систему следующие звенья: 1) федеральный бюджет; 2) бюджеты субъектов федерации; 3) местные бюджеты; 4) бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Важную роль в бюджетной системе призваны играть государственные внебюджетные фонды, предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. К числу таких фондов относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования и др.

Налоговая система представляет собой совокупность взаимосвязанных частей (элементов) в сфере налогообложения, к которым относятся: 1) налоговая платежеспособность граждан; 2) система установленных законом налогов и сборов; 3) налоговая администрация; 4) применяемые государством методы налогообложения.

Под налоговой платежеспособностью понимается возможность граждан, обязанных платить налоги, покрывать эти денежные обязательства перед государством без вреда для своего хозяйства, благосостояния и здоровья. Данный элемент налоговой системы закреплен в п. 1 ст. 3 Налогового кодекса РФ, где указывается: «При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога».

Система налогов и сборов, закрепленная главой 2 Налогового кодекса РФ, представляет собой обособленный и вместе с тем ключевой элемент налоговой системы Российского государства. Недаром И. Х. Озеров сводил налоговую систему к «совокупности налогов, сложившихся в данном государстве». Система действующих налогов и сборов обусловлена федеративным устройством государства и подразделяет все налоги и сборы на три вида: федеральные, региональные и местные.

К налоговой администрации относятся органы управления налогами, которые наделены властными полномочиями в сфере налогообложения и призваны осуществлять налоговый контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов. В настоящее время налоговая администрация включает в себя: налоговые органы, таможенные органы, финансовые органы, органы внутренних дел и следственные органы (ст. 30, 34, 34.2, 36 Налогового кодекса РФ).

Система методов налогообложения охватывает две группы методов: методы построения и нормативного закрепления налогов и сборов, которые применяют законодательные органы, и методы налогового администрирования, применяемые налоговой администрацией при взимании налогов и сборов. Особое значение имеет налоговое администрирование, при реализации которого используют следующие методы: создание условий для добровольного исполнения налогоплательщиками обязанности по уплате налогов; налоговый контроль, предполагающий в отдельных случаях применение принудительных мер для исполнения обязанности по уплате налогов.

Под ред. Цинделиани И.А. Финансовое право. 3-е издание. Учебник для бакалавров

Под ред. Цинделиани И.А. Финансовое право. 3-е издание. Учебник для бакалавров

В учебнике широко освещены теоретические основы финансового права России, сформулированы определения основных понятий финансового права, рассмотрена система финансового права, определена специфика финансовых правоотношений и норм финансового права, дана характеристика современной финансовой системы Российского государства.<br /> Учебник подготовлен в соответствии с федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального образования по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»).<br /> Законодательство приводится по состоянию на 1 января 2016 г.

Внимание! Авторские права на книгу "Финансовое право. 3-е издание. Учебник для бакалавров" (Под ред. Цинделиани И.А.) охраняются законодательством!