Делегированное законодательство в правовой системе Европейского союза: теоретико-правовое исследование. Монография

Стельникова Н.А.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 02.03.2018 ISBN: 9785392276936 Язык: Объем текста: 125 стр. Формат: epub

Оглавление

Предисловие

Глава 1. Теоретико-правовые вопросы, касающиеся делегированного законодательства

Глава 2. Делегированное законодательство в правовой системе Европейского Союза

Заключение

Приложение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Делегированное законодательство в правовой системе Европейского Союза

§ 1. Теоретические аспекты познания актов делегированного законодательства в системе источников права Европейского союза

1.1. Европейский союз и его правовая система

Вопрос относительно определения правового статуса Евросоюза привлекает внимание исследователей на протяжении длительного времени. По мнению профессора М.Н. Марченко, этот вопрос «не только и даже не столько сугубо правовой, сколько одновременно социально-экономический, политический и идеологический вопрос, касающийся условий существования и функционирования данного образования.

Среди зарубежных исследователей существуют различные точки зрения относительно статуса Европейского союза, в частности:

• «ЕС осуществляет полномочия, которые характерны государству, но таковым не является»; «в большей степени конструкция ЕС сформирована по модели федеративных государств»; «Евросоюз больше похож (напоминает) на союз европейских федеративных государств»;
• ЕС также рассматривается как «форма международной организации, которая демонстрирует характеристики (элементы) зарождающейся федерации»;
• некоторые указывают на «гибридный характер Евросоюза, поскольку он располагается (находится) между национальными государствами и межправительственными организациями»; его рассматривают в качестве «децентрализованной системы многоуровневого управления»;
• существует мнение о том, что после Лиссабонских реформ ЕС преобразован «в форму наднационального Европейского Государства»;
• другие характеризуют Евросоюз как «картель элит» (a cartel of elites), «проект элит».

При определении статуса Европейского союза многие исследователи пытаются рассмотреть его в виде государства, федерации, конфедерации, разновидности международной организации.

Однако профессор М.Н. Марченко отмечает, что «представляется вполне логичным и оправданным не подгонять его под традиционные формы и модели организации социально-экономической и политико-правовой жизни в виде межгосударственной организации, федерации или конфедерации, а рассматривать Евросоюз на современном этапе его развития в виде особого … объединения, в политико-правовом статусе которого органически сочетаются элементы самых различных моделей и форм. Именно таковым по своему статусу является Евросоюз в настоящее время».

Многие зарубежные исследователи также рассматривают Европейский союз в качестве «уникального образования», которого ранее не существовало.

Л.М. Энтин характеризует ЕС как «самобытное и автономное интеграционное объединение …».

Однако нельзя не согласиться с тем, что Европейский союз действительно представляет особую наднациональную организацию, аналоги которой ранее не были известны.

ЕС рассматривается особым образованием и с точки зрения объяснения характера его политической системы и процесса европейской интеграции. Это связано с тем, что две доминирующие теории, а именно теория неофункционализма (neo-functionalism) и теория либерального «интерговернментализма» (liberal intergovermentalism (LI)) не объясняют процесс европейской интеграции и характер политической системы Евросоюза.

Здесь следует пояснить, что согласно теории неофункционализма интеграция будет усиливаться (расширяться) от экономической к политической и завершится созданием наднационального образования (supranational entity). При этом обращается особое внимание на роль наднациональных институтов и уменьшение роли государств–членов.

Согласно теории либерального «интерговернментализма», государства–члены контролируют европейский интеграционный процесс, в котором национальные предпочтения определяют скорость и предел (размер) делегирования своих полномочий Европейскому союзу и уменьшается (ослабляется) роль наднациональных институтов.

Одной из характерных черт и особенностей Евросоюза, отличающей его от других классических международных организаций, является его возможность и способность осуществлять законодательную деятельность в прямом смысле этого слова.

В 2011 г. по оценке Европейской Комиссии количество правовых актов включало только 8 862 регламентов и 1 885 директив дополнительно к основному (первичному) законодательству ЕС.

На сегодняшний день правовая система Европейского союза представляет огромный объем правовых норм.

Наличие самостоятельной (автономной) правовой системы ЕС — это один из факторов, свидетельствующий об особенности данного образования. Указанная правовая система обладает характерными чертами и особенностями, которые не присущи национальным правовым системам. Автономность, самостоятельность и независимость данной правовой системы, а также конституционный характер учредительных договоров ЕС были признаны (провозглашены) решениями Европейского суда справедливости.

К одной из особенностей правовой системы ЕС относят «содержание в ее структуре элементов различных правовых семей, какими являются романо-германское право, сердцевину которого составляют правовые системы западноевропейских стран, и англосаксонское право, ядром которого является правовая система Великобритании – одного из наиболее значимых членов Евросоюза».

Некоторые склонны утверждать, что правовая система Европейского союза «больше похожа на систему романо-германского права, чем на систему общего права». И это объясняется тем, что в период учреждения Сообщества искали правовые модели, на основе которых была бы построена правовая система. Поскольку на начальном этапе формирования не были представлены государства–члены из системы общего права, то правовая система Европейского союза в большей степени похожа на систему романо-германского права. Например, большая часть из судебных процедур основана на французском административном праве. Таким примером являются иски о возмещении убытков, причиненных институтами Союза или сотрудниками при осуществлении своих функций (ч. 2 ст. 340 Договора о функционировании Европейского союза (далее-ДФЕС).

Подобно романо-германским правовым системам правовая система Европейского союза является «дедуктивной» системой. Это связано с тем, что ее развитие берет начало от общих принципов и далее следует к более специфическому и детализированному вторичному законодательству, а в том случае, где необходимо, применяется судебная практика. Подход англосаксонского права, напротив, включает постепенное развитие и создание правовых норм от частных дел к установлению общей нормы. Судебные дела служат основанием для выработки общего принципа права, который затем применяют в последующих делах. Эта система известна как «индуктивное мышление» (“inductive reasoning”).

Правовая система ЕС эволюционировала и сегодня продолжает развиваться в ответ на потребности и цели Европы. Право Европейского союза, с одной стороны, подвергается влиянию со стороны государств—членов, но, с другой стороны, оно оказывает влияние на развитие права государств—членов. В качестве доказательства того, что правовая система Европейского союза эволюционирует, подвергается влиянию со стороны права государств–членов и содержит в себе элементы как романо-германского, так и англосаксонского права выступают делегированные акты, которые занимают особое место в системно-иерархическом построении источников вторичного права Евросоюза, правовая природа которых подробно рассматривается в настоящей главе.

1.2. Источники права и критерии классификации

В исследованиях отечественных и зарубежных авторов о праве Европейского союза значительное внимание уделяется источникам права.

Источники права являются «важными рычагами воздействия на общественные отношения и различные общественно-политические институты».

В современном правоведении источниками права часто называются официальные формы выражения государственной воли (прецеденты, законы, нормативные договоры и т. п.).

Определение понятия источника права Европейского союза и его соотношение с формой права подробно изложено отечественными авторами и не являются предметом настоящего исследования. Тем не менее важно исходить из того, что под источниками права Евросоюза понимают «внешние формы выражения (проявления), закрепления юридических норм, принятых институтами ЕС в рамках их полномочий и в соответствии с установленными процедурами».

Вопрос о видах источников правовой системы Евросоюза, равно как и любой иной правовой системы, – это вопрос не только и даже не столько теории, сколько практики и эффективности их использования. От того, какие теоретически значимые акты признаются и используются в качестве источников права, и как они классифицируются, в значительной мере зависит жизнеспособность, а вместе с тем и эффективность «обслуживаемой» ими правовой системы.

Критериев классификации источников права существует множество. В частности, «в зависимости от природы, характера, содержания, степени определенности и формы выражения все источники права подразделяются на реальные и формальные, на первичные (материальные и иные) и вторичные (формально-юридические), и др.».

Также множественность критериев классификации источников права характерна и для ЕС. С точки зрения Т. К. Хартли, «правовые акты могут быть классифицированны по наименованию, по процедуре их принятия и по их функциональному назначению». Таким образом, им предлагается «именная классификация», «процедурная классификация» и «функциональная классификация».

Исходя из «именной (номинальной) классификации» все акты подразделяются на регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения, перечень которых закреплен в ст. 288 ДФЕС. Однако такая классификация не столь проста, как представляется. Это связано с тем, что при применении данной классификации на практике очень часто возникают сложности. Не всегда наименование акта соответствует его содержанию. Например, акт, именуемый регламентом, может содержать в себе все характеристики решения; а акт, именуемый директивой, оставляет в компетенции государств—членов небольшой выбор относительно форм и способов, необходимых для достижения желаемого результата. Специалисты отмечают, что «директивы приобретают до такой степени детализированный характер, что государствам–членам остается их только механически исполнять».

Многие зарубежные авторы отмечают, что для классификации акта в качестве регламента, директивы или решения и тем самым для определения его правовых последствий «важна не его форма (наименование), а суть и содержание». Это следует и из сложившейся судебной практики.

Что касается перечня актов, перечисленных в ст. 288 ДФЕС, то он не является исчерпывающим. Это связано с тем, что предусмотрены иные юридически обязательные акты, которые не относятся ни к одной из категорий актов, перечисленных в Договоре. Эти акты обычно именуются актами особого рода (acts sui generis).

Согласно «процедурной классификации» акты подразделяются на «законодательные» и «не законодательные». К законодательным актам относятся те акты, которые приняты в соответствии с законодательной процедурой (ч. 3 ст. 289 ДФЕС). Официально предусматривается два вида законодательных процедур — обычная и специальная. Обычная законодательная процедура заключается в совместном принятии регламентов, директив и решений Европейским парламентом и Советом на основании проекта нормативно-правового акта, внесенного Комиссией. Специальная законодательная процедура применяется только в определенных случаях, предусмотренных учредительными договорами, и представляет собой принятие регламента, директивы или решения Европейским парламентом с участием Совета или посредством последнего (т.е. Совета) с участием Европейского парламента. Итогом этих процедур всегда является принятие «законодательного акта». Правовые акты, которые принимаются не в соответствии с вышеуказанными процедурами, представляют собой «не законодательные акты». Однако такие акты (т.е. не законодательные) могут иметь обязательную юридическую силу и быть приняты в форме регламента, директивы и решения. К не законодательным актам относятся «делегированные» и «имплементационные» акты. Однако и в данной классификации имеются проблемы. Это связано с тем, что такие не законодательные акты, как делегированные, по своей сути и содержанию относятся к законодательным (квазизаконодательным) актам. В свою очередь законодательные акты, принимаемые в соответствии с обычной законодательной процедурой, не всегда по сути и содержанию будут актами законодательными. Например, акты по поддержке обучения судейского корпуса и судебного персонала, принимаемые в соответствии с обычной законодательной процедурой (подп. «с» п. 1 ст. 82 ДФЕС), исходя из процедуры их принятия будут относиться к законодательным актам, но по сути и содержанию, считают исследователи, «они скорее будут административными, нежели законодательными». Поэтому критерий, основанный на процедуре принятия актов, применяемый для проведения разграничения между законодательными и не законодательными актами, является «формальным критерием».

Под «функциональной классификацией» подразумевается проведение разграничения между законодательным (нормативным) и исполнительным актом. Законодательный акт — это акт, который устанавливает общеобязательные нормы (т.е. те, которые обязательны для всех в полном объеме), в то время как исполнительный акт — это акт, который затрагивает определенный вопрос. Например, с учетом изложенного законодательным актом рассматривается тот акт, который устанавливает размер таможенной пошлины, подлежащий оплате при импорте товаров; а исполнительный акт точно регламентирует, сколько должен заплатить импортер за конкретную партию товара. По сути, в рамках системы Евросоюза в первом случае – это регламент, а во втором – решение.

Выделяют и другие критерии классификации источников права Евросоюза, но наиболее распространенным и устоявшимся является критерий, в соответствии с которым источники права классифицируются в зависимости от их юридической силы. По этому критерию все источники права Евросоюза подразделяются на две основные группы — «источники первичного права и источники вторичного права». Однако, как отмечает профессор М.Н. Марченко, «важно не допускать смешения с используемой классификацией источников права по материальному и формально-юридическому признакам, когда источники в материальном смысле — жизненные (экономические, социальные и др.) условия, оказывающие влияние на процесс формирования и развития права, рассматриваются как первичные источники права, а формально-юридические, выступающие в виде форм (способов, средств) выражения правовых норм вовне, – как вторичные».

Среди специалистов нет единого подхода относительно того, какие акты следует относить к источникам первичного права Евросоюза. Одни относят к ним «целый ряд учредительных договоров, как те, которые были приняты для того, чтобы создать первоначальные Европейские Сообщества, так и те учредительные договоры, которые приняты для того, чтобы внести изменения в первоначальные учредительные договоры». Другие – только «учредительные договоры и общие принципы права». Третьи – «учредительные договоры и договоры о внесении изменений в учредительные договоры; протоколы, приложения, декларации к этим учредительным договорам; соглашения о присоединении новых государств–членов; акты, принятые Советом или Советом и Европейским парламентом, вступление в силу которых осуществляется только после их одобрения государствами–членами в соответствии с конституционными требованиями, действующими в данных государствах–членах (ст. 311 и п. 1 ст. 223 ДФЕС); Хартия Европейского союза об основных правах».

В целом, характеризуя источники первичного права ЕС, следует указать, что они закрепляют фундаментальные основы и положения функционирования Евросоюза и по своей сути и значению носят конституционный характер.

Относительно классификации источников вторичного права также возникают трудности. Это связано с тем, что одни авторы к этой группе источников права относят законодательные (которые включают регламенты, директивы и решения, принятые на основе учредительных договоров в соответствии с обычной или специальной законодательными процедурами) и не законодательные акты (к которым также относят регламенты, директивы и решения, но уже принятые не на основе учредительных договоров, а на основе законодательных актов. К таким актам относят делегированные и имплементационные). Другие авторы к вторичным источникам права относят законодательные, не законодательные и другие акты. В свою очередь к законодательным также относят регламенты, директивы и решения. К не законодательным — делегированные и имплементационные акты. К другим актам – рекомендации и заключения, межинституциональные соглашения, резолюции, декларации и программы действия (action programmes).

Третьи включают в эту группу источников права «вторичное законодательство, принятое институтами Союза, судебную практику, общие принципы, провозглашенные Судом, и международные соглашения, заключенные Европейским союзом».

Как видим, отсутствует единообразный подход относительно отнесения видов актов к источникам вторичного права. Однако следует отметить, что основной массив актов Евросоюза составляют именно акты вторичного права. Именно благодаря им обеспечивается регламентирование и функционирование Европейского союза, и они играют важную роль в общей системе источников права ЕС. Особая роль среди них отводится делегированному законодательству. Из всех регламентов и директив, принятых за период с 1970 по 2006 г. в ЕС, 77,2 % – это регламенты и директивы, принятые Комиссией в результате делегирования ей соответствующих правотворческих полномочий, так называемое “делегированное законодательство”. Из регламентов и директив, действующих в 2008 г., эта цифра составляла 74,1%.

Однако следует оговориться, что на указанный период времени делегированное законодательство включало как делегированные, так и имплементационные акты. Это связано с тем, что не предусматривалось жесткого разграничения между делегированными и имплементационными актами. Вследствие чего определенную сложность вызывает возможность отдельного исследования только делегированных актов в указанный период времени. Но тем не менее исследователи отмечают, что «в каждой сфере наблюдается общая тенденция к более высокой доле делегированных актов».

Исходя из анализа общего количества принятых делегированных актов с 1 декабря 2009 г. (т.е. с момента вступления в силу Лиссабонского договора) и на момент проведения настоящего исследования, отмечена тенденция относительно того, что общее количество делегированных актов примерно соответствует общему количеству законодательных актов (см. таблицы на с. 95—96). Такая тенденция подтверждает важность и значимость данных актов, а также указывает на их скорее законодательный, нежели исполнительный характер в рамках данной правовой системы.

1.3. Иерархия правовых актов Европейского союза

Исследование иерархической системы правовых актов имеет важное теоретическое значение. Вопрос о месте того или иного акта в системе иерархии нормативных актов — это вопрос не только о юридической силе данного акта, но и об упорядоченности процесса нормотворчества, а также о функциональном разграничении компетенции органов правотворчества.

Наименование нормативного акта, как это характерно для многих национальных правовых систем, в виде закона, указа, постановления, распоряжения и т.д. ориентирует все субъекты на заранее установленную юридическую силу источника права и его место в общей системе источников права.

Однако правовая система ЕС не характеризовалась такой особенностью. Насчитывалось до «15 видов различных правовых актов». По наименованию нормативных актов, принимаемых в форме регламентов, директив и решений, не представлялось возможным установить их юридическую силу, место данных актов в системе источников права и орган, который их принимал. Для широкого круга лиц было довольно сложно установить различие между регламентами, директивами и решениями, принятыми законодательным или исполнительным органом. Кроме того, отсутствовали акты с исключительно законодательным и исполнительным характером. Все это, по мнению ряда исследователей, давало основание говорить «об особом характере правовой системы», «отсутствии прозрачности», «отсутствии той иерархии правовых актов, которая характерна для национальных правопорядков». С точки зрения профессора Х. Хофманна, введение иерархической структура (иерархии правовых актов) было необходимо «в целях консолидации правовой системы, усиления ее эффективности и прозрачности».

С другой точки зрения, наоборот, специалисты полагали, что в правовой системе ЕС имеется «иерархия правовых актов, однако она не столь очевидна из наименования актов».

Однако еще в 1970 г. Европейский суд справедливости в известном деле Koster установил иерархическое отношение между учредительным договором Сообщества, актами, основанными непосредственно на учредительном договоре, и имплементационными актами.

Официально учредительными договорными актами понятие «иерархия норм» не закрепляется. Однако судебная практика Европейского суда справедливости скорректировала порядок и ясность относительно вопроса взаимоотношения между различными категориями норм, и в своих решениях суд употребляет именно термин «иерархия норм в правовом порядке Сообщества». И поэтому последующие преобразования, введенные Лиссабонским договором, состоят не во введении иерархии правовых актов в европейском праве (European law), а в «попытке сделать ее (т.е. иерархию норм) более очевидной и ясной посредством официального введения разграничения между законодательными и не законодательными актами». Введение такого разграничения рационализирует правовую систему и устанавливает официальную иерархию среди источников вторичного права. Исходя из такого разграничения к законодательным актам относят акты, обладающие обязательной юридической силой, принятые на основе учредительных договоров в порядке, предусмотренном ст. 289 ДФЕС; к не законодательным актам относятся акты, обладающие обязательной юридической силой, но уже принятые на основе законодательных актов. Таковыми являются делегированные и имплементационные акты, занимающие в иерархической структуре самостоятельную позицию.

Как законодательные, так и не законодательные акты (делегированные и имплементационные) могут приниматься в форме регламентов, директив или решений, среди которых «официально иерархия не предусмотрена». Однако, предпринимая попытки ее выстроить, профессор Т.К. Хартли полагает, что «верхняя позиция должна быть отведена регламентам, поскольку они по своему объему являются актами общего характера, обязательны во всех своих составных частях и подлежат прямому применению во всех государствах–членах». Затем, по его мнению, следуют решения, хотя они могут иметь обязательную юридическую силу только в отношении ограниченной категории лиц (т.е. в отношении тех лиц, кому они адресованы); однако их обязательный характер такой же, как и у регламента. Низшую позицию занимает директива, поскольку она обязательна только в отношении своей цели.

Другие, напротив, в иерархической структуре «решениям» отводят третье место, «директивам» — второе, «регламенту» – первое.

Если проводить аналогию c нормативными правовыми актами, то регламент сопоставляют с «законом или статутом», а решения с «распоряжениями и постановлениями». Регламенты являются наиболее «централизованными» из всех актов Европейского союза и используются во всех случаях, когда существует необходимость обеспечить «единообразие». В целях гармонизации национального законодательства, предпочтение отдается директивам. Директивы принимаются в целях установления общих рамок правового регулирования в определенной сфере общественных отношений, но без введения полного единообразия. Также, по мнению специалистов, директива идеально подходит к «федеративной или конфедеративной системе». Регламенты и решения подлежат прямому применению, т.е. обладают прямой юридической силой на территории государств–членов без принятия актов, вводящих их в действие, в то время как директивы требуют дальнейших имплементирующих мер.

Однако не все акты, принимаемые в форме решений, направлены только в адрес ограниченного круга лиц. Данный довод подтверждается так называемыми «комитологическими решениями», принятыми Советом в 1987, 1999 и 2006 гг. . Эти решения принимались для регулирования наиболее важных и значимых межинституциональных отношений, касающихся порядка передачи Комиссии имплементационных полномочий. Ими также устанавливались процедуры контроля за реализацией данных полномочий, а также регламентировалась деятельность комитологических комитетов.

Стельникова Н.А. Делегированное законодательство в правовой системе Европейского союза: теоретико-правовое исследование. Монография

Стельникова Н.А. Делегированное законодательство в правовой системе Европейского союза: теоретико-правовое исследование. Монография

В работе рассматривается круг теоретико-правовых вопросов, касающихся делегированного законодательства. В частности, понятие и причины обращения к делегированному законодательству, проблемы, возникающие при его применении.<br /> Впервые рассматривается правовая природа делегированных актов, основные этапы развития данного источника права, процедура принятия и формы контроля, применяемые в отношении делегированных актов в рамках правовой системы Европейского союза. Особое внимание уделяется проблемам, возникающим при их применении.<br /> Работа адресована студентам, аспирантам и преподавателям юридических вузов и факультетов, а также всем тем, кто интересуется европейским правом и вопросами общей теории государства и права.

Внимание! Авторские права на книгу "Делегированное законодательство в правовой системе Европейского союза: теоретико-правовое исследование. Монография" (Стельникова Н.А.) охраняются законодательством!