|
|
ОглавлениеПод редакцией заслуженного юриста РФ, профессора, доктора юридических наук Е. Ю. Грачевой Глава 1. Теоретические вопросы финансово-правового регулирования банковского сектора экономики Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 3. АНТИКРИЗИСНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ И РОССИИ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЮ РОССИЙСКОГО ФИНАНСОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА§ 1. Совершенствование антикризисного правового регулирования в зарубежных странах как реакция на мировой финансовый кризис конца 2000-х гг.Ранее в настоящей работе был сделан вывод о том, что деятельность государства в области правового регулирования банковской деятельности публична постольку, поскольку она является антикризисной, как в смысле преодоления текущего кризиса, так и в значении недопущения наступления будущих кризисов и установления защитных механизмов на случай появления неблагоприятных внешних и внутренних финансовых факторов; а предметом финансового права является, в том числе, деятельность государства, направленная на правовое антикризисное регулирование в банковском секторе экономики. Произошедшие в мире экономические события конца 2000-х годов заставили ученых и практиков из различных стран по-новому подойти к антикризисному правовому регулированию, значительно развить и углубить его. Проанализированные ранее законодательные принципы, равно как и практика их применения, стали трансформироваться. По всему миру были приняты новые законы о финансовой стабильности, созданы новые финансовые регуляторы, скорректированы механизмы реструктуризации проблемных банков и т. д. Указанные правовые трансформации, главным образом, отталкивались от понимания необходимости решения ряда ключевых задач современного финансового регулирования. Среди них можно назвать, например, увеличение количественных и качественных показателей капитала финансовых организаций, введение специальных механизмов урегулирования несостоятельных компаний, усиление защиты прав потребителей финансовых услуг, повышение прозрачности финансовой деятельности. Вместе с тем одним из наиболее существенных факторов прошедшего кризиса большинство исследователей считают так называемый системный риск, недооценку его в рамках предшествующего регулирования. Системный риск возникает, когда участники финансового рынка подвергаются последствиям банкротства друг друга и возникает «цепная реакция» банкротств. «Не всегда бывает просто различить кризис одной организации и кризис целого ряда организаций или даже всей системы. Это один из уроков происходящего финансового кризиса», — пишут исследователи. «Кризис, — пишут другие, — показал необходимость в адекватном макропруденциальном надзоре за финансовой системой… Кризис продемонстрировал важность мониторинга, оценки и нивелирования рисков финансовой системы в целом, которые могут происходить от коллективного поведения финансовых организаций, их влияния друг на друга на финансовом рынке и тесных связей между финансовой системой и макроэкономикой». Производным от проблемы системного риска на финансовом рынке является принцип «слишком крупный, чтобы обанкротиться» (too big to fail). Данный принцип означает, что в случае ухудшения финансового положения организации, имеющей системно-рисковое значение, ей оказывается поддержка за счет бюджетных источников (путем прямого финансирования, выкупа плохих активов и т. п.), что позволяет ей продолжить свою деятельность. Кризис показал, что такой принцип содержит в себе колоссальный моральный вред. Данный моральный вред основывается на стремлении государства любыми путями защитить кредиторов крупных организаций и не допустить ухудшения общего уровня финансовой стабильности. Банкротство крупной финансовой организации может повлечь не только банкротство ее контрагентов финансового и нефинансового секторов экономики, но и вызвать кризис доверия, могущий распространиться на другие финансовые организации, что в конечном итоге приводит к банкротству экономики по принципу домино. С учетом возможных последствий такого банкротства крупной организации для экономики правительства той или иной страны обычно не допускают его. Такая политика с неизбежностью приводит к уверенности наиболее крупных финансовых организаций в невозможности допущения государством их банкротства в связи с возможными системно-рисковыми последствиями, а следовательно, в возможности принятия на себя большего количества рисков. Так, в 1980 х годах, когда США придерживались указанного принципа, в ее банковской системе крупные банки вели более рисковую кредитную политику, чем менее крупные, что привело их в конечном итоге к более существенным убыткам. В данном случае можно наблюдать сразу два аспекта возникающего неравенства. С одной стороны, крупные финансовые структуры получают ряд преференций, связанных с их положением на рынке, принимают на себя бо`льшие риски, тем самым максимизируя свою прибыль. При этом, с другой стороны, их банкротство «оплачивается» за счет налогоплательщиков. Такая ситуация, как представляется, не соответствует принципам правового государства, и вместе с тем ведет к финансовому кризису. С учетом этого наметилась мировая тенденция по отказу от принципа «слишком крупный, чтобы обанкротиться», о чем будет сказано далее. Важность учета системного риска в процессе финансового регулирования подтверждается и выделяемыми исследователями задачами реформирования финансовой системы, среди которых называются защита прав инвесторов и защита финансовой системы в целом. Создание новой системы правового регулирования в целях достижения указанных задач базируется на ряде принципов, среди которых следующие: а) регулирование и надзор должны осуществляться в той степени, в которой они обеспечивают защиту прав инвесторов, потребителей и гарантируют устойчивость финансовой системы; б) функционально аналогичные объекты должны подвергаться аналогичному регулированию, вне зависимости от юридических форм (равенство с учетом превалирования существа над формой); в) регуляторы финансового рынка должны обладать независимым статусом и иметь адекватные источники финансирования; г) надзор за системно-рисковым потенциалом должен возлагаться на отдельную независимую организацию; д) учет интернационализации финансовых институтов; е) снижение системного риска; ж) экономическая обоснованность регулирования (фактически, обязательность экономического анализа права) и т. д. С учетом определенной степени связанности российской финансово-правовой системы с мировыми стандартами и некоторыми зарубежными тенденциями представляется важным проанализировать, каким образом, с учетом названных целей, задач и принципов сегодняшнего регулирования, происходит реформирование соответствующего законодательства за рубежом. США «Флагманом» реформирования правового регулирования финансовой системы стали Соединенные Штаты Америки. Основой финансовой реформы в США стал Закон Додда—Франка. Этот документ возник в результате переговорного процесса в парламенте США на основе законопроектов сенатора Кристофера Додда и конгрессмена Барни Франка и был подписан 21.07.2010 с наименованием «Закон Додда—Франка о реформе Уолл-Стрит и защите прав потребителей» (Dodd—Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act). Одним из основных предметов регулирования закона Додда—Франка стал системный риск. Американские парламентарии исходили из понимания системного риска как источника нестабильности финансовой системы в целом, часто основанной на принципе домино, когда отдельные организации не могут противостоять общей тенденции замедления экономики. При этом констатировалось, что фактически отсутствовал финансовый регулятор, ответственный за общий мониторинг и нивелирование системного риска. В качестве законодательной реакции на проблему системного риска Законом Додда—Франка был создан Совет по надзору за финансовыми рынками (Financial Services Oversight Council), состоящий из восьми руководителей ключевых финансовых регуляторов и представителя Президента США. Необходимо отметить, что Совет не был создан по модели финансового регулятора, он стал консультативным межведомственным органом, уполномоченным выявлять системно-рисковые элементы финансового рынка, давать рекомендации регуляторам по вопросам системного риска и соответствующих законодательных пробелов. Как пишут исследователи, основные цели создания совета заключаются в выявлении рисков финансовой стабильности США, возникающих из деятельности крупных взаимосвязанных финансовых организаций, повышения рыночной дисциплины за счет исключения ожидания помощи от государства, нахождении адекватной реакции на возникающие угрозы финансовой стабильности. При этом в компетенцию Совета не входят правотворчество, контроль и надзор или государственное принуждение. Основной задачей Совета является выявление системно-рисковых организаций, вне зависимости от их организационной формы, по отношению к которым устанавливаются дополнительные пруденциальные регулирование и надзор Федерального резерва, причем детальные требования к системно-рисковым организациям определяются самим Федеральным резервом. Федеральный резерв наделяется при этом полномочиями по приостановлению роста системно-рисковых организаций, уменьшению их размера для предотвращения системного риска. При Совете создается Офис по финансовым исследованиям (Office of Financial Research), выполняющий текущие функции Совета. Одновременно в качестве меры борьбы с системным риском Законом Додда—Франка предложены ограничения для коммерческих банков по торговле на рынке ценных бумаг, ряду видов инвестирования. Здесь следует отметить, что некоторые исследователи считали необходимым для США возврат закона Гласса—Стигала (Glass—Steagall Act of 1933), запрещавшего совмещение одной организацией банковской деятельности со страхованием или операциями на рынке ценных бумаг, отмененного в 1999 году, хотя большинство все же считало такой возврат неправильным. Авторы Закона Додда—Франка ограничились более умеренными подходами, запретив самостоятельные фондовые операции, а также инвестирование в хедж-фонды и частные компании. Помимо этого, Законом Федеральной корпорации по страхованию депозитов (FDIC) США (далее — ФКСД) было предоставлено полномочие осуществлять программы предоставления ликвидности в ситуациях финансовой нестабильности. Важно отметить, что системно-рисковые организации по Закону обязаны составлять детальные и обоснованные планы урегулирования несостоятельности, содержащие информацию об активах и обязательствах, структуре владения, способах противостояния несостоятельности, а также показывающие, что они могут быть обанкрочены в обычном порядке в случае финансовых проблем. Цель составления подобных планов, или, как их еще называют, «прижизненных завещаний», в обеспечении более быстрого урегулирования несостоятельности финансовых организаций, поскольку «в условиях, когда проблемы возникают у больших и сложных организаций, время — враг». Не менее существенны и новые требования к капиталу финансовых организаций, среди которых и банковские. Лейтмотивом соответствующих изменений является увеличение обязательных размеров капитала системно-рисковых организаций. В частности, требования к капиталу застрахованных ФКСД банковских организаций теперь применяются и к банковским холдинговым компаниям (поправка Колинз ). В Законе существенное внимание уделяется необходимости контрциклического регулирования, с тем чтобы «размер капитала организации увеличивался в периоды экономического роста и уменьшался в периоды замедления». Закон Додда—Франка также содержит положения, связанные с полномочиями Федерального резерва как кредитора. Наиболее важным изменением здесь представляется то, что антикризисные программы кредитования должны осуществляться таким образом, чтобы исключить выдачу займов конкретным организациям, то есть займы могут предоставляться на конкурентной основе. При этом кредитная деятельность Федерального резерва подлежит повышенному уровню государственного контроля. Можно сказать, что наиболее существенным изменением, внесенным в антикризисное финансовое законодательство США Законом Додда—Франка, является изменение механизма урегулирования несостоятельных финансовых организаций. Данные нововведения касаются финансовых организаций, в отношении которых осуществление обычных процедур несостоятельности содержит риски для финансовой системы. Основная идея реформы этой сферы законодательства содержится в статье 214 Закона: «все финансовые организации, в отношении которых проводится процедура конкурсного производства… подлежат ликвидации; использование средств налогоплательщиков для предотвращения их ликвидации запрещено». Таким образом Законом полностью запрещается выкуп государством «плохих активов», долгов финансовых организаций и иные формы нерыночного предотвращения ликвидации, что подтверждается и основными идеологами финансовой реформы США. Принцип «слишком большой, чтобы обанкротиться» Законом отменяется. Одновременно вводится механизм так называемой упорядоченной ликвидации (Orderly Liquidation). Он применяется к ряду финансовых организаций, в том числе к банковским холдинговым компаниям, под которыми понимаются, в частности, любые организации, контролирующие банк; небанковским финансовым организациям и т. д., деятельность которых имеет системно-рисковый потенциал. Процедура упорядоченной ликвидации проводится с участием ФКСД как внешнего управляющего при соблюдении условий, что компания является банкротом или находится на грани дефолта, ее дефолт окажет существенное влияние на финансовую систему, отсутствуют частные альтернативы применению упорядоченной ликвидации, применение упорядоченной ликвидации снижают соответствующие риски и т. п. Суть процедуры упорядоченной ликвидации заключается в передаче здоровой части бизнеса частному инвестору (приобретателю) и ликвидации оставшейся части финансовой организации. При этом ФКСД получает практически полный контроль ликвидационных процессов. Так, Закон предоставляет ФКСД широкие права по продаже активов финансовой организации частным приобретателям, продаже самой компании частному инвестору, передаче обязательств финансовой организации частному приобретателю. Эти операции могут производиться без обычных для корпоративного права процедур уведомления кредиторов и т. п. ФКСД также наделена полномочиями по самостоятельному (без решения суда) созданию временной финансовой компании (ВФК) (bridge financial company), которой могут передаваться активы и обязательства финансовой компании. Идея создания ВФК заключается в дальнейшей продаже соответствующих активов и обязательств частному инвестору. Существование ВФК по общему правилу прекращается через 2 года после ее создания. При этом упорядоченная ликвидация осуществляется на основе ряда принципов, среди которых следующие: — ФКСД при реализации активов финансовой компании должна прилагать все усилия для достижения максимально возможных компенсаций за эти активы, минимальных убытков и нивелированию неблагоприятного эффекта для всей финансовой системы; — действия ФКСД должны быть направлены на защиту финансовой системы, а не на сохранение финансовой организации; — ФКСД не должна допускать выплат акционерам финансовой организации до погашения всех долгов кредиторов и т. д. ФКСД наделена и рядом других существенных полномочий, связанных c выплатами кредиторам, отказами от исполнения договоров (убытки по таким отказам ограничены размером, аналогичным реальному ущербу), подаче исков об оспаривании недобросовестных сделок (в том числе влекущих преимущественное удовлетворение требований кредиторов и зачетов), проведением проверок кредитных организаций. Важно также отметить, что процедура упорядоченной ликвидации должна проводиться на беззатратной основе, когда все потраченные на эту процедуру средства должны быть по общему правилу компенсированы за счет реализации имущества ликвидируемой финансовой компании. Для финансирования расходов на упорядоченную ликвидацию при Минфине создается Фонд упорядоченной ликвидации, не имеющий изначального финансирования и финансируемый в конечном счете либо за счет средств от продажи активов, либо за счет сборов с финансовых организаций. Одновременно Закон Додда—Франка содержит в себе ряд норм, призванных повысить личную ответственность менеджмента финансовых организаций, в том числе нормы о дисквалификации. Вместе с тем Закон Додда—Франка делает существенный упор на защиту прав потребителей финансовых услуг, что отразилось и на составе регуляторов. Законом было создано Бюро по финансовой защите (Bureau of Consumer Financial Protection), ставшее частью Федеральной резервной системы. Этот орган становится основным регулятором и правоприменителем в области защиты прав потребителей финансовых услу. Законом также вводятся дополнительные требования к ипотеке. Кредиторы в соответствии с новыми нормами обязаны устанавливать действительную возможность заемщиков по погашению задолженности, основываясь на сведениях о доходах заемщиков и других факторов. В законодательство также включен ряд норм, направленных на защиту потребителей от навязывания ипотеки. Изменяется и правовое регулирование деятельности рейтинговых агентств. Как отмечается исследователями, рейтинговые агентства представляют собой организации, осуществляющие независимые исследования и углубленный анализ кредитных рисков. Вместе с тем в прошедший кризис рейтинговые агентства не смогли своевременно предупредить участников рынка о рисках, содержащихся в деятельности крупных финансовых организаций. Реакцией на недостатки в работе рейтинговых агентств стали положения Закона, учреждающие Офис кредитных рейтингов (Office of Credit Ratings), уполномоченного проводить проверки национальных рейтинговых агентств и издавать соответствующие регулятивные акты, включая правила о том, что кредитные рейтинги должны сопровождаться подробной информацией о допущениях и методологии рейтинга. При этом частные инвесторы наделяются правом требовать возмещения убытков в случае заведомой или совершенной по небрежности недостаточности анализа при составлении рейтинга. Как отмечают исследователи, эти изменения заставят рейтинговые агентства пересмотреть подходы составления рейтингов, потребуют предоставления большего количества информации, необходимой для оценки, и увеличат сроки выпуска ценных бумаг на рынок, а также приведут к повышению комиссий рейтинговых агентств. Внимание! Авторские права на книгу "Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект. Монография" (Кравченко Д.В.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
