|
|
ОглавлениеПод редакцией заслуженного юриста РФ, профессора, доктора юридических наук Е. Ю. Грачевой Глава 1. Теоретические вопросы финансово-правового регулирования банковского сектора экономики Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава 2. ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ ЗАРУБЕЖНОГО И РОССИЙСКОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ ОСНОВНЫЕ АСПЕКТЫ ЗАРУБЕЖНОГО И РОССИЙСКОГО ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ БАНКОВСКОГО СЕКТОРА ЭКОНОМИКИ§ 1. Основы банковского регулирования в зарубежных странахНачиная с момента создания в 1472 году первого банка — Монте де Паски де Сиена (Monte de Pashi di Sienna), — банки стали рассматриваться как относительно безопасное место для хранения денег. За время развития банковской системы эти организации, по мнению многих, стали важней любых прочих видов организаций, поскольку без функционирующей банковской системы существование экономики невозможно. Плохо функционирующая банковская система препятствует экономическому прогрессу, усиливает бедность и дестабилизирует экономику в целом. Действительно, банки консолидируют существенное количество привлеченных средств и осуществляют их перераспределение, поэтому являются важнейшим элементом любой современной экономики. Юридическое закрепление их статуса в данных условиях приобретает решающее значение. Этим обусловливается высокий как научный, так и практический интерес к правовому регулированию банковской системы и в России, и за рубежом. Зарубежные, особенно западные системы права и правовой науки, во многом отличаются от российских. В частности, в зарубежной науке значительно меньшее внимание уделяется ряду теоретических аспектов юридических наук, в том числе предмету и методу правового регулирования, делению права на отрасли, подотрасли и институты и т. д. Между тем ряд иностранных исследователей, тем не менее, затрагивает данные проблемы. Анализ их позиции показывает, что в правовой науке западных стран (в первую очередь, с англо-саксонской системой права), в отличие от отечественной правовой науки, относящей к ведению финансового права главным образом бюджетные, налоговые отношения и т. п., в предмет ведения финансового права обычно включают в первую очередь отношения по поводу страхования, банковского дела, инвестирования, рынка ценных бумаг и т. п. Так, Джоанна Бенджамин в своем учебнике по финансовому праву указывает: «В настоящей книге рассматривается законодательное и иное регулирование страхования, деривативов, банковского дела, фондовых рынков, управления инвестициями (финансовое право). Финансовое право является частью коммерческого права». Более того, в этом же учебнике мы можем найти подтверждение того, что западная наука финансового права «ориентирована на практику, и сугубо теоретические исследования в этой области практически бесперспективны» . Анализ структуры западных учебных школ позволяет выявить аналогичную закономерность. Так, в Оксфордском университете группа финансовых дисциплин институционально отделяется от налогового права. В учебной программе Стэндфордского университета налоговое право является отдельной группой курсов, в то время как вопросы регулирования бухгалтерского учета, банкротства, фондовых рынков, финансовых организаций, антикризисных институтов и т. д. отнесены к группе «Деловое и коммерческое право». Тем не менее, несмотря на имеющийся ряд отличий правовых систем России и зарубежных стран и различные подходы науки и практики к определению места банковских правоотношений в системе правоотношений в целом, в условиях развивающихся глобализационных процессов в сравнительно-правовых целях представляется важным проанализировать некоторые основы зарубежного правового регулирования банковского сектора экономики и соответствующих научных подходов иностранных исследователей. При этом в настоящей главе рассматриваются некоторые общие аспекты зарубежного правового регулирования банковской системы, а также ряд ранее принятых регулятивных документов, в то время как вопросы правового реагирования на финансовые и банковские кризисы в ней не затрагиваются и будут рассмотрены в следующей главе. Как отмечают ученые, финансовые операции в гораздо большей степени, нежели прочие виды экономической деятельности, связаны с будущим (имеется в виду, что результат финансовых операций зависит от условий, которые должны наступить в будущем) и поэтому характеризуются большей степенью риска и «неуверенности». Поскольку, как было отмечено выше, экономика любого государства находится в существенной зависимости от банковской системы, этот частный риск, накапливаясь в значительных количествах в банковской системе, на самом деле имеет значительную публичную составляющую. Характеристика финансового сектора экономики такова, что частные проблемы могут легко распространиться на всю финансовую систему. Как пишут ученые, вовлеченность банков в системы расчетов и их высокая роль в концентрировании финансовых ресурсов является традиционным обоснованием для их публичного регулирования. При этом банкротство даже единичного финансового института может вызвать социальные последствия, которые лишь частично оплачиваются за счет банка-банкрота, и может повлиять на финансовую систему в целом. Правительства, целью которых в развитых странах является обеспечение благосостояния граждан и недопущение его снижения, в случае если названный риск приводит к реальному ухудшению ситуации в банковском секторе экономики, вынуждены принимать компенсаторные меры для восстановления финансовой стабильности. Существенная публичная составляющая банковской деятельности делает необходимым определенное вмешательство государства в банковскую систему. Данное вмешательство в целом осуществляется путем двух основных методов: регулирования и надзора. Основная роль регулирования заключается в предотвращении кризиса или нивелировании его последствий . Поэтому его направленность определяется имеющимися в банковской системе рисками. Верное определение этих рисков, с тем чтобы установить нормативные правила, влекущие их снижение, как представляется, можно назвать ключом к финансовой стабильности и развитию. На сегодняшний день регулирование банковского сектора экономики в мире осуществляется, главным образом, по нескольким взаимосвязанным направлениям. Важным таким направлением является регулирование достаточности капитала. Исследователи обычно отмечают, что установление требований в данной части в целом позитивно влияет на состояние банковской системы. Действительно, банковский капитал является «подушкой безопасности» кредитной организации, обеспечивающей ее защиту от негативных факторов (невозвраты задолженностей и т. п.). В то же время ученые отмечают, что установление определенных требований к капиталу может влечь повышение рискованности поведения руководства банков . Названное повышение, очевидно, негативно влияет на банковскую систему. Таким образом, данное направление регулирования может оказывать как положительное, так и отрицательное влияние на финансовую стабильность. Очевидно, правовое регулирование достаточности капитала необходимо, и именно поэтому оно применяется в развитых странах, в то же время регуляторам важно учитывать проблему повышения рисковости деятельности банка и принимать соответствующие регулятивные и надзорные меры. Другим направлением регулирования банковской деятельности является регулирование, направленное на предотвращение «кризиса доверия». Как отмечают ученые, лица, предоставляющие денежные средства банкам, не могут в достаточной мере контролировать направления расходования этих средств и то, каким имуществом на самом деле обладает кредитная организация. Поэтому любая негативная информация о банке, даже если она не правдива, может повлечь «бегство кредиторов», то есть изъятие их денежных средств. Кроме того, банкротство одного банка (в том числе в результате утраты доверия к нему кредиторов) создает потенциал повышения недоверия к иным банкам. В отсутствие информации о кредитном портфеле и иных активах банка, являющейся конфиденциальной, кредиторы также могут утратить доверие и изъять свои денежные средства. Для преодоления такой ситуации устанавливаются различные дополнительные гарантии для кредиторов (как, например, системы страхования депозитов, о которых будет сказано далее). Публикация актуальных и реальных сведений финансовыми регуляторами (на основе регулирования о раскрытии информации) также может сгладить проблемы доверия. Кроме того, законодательство о центральных банках, как правило, позволяет им выступать в случаях, подобных описанным, кредитором последней инстанции, для восполнения недостающей ликвидности. Тем не менее этот инструмент, по мнению ученых, должен применяться с осторожностью, поскольку может повлечь повышение рискованности поведения банкиров. Поэтому о реализации регуляторами полномочий кредиторов последней инстанции речь может идти только в случае, если создавшаяся на рынке ситуация потенциально влечет возникновение системного кризиса . Третьим направлением регулирования банковского сектора экономики является регулирование степени активности банков в рамках небанковских операций. Речь в данном случае идет, прежде всего о сделках, связанных с рынком страхования, ценных бумаг, недвижимости и т. д. Осуществление кредитными организациями подобных операций может вызывать ряд проблем. Так, по мнению ученых, такого рода деятельность банков может создавать конфликт интересов, могущий, в частности, вызывать проблему перераспределения финансовых рисков на плохо информированных кредиторов. Широкая банковская активность, смешанная с небанковской, может привести к созданию гипертрофированных и чрезмерно сложных юридических лиц, крайне плохо поддающихся контролю. Соответственно, возрастание роли отдельных кредитных организаций, вовлеченных в небанковскую деятельность, может влечь нарушения принципа конкуренции и излишнее усиление их политического влияния. Одновременно ученые отмечают и положительные аспекты небанковской активности кредитных организаций. Так, снижение уровня соответствующих ограничений для банков существенно увеличивает экономию бизнеса за счет масштаба производства, что вызывает рост экономики в целом. Названная активность также увеличивает франшизную стоимость банка, что стимулирует банк к добросовестному ведению бизнеса, а также диверсифицирует потоки доходов, создавая более стабильную банковскую систему. Существенное значение имеет регулирование механизмов раскрытия информации. Прозрачность деятельности кредитных организаций позволяет частным инвесторам и рынку в целом более подробно осознавать качество банковских активов и операций. Ряд ученых предлагает в большей мере полагаться на «частный» контроль за банками. Некоторые из них утверждают, что государственный контроль менее эффективен, поскольку крупные финансовые организации во многом могут оказывать давление на политиков, которые, в свою очередь, могут влиять на решения контролеров. Последние же не вкладывают денежные средства в кредитные организации, поэтому в меньшей степени, чем инвесторы, заинтересованы в добросовестном поведении банков. Необходимо отметить, что «частный» контроль за банками, основанный на публичности информации о них, безусловно важен для поддержания их добросовестности. В то же время представляется, что нельзя говорить о ненужности государственного контроля, поскольку именно государство обладает более мощными механизмами надзора и принуждения, что делает его надзор эффективней. Государственный и частный надзор по отношению к кредитным организациям должен, по нашему мнению, дополнять друг друга. Интересен вопрос о государственном владении банками. Существуют различные подходы к ответу на вопрос, является ли позитивным для рынка правовое регулирование, позволяющее государству владеть большим количеством финансовых организаций. Тем не менее, как показано в исследовании ряда ученых, страны с более высоким уровнем государственного владения банками показывают менее высокие результаты в области развития финансовой системы и роста экономики. В целом ученые обычно отмечают, что банковский сектор экономики подвергается наибольшему государственному регулированию по всему миру. Так, американские исследователи утверждают, что, несмотря на два десятилетия активного дерегулирования банковской системы, банки США остаются наиболее «зарегулированными» юридическими лицами в американской экономике. Как представляется, это подчеркивает существенность банковского сектора в экономике, его значение для всей остальной экономики. Более того, как показали недавние экономические события, регулированию банковской системы во многих странах было уделено недостаточно внимания. Как было указано выше, существенной частью воздействия государства на банковский сектор экономики является государственный надзор. Под банковским надзором обычно подразумевается нахождение единого, понятного, основанного на достоверных данных мнения о состоянии и деятельности банка и принятие необходимых мер в случае низкого качества таких состояния и деятельности. В условиях финансово-правовой глобализации ключевой задачей банковского надзора становится обеспечение честности государственной банковской системы путем эффективного и квалифицированного применения международных регулятивных и надзорных стандартов и наилучших практик. Очевидно, что в странах с меньшей ориентированностью на международную практику и принятые в международном сообществе принципы больший акцент делается на соответствие внутреннему законодательству, хотя на сегодняшний день законодательство большинства стран «идет за» международным. Названная задача устанавливается, главным образом, в целях: — защиты кредиторов, в первую очередь вкладчиков, кредитных организаций, от убытков, которых можно избежать, и поддержки и укрепления за счет этого доверия к финансовой системе; — эффективного накопления индивидуального капитала и передачи его в кредит; — обеспечения сбалансированности платежной системы, работа которой не прерывается из-за системных банкротств финансовых организаций; — предупреждения нарушений в области легализации денежных средств, полученных преступным путем, и финансирования терроризма. Важным вопросом правового регулирования банковского надзора является определение объема надзорных полномочий. Сторонники «сильного» надзора опираются, как правило, на те обстоятельства, что банковский надзор дорогостоящ и сложен в осуществлении, и потому непосилен для частных контролеров; кроме того, развитие обязательного страхования вкладов провоцирует банкиров на более рискованное поведение, а вкладчиков — на безразличное отношение к качеству активов банков, что еще сильней усиливает потребность в государственном надзоре. В то же время «сильный» банковский надзор имеет и недостатки, главным образом связанные с коррупцией и политическими аспектами. Таким образом, и здесь мы можем наблюдать необходимость сбалансированного подхода к банковскому надзору. Виды надзора классифицируются по объему предмета надзора. Выделяют три вида банковского надзора — микропруденциальный, макропруденциальный и надзор за правильностью ведения бизнеса. Микропруденциальный надзор направлен на обеспечение соблюдения каждой организацией текущего правового регулирования банковской деятлеьности. Задачей макропруденциального надзора является защита финансовой системы от системных рисков путем мониторинга совокупных действий всех финансовых институтов и результатов их деятельности. Надзор за правильностью ведения бизнеса связан с обеспечением прав потребителей финансовых услуг, внутренними сделками финансовых организаций, сделками с использованием инсайдерской информации и т. п. Существуют и иные, тем не менее, близкие по смыслу классификации надзора. Так, Т. С. Саркисян приводит функциональную классификацию надзора следующим образом: при осуществлении финансового надзора реализуются три его функции: пруденциальный надзор; надзор за поведением на рынках (защита прав инвесторов, надзор за сделками на рынке ценных бумаг и пр.); надзор, направленный на защиту прав потребителей. Необходимо обратить внимание на то, что в развитых странах существенную часть действий государства в банковском секторе экономики составляет надзор в области защиты прав потребителей финансовых услуг. Обычно для исполнения подобной функции создаются специальные органы, в частности, уполномоченные по правам потребителей финансовых (банковских) услуг (финансовый (банковский) омбудсмен). Подобные органы существуют как в развитых странах, таких как Швейцария, Новая Зеландия, Великобритания, так и в развивающихся, например, в Индии, финансовая система которой, к слову, представляется весьма развитой и соответствующей большинству международных стандартов. Внимание! Авторские права на книгу "Финансово-правовое регулирование банковского сектора экономики: сравнительно-правовой аспект. Монография" (Кравченко Д.В.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
